fonti statali secondarie

FONTI STATALI SECONDARIE
FONTI STATALI SECONDARIE
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Le fonti secondarie sono dotate di una forza giuridica attiva e passiva minore di quella della legge e
degli atti aventi forza di legge. Sono fonti gerarchicamente subordinate alle fonti primarie e
trovano il loro fondamento nella legge ordinaria. Ciò vuol dire che se le fonti primarie possono
essere previste solo dalla Costituzione o dalle leggi costituzionali lo stesso non vale per le fonti
secondarie, giacché la legge ordinaria può creare fonti ad essa subordinate.
I Regolamenti dell’Esecutivo
I regolamenti dell’Esecutivo sono atti formalmente amministrativi sotto il profilo soggettivo, in
quanto emanati da organi del potere esecutivo e sostanzialmente normativi sotto il profilo
oggettivo, in quanto contenenti norme destinate ad innovare l’ordinamento giuridico.1 La disciplina
generale dei regolamenti dell’esecutivo è prevista nella legge n. 400/1988 (che ha sostituito la
precedente legge n. 100/1926).
Sono regolamenti dell’esecutivo:
• i regolamenti del Governo
• i regolamenti ministeriali
• i regolamenti interministeriali
I regolamenti del Governo non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi e i
regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono contenere norme contrarie ai regolamenti
del Governo (art. 4, Disposizioni sulla legge in generale e art. 17, comma 3, legge n. 400/88). Per i
regolamenti ministeriali ed interministeriali è più opportuno, quindi, parlare di fonti terziare
essendo subordinati anche ai regolamenti del Governo.
I regolamenti del Governo, i regolamenti ministeriali nonché quelli interministeriali possono essere
adottati solo nelle materie di competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, co. 2 Cost.
Secondo l’art. 117, comma 6, Cost., la potestà regolamentare spetta allo Stato, alle Regioni e agli
enti locali secondo il seguente riparto:
• allo Stato nelle materie di competenza esclusiva statale (art. 117, comma 2, Cost.);
• alle Regioni nelle materie di competenza concorrente e residuale (art. 117, commi 3 e 4);
• agli enti locali in ordine alla disciplina e alla organizzazione delle funzioni pubbliche
loro attribuite.
Le Regioni possono eccezionalmente esercitare la potestà regolamentare nelle materie di
competenza esclusiva statale in caso di delega da parte dello Stato.
I regolamenti del Governo
Fondamentale norma attributiva della potestà regolamentare del Governo è l’art. 17 della legge n.
400/88. Per i regolamenti di attuazione delle direttive comunitarie occorre invece far riferimento
all’art. 4, della legge n. 86/1989.
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Caratteristiche della norma sono: a) la generalità (ossia l’indeterminabilità dei destinatari); b) l’astrattezza (ossia la
capacità di regolare una serie indefinita di casi); c) l’innovatività (ossia la capacità di innovare l’ordinamento giuridico).
Francesco Drago
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FONTI STATALI SECONDARIE
Tipologie di regolamento
Regolamenti di esecuzione
Disciplinano l’esecuzione delle leggi, dei decreti legislativi e dei regolamenti comunitari
svolgendo una funzione applicativa e interpretativa; i regolamenti di stretta esecuzione
possono intervenire anche nelle materie coperte da riserva assoluta di legge.
Regolamenti di attuazione e integrazione
Attuano ed integrano le norme di principio contenute nelle leggi e nei decreti legislativi. I
regolamenti in oggetto si distinguono dai precedenti perché non si limitano a portare ad
esecuzione la norma di legge, ma contribuiscono ad integrarla dettando la normativa di
dettaglio. Tali regolamenti non sono ammissibili nelle materie coperte da riserva assoluta di
legge, mentre sono leciti nei casi di riserva di legge relativa.
Regolamenti indipendenti
Sono emanati nelle materie in cui manca la disciplina da parte delle leggi o di atti avente
forza di legge. Non possono comunque intervenire nelle materie riservate alla legge (sia che
si tratti di riserve assolute che relative). Tali regolamenti non hanno pertanto alle spalle
nessuna previa legge che soddisfi il principio di legalità sostanziale.
Si è molto dubitato in passato della legittimità costituzionale di tali regolamenti. Si tratta
comunque di una tipologia regolamentare poco utilizzabile data la difficoltà di trovare
materie in cui manchi completamente una disciplina legislativa.
Regolamenti di organizzazione
Provvedono all’organizzazione e al funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo
le disposizione dettate dalla legge. L’art. 97 Cost. prescrive in tale materia una riserva di
legge relativa sicché tali regolamenti sono assimilabili ai regolamenti attuativi. Va
sottolineato che a seguito della legge n. 59/97, art. 13, l’organizzazione e il funzionamento
delle pubbliche amministrazioni non è più soggetta ai tradizionali regolamenti di
organizzazione, essendo la materia stata “delegificata” (art. 17, comma 4 bis, legge 400/88).
Regolamenti c.d. “delegati” o “autorizzati” (delegificazione)
Disciplinano materie regolate precedentemente da norme di rango legislativo sostituendosi a
queste secondo il modello stabilito dal comma 2, dell’art. 17, legge 400/88. Condizioni per
l’adozione di tali regolamenti sono: i) che la materia non sia coperta da riserva assoluta di
legge; ii) che l’esercizio di tale potestà regolamentare sia autorizzato con legge; iii) che,
nell’adottare la legge di autorizzazione, il Parlamento determini le norme generali regolatrici
della materia; iv) che nella legge di autorizzazione si indichino altresì le norme di legge che
risulteranno abrogate con l’entrata in vigore delle norme regolamentari.
La ratio sottesa a tale tipologia di regolamenti è quella di diminuire l’ipertrofia legislativa.
Mediante la delegificazione si sottraggono alla competenza delle Camere settori che da quel
momento in poi possono essere disciplinati con regolamenti del Governo. Avviene perciò
una declassamento della materia dalla legge al regolamento.
Francesco Drago
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FONTI STATALI SECONDARIE
Regolamenti di attuazione delle direttive comunitarie
Sono una species dei regolamenti di delegificazione, ma a differenza di questi non possono
intervenire nemmeno nelle materie coperte da riserva di legge relativa. E’ previsto che sulla
base della legge comunitaria annuale (legge con cui si realizza il periodico adeguamento
dell’ordinamento nazionale a quello comunitario) il Governo può essere autorizzato ad
attuare le direttive comunitarie mediante regolamento, purché non si tratti di materie coperte
da riserva di legge (assoluta e relativa).
Il procedimento
Il procedimento di adozione dei regolamenti governativi segue il seguente iter:
1. Iniziativa di uno o più ministri o del Presidente del Consiglio;
2. Parere del Consiglio di Stato (si tratta di un parere obbligatorio, ma non vincolante;
il Governo può discostarsene indicandone i motivi);
3. Deliberazione del Consiglio dei ministri;
4. Emanazione del regolamento da parte del Presidente della Repubblica (la forma
dell’atto è il decreto del Presidente della Repubblica (art. 87, comma 5 Cost.);
5. Controllo della Corte dei Conti (attraverso il visto e la registrazione, la Corte dei
Conti esercita un controllo di legittimità sull’atto);
6. Pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale;
7. Entrata in vigore (di norma 15 giorni dopo la pubblicazione, salvo l’indicazione di
un termine più breve).
Regolamenti ministeriali ed interministeriali
L’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, attribuisce la potestà regolamentare anche ai singoli
organi del potere esecutivo. Tali regolamenti possono essere emanati esclusivamente se una legge
di volta in volta lo autorizzi (nella prassi non è infrequente che siano i regolamenti governativi a
conferire tale potere). Possono essere adottati solo nelle materie di competenza del singolo ministro
(compreso il Presidente del Consiglio) o di più ministri insieme nel caso dei regolamenti
interministeriali.
Sotto il profilo procedimentale i regolamenti in oggetto si differenziano da quelli governativi perché
non sono deliberati dal Consiglio dei ministri, ma semplicemente comunicati al Presidente del
Consiglio e anziché essere emanati dal Presidente della Repubblica sono adottati con decreti
ministeriali ovvero interministeriali (cfr. Corte cost., sent. n. 79/1970).
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Francesco Drago
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