Regole di bilancio - Associazione Stampa Parlamentare

Regole di bilancio europee e istituzioni
nazionali. Come rendere la sostenibilità delle
finanze pubbliche un patrimonio comune
Chiara Goretti
Associazione stampa parlamentare
15 aprile 2014
Sintesi
Regole di bilancio europee e istituzioni nazionali. Come rendere la
sostenibilità delle finanze pubbliche un patrimonio comune
• Regole di bilancio: perché?
• Le regole di bilancio europee: una sintesi
• Le istituzioni nazionali: il ruolo dei fiscal
council
Regole di bilancio: perché?
Regole di bilancio (1)
• Deficit bias nella storia dei paesi occidentali:
– Tendenza a finanziare la spesa pubblica con debito e
aumento del rapporto debito/pil
– Politiche pro-cicliche
• Politiche non sostenibili nel medio-lungo
periodo: debito troppo elevato in rapporto al PIL,
impossibilità di mantenere il
livello delle
prestazioni
(es.
invecchiamento
della
popolazione)
Sostenibilità?
Regole di bilancio (2)
Cause del deficit bias:
• Ciclo elettorale e illusione fiscale degli elettori
(redistribuzione intergenerazionale)
• Common pool
• Sistemi politici (es. frammentazione partitica)
Regole di bilancio (3)
Strumenti di contenimento del deficit-bias:
• Controllo dei mercati (spread)
– Integrazione monetaria ha ridotto la pressione …
– … ma poi esasperato la reazione…
• Precedure di bilancio
trasparenza di bilancio, strumenti di programmazione economicofinanziaria di medio periodo, procedure top-down
• Regole di bilancio
(Vincolo permanente sulla politica fiscale, espresso in termini di indicatore sintetico di un risultato
fiscale)
• Fiscal council
(organismo indipendente che produce analisi/raccomandazioni della politica di bilancio)
Si manifesta con tendenza a previsioni ottimistiche e tricks («trucchi» contabili)
Regole di bilancio (4)
Dibattito sulla politica fiscale che si ispira alle evoluzioni nella politica
monetaria
(regole versus discrezione)
Vantaggi delle regole
• Limitazione della discrezionalità negativa (es: ciclo elettorale)
• Scenario stabile e prevedibile di politica economica
• Credibilità dell’azione pubblica
Svantaggi
• eccessiva rigidità nella risposta a shock esterni
• prociclicità
Le regole di bilancio europee
una sintesi
Le regole di bilancio europee (1)
• Quadro legislativo molto complesso: trattati
internazionali, regolamenti, accordi, codici di
condotta
• Modifiche importanti a partire dal 2010, originate
dalla crisi del 2008 e dalle successive evoluzioni
• Regole di bilancio connesse ad una serie di temi:
squilibri macroeconomici, strumenti di
stabilizzazione, contractual arrangements, unione
bancaria, unione fiscale…
• …. in itinere nell’applicazione…
IV. THE EUROPEAN FISCAL FRAMEWORK IN A
SNAPSHOT
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Le regole di bilancio europee (2)
• Braccio preventivo
(se; disavanzo/pil < 3 per cento; debito/pil
< 60 per cento ; > 60 per cento, purchè rispetto della regola di riduzione)
valutazione ex ante: valori
programmatici per anno in corso e
triennio di programmazione
valutazione ex post: consuntivo
• Braccio correttivo: procedura di disavanzo
eccessivo
Le regole di bilancio europee (3)
Nei programmi di stabilità, oltre alle soglie per deficit (3%) e
debito (60%) su PIL i paesi si impegnano a:
• obiettivo di medio termine (OMT) espresso in
termini strutturali
• Se non a OMT: parametro di aggiustamento
strutturale (almeno 0,5% PIL)
• regola sulla spesa (limite alla dinamica reale)
• Se debito>60%: regola di riduzione del debito
Meccanismo correttivo in caso di deviazione significativa
Definizione numerica di deviazione significativa
Le regole di bilancio europee (4)
Saldo strutturale: saldo corretto per il ciclo e per le una
tantum
Saldo nominale non consente corretta interpretazione della politica di
bilancio perché migliora nelle fasi di espansione economica e viceversa.
Componente ciclica: semi-elasticità del saldo di bilancio x output gap
OG= PIL effettivo – PIL potenziale
PIL potenziale: PIL che si avrebbe qualora fossero impiegati tutti i fattori
produttivi, senza che si manifestino pressioni inflazionistiche sull’economia.
Calcolato con complesse metodologie, comuni a tutti i paesi europei
ROG: output gap rappresentativo. Quello che prevarrebbe (95% prob) in
condizioni cicliche normali.
Le regole di bilancio europee (5)
Obiettivo di medio termine, espresso in termini
strutturali, per l’Italia il pareggio
Soglia minima definita sulla base di indicatori specifici per
ciascun paese, quali il tasso di crescita potenziale di
lungo periodo, il livello corrente del rapporto debito/PIL,
l’ammontare delle passività implicite legate
all’invecchiamento della popolazione
Per dare un margine di sicurezza rispetto alla
soglia del 3% ed evitare politiche procicliche
Le regole di bilancio europee (6)
La regola sulla spesa (al netto delle misure
discrezionali in materia di entrate).
Vincolo alla crescita della spesa di riferimento (netto
alcune voci), in termini reali:
– se raggiunto MTO: in linea con il tasso di crescita
del PIL potenziale
– se non raggiunto MTO: < crescita del PIL
potenziale; di un ammontare tale che garantisca
avvicinamento adeguato a OMT
Le regole di bilancio europee (7)
• Regola sul debito: per l’Italia decorre dal 2015
• Deve essere rispettato uno dei criteri
– Nei 3 anni precedenti il 2015, distanza dal 60% deve ridursi
in media di 1/20 (benchmark backward-looking);
– Al netto del ciclo economico dei precedenti 3 anni, il
debito/PIL del 2015 deve essere inferiore al benchmark
backward-looking;
– Nei 3 anni precedenti il 2017, la distanza dal 60% deve
ridursi in media di 1/20 (benchmark forward-looking)
• Aggiustamento fiscale strutturale minimo (MLSA):
quello necessario per garantire che nel 2015 sia
rispettata la regola sul debito
Prima di EDP: valutazione dei fattori rilevanti
Le istituzioni nazionali
il ruolo dei fiscal council
Le regole europee in Italia
Fiscal Compact: gli ordinamenti nazionali
devono essere allineati alle regole europee
• Modifica costituzionale (legge cost. n. 1/2012)
• Legge rinforzata (legge 243/2012)
• Regole fiscali, meccanismo correttivo, evento
eccezionale. Regola sul debito e regola sulla
spesa
• Ufficio parlamentare di bilancio
L’efficacia dei Fiscal Watchdogs
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Fiscal council (1)
• Prevista l’istituzione da Reg. (UE) 473/2013,
considerati complementari con le regole di
bilancio
• Rottura del monopolio informativo
• Aumento dei costi di reputazione dei governi
• non assumono decisioni in materia di politica
di bilancio (che rimangono nelle mani dei
governi)
Fiscal council (2)
Analisi positiva vs Analisi normativa
(raccomandazioni: Svezia)
• Funzioni svolte sono diverse da quelle di altre
istituzioni (governo, banca centrale, corte dei conti,
istituto di statistica, centri di ricerca pubblici o
privati)
• sorveglianza del rispetto delle regole di bilancio: solo
un soggetto nazionale può avere l’expertise e la
prossimità adeguata per la sorveglianza. Ma stretta
interazione con la sorveglianza sovranazionale…
• Non hanno poteri sanzionatori: presuppongono
costi di reputazione e la sanzione degli elettori
Fiscal council (3)
Funzionalmente autonomi dalle autorità di politica fiscale (nonpartisan, NON bi-partisan; non solo essere, ma anche apparire
indipendenti). Accountable
• Presso il parlamento (USA, Canada, Australia, Korea), di solito
monocratici
• Presso il «governo». Modello prevalente in Europa, quasi tutti
collegiali
• Presso altri organismi (Francia)
 Norma di legge per l’istituzione, il mandato e la struttura
organizzativa. Garanzia di finanziamento
 governance solida e nomina con requisiti di competenza
Ufficio parlamentare di bilancio (1)
Legge rinforzata prevede – in ottemperanza al Reg
(UE) 243 - la costituzione dell’Ufficio parlamentare
di bilancio:
• Presso il parlamento, finanziamento per legge
• Board di 3 membri, uno presidente (competenza
e indipendenza); 6 anni non rinnovabili
• Struttura: 30 persone; fuori ruolo, contratti a
tempo determinato (rinnovabili una volta), a
tempo indeterminato
Ufficio parlamentare di bilancio (2)
L’UPB (anche attraverso l’elaborazione di proprie stime) effettua
analisi, verifiche e valutazioni in merito a:
• Previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica;
• Impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di
maggior rilievo;
• Gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e
l’osservanza delle regole di bilancio;
• La sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo;
• L’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo e degli
scostamenti riconducibili agli eventi eccezionali
• Altri temi rilevanti per la finanza pubblica
Validazione delle previsioni del governo
Comply or explain
Ufficio parlamentare di bilancio (3)
• Il momento iniziale è delicato. Guadagnare la
reputazione sul campo
• Board e staff qualificato sono condizione per
credibilità e autorevolezza
• Commitment e condivisione sono cruciali
• Sviluppare efficaci metodi di comunicazione
con l’opinione pubblica
• Trasparenza dei metodi e delle analisi
Ufficio parlamentare di bilancio: non siamo
soli…
Canada 2010
Alice Rivlin, «The “goal of
objective analysis and
Congressional independence …
would be hurt if she were
hounded out of office now.”
New York Times—April 1981
“Elmendorf’s appearance is … lowkey, …. Deflecting the spotlight as
much as possible and preferring
instead to speak through CBO’s
published reports.”
National Journal Daily—November
2011
Cave Canem…?
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