LINEE GUIDA INCENTIVO

LINEE GUIDA
PER L’AGGIORNAMENTO DEI REGOLAMENTI
PER LA RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO
ART.93 DEL DLGS 163/06
Redatto da Arch. Malossetti Enrico
LINEE GUIDA
PER L’ AGGIORNAMENTO DEI REGOLAMENTI PER LA RIPARTIZIONE DEL COMPENSO
INCENTIVANTE DI CUI ALL’ART.93 DEL DLGS 163/06
Il presente documento contiene le prime indicazioni per adeguare i regolamenti vigenti, nelle varie
amministrazioni, alle principali novità introdotte al sistema dell’incentivazione.
Infatti gli innumerevoli pronunciamenti sul tema incentivazione hanno indotto il legislatore ad
avanzare modifiche, anche rilevanti, a quel sistema originariamente istituito per favorire “un
riappropriamento delle funzioni tecniche da parte dell'Amministrazione… omissis… al fine di
ottenere la massima funzionalità, efficienza ed economicità di gestione con i più bassi costi e tempi
di realizzazione.” Circolare Ministero dei Lavori Pubblici 7 ottobre 1996, n. 4488/UL (c.d.
circolare Di Pietro)
Cambiamenti che dovranno essere recepiti dai vari regolamenti per la ripartizione del compenso
incentivante, attualmente adottati dalle varie amministrazioni, poiché, ora, la nuova normativa
prevede al comma 7 , 7 bis, ter e quater che:
7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi,
nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza
e di coordinamento quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 (ora
d.lgs. n. 81 del 2008), gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire
gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i
rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli
edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli
stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un
fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per
cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è
stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità
dell’opera da realizzare.
(comma introdotto dall'art. 13-bis della legge n. 114 del 2014)
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è
ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione
decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il
responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono
comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il
regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità
connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente
assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei
tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce
altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o
lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del
progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini
dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di
esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132,
comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle
specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel
corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare
l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti
dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a
personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto
accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica
dirigenziale.
(comma introdotto dall'art. 13-bis della legge n. 114 del 2014)
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e
l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie
funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il
miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e
all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
(comma introdotto dall'art. 13-bis della legge n. 114 del 2014)
Obiettivi del legislatore
Con l’introduzione, avvenuta con Legge Merloni (n. 109/1994), riguardante il fondo incentivante,
il legislatore ha voluto incoraggiare la redazione di atti di progettazione all’interno delle pubbliche
amministrazioni, incentivandole economicamente. Ciò, al fine di generare dei risparmi di spesa e
valorizzare la professionalità del personale dipendente.
La norma costituisce uno dei pochi casi nei quali il legislatore autorizza e attribuisce un compenso
ulteriore, in deroga ai principi di onnicomprensività della retribuzione “… posto che l'attività di
progettazione comporta specifiche responsabilità civili e penali che il dipendente pubblico non
sarebbe tenuto ad accollarsi.” ovvero viene riconosciuto “ il fatto che ai dipendenti pubblici
impegnati in ruoli di responsabilità all’interno delle pubbliche amministrazioni ma senza ruoli
dirigenziali venga riconosciuto un incentivo economico legato alle responsabilità assunte e non
previste dal contratto. Questo credo che risponda ad un principio sul quale noi non possiamo
transigere, cioè il fatto che le responsabilità e il tempo lavoro vengano adeguatamente
remunerati ..omissis” (in atti parlamentari)
Viene confermato quell’incentivo la cui finalità “è quella di favorire l’ottimale utilizzo delle
professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri
che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.
L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente
redatto l’atto, in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio
pubblico” (AVCP)
A ciò si aggiunge la previsione per l’implementazione tecnologica della pubblica amministrazione,
da attuarsi anche attraverso la costituzione di un fondo, pari al 20% della quota incentivante.
Condizione, di un necessario potenziamento degli uffici, già auspicata anche nella vecchia circolare
Ministeriale, nella quale si prendeva atto della complessità dell’azione progettuale, anche per le
opere apparentemente più semplici.
“Più in particolare, per quel che riguarda le funzioni di programmazione, direzione e gestione del
procedimento realizzativo di un'opera pubblica è pacifico che esse debbano in ogni caso fare capo
all'amministrazione; anzi è auspicabile un potenziamento e una riqualificazione (anche attraverso
un'idonea formazione professionale) del personale che dovrà svolgere quei delicati compiti che, nel
settore privato vengono definiti di project management. ..omissis…Basti infatti pensare che per il
passato l'amministrazione aveva al proprio interno il personale per l'esecuzione diretta delle
opere; con gli anni, però, anche in ragione del progresso della tecnica e della complessità delle
stesse opere, l'amministrazione ha fatto sempre più frequente ricorso al mercato esterno, mediante
l'appalto.
Analogamente è avvenuto nel settore della progettazione oggi caratterizzata da un elevato grado di
multidisciplinarità, con una estensione orizzontale delle attuali competenze ingegneristiche. Ormai
anche negli interventi apparentemente meno complessi è necessario il concorso di una pluralità di
esperienze in differenziate discipline specifiche (civile, impiantistica, elettronica, informatica,
geotecnica, ecc.) da coordinare in un unico ambito unitario al fine di ottenere la massima
funzionalità, efficienza ed economicità di gestione con i più bassi costi e tempi di realizzazione.”
Circolare Ministero dei Lavori Pubblici 7 ottobre 1996, n. 4488/UL (c.d. circolare Di Pietro)
Ripartizione del Fondo
La prima novità è nella diversificazione del fondo, non più destinato unicamente all’incentivazione,
poiché concepito come fondo per la progettazione e l’innovazione, a cui sono destinate risorse
finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di ciascuna
opera o lavoro.
Quindi, una quota pari all’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la
progettazione e l’innovazione, è destinato ad essere ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con
le modalità ed i criteri stabiliti nel regolamento adottato dall’Ente e previsti in sede di
contrattazione decentrata integrativa, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della
redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché
tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a
carico dell’Amministrazione.
Mentre il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e
l’innovazione, sarà destinato a finanziare l'investimento in innovazione, attraverso l’acquisto di
beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione
delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo,
nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’Ente e dei servizi ai cittadini.
Ovvero “le risorse non vengono destinate unicamente a remunerare l'attività di progettazione: il
20% del Fondo (come si evince anche dalla denominazione) è destinato all'acquisto, da parte
dell'ente, di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a: progetti di innovazione; banche
dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa; ammodernamento/efficientamento
dell'ente e dei servizi ai cittadini.” (Camera deputati Dossier n° 196/2)
Pur nel silenzio del legislatore, sarebbe ragionevole destinare il 20% del fondo a quelle attività
strettamente legate alle realizzazione e gestione delle opere pubbliche,“Le risorse non utilizzate
per l’acquisto di beni possono essere utilizzate nei tre anni successivi per il perseguimento
delle medesime finalità.”. Tale tematica dovrà essere definita nel regolamento per la ripartizione.
Costituzione del Fondo
La nuova disciplina si differenzia da quella abrogata, anche per la costituzione di un fondo
denominato "Fondo per la progettazione e l'innovazione", nel quale far confluire le somme da
destinare alla ripartizione dell’incentivazione.
Art. 92 c.7-bis “A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche
destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non
superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la
percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto
all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.”
(comma introdotto dall'art. 13-bis della legge n. 114 del 2014)
Tale innovazione è stata però criticata dal Servizio Bilancio della Camera, che ipotizza un possibile
appesantimento dei conti pubblici. "Al riguardo – si scrive nella documentazione di
accompagnamento al decreto - andrebbero forniti chiarimenti sui profili finanziari della
disposizione. Infatti, la previsione di un fondo, a valere sulle somme stanziate per la realizzazione
delle opere, da destinare in parte a forme di incentivo per il personale incaricato dei lavori di
progettazione e direzione delle opere e in parte alla realizzazione di banche dati, potrebbe
determinare un aumento complessivo del costo di realizzazione delle opere". Il motivo è che "non è
previsto che l'ammontare del fondo costituisca il limite di spesa riferibile all'intera fase di
progettazione, da ripartire tra dipendenti interni e appalti esterni". Senza la definizione di tale
limite si potrebbe determinare "la possibilità di aumento complessivo delle risorse destinate alla
fase di progettazione". Ciò, evidentemente, anche a causa degli incerti limiti applicativi dei nuovi
commi dell’art.93 del Codice che, per difetto di coordinamento, consentirebbero di estendere
l’applicazione del comma 7 quater a tutti gli stanziamenti individuati dal comma 7.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e
l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie
funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il
miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e
all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Quindi, nella stesura del nuovo regolamento, occorre prestare attenzione alla esatta definizione delle
regole per l’istituzione del fondo.
Abrogazione incentivo per il personale dirigente
Altro elemento di novità è l’eliminazione dell’incentivazione, in forza di un parere dell’Avvocatura
dello Stato (n. 21/12/2013-513720/23), che evidenziava come la giurisprudenza amministrativa,
civile e contabile, sia concorde nel rimarcare “il principio di onnicomprensività (art. 24, D.Lgs.
n. 165/2001), che concerne tutti gli incarichi conferiti ai dirigenti pubblici in ragione dell’ufficio o
su designazione dell'amministrazione di appartenenza…”
Un regime talmente tassativo, che “Le deroghe al principio di onnicomprensività del trattamento
economico dirigenziale sono comunque soggette ad un regime applicativo restrittivo, mentre i
compiti o finalità di istituto sono interpretati in modo estensivo (cfr. Cassazione, Sez. lav., 24
febbraio 2011, n. 4531; Cons. Giust. Amm. Sic., 20 dicembre 2010, n. 1504). “
Ciò anche se il CCNL del comparto Regioni e autonomie locali (Area II Regioni e Autonomie
locali) Quadriennio normativo 2006-2009, Biennio 2006-2007 prevedeva all’art. 20
(Onnicomprensività del trattamento economico) quanto segue: “In aggiunta alla retribuzione di
posizione e di risultato, ai dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo di retribuzione di
risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, come espressamente recepite
nelle vigenti disposizioni della contrattazione collettiva nazionale e secondo le modalità da queste
stabilite: art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163 del 12.4.2006;”(art.92 c.5 ora abrogato)
Per tali incertezze interpretative, il legislatore definisce con l’art. 93 c.7-ter ultimo periodo che il
nuovo sistema dell’incentivazione “non si applica al personale con qualifica dirigenziale.”
Incentivazione per le attività di manutenzione
Le modifiche introdotte alla normativa, con la Legge n. 114 del 2014, definiscono l’esclusione delle
“attività manutentive” dall’istituto dell’incentivo. L’interpretazione della norma è chiara e, peraltro,
non introduce alcuna innovazione, poiché trattasi di una delimitazione già implicitamente esistente
nel precedente sistema. Infatti, l’incentivo andava e va disposto solo ed esclusivamente per quelle
attività che richiedono una progettazione, escludendo, quindi, tutte le altre prestazioni che possono
essere svolte senza tali elaborati tecnici. Non a caso, il legislatore si riferisce esclusivamente ad
“attività di manutenzione” e non già alla progettazione ed esecuzione di lavori di manutenzione.
Andrebbero quindi escluse quelle procedure che, di norma, non richiedono alcuna attività di
progettazione, così come definita dal Codice e dal regolamento. In tale ambito rientrano quelle
prestazioni improntate a semplicità ed uniformità, che non richiedono la produzione di elaborati
progettuali. A tale categoria appartengono i cottimi fiduciari di cui l’art.173 del dpr 207/10.
Art. 173. Cottimo fiduciario
1. L'atto di cottimo deve indicare:
a) l'elenco dei lavori e delle somministrazioni;
b) i prezzi unitari per i lavori e per le somministrazioni a misura e l'importo di quelle a corpo;
c) le condizioni di esecuzione;
d) il termine di ultimazione dei lavori;
e) le modalità di pagamento;
f) le penalità in caso di ritardo e il diritto della stazione appaltante di risolvere in danno il
contratto, mediante semplice denuncia, per inadempimento del cottimista ai sensi dell'articolo 137
del codice;
g) le garanzie a carico dell'esecutore.
Comunque nulla vieta di individuare, con il regolamento, quelle eccezioni che richiedono
un’attività progettuale così come definita dal Codice e dal regolamento.
E’ auspicabile l’introduzione, all’interno del regolamento, di un capitolo che tratti dettagliatamente
tale eventualità di corresponsione. Emolumento pur sempre disposto nel pieno rispetto di quel
principio di proporzionalità posto a fondamento del sistema di ripartizione incentivante per le
attività di progettazione.
Quindi, più che di un’innovazione, si tratta di “un’interpretazione autentica” trasfusa nel nuovo
impianto normativo, la cui finalità è ovviamente quella di impedire l’insorgere di un diritto
all’incentivo artificiosamente creato attraverso un aggravio della procedura.
In buona sostanza, ove vi è progettazione, vi è sempre il diritto all’incentivo, indipendentemente
dalla natura dell’intervento o della procedura adottata. Peraltro, come già affermato in altri articoli,
la legislazione sui lavori pubblici non fornisce una definizione di manutenzione ne’ ordinaria ne’
straordinaria.
Infatti la Deliberazione n. 76 del 19/10/2006 dell’AVCP testualmente recitava :
“A differenza della legislazione precedente, che effettuava una distinzione fra manutenzione
ordinaria e manutenzione straordinaria, a partire dalla legge 109/1994 fino al vigente codice dei
contratti, l'ordinamento attribuisce alla "manutenzione" un significato unitario. Il discrimen in
base al quale la manutenzione debba essere ricondotta alla qualifica di lavori si esplica ogni volta
che l'applicazione dell'opera dell'appaltatore comporti un'attività essenziale di modificazione della
realtà fisica, con l'utilizzazione, la manipolazione e l'installazione di materiali aggiuntivi e
sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale .”
Peraltro la vera differenziazione va fatta non in base alla tipologia di intervento o di affidamento
(lavori in economia) ma va fatta in base alla “all'entità e alla complessità”.della prestazione e in
base alle “responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere”.
Corte dei conti Lombardia 72/2013/PAR
“l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione
ordinaria / straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera
pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione. Esulano, pertanto, tutti quei
lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli
articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163. Sulla stessa linea, con motivazione ampiamente
condivisibile, va richiamata la deliberazione della Sezione Toscana n. 293/2012/PAR “
AVCP Determinazione n.7/2000
“Della ordinarieta' della manutenzione e della conseguente scarsa entita' e complessita'
dell'opera da realizzare si deve tener conto, peraltro, nell'apposito regolamento, di cui al
comma 1 del detto articolo 18, al fine della determinazione dell'effettiva quota percentuale
della somma da ripartire e da assegnare al progettista.”
Incentivazione per le varianti urbanistiche
La giurisprudenza già da tempo aveva evidenziato l’impossibilità di corresponsione dell’incentivo
per le sole attività di pianificazione urbanistica, poiché “la corretta interpretazione delle
disposizioni del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 considera determinante, non tanto il nomen juris
attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare
strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di
progettualità interna“ (Corte dei Conti). Ovvero ai fini dell’incentivazione la normativa, per la
redazione di atti di pianificazione, andava interpretata come attività da associarsi inscindibilmente a
quella della progettazione per la realizzazione di un’opera pubblica. Ovvero, era da escludersi la
possibilità che gli atti di pianificazione potessero avere autonoma valenza incentivante.
Per eliminare qualsiasi “incentivazione aggiuntiva” il legislatore, nella nuova formulazione per
evitare qualsiasi uso distorto della norma, elimina totalmente ogni riferimento agli atti di
pianificazione.
Ma ciò non significa che le attività di pianificazione, strettamente legate alla realizzazione
dell’opera, siano escluse dalla corresponsione dell’incentivo.
Infatti, ora tale eventualità deve trovare riscontro all’interno della ripartizione del compenso
incentivante per la progettazione dell’opera, avendo perso solo quella ipotetica valenza di
emolumento aggiuntivo.
Infatti “Con una serie di pareri intercorsi nel tempo la Corte dei Conti ha offerto alcuni spunti
interpretativi in ordine all'ambito obiettivo della previsione incentivante: l'espressione "atto di
pianificazione comunque denominato" ha suscitato difatti dubbi esegetici sull'effettiva portata della
disposizione. In alcuni pronunciamenti la Corte ha escluso la possibilità di riconoscere l'incentivo
alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere - insieme alla redazione dell'atto di
pianificazione - un requisito ulteriore individuato nella "intima connessione" tra lo strumento
urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica” (ANCI Toscana)
Con le modifiche introdotte dalla legge di conversione del d.l. 90/14, così come ricordato dalla
Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna nella Deliberazione n. 183/2014/PAR, “la disciplina del
regime dell’incentivazione è ora espressamente da ricondurre alla sola realizzazione di opere
pubbliche e non anche ad attività di pianificazione territoriale”
Corte dei Conti Sezione delle Autonomie
N. 7/SEZAUT/2014/QMIG
“Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle
disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di
pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla
realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un
mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo.
Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in
materia di pubblico impiego di omnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti
del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico
fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una
prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.”
Quindi, tale eventualità dovrà disciplinarsi nel nuovo regolamento, nel pieno rispetto del principio
generale di proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del lavoro svolto.
Mansioni della qualifica funzionale ricoperta
Su tale argomento, dobbiamo evidenziare l’infelice formulazione della novella introdotta all’art.93
del codice dei contratti, così come modificata dall’art.13-bis della legge n.114/14, che limita
l’applicabilità dell’incentivazione alle sole attività non rientrati nella qualifica funzionale ricoperta.
La nuova norma sull’incentivazione esclude, quindi, ogni possibilità di corresponsione per quelle
attività progettuali “assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta”. Ma, come
dimostrato in dottrina, non vi è stata una generalizzata volontà di circoscrivere “tout court” la
possibilità di incentivazione. Anzi, negli atti parlamentari viene più volte ribadita la necessità ed
utilità di tale emolumento.
Come ben noto, però, il “nuovo” impianto contrattuale per le regioni ed autonomie locali, definito
con CCNL del 1999, ha abrogato il sistema basato sulle Qualifiche Funzionali, sostituendolo con
uno totalmente differente. Infatti, il Nuovo Ordinamento Professionale del 31 marzo 1999, basato su
Categorie e Profili Professionali, ha introdotto un sistema di classificazione del personale
profondamente diverso dal precedente, il cui perfezionamento è altresì demandato ad una
successiva contrattazione decentrata.
Peraltro, tale particolare eccezione, a norma dell’art.93 c.7 ter del Dlgs 163/06, potrà essere risolta
in sede di contrattazione decentrata integrativa, proprio in virtù di una riconosciuta autonomia
contrattuale.
Situazione normativa e contrattuale ben nota al legislatore, che ci porta a ritenere che il nuovo
inciso normativo sia applicabile solo ed esclusivamente a quei comparti pubblici ove ancora esiste il
sistema contrattuale basato sulle qualifiche funzionali, escludendo, così, qualsiasi interpretazione
estensiva della norma.
Infatti, in base alla ricostruzione fatta attraverso lo studio degli atti parlamentari, possiamo
affermare con certezza che non vi è traccia di una condivisa volontà di eliminare l'incentivazione. E
l’episodio dell’emendamento Catanoso, prontamente rigettato in commissione, ne è una prova.
Qualsiasi altra interpretazione estensiva, comporterebbe l’inapplicabilità della norma, in perfetta
antitesi alla“ratio legis” dell’istituto, che è pur sempre quella “di favorire l’ottimale utilizzo delle
professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri
che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.
L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente
redatto l’atto, in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio
pubblico (AVCP)
In attesa di un’auspicabile modifica legislativa, in sede di concertazione si dovrà quindi affrontare e
risolvere tale problematica, in riferimento alla contrattualistica lavorativa di appartenenza.
Tetto massimo complessivo dell’incentivazione
Con la nuova formulazione, l’emolumento massimo percepibile per l’incentivazione non è più
individuato in rifermento alla singola prestazione, ma è definito dalla sommatoria di tutti gli
incentivi corrisposti, nel corso dell’anno, al dipendente, anche se provenienti da diverse
Amministrazioni. Tale incentivazione complessiva non può superare il 50% del trattamento
economico complessivo annuo lordo.
Infatti, la vecchia formulazione prevedeva che “limitatamente alle attività di progettazione,
l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento
economico complessivo annuo lordo”(ex art.92 c.5), mentre la nuova disposizione definisce che
per qualsiasi attività svolta “Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al
singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per
cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.”
Il tetto massimo percepibile è ora definito dalla sommatoria di tutte le attività oggetto di
incentivazione e non più limitata alla solo attività di progettazione. Comunque, il nuovo incentivo,
diversamente dal precedente, sembra avere il suo limite nel compenso annuo percepibile e non già
nel corrispettivo massimo definibile ad ogni singolo intervento. Per tali ragioni, è opportuno
prevedere nel regolamento forme dilatorie di corresponsione.
Riduzioni
“Il comma 7-ter introduce una disciplina più dettagliata dei criteri di riparto finalizzata, in
particolare, a graduare l'incentivo in base all'effettivo rispetto, in fase di realizzazione
dell'opera, dei tempi e dei costi previsti nel progetto esecutivo. È demandato al regolamento
adottato dall'amministrazione (lo stesso che deve disciplinare la percentuale effettiva da destinare
al Fondo) la previsione di criteri e modalità per ridurre le risorse destinate al Fondo in caso di
mancato rispetto dei costi e dei tempi previsti nel quadro economico del progetto esecutivo,
depurato del ribasso d'asta. Non sono computate le sospensioni conseguenti ad alcuni degli
accadimenti che giustificano l'adozione di varianti al progetto (in proposito la norma richiama
le lettere a), b), c) e d) del comma 1 dell'articolo 132 del Codice). “ Dossier del Servizio
Studi del Senato sull’A.S. n. 1582
Ovvero, il regolamento dovrà stabile anche i criteri e le modalità per la riduzione
dell’incentivazione, a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro
economico di progetto. Una previsione che va pur sempre considerata in relazione ad
un’obbligazione di mezzi e non di risultato.
Infatti “L’obbligazione del direttore dei lavori, sia interno che esterno, avendo per oggetto la
prestazione di un’opera intellettuale, è un’obbligazione di mezzi e non di risultato .
Secondo una distinzione tradizionale e ancora seguita in dottrina (non senza dissensi) e in
giurisprudenza, la prestazione del direttore dei lavori, appartiene alla categoria delle obbligazioni
“di mezzi”, per distinguerle da quelle “di risultato”, avendo ad oggetto le prime "solo" un
comportamento professionalmente adeguato, le seconde il risultato stesso che il creditore ha diritto
di conseguire.
L'obbligazione del Direttore dei Lavori sarebbe pertanto quella di porre in essere un
comportamento professionalmente adeguato, espressione della diligenza ordinaria, non essendo al
contrario tenuto a far conseguire un risultato consistente nell’esito finale, giacché solo in parte
legata alla prestazione che gli viene richiesta.”
Le modalità di erogazione
“Il dirigente o il responsabile del servizio, competenti a disporre la corresponsione
dell'incentivo, sono tenuti ad accertare le specifiche attività svolte dai dipendenti interessati.
In caso di accertamento negativo le corrispondenti risorse costituiscono economie. “(nota ANCI)
La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla
struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti
dipendenti.
Non vi sono innovazioni rispetto alle precedenti disposizioni, salvo che per un ampliato concetto di
responsabilità e una differente modulazione del compenso incentivante. Infatti al limite esterno
stabilità in base “all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare” del comma 7-bis a cui si
aggiunge il limite interno di ripartizione in funzione della “complessità delle opere” di cui al
comma 7-ter
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un
fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per
cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è
stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla
complessità dell’opera da realizzare.
Un diverso concetto di proporzionalità che consente di definire per ogni tipologia di opera o lavoro
differenti criteri di ripartizione del compenso incentivante.
7-ter“...omissis…Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto
delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a
quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità
delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione
dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.”
Accertamento positivo delle specifiche attività svolte, che dovrà tener conto di altri elementi, quali
l’individuazione della prestazione effettivamente svolta in relazione alla qualifica funzionale di
appartenenza, ove ancora esistente.
Ma occorre tener presente che secondo quanto affermato dalla Corte dei Conti dell’EmiliaRomagna “in base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere con il
soggetto (ad esempio, il capo dell’Ufficio tecnico) che provvederà all’accertamento del buon esito
del progetto; “ (Deliberazione n. 183/2014/PAR)
E’ opportuno, in sede di definizione del regolamento, affrontare tale problematica per scongiurare
qualsiasi conflitto di interessi nella ripartizione del compenso incentivante.
Fase Transitoria
Come confermato dalla Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna nella Deliberazione n. 183/2014/PAR
la disposizione non è applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica.
Ovvero, anche in tale caso, è applicabile il principi di ordine generale del "tempus regit actum", in
base al quale la norma giuridica non si applica a fatti o rapporti sorti prima che la medesima
entrasse in vigore. Per tali ragioni è opportuno inserire nella regolamentazione decentrata un
articolo atto a regolamentare tale aspetto.
Arch. Malossetti Enrico