Disciplina doganale dei prodotti alimentari

Disciplina doganale dei prodotti alimentari
Walter Sbandi
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1.- Unione doganale e PAC
Nell’ambito della istituzione dell’Unione europea una delle pietre miliari è stata l’Unione
doganale che, tra l’altro, ha previsto l’abolizione dei dazi doganali alle frontiere interne,
creando un sistema uniforme di imposizione sulle importazioni. Negli scambi con i paesi
non appartenenti ad essa è stata fissata una tariffa doganale comune (TDC), sostitutiva
delle preesistenti tariffe nazionali e applicata a tutte le merci oggetto di interscambio tra
la Comunità e il resto del mondo. L'unione doganale costituisce, dunque, l'elemento
portante dell'intero mercato comune e la chiave di volta di un modello economico che,
grazie all'allargamento progressivo del mercato interno ai diversi settori, realizza
l'integrazione economica del continente europeo.
L'agricoltura è senza dubbio il settore economico in cui il processo di integrazione ha
avuto luogo in profondità. Nel 1962 i sei Stati membri della Comunità economica
europea, allora in disavanzo per la maggior parte delle rispettive produzioni agricole,
decisero di sviluppare una politica agricola comune (PAC), i cui obiettivi erano già stati
fissati dal Trattato di Roma: l'aumento della produttività; un adeguato tenore di vita delle
comunità rurali; la stabilizzazione dei mercati di settore; la sicurezza delle forniture, la
garanzia di prezzi accessibili per i consumatori.
I prodotti alimentari sono stati oggetto di una regolamentazione doganale armonizzata
che, se da un lato ha sottratto alla sovranità nazionale dei paesi membri le decisioni sulle
produzioni alimentari “sensibili”, dall’altro ha permesso all’Unione europea di realizzare il
surplus alimentare e diventare uno dei maggiori competitori a livello mondiale negli
scambi dei prodotti agricoli di base. Il successo del mercato comune è stato raggiunto
con meccanismi di regolamentazione dei prezzi e dei mercati che si basano sulle
organizzazioni comuni di mercato (OCM) per i singoli prodotti alimentari. Ogni prodotto o
gruppo di prodotti è oggetto di una regolamentazione di mercato per orientare la
produzione, favorire la stabilizzazione dei prezzi e garantire la sicurezza degli
approvvigionamenti. Le OCM sono state istituite nel 1967 per i cereali, frutta e verdure,
carni suine, uova e pollame; nel 1968 per i prodotti lattiero-caseari, carni bovine e
prodotti ortofrutticoli; nel 1970 per il vino, il lino e la canapa; dal 1971 per i mercati del
(•) L’autore è dirigente nell’Ufficio applicazione tributi della Direzione generale dell'Agenzia delle Dogane. Le opinioni
espresse nel presente lavoro sono esclusivamente personali e non sono riconducibili all’Agenzia, né rappresentano la
posizione di alcuna delle sue strutture od uffici.
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luppolo, sementi, cotone, tabacco. Il finanziamento è assicurato dal Fondo Europeo
Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEOGA), le cui risorse sono costituite dai prelievi
obbligatori, i dazi doganali riscossi alle frontiere esterne, una percentuale dell’IVA di
ciascuno Stato membro (dal 1971) e una risorsa complementare basata sul PNL (dal
1994). Il FEOGA sostiene i prezzi agricoli attraverso la solidarietà finanziaria (risorse per
le spese comuni e non sulla base di contributi degli Stati membri), l'installazione di
giovani agricoltori, la diversificazione delle attività nelle zone rurali.
Nel corso di una generazione, la PAC ha fornito ai consumatori prodotti alimentari di
qualità a prezzi accessibili durante tutto il corso dell'anno, ha permesso all’agricoltura
europea di modernizzare i mezzi di produzione e di aumentare la produttività nei diversi
settori, impiegando sempre meno manodopera. La Comunità, originariamente in
disavanzo, è riuscita a garantire quasi interamente il suo approvvigionamento per tutti i
prodotti agricoli e a produrre, a partire dagli anni ‘70 e ’80, eccedenze in diversi settori
(latte, vino, cereali, carni bovine) che il mercato non è riuscito più ad assorbire se non al
prezzo di costi di smaltimento sempre più gravosi.
2.- Riforma della PAC
Il Consiglio dei Ministri dell'Agricoltura dell'Unione Europea ha perciò approvato, nel
corso della riunione del 26 giugno 2003 a Lussemburgo, la riforma della Politica agricola
comune – “riforma Fischler”, dal nome dell’allora Commissario all'agricoltura dell'Ue –
resa concreta dai Regolamenti (CE) nn. 1782/03 e 1783/03 del Consiglio.
Fino all'inizio degli anni novanta, la PAC era basata su una politica di sostegno dei
prezzi. Lo schema utilizzato per i più importanti prodotti alimentari consisteva nella
possibilità di venderli alla Comunità europea ad un prezzo prefissato ("prezzo di
intervento"). Il quadro di misure era completato da una protezione tariffaria, finalizzata a
limitare le importazioni, e da un sistema di aiuti alle esportazioni, inteso ad agevolare il
collocamento delle eccedenze sui mercati terzi.
Essendo il modello entrato in crisi per la crescita eccessiva della produzione alimentare
stimolata dalla fissazione di prezzi d'intervento elevati, il sostegno indiretto é stato
progressivamente integrato, ed in parte sostituito, da una politica di aiuti diretti al reddito
degli agricoltori, introdotti su larga scala per i cereali e le carni bovine. Per alcuni prodotti
alimentari i prezzi di intervento sono stati eliminati e l'ammontare delle restituzioni ridotto
sensibilmente. Per descrivere sinteticamente questa evoluzione della PAC, si può dire
che l'onere di sostenere gli agricoltori é stato trasferito dal consumatore al contribuente.
Di riflesso, il reddito dei produttori, che prima era assicurato essenzialmente dal prezzo
incamerato per i prodotti venduti, é sempre più dipendente dagli aiuti, secondo uno
schema oggettivamente assistenziale.
Complessivamente, dal 2004 le misure adottate hanno modificato le modalità di
finanziamento dei settori agricoli comunitari e garantito la protezione dell'ambiente e dei
consumatori attraverso svariati meccanismi: il cosiddetto “pagamento unico per azienda”,
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indipendente dalla produzione (anche se il legame tra gli aiuti e la produzione è
conservato in alcuni casi); l’istituzione di un meccanismo di disciplina finanziaria per
rispettare il bilancio agricolo fino al 2013; la subordinazione del pagamento al rispetto
dell'ambiente; il rafforzamento dello sviluppo rurale; la riduzione dei pagamenti diretti
("modulazione") per le grandi aziende agricole; la revisione della politica di mercato. Con
i meccanismi della riforma la PAC può contare su un quadro finanziario certo fino al 2013
che consente di affrontare con convinzione la via del rinnovamento, in coerenza con gli
obiettivi sopraindicati.
3.- Disciplina doganale dei diversi settori alimentari nell’UE
La disciplina doganale e tariffaria dei più importanti prodotti alimentari che circolano in
ambito UE varia a seconda del tipo di prodotti considerati.
Per i cereali, l’OCM determina un regime di sostegno dei "seminativi" che comprende,
oltre alle categorie dei cereali, anche quelle dei semi oleosi, delle piante proteiche e delle
piante tessili. In questo ambito, l' aiuto viene erogato in base alla superficie coltivata e
varia in funzione della resa della regione. Le superfici ammissibili all'aiuto sono
contingentate e ripartite tra tutti gli Stati membri. Se il tetto delle superfici del territorio per
cui si chiede l' aiuto vengono superate, l'aiuto è ridotto proporzionalmente. La protezione
tariffaria è basata su dazi variabili, mentre le restituzioni sono calcolate settimanalmente
sulla base del differenziale dei prezzi tra mercato interno e mercato mondiale. La
Francia, maggior produttore europeo, è il principale beneficiario delle restituzioni per i
cereali.
Nel settore dello zucchero la produzione è regolamentata dall’OCM con un sistema di
quote (A, B, C), ripartite tra gli Stati membri. La produzione ottenuta nel quadro dei
contingenti A e B può essere commercializzata sul mercato interno o, se esportata,
beneficiare di restituzioni all' esportazione. Lo zucchero del contingente C può essere
venduto esclusivamente sul mercato mondiale, senza restituzione. Il sistema inoltre
prevede un autofinanziamento, basato su un meccanismo di prelievi alla produzione.
L'offerta di zucchero sul mercato comunitario risulta in ogni caso eccedentaria. Ciò
comporta la necessità di consistenti sostegni all'esportazione, dato il forte differenziale di
prezzo tra mercato interno e mercato mondiale. La situazione di eccedenza è anche
determinata dalle importazioni di zucchero preferenziale, effettuate nel quadro di
protocolli preferenziali con i paesi ACP, dai contingenti a dazio speciale e dalla clausola
della nazione più favorita.
L'OCM della frutta e degli ortaggi è stata riformata nel '96 quando sono stati eliminati
quasi totalmente gli strumenti di mercato che si sostanziavano, fino ad allora, nei ritiri
delle eccedenze a "prezzo di intervento" e conseguente distruzione del prodotto. Con il
nuovo regime si è voluto migliorare l' equilibrio tra offerta e domanda, concentrare
l'offerta e ridurre il problema delle eccedenze. A tal fine è stato rafforzato il ruolo delle
Organizzazioni di Produttori (OP), che gestiscono i fondi comunitari con cui si
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sovvenzionano i fondi di esercizio. La protezione tariffaria varia da prodotto a prodotto
ma generalmente è molto più bassa di altre categorie. Molti degli accordi bilaterali, in
particolare con i Paesi del bacino mediterraneo, hanno di fatto annullato i dazi comunitari
all'importazione. Resta in vigore il "prezzo di entrata" che definisce un prezzo minimo di
importazione, al di sotto del quale viene applicato un dazio compensativo. Le
esportazioni possono beneficiare di restituzioni all'esportazione, nei limiti quantitativi e
monetari definiti dagli accordi stipulati in sede di WTO.
Per quanto riguarda l’OCM del vino, di rilevanza fondamentale anche per l’economia
italiana, lo strumento di gestione del mercato è la distillazione, che consente di eliminare
le eventuali eccedenze produttive. Dal punto di vista delle misure strutturali sono previsti
aiuti alla riconversione ed alla ristrutturazione del territorio, per migliorare la qualità dei
vigneti destinati alla produzione di vini di qualità. Circa il regime tariffario, come per tutti
gli altri prodotti, i dazi doganali sono stati ridotti a seguito dei negoziati dell'Uruguay
Round. Solo alcuni prodotti possono beneficiare di restituzioni all'esportazione. Secondo
gli accordi di Marrakech, le esportazioni con restituzione di vini da tavola sono soggette a
restrizioni, anche di carattere economico. Il problema principale negli scambi con i Paesi
terzi è quello del riconoscimento reciproco dei marchi e delle denominazione di origine.
In proposito il negoziato con gli USA è in corso da un ventennio e non sembra ancora
avviato ad una conclusione.
Gli strumenti di mercato dell’OCM del latte prevedono il pubblico stoccaggio di burro e
latte scremato in polvere (LSP), aiuti allo stoccaggio privato di burro e formaggi e aiuti
stagionali in presenza di squilibri di mercato. Aiuti alla produzione sono erogati per lo
smaltimento di eccedenze di LS ed un aiuto speciale è previsto per il LS destinato
all'alimentazione animale. Le quote latte in vigore dal 1984 costituiscono uno strumento
di contingentamento della produzione, sulla base di quote nazionali assegnate
individualmente ai produttori, deciso per frenare le eccedenze di produzione createsi
soprattutto nel nord Europa come conseguenza di un regime molto favorevole. La
protezione tariffaria è relativamente poco importante per il latte, difficilmente trasportabile
su lunghe distanze. Le restituzioni all'esportazione sono invece importanti per sostenere
le vendite dei prodotti comunitari sui mercati dei Paesi terzi (USA, in particolare).
Il regime di sostegno delle carni prevede un aiuto per ogni capo allevato, a condizione di
rispettare determinati coefficienti di densità, e sempre nel limite di contingenti nazionali.
In Italia la conformazione del territorio non favorisce la presenza di aziende estensive, e
questo è il motivo per cui, di fatto, i produttori italiani ricevono minore sostegno rispetto
ad altri allevatori. La protezione tariffaria è ancora molto elevata, rispetto ad altri prodotti,
ed in tutti gli accordi commerciali la carne bovina è stata esclusa dalle concessioni
tariffarie in quanto considerata prodotto "sensibile”. Gli unici contingenti tariffari sono
limitati a qualità particolari. Al di fuori di questi contingenti i dazi rendono di fatto proibitive
le esportazioni verso l'UE.
In ultimo, è necessario ricordare la disciplina dell'OCM dell’olio di oliva, la quale (fino alla
riforma introdotta dal regolamento CE n. 864/2004) prevedeva la concessione di un aiuto
finanziario per ogni chilogrammo di olio prodotto. È fissata una Quantità Massima
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Garantita (QMG) di prodotto che può beneficiare dell'aiuto, ripartita, a seconda delle
singole peculiarità, tra gli Stati membri in Quantità Nazionali Garantite (QNG). In caso di
superamento della QNG l'aiuto unitario viene ridotto in proporzione. È previsto un regime
di aiuto per lo stoccaggio privato, in presenza di prezzi particolarmente bassi. Esistono
inoltre misure di etichettatura, che garantiscono in modo rigido l'origine del prodotto,
misure di miglioramento della qualità e misure di promozione del prodotto, sia all' interno
dell’UE che nei Paesi terzi. La protezione tariffaria si situa a 1.22 €/kg. Un contingente
tariffario a dazio zero è previsto per i prodotti provenienti da alcuni paesi come la Tunisia
e il Libano. Le restituzioni all'esportazione sono previste, ma di fatto sono fissate a zero
da vari anni a causa dei bassi prezzi interni.
4.- Disciplina dei prodotti alimentari a livello multilaterale
Al livello multilaterale, il programma dei lavori del Consiglio dell’Unione Europea ha
tenuto conto, in via prioritaria, del seguito da dare alla riforma della PAC, in particolare,
per quanto riguarda il completamento del processo di riforma per le OCM dei prodotti
mediterranei. Sono infatti numerose le organizzazioni comuni di mercato che non
facevano parte della proposta generale di riforma presentata nel gennaio 2003 dalla
Commissione europea. Si tratta dell’olio di oliva, del cotone e del tabacco, nonché dello
zucchero, del lino e della canapa, del luppolo, dell’ortofrutta e del vino (produzioni
inserite a vario titolo nel regime unico di pagamento dalle successive riforme). Non è
possibile giustificare una politica agricola comune che non presti la dovuta attenzione al
diritto di tutti i produttori di ottenere certezza sul proprio futuro. E’ stato pertanto
necessario estendere anche alle ricordate OCM gli obiettivi della riforma della PAC
miranti a dare prospettive economiche di lungo termine per un’agricoltura comunitaria
sostenibile.
Essenziale allo sviluppo dell’agricoltura comunitaria è poi la ripresa del nuovo negoziato
multilaterale del World Trade Organization (WTO). Alla luce delle conclusioni del Doha
Round, il nuovo negoziato multilaterale in corso dovrebbe progredire sulle tematiche
commerciali e tariffarie relative al capitolo agricolo. Purtroppo, sette anni dopo l’inizio
dell’attuale round negoziale sul commercio internazionale, le trattative hanno registrato
un ennesimo stallo ancora una volta al tavolo dell’agricoltura e, in particolare, davanti alle
differenze di posizione tra India e Cina da un lato e Stati Uniti dall’altro rispetto alle nuove
proposte di regolamentazione e, in particolare, alle misure speciali di salvaguardia (SSM)
dei prodotti agricoli. In particolare, tali misure consentono ai paesi di proteggere i propri
settori agricoli da sostanziali incrementi delle importazioni attraverso l’imposizione di
speciali ed elevate barriere doganali.
In ogni caso, le proposte discusse a Ginevra non avrebbero di fatto generato alcun
beneficio per la maggior parte dei paesi in via di sviluppo, compreso il gruppo dei paesi
meno sviluppati (Least Developed Countries), che sarebbero dovuti essere i veri
beneficiari dell’attuale round negoziale, chiamato proprio round dello “Sviluppo”. Le
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richieste dei paesi più poveri sono state ufficialmente messe da parte quando si è
cercato di trovare una soluzione allo stallo negoziale, restringendo le discussioni ai sette
principali paesi (comprendenti solo i maggiori paesi in via di sviluppo quali Brasile, India
e Cina).
In questo contesto, il ruolo negoziale dell’Unione europea e la sua capacità economica e
politica di costruire alleanze dovrebbero essere utilizzati per rafforzare il sistema
multilaterale che vincola i paesi al rispetto di un insieme di regole chiare in favore del
commercio internazionale. In tema di negoziato multilaterale sui prodotti agricoli, in
cambio dell’accesso preferenziale al mercato interno, l’Unione Europea potrebbe dare
risalto ai temi dell’agricoltura sicura, della coesistenza tra l’agricoltura tradizionale e
quella modificata, della tutela dell’alimentazione. Dovrebbe inoltre inserire a titolo
prioritario il fondamentale tema della qualità. La tutela delle indicazioni geografiche e
delle denominazioni di origine rappresenta un obiettivo irrinunciabile per assicurare un
vero accesso al mercato senza ostacoli agli scambi, contraffazioni ed usurpazioni, al
contempo garantendo futuro e sviluppo alle produzioni comunitarie.
Si apre dunque una nuova fase nella storia della disciplina comunitaria dei prodotti
agricoli, che nei prossimi anni assumerà sempre più la fisionomia di una politica diretta a
sostenere un modello di agricoltura orientato verso la qualità e rispettoso dell'ambiente.
In linea con gli obiettivi di crescita fissati dalla strategia di Lisbona, la nuova PAC dovrà
essere capace, pertanto, di garantire sia il miglioramento tecnologico delle produzioni
che la creazione di posti di lavoro nel settore agricolo e delle zone rurali.
ABSTRACT:
New developments of the Common Agricultural Policy (CAP), an overview of the main
rules governing the international trade of food in EU, a complex law between local
interests, protection of rural areas and global stabilisation of markets.
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