1) Tendenze del mondo dei servizi pubblici locali in Europa Tratto

Anno 2014, Numero 804
11 giugno 2014
Tribunale R.G. n. 431/2008
Istituto Grandi Infrastrutture
APPALTI &CONCESSIONI
Europa e Regioni
Tendenze del mondo dei servizi pubblici locali in Europa
Tratto da uno studio del Public Services International Research Unit (PSIRU) dell’Università
di Greenwich ( Regno Unito)
di Emanuele Lobina e David Hall
Sintesi conclusiva
Nell’ultimo decennio si è andato affermando in molti paesi europei un ritorno alla centralità del
settore pubblico nella gestione dei servizi pubblici locali. Questo fenomeno riguarda non solo
l’Europa, ma investe anche altri paesi industrializzati e in via di sviluppo, e coinvolge
prevalentemente (ma non solo) i settori idrico, energetico, dei rifiuti e dei trasporti pubblici.
L’aumento dell’efficienza dei servizi e la diminuzione dei costi delle gestioni pubbliche sono le
ragioni principali che spingono alla “rimunicipalizzazione” e i riscontri positivi in termini di
qualità e sostenibilità fanno ritenere che il processo sia solo all’inizio.
Dopo molti anni in cui privatizzazioni, esternalizzazioni e outsourcing sono state le tendenze
dominanti nel mondo dei servizi pubblici locali, sta emergendo nell’ultimo decennio una tendenza
nella direzione opposta. Questo ritorno alla centralità del settore pubblico nella gestione dei servizi
pubblici locali – “rimunicipalizzazione” – è particolarmente evidente nel settore dei servizi idrici.
E’ però possibile osservare che la rimunicipalizzazione sta prendendo piede anche in due settori
che, in un’ottica neoliberale, sembravano più idonei all’introduzione della concorrenza e, quindi,
meno adatti alle soluzioni in house. In realtà, negli ultimi quindici anni e con frequenza crescente
un numero sempre maggiore di autorità locali ha optato per la rottura o il mancato rinnovo dei
rapporti contrattuali con gestori privati e ha scelto l’affidamento a un gestore di proprietà
interamente pubblica.
Come si è accennato, la rimunicipalizzazione dei servizi idrici – che comprendono il servizio di
acquedotto, fognatura e depurazione delle acque reflue – si sta diffondendo non solo in Europa, ma
anche in altri paesi industrializzati e in via di sviluppo.
Uno studio del PSIRU del novembre 2013 identifica 86 casi di rimunicipalizzazione nel mondo tra
il 2000 e il 2013 (solo tre casi sono avvenuti prima di questo periodo), 51 dei quali in paesi
industrializzati e 35 in paesi in via di sviluppo.
I fattori che principalmente hanno portato all’emergere di questo processo su scala globale sono:
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a) i notevoli problemi causati dalla privatizzazione del servizio idrico, problemi causati dal
fatto che il settore privato è necessariamente sottoposto all’imperativo di massimizzare il
profitto degli azionisti, con ricadute negative in termini di aumenti tariffari, qualità del
servizio, realizzazione degli investimenti programmati e conflittualità con gli amministratori
locali che esercitino con solerzia le proprie prerogative sul piano della regolazione;
b) la riscoperta efficienza del settore pubblico, sulla scorta delle riduzioni tariffarie consentite
dall’eliminazione dei profitti perseguiti dai gestori privati;
c) il vantaggio comparato del settore pubblico nel raggiungimento di obiettivi di sviluppo
sostenibile, inclusa la realizzazione del diritto universale all’acqua, grazie alla maggiore
flessibilità di cui godono i gestori pubblici, che non sono necessariamente soggetti
all’imperativo della massimizzazione del profitto.
La rimunicipalizzazione dei servizi idrici riguarda casi emblematici come quelli di Berlino e Parigi.
Il caso di Parigi ha un potere fortemente simbolico, dal momento che la città era servita fin dal 2009
da filiali delle due maggiori multinazionali del settore, Suez e Veolia, e che proprio a Parigi le due
società hanno la propria sede. L’esempio di Parigi ha portato a una forte accelerazione del processo
di rimunicipalizzazione del servizio idrico nel paese transalpino. Dei 21 casi di
rimunicipalizzazione riscontrati in Francia, 15 sono avvenuti nei quattro anni tra il 2010 (anno della
rimunicipalizzazione parigina) e il 2013, mentre i rimanenti 6 sono avvenuti tra il 1997 e il 2009.
Inoltre, è significativo il fatto che un così alto numero di casi di rimunicipalizzazione sia
concentrato in Francia, dove la privatizzazione dei servizi idrici è diffusa più che altrove in Europa
e nel mondo (a eccezione del Regno Unito) e dove la gestione privata del servizio vanta una storia
senza eguali a livello internazionale.
Fuori dall’Europa la rimunicipalizzazione dei servizi idrici ha interessato importanti città
statunitensi quali Atlanta, Indianapolis e Milwaukee. Nei paesi in via di sviluppo la
rimunicipalizzazione riguarda casi di alto profilo quali Buenos Aires in Argentina, La Paz in
Bolivia, Kuala Lumpur in Malaysia, Johannesburg in Sudafrica, Dar el Salaam in Tanzania e
l’intero Ghana. Oltretutto, dal 2006 si è registrato un numero limitato di privatizzazioni nelle
maggiori città del mondo, quelle con più di un milione di abitanti. L’eccezione è quella di Nagpur
in India, dove la decisione di privatizzare ha incontrato forti resistenze e critiche. E’ possibile,
dunque, sostenere che la tendenza alla rimunicipalizzazione dei servizi idrici sia in forte crescita in
Europa, negli altri paesi industrializzati e nei paesi in via di sviluppo.
Inoltre, un altro studio del PSIRU del 2012 mette in luce come la rimunicipalizzazione sia ormai
diventata una realtà europea anche per altri servizi pubblici locali, quali l’elettricità, i trasporti
locali, la gestione dei rifiuti, la pulizia e gli alloggi.
In Germania vi è stata una grande espansione della gestione diretta comunale di servizi pubblici
locali, particolarmente nel settore energetico. Dal 2007 sono state istituite 44 nuove aziende
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municipalizzate e più di 100 concessioni per la distribuzione di energia sono tornate in mano
pubblica. Questo processo sembra destinato a continuare e ad accelerare. Quasi tutte le concessioni
esistenti nel settore energetico sono, infatti, da rinnovare nel periodo fino al 2016; circa i 2/3 di tutti
i Comuni tedeschi stanno prendendo in considerazione il riacquisto delle partecipazioni private
nelle 850 imprese locali attive nella conduzione di centrali elettriche e nella distribuzione, che già
coprono oltre la metà del mercato dell’energia.
Una serie di campagne pubbliche e richieste di referendum locali volte a rimunicipalizzare l’energia
è sorta in città importanti come Amburgo, Stoccarda, Bielefeld, Brema e Francoforte. Tali iniziative
ottengono solitamente il sostegno da parte dell’opinione pubblica tedesca, che è molto critica verso
la privatizzazione dell’energia, in particolare a causa degli aumenti dei prezzi. Inoltre, alcune
autorità comunali e regionali hanno acquistato importanti aziende elettriche dai grandi gruppi
privati. Questi hanno deciso di vendere parte delle proprie attività per vari motivi – da un lato
perché le autorità di regolamentazione tedesche e dell’UE hanno insistito su tale necessità, dall’altro
per ridurre i debiti e anche a causa di problemi di redditività, soprattutto dopo la decisione del
governo tedesco di eliminare gradualmente l’energia nucleare.
Per quanto riguarda altri paesi europei, alla fine del 2011 la Lituania ha rinazionalizzato il suo
sistema energetico, invertendo così la privatizzazione introdotta agli inizi del 2000. La Finlandia,
invece, ha rilevato il 53% del gestore della rete nazionale, Finngrid.
Nonostante la pressione sui bilanci comunali causata dalla recente crisi finanziaria, i comuni
tedeschi e francesi stanno riportando in house i servizi quali la gestione dei rifiuti e dei trasporti
pubblici. In quest’ultimo settore la motivazione addotta dalle autorità locali tedesche concerne
spesso la riduzione dei servizi, nonché la rapida crescita dei prezzi successivi alla privatizzazione.
In Francia il caso di maggior rilievo nel settore dei trasporti pubblici locali riguarda la
rimunicipalizzazione nella città di Saumur, dove il servizio era stato affidato a Veolia. E’ da notare
che una serie di dipartimenti hanno guardato con interesse all’esempio di Saumur.
Nel Regno Unito parte del trasporto pubblico londinese è stato rimunicipalizzato in seguito alla
cancellazione di due contratti di partenariato pubblico-privato. Queste decisioni sono state adottate
con il sostegno politico di maggioranza e opposizione, alla luce del fallimento economico della
gestione dei contratti sulla base di valutazioni economiche. Altri due contratti di partenariato
pubblico-privato sono stati rescissi unilateralmente per questioni di qualità del servizio e
raggiungimento degli obiettivi prefissi.
Nel Regno Unito, a dispetto della politica privatrizzatrice del governo nazionale, le amministrazioni
comunali vedono sempre più spesso la rimunicipalizzazione di servizi pubblici come un modo per
realizzare risparmi. Il “Financial Times”, infatti, ha sostenuto che «nelle autorità locali è cresciuto
lo scetticismo sul risparmio che l’outsourcing è in grado di generare». Così, molte amministrazioni
locali hanno riportato in house servizi quali la raccolta dei rifiuti, il riciclaggio, la pulizia stradale, la
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gestione degli alloggi, la pulizia, la ristorazione, la manutenzione dei giardini, l’informatica, la
contabilità
In Finlandia vi è una tendenza simile. Un sondaggio del sindacato IHL, nel 2011 ha rilevato che il
20% dei Comuni e delle altre autorità pubbliche sta riportando in house le attività gestite da
appaltatori. Il servizio più comunemente rimunicipalizzato è quello di pulizia, ma altri servizi
includono i servizi sociali, il catering, la contabilità, i servizi immobiliari, i servizi di messaggistica,
i servizi di riscaldamento, i servizi di ambulanza. La ragione principale è che, con il ritorno all’in
house, si possono ottenere risparmi e un miglioramento della qualità del servizio. Un sondaggio ha
dimostrato che vi è una forte sfiducia pubblica nell’outsourcing con il 76% degli intervistati
contrario alla esternalizzazione di una parte significativa dei servizi pubblici.
Se in generale la rimunicipalizzazione può essere interpretata come un tentativo degli
amministratori locali di correggere errori commessi con precedenti scelte privatrizzatrici, è possibile
identificare le motivazioni di fondo che inducono a scegliere la soluzione in house. I fattori più
importanti in tutti i processi di rimunicipalizzazione osservati sono stati la riduzione dei costi e la
maggiore efficienza di un servizio in house, esattamente il contrario di quanto sostiene il settore
privato. Gli amministratori comunali nel Regno Unito, in Germania e in Finlandia individuano le
considerazioni di efficienza e di costo tra i fattori più importanti nell’influenzare le decisioni di
rimunicipalizzare. Le rimunicipalizzazioni dell’acqua a Parigi e altrove in Francia sono state in
parte causate da aspettative di maggiore efficienza e minori prezzi, come nel caso della riduzione
tariffaria dell’8% effettuata dal nuovo gestore pubblico parigino.
Tra i fattori più importanti delle rimunicipalizzazioni nel settore dell’energia in Germani vi è il
maggior grado di controllo e la maggior capacità di conseguire obiettivi di servizio pubblico: oltre
la metà degli attori locali identifica il “maggior controllo locale” e o l’“effettivo conseguimento
dell’interesse pubblico” come l’elemento chiave nella decisione di rimunicipalizzare. Questo è un
fattore politico chiaro, collegato con obiettivi politici specifici, come suggerito
dall’amministrazione comunale di Monaco di Baviera: «L’esempio di Monaco di Baviera mostra
come il processo di transizione (all’energia rinnovabile) possa essere accelerato se una città
possiede una propria società di servizi. Entro il 2025, la nostra società di servizi mira a produrre
tanta energia verde, che l’intero fabbisogno della città potrà essere soddisfatto. Ciò richiede enormi
investimenti – circa 9 miliardi di euro entro il 2025 – e può avere successo solo se l’obiettivo è il
successo economico sostenibile a lungo termine piuttosto che la massimizzazione del profitto a
breve termine».
Lo stesso fattore ha influito nei casi francesi di rimunicipalizzazione dei servizi idrici. Un altro
vantaggio dell’insourcing è che esso evita i costi e i problemi connessi con la contrattazione con
aziende private. Il processo di gara e la necessità di monitorare la performance delle aziende, può
aggiungere un 10% o anche più al costo dei contratti. Alcune regioni francesi hanno esplicitamente
quantificato il risparmio derivante dal non dover effettuare gare e stipulare contratti di appalto come
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motivo per rimunicipalizzare i servizi di trasporto. Invece di condurre trattative continue con
aziende private per convincerle a fornire il servizio, i Comuni possono semplicemente gestire il
lavoro autonomamente per raggiungere i propri obiettivi. Numerose autorità locali nel Regno Unito
e in Germania hanno detto che questo “migliore controllo” o “gestione semplificata” è stato uno dei
motivi principali che hanno indotto alla decisione di rimunicipalizzare.
Il fatto che questa tendenza sia attualmente in corso non garantisce, però, che la stessa tendenza
debba proseguire nel futuro. La condizione necessaria per il rafforzamento del processo di
rimunicipalizzazione è la capacità degli amministratori locali di anteporre obiettivi di sviluppo
sostenibile e, quindi, di lungo termine – sul piano sociale, ambientale, economico – a obiettivi di
breve termine quali la massimizzazione del profitto dei gestori privati o la realizzazione di flussi di
cassa (spesso estemporanei) da parte delle autorità concedenti.
Commissione UE
Nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 28.5.2014 - L 159/41
è stato pubblicato il regolamento delegato (UE)
n. 574/2014 della commissionedel 21 febbraio 2014
che modifica l'allegato III del regolamento (UE) n. 305/2011 del Parlamento europeo e del
Consiglio concernente il modello da usare per redigere una dichiarazione di prestazione
relativa ai prodotti da costruzione
Il Regolamento contiene le istruzioni per redigere la dichiarazione di prestazione:
“Queste istruzioni intendono essere di guida ai fabbricanti per la redazione di una dichiarazione di
prestazione conforme al regolamento (UE) n. 305/2011 secondo il modello presente in questo
allegato
Queste istruzioni non fanno parte delle dichiarazioni di prestazione che i fabbricanti devono
emettere e non vanno allegate alle dichiarazioni di prestazione”.
Nel redigere una dichiarazione di prestazione il fabbricante:
1) deve riprodurre i testi e le intestazioni del modello che non sono racchiusi tra parentesi quadre;
2) deve sostituire gli spazi vuoti e le parentesi quadre inserendo le informazioni necessarie.
Il fabbricante può anche inserire nella dichiarazione di prestazione il riferimento al sito web sul
quale copia della dichiarazione è messa a disposizione in conformità all'articolo 7, paragrafo 3, del
regolamento (UE) n. 305/2011. Tale riferimento può essere collocato dopo il punto 8 o in altro
luogo dove non pregiudichi la leggibilità e la chiarezza delle informazioni obbligatorie.
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2.
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4.
5.
Flessibilità
A condizione che le informazioni obbligatorie imposte dall'articolo 6 del regolamento (UE) n.
305/2011 siano fornite in modo chiaro, completo e coerente, nel redigere una dichiarazione di
prestazione è possibile:
utilizzare un'impaginazione diversa da quella del modello;
fondere i punti presentandone alcuni insieme;
disporre i punti del modello in un ordine diverso o usando una o più tabelle;
omettere i punti del modello che non sono pertinenti al prodotto per il quale si redige la
dichiarazione di presta zione. Ciò è ad esempio opportuno poiché la dichiarazione di prestazione
può basarsi su una norma armonizzata o su una Valutazione tecnica europea rilasciata per il
prodotto, cosa che rende inapplicabile l'altra alternativa. Tali omissioni possono riguardare altresì i
punti relativi al mandatario o all'uso della documentazione tecnica appropriata e della
documentazione tecnica specifica;
esporre i punti senza numerazione.
Il Regolamento entra in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale
dell'Unione europea ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno
degli Stati membri.
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Francia
Censimento dei contratti pubblici 2012
L’OEAP, Ufficio economico dell’áchat public, ha recensito per l’anno 2012, 120 012 contratti per
un ammontare totale di 76,7 mld di € (iva esclusa), corrispondenti a 103 185 contratti iniziali e 16
827 variazioni successive (pari a 3,2 md di €).
I nuovi contratti sono stati siglati da 5 347 acquirenti pubblici ripartiti in tre grandi categorie:
– Stato:
– Collettività territoriali:
– Operatori id rete:
1 070 acquirenti
4 059 acquirenti
218 acquirenti
I contratti riguardano circa 35 000 titolari distinti, di cui il 76% sono PMI; sul totale di 103 185, la
ripartizione è la seguente:
27 604 di forniture
34 041 di servizi
41 540 di lavoro
La procedura aperta è utilizzata per il 34% dei casi e quella semplificata, detta MAPA, per gli
importi sottosoglia è applicata nel 45% dei casi.
L’ammontare medio dei contratti recensiti è pari a 731 700 € (l’87% del totale dei contratti è
inferiore a tale importo), ma la metà dei contratti è inferiore a 141 200 €, mentre meno di 2000
contratti pesano per poco più della metà dell’ammontare complessivo (54%).
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