la revoca della tav e le conclusioni dell`avvocato generale nella

Anno 2008, Numero 268
1° ottobre 2008
Istituto Grandi Infrastrutture
APPALTI e CONCESSIONI
Europa e Regioni
LA REVOCA DELLA TAV E LE CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NELLA CAUSA C-351/07 DAVANTI ALLA CORTE DI GIUSTIZIA UE
La Corte di Giustizia UE, nella persona dell’avvocato generale, Verica Trstenja, è stata investita
della vicenda TAV. Oggetto: l’annullamento di provvedimenti amministrativi emessi in esecuzione
della disciplina nazionale, che aveva disposto la revoca di concessioni relative alla realizzazione di
tratte all’interno della rete ferroviaria ad alta velocità ed aveva limitato il diritto all’indennizzo
(Consorzi CEPAV DUE, COCIV, IRACAV 2).
Con ordinanza 23 maggio 2007, il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio aveva sottoposto
alla Corte di giustizia la seguente questione: “Se la disposizione di cui all’art. 12 del decreto legge
31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, nella
parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla realizzazione delle tratte ferroviarie ad
alta velocità – Milano-Verona, Milano-Genova e Verona-Padova –, con estensione dei relativi
effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors, nonché nella parte in cui limita
l’indennizzo riconoscibile in favore di questi ultimi, sia in contasto con le previsioni di cui agli artt.
43, 49 e 56 del Trattato, nonché con i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela
del legittimo affidamento”.
Il giudice del rinvio ritiene che la disposizione nazionale di cui trattasi sia discriminatoria, in quanto
si applicherebbe, in maniera palesemente selettiva, solo ad alcuni di coloro che intrattenevano
rapporti contrattuali per eseguire lavori pubblici, e in particolare a quei general contractors
incaricati della realizzazione delle tratte ferroviarie.
Nelle sue conclusioni, l’Avvocato generale conclude in questo modo: la questione se una normativa
nazionale come quella in oggetto sia compatibile con gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché con i
principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, nella parte
in cui essa revoca le concessioni per la realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità,
estendendone i corrispondenti effetti ai contratti stipulati con i general contractors, si articola su due
capi che vanno analizzati separatamente.
Il primo, riguarda la necessità della Corte di non limitarsi all’analisi di una singola disposizione
nazionale (nella specie l’art. 12 del Decreto-legge n. 7/2007) ma deve andare più in profondità e
valutare “la situazione di partenza della concessione”: quindi, va inclusa nell’analisi la disposizione
concessoria del 1991.
L’assunzione del quadro giuridico-normativo completo comporta inevitabilmente la considerazione
non solo della “compatibilità” della revoca ma anche della “necessità” della stessa.
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Tale analisi comporta, infatti, l’individuazione delle norme comunitarie applicabili che,
indipendentemente dalla denominazione che si vuole dare della fattispecie quale appalto di servizi o
concessione di servizi, è sottoposta alle disposizioni del diritto primario ed, in particolare, degli artt.
43, 49 e 56 del Trattato.
Tali articoli contengono “un divieto di restrizioni riguardante sia le restrizioni di carattere
discriminatorio sia le restrizioni di carattere non discriminatorio. Quale divieto di discriminazione,
essi vietano ogni discriminazione, diretta e indiretta, per motivi connessi alla cittadinanza”.
Ora, la fattispecie in esame, conclude l’Avvocato generale, appare a carattere direttamente
discriminatorio.
E conclude sul punto che... “ ciò che rileva è l’intento con il quale è stata introdotta, da parte del
governo, la disposizione concessoria: infatti, dal testo della disposizione emerge chiaramente la
sussistenza, nella specie, di un intento protezionistico.
In una fattispecie di tal genere, uno Stato membro è sempre tenuto ad adottare le misure necessarie
per far immediatamente cessare la discriminazione. L’art. 10 CE, in particolare, impone a tutti gli
organi degli Stati membri, nell’ambito delle loro rispettive competenze, l’obbligo di garantire il
rispetto del diritto comunitario. In esso rientra anche quello di ripristinare condizioni conformi al
diritto comunitario”.
Quanto, poi, ai principi comunitari di certezze del diritto e di tutela del legittimo affidamento, “il
diritto comunitario non stabilisce in maniera precisa in qual modo e in qual misura debba avere
luogo l’eliminazione o la correzione della situazione contraria al diritto comunitario. In particolare,
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di inadempimento contrattuale nel settore
degli appalti pubblici non è desumibile finora alcun esempio che fornisca parametri utili ai fini della
soluzione di una siffatta fattispecie trilaterale di carattere contrario al diritto comunitario”.
“Utili riferimenti si ricavano invece dalla giurisprudenza in materia di recupero di aiuti da parte
degli Stati membri in caso di concessioni contrarie al diritto comunitario. In tale contesto i principi
di non discriminazione e di certezza del diritto e di legittimo affidamento vanno contemperati,
spettando al giudice nazionale la decisione di merito”.
Quanto, infine, alla seconda parte della questione pregiudiziale, attinente la completezza
dell’indennizzo, l’Avvocato generale rileva che non è rinvenibile alcun collegamento con i principi
del diritto comunitario.
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Pertanto, conclude l’Avvocato generale, “gli artt. 43, 49 e 56 CE non ostano, in linea di principio,
ad una disciplina razionale come quella in oggetto, nella parte in cui dispone la revoca delle
concessioni relative alla realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità, con estensione dei relativi
effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors. Al contrario, siffatte disposizioni del
Trattato, in combinato disposto con l’art. 10 CE, impongono l’immediata cessazione e correzione
dell’attribuzione dell’appalto, laddove essa violi tali disposizioni: in assenza di indicazioni precise
di diritto comunitario, la necessaria correzione, inclusa la valutazione delle modalità di un eventuale
indennizzo, ha luogo a norma del diritto nazionale, fatti salvi tuttavia i limiti posti dal diritto
comunitario”.
Le conclusioni dell’Avvocato Generale non tengono conto di due fatti: 1) che la concessione fu
assentita prima che entrasse in vigore la Direttiva 531/1990, sui settori allora detti esclusi ed oggi
speciali; 2) che è un principio generale, comune ad ogni ordinamento giuridico, quello secondo cui
l’annullamento per violazione di legge non può essere adottato automaticamente, ma deve fare i
conti con la situazione di fatto nel frattempo consolidatasi.
Seguendo la tesi dell’Avvocato Generale, si nega un principio di civiltà giuridica sul quale, tanto
per dire, è fondato l’usucapione che, altrimenti, non potrebbe mai realizzarsi, perché la “partenza”
è “contra jus”.
Si sottolineano questo profili, perché affermazioni come quelle dell’Avvocato Generale rischiano di
creare un problema con riferimento al provvedimento legislativo che, proprio per adeguare il diritto
al fatto, ha ripristinato le concessioni revocate.
CR
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EUROBOND: INTESA BIPARTISAN AL PARLAMENTO EUROPEO
Aumenta il consenso a Bruxelles per la proposta del Ministro Tremonti di usare gli eurobond come
fonte addizionale di finanziamento delle infrastrutture.
A raccogliere la sfida del ministro dell’Economia sono due eurodeputati italiani, il popolare Mario
Mauro, vicepresidente dell’Europarlamento e il socialista Gianni Pittella, capogruppo del Pd,
entrambi membri della Commissione per il controllo del bilancio comunitario. Insieme, con
un’iniziativa per una volta bipartisan, l’8-9 ottobre prossimo a Bruxelles, lanceranno la raccolta di
firme in calce a una dichiarazione congiunta.
In tre mesi dovranno riuscire a raccoglierne almeno 381 per ottenere il consenso della maggioranza
degli eurodeputati e poter trasformare la proposta in dichiarazione dell’Europarlamento.
Va ricordato che l’Ecofin di metà settembre, su sollecitazione del ministro Tremonti, ha chiesto alla
Bei di istituire un gruppo di lavoro sul coordinamento dei grandi finanziatori nazionali, pubblici e
privati, per realizzare le grandi infrastrutture comunitarie.
E’ stata invece accantonata, almeno per ora, l’ipotesi di trasformare la Bei in un fondo sovrano
europeo.
IN EUROPA È PARTITA LA SFIDA
DEL TRENO VELOCE ALL’AEREO
Il treno spicca il volo in Europa. E’ una contraddizione solo apparente. Con l’avanzamento
realizzativo delle linee ad alta velocità, in Europa come in Italia, le grandi distanze tra metropoli si
riducono e avvantaggiano il treno rispetto all’aereo.
Sulla linea Parigi-Marsiglia la quota di mercato dell'alta velocità è già ora al 75% circa e al 70%
sulla Parigi-Bordeaux, che per metà corre ancora su tracciato tradizionale. Inoltre, gran parte degli
aerei attualmente in servizio su distanze medio-brevi ha velocità di crociera di circa 500 km orari,
raggio d'azione di 1.500, ma reca a bordo appena 50-78 passeggeri (occorrono da 7 a 10 di questi
velivoli per trasportare i passeggeri di un TGV). La concorrenzialità del treno ad alta velocità è
quindi di tutta evidenza.
“La gente è disposta a dedicare tre ore al treno se lo giudica competitivo con l'aereo” sostiene
Philippe Mellier, numero uno di Alstom, gigante francese delle ferrovie e socio dell’IGI.. Le nuove
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linee ad alta velocità rappresentano un metrò europeo, in grado di interconnettere tutte le grandi
capitali, con rilevanti implicazioni sociali ed economiche.
Un ulteriore elemento a favore del treno è rappresentato dall’efficienza energetica: un litro di
carburante può trasportare una persona per 15 km con un’auto diesel, 22 km con un jumbo, 50 km
con un bus da 40 passeggeri, 55 km con un treno da 300 passeggeri.
A questo vantaggio occorre aggiungere i risparmi di tempo ottenuti raggiungendo su rotaia il cuore
delle grandi città, invece dei sempre più lontani aeroporti, l'assenza delle lungaggini per
l'accettazione dei passeggeri e il controllo dei bagagli, divenute esasperanti dopo le ultime norme
antiterrorismo, nonché la concreta alternativa offerta ai voli a corto raggio, riducendo così il sempre
più imminente rischio di saturazione dei cieli del vecchio continente e dei suoi scali aerei.
Fin qui le note positive. Un problema è rappresentato dai costi dell’alta velocità ferroviaria e la
lentezza nell’avanzamento delle reti TEN per carenza di risorse pubbliche lo dimostra. Velocizzare
l’Europa ferroviaria costa e i fondi comunitari previsti per il cofinanziamento delle tratte
transfrontaliere non bastano a completare opere fondamentali, come la direttrice italiana del
Corridoio V.
In quest’ottica, il contributo della finanza privata può risultare determinante e il primo esempio
concreto in tal senso viene dalla Francia, che ha affidato in concessione la progettazione, il
finanziamento, la costruzione, la manutenzione e la gestione per 50 anni la linea TGV Sud Europe
Atlantique da Tours a Bordeaux (vedere in proposito Appalti & Concessioni del 24 settembre). Si
tratta di un investimento che supera i 7 miliardi di euro e nei giorni scorsi si è conclusa la fase
dell’affidamento a procedura ristretta, con la presentazione delle offerte all’Ente Committente RFF
da parte dei consorzi di imprese prescelti nella fase di selezione, avviata lo scorso anno con la
pubblicazione del bando contenente i criteri per la selezione dei candidati. La firma del contratto di
concessione è prevista a fine 2009 e la messa in servizio complessiva della intera tratta entro la fine
del 2016.
Facile quindi spiegare il successo ottenuto dall’alta velocità ferroviaria in Europa, a partire
naturalmente dalla Francia. Ma ad essa si aggiungono la Germania (con i suoi ICE), la Spagna
(AVE, Alta velocidad española) e naturalmente l’Italia, con le direttrici Milano-Napoli e TorinoVenezia. E’ infatti prossima l’apertura della tratta Bologna-Firenze, mentre nel 2009 sarà
completata la Novara-Milano. Più lunghi i tempi per la Brescia-Verona-Padova-Venezia.
Entro la fine dell’anno le Ferrovie dello Stato avvieranno inoltre la gara per la fornitura di 50 nuovi
convogli per l’alta velocità, solo in parte destinati al mercato italiano. Si tratta di una commessa da
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circa 1,5 miliardi di euro. Nei piani di FS c’è il mercato europeo e si punta ai servizi ad alta velocità
dei ricchi corridoi del Nord-Europa con tariffe inferiori del 30-50% ai prezzi praticati dalle attuali
imprese ferroviarie. Nel 2008 le ferrovie italiane hanno trasportato 25 miliardi di tonnellate/km di
merci all’interno dei confini nazionali Un risultato di tutto rispetto e ora l’intenzione è di aprire la
via dell’estero anche al traffico passeggeri.
Il nuovo mercato ferroviario fa gola anche all’imprenditoria privata. Il primo competitore ad
annunciare il suo debutto sulle linee dell’alta velocità, previsto per la primavera del 2011, è infatti
tutto italiano. Nei mesi scorsi è stata presentata la società NTV (Nuovo Trasporto Viaggiatori),
presieduta da Luca Cordero di Montezemolo. NTV metterà in linea nel 2011 venticinque treni
“rosso Ferrari” da 11 carrozze, 460 posti, con una velocità superiore ai 300 chilometri orari. Il
servizio è previsto su tre direttrici: la Torino-Milano-Bologna-Firenze-Roma-Napoli-Salerno; la
Roma-Firenze-Bologna-Venezia e la Roma-Bari. A regime verranno effettuati 54 viaggi al giorno
per una produzione stimata in 13,5 milioni di chilometri l’anno.
La società sarà il primo operatore al mondo a utilizzare il nuovo treno Alstom Agv, già in fase di
sperimentazione in Europa. NTV prevede di acquisire entro il 2015 una quota di mercato del 20%,
arrivando a 30mila viaggiatori al giorno.
Dunque, la sfida della liberalizzazione europea del servizio di trasporto ferroviario di passeggeri è
aperta. I vettori tradizionali, aerei e auto, sembrano volerla raccogliere: è di qualche giorno fa la
notizia che Air France vuole lanciare i suoi TGV nel 2010. La compagnia aerea si è infatti associata
a Veolia Transport per creare una filiale comune in vista del lancio di treni ad alta velocità
concorrenti a quelli della SNCF, l'azienda pubblica dei trasporti in Francia. I TGV di Air France
dovrebbero collegare Parigi ad Amsterdam e Londra. Con questa nuova strategia Air France prende
atto della diminuzione del traffico aereo sui tragitti di meno di tre ore. A questo fattore va aggiunto
l'aumento del prezzo del gasolio e del cherosene.
Nessuna preoccupazione anche sul fronte dei grandi gestori autostradali. Per il Presidente di
Autostrade per l’Italia e Vicepresidente IGI, Gian Maria Gros-Pietro, “la migliore strategia è quella
di lavorare insieme con i gestori di aeroporti e di ferrovie per servire al meglio il cliente”. Occorre
infatti abituarsi a ragionare in termini di logistica, cioè dell’intero percorso che un viaggiatore o una
merce debbono percorrere. Acquistano fondamentale importanza i servizi accessori ad elevato
valore aggiunto come il magazzino, la possibilità di shopping, i ristoranti o gli alberghi. Oltre ad un
aeroporto efficiente, ci vogliono validi collegamenti altrimenti il cliente non prende l’aereo. Allo
stesso modo è necessario che l’autostrasportatore che arriva alla stazione per caricare la merce sul
treno sappia esattamente quando e dove lo potrà fare, per non rischiare di rimanere in attesa per ore
e perdere il vantaggio.
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La sensazione è di essere alla vigilia di una rivoluzione nei trasporti, che finirà per privilegiare sul
corto e medio raggio il mezzo collettivo più rapido e confortevole, nonché meno inquinante ed
energivoro. Dal momento che anche la Russia e i paesi asiatici stanno investendo somme ingenti nei
programmi di alta velocità ferroviaria, nei prossimi anni sarà possibile rinverdire i fasti dell’Orient
Express, stavolta in versione veloce.
SN
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