Così deciso e pronunziato all`udienza dell`11 febbraio 1971
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Così deciso e pronunziato all`udienza dell`11 febbraio 1971
SENTENZA DELL'11-2-1971 — CAUSA 39-70 Così deciso e pronunziato all'udienza dell'11 febbraio 1971. Lecourt Donner Trabucchi Monaco Mertens de Wilmars Pescatore Kutscher Lussemburgo, 11 febbraio 1971. Il cancelliere Il presidente A. Van Houtte R. Lecourt CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE DEL 13 GENNAIO 1971 1 Signor Presidente, Signori Giudici, è noto che il regolamento comunitario 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina ed alcuni regolamenti adot tati in applicazione del precedente, cioè i regolamenti 888 e 1082/68, contengono disposizioni riguardanti la lavorazione delle carni in esenzione dal prelievo comunitario. In determinati casi che elencherò tra breve, l'importazione di carne bovina congelata destinata alla lavorazione può essere effettuata in franchigia totale o parziale dal prelievo comunitario. Ogni amministrazione doganale degli Stati membri decide circa l'applicazione di questa disposizione, giacché la lavora zione deve effettuarsi nel territorio dello legge del 25 giugno 1962, hanno applica to a dette operazioni le disposizioni del l'art. 55 del codice doganale tedesco che disciplina la lavorazione di merci in fran chigia doganale. Il 13 settembre 1968 il Fleischkontor, specializzato nella preparazione di carne in scatola, chiedeva l'esenzione per importare una partita di carne bovina congelata destinata all'inscatolamento. L' autorizzazione tu rifiutata perche l' am ministrazione doganale tedesca riteneva che il richiedente non fosse «degno di fiducia», come prescrive l'art. 55 del codice doganale tedesco; infatti risultava all'autorità doganale di Amburgo che l'importatore aveva in precedenza forni to alla dogana una fattura indicante un importo inferiore a quello figurante nella fattura stilata dal produttore straniero, per questo gli era stata irrogata un'am Stato in cui la carne è stata importata in franchigia. menda. Le autorità doganali tedesche hanno rivelato l'infondatezza dei dubbi dell'am ritenuto inutile adottare speciali provve dimenti d'applicazione in materia, ma in Fleischkontor non risultò alcuna viola forza di un principio sancito da una zione della legge fiscale e doganale. La 1 — 60 Traduzione dal francese. Premetto che l'esito del procedimento ha ministrazione tedesca, poiché a carico del FLEISCHKONTOR / HAUPTZOLLAMT sentenza di proscioglimento porta la data del 3 novembre 1970 ed è stata pro dotta in giudizio dal patrono dell'attore. Nel frattempo però l'attore aveva adito i tribunali fiscali competenti impugnando il rifiuto oppostogli dalle autorità doga HAMBURG Questi principi possono essere così rias sunti: 1. Il diritto comunitario deve avere pari efficacia esecutiva in tutti gli Stati mem bri e in tutti gli Stati membri le disposi zioni dei regolamenti comunitari vanno nali. applicate in modo uniforme. Investito della controversia, il Finanzge richt di Amburgo vi ha deferito una 2. In applicazione dell' art. 5 del tratta questione che può così venir riassunta: I presupposti elencati nei regolamenti comunitari che consentono agl'importa tori di ottenere la sospensione del prelie vo hanno carattere limitativo? Le amministrazioni nazionali possono subordinare il rilascio dell'autorizzazione ad altre condizioni tratte dalla legisla zione interna, ed in particolare ad una condizione come quella contemplata dal l'art. 55 del codice doganale tedesco, secondo cui l'importatore dev'essere «de gno di fiducia» agli occhi dell'ammini strazione? Vi propongo di articolare la vostra ri sposta in due punti. Nel primo si preciseranno i limiti entro i quali, per prevenire le frodi, le autorità nazionali possono integrare i regolamen ti comunitari con provvedimenti d'appli cazione oppure, sempre allo stesso sco po, possono prescrivere che le operazioni contemplate dai regolamenti si compiano secondo determinati procedimenti di diritto interno. to, gli Stati membri devono adottare «tutte le misure di carattere generale o particolare» atte ad assicurare l'esecu zione degli obblighi derivanti dagli atti delle istituzioni della Comunità e devono facilitare agli organi comunitari l'adem pimento del loro compito. 3. Il combinato disposto dei due princi pi summenzionati mette in luce che, per applicare le norme comunitarie, gli Stati membri possono adottare i necessari provvedimenti esecutivi a condizione che detti provvedimenti siano indispensabili, non abbiano come scopo o come effetto la modifica della portata dell'atto comu nitario o pongano particolari condizioni per la sua esecuzione e a condizione che non siano in contrasto con lo spirito del diritto comunitario. Il problema dibattuto nella fattispecie riguarda l'applicazione di questi principi alla «sorveglianza doganale». Sostanzialmente il problema è comples so, giacché implica la delicata concilia zione tra i principi testé enunciati e la necessità di reprimere efficacemente le frodi. Nel secondo punto si dovrebbe rilevare La repressione delle frodi deve costituire che questi limiti non sono stati rispettati se la sospensione del prelievo prevista dai regolamenti comunitari che dovete interpretare è subordinata all'apprezza mento soggettivo che le amministrazioni una delle principali preoccupazioni sia per gli Stati membri che per le autorità comunitarie. Era prevedibile che l'instau nazionali danno circa la fiducia da accordarsi all'importatore. razione del mercato comune facesse sor gere molte speranze negli operatori eco nomici meno scrupolosi e bisogna ammettere che sovente la disciplina comunitaria ha fornito loro il destro di I Quanto al primo punto, la vostra giuri sprudenza ha già determinato sia alcuni principi in materia di collaborazione delle autorità nazionali all'applicazione dei regolamenti comunitari, sia i limiti delle facoltà che godono gli Stati mem bri in questo settore. trarre illecitamente un tornaconto a dan no di tutta la Comunità. Il pericolo è serio e bisogna farvi fronte rapidamente, poiché con l'andar del tempo potrebbe risentirne tutta la struttura europea, come dimostrano alcuni recenti scandali clamorosamente sbandierati da coloro che sono riluttanti ad accettare le nostre convinzioni e le nostre speranze. 61 CONCLUSIONI DEL SIG. DUTHEILLET DE LAMOTHE — CAUSA 39-70 La necessità di reprimere la frode con ogni mezzo è stata ribadita nella vostra sentenza Craynest del 22 ottobre 1970. La prevenzione e la repressione della frode giustificano il fatto che la collabo che vi proporrò di dare al Finanzgericht; l'interpretazione dei regolamenti comu nitari 805, 888 e 1082/68 dovrebbe farvi concludere che l'applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco non ri razione tra gli Stati membri per l'applica zione dei regolamenti comunitari sia più sponde ad alcuno dei tre presupposti di cui sopra. estesa forse che in altri settori — ad esempio in quello tariffario — nei quali una rigida applicazione dei principi testé ricordati e sanciti dalla vostra giurispru denza non consente di operare con lo II Vorrei dimostrare che: a) la disciplina comunitaria in questo campo non rivela lacune dalle quali stesso affiatamento. Non solo ritengo che gli Stati membri abbiano la facoltà di porre in atto tutti i mezzi di cui dispongono per prevenire o reprimere i raggiri dei singoli che si avvalgono di ogni occasione offerta dalla possono conseguire frodi; b) supponendo che tali regolamenti sia no incompleti e imperfetti in materia di sorveglianza doganale, l'averli integrati con l'aggiunta di un nuovo requisito preventivo — e che per di disciplina comunitaria (ad esempio le più dipende da una valutazione di formalità che dovrebbero consentire o' screzionale dell'amministrazione na facilitare il controllo ad opera delle zionale nei confronti dell'importatore autorità doganali), ma si deve andar — è un atto che ha finalità ed effetti oltre: in determinati casi le autorità na zionali possono adottare, sia automatica mente che in virtù di disposizioni vigenti nell'ordinamento interno, determinati provvedimenti ad integrazione dei regola menti comunitari se la disciplina comuni taria rivela lacune che si prestano ad es sere illecitamente sfruttate. Logicamente i provvedimenti interni devono limitarsi a quanto è strettamente necessario per far fronte alle lacune di diritto comunitario. Onde facilitare la repressione delle frodi, gli Stati membri possono applicare i regolamenti comunitari in virtù di facol tà più ampie di quelle loro attribuite in altri settori, però tali facoltà sono limi tate sotto tre aspetti: 1. possono esercitarsi solo se il regola mento comunitario rivela una grave lacuna dalla quale possono conse guire frodi; eccedenti la sfera del potere integra tivo conferito alle autorità nazionali; c) questa condizione supplementare infine è in contrasto sia coi principi generali del diritto comunitario che con le norme formali ch'esso ha in staurato. vediamo ì vari punti: A — I regolamenti comunitari 805, 888 e 1082/68 contemplano varie disposi zioni per la prevenzione e la repressione delle 1. frodi: la lavorazione deve effettuarsi nel paese d'importazione, quindi tutta l'operazione può venir seguita dalla stessa autorità doganale. 2. L' importatore deve impegnarsi a tra sformare la carne nel modo denun ciato. 3. L' importatore versa una cauzione che viene incamerata se la lavorazione z. i provvedimenti adottati per colmare indicata non ha luogo; in questo caso, questa lacuna devono essere stretta mente funzionali, sia nel loro scopo che nei loro effetti; anzi, all'importatore può venir richiesta una somma supplementare, così da annullare ogni vantaggio spe 3. questi provvedimenti non devono culativo eventualmente derivante da contravvenire ai principi generali del una variazione del tasso di prelievo. diritto comunitario o alle sue norme 4. Altro punto importante è che incombe all'importatore l'onere di dimostrare che la carne importata è formali. Questo è il secondo punto della risposta 62 FLEISCHK0NT0R / HAUPTZOLLAMT stata trasformata entro sei mesi dalla data dell'importazione. Non direi che queste disposizioni agevo lano chi intende frodare. Nella fattispecie l'importatore potrebbe al massimo essere tentato di rivendere per il consumo la carne importata in franchigia doganale. La disciplina comu nitaria ha proprio lo scopo e l'effetto di smorzare questa tentazione giacchè di spone che se l'importatore non dimostra che la carne importata è stata trasforma ta entro i sei mesi porto del prelievo, può essergli richiesta portatore dimostrare che la carne è stata trasformata. Applicando quindi il regola mento, nemmeno in Germania incombe all'amministrazione l'onere della prova, giacché esso grava sull'importatore. Quindi se la concessione di fiducia pre vista all'art. 55 del codice doganale tedesco è la contropartita dell'onere del la prova incombente sull'amministra zione, il presupposto viene meno per le operazioni disciplinate dal regolamento comunitario, in quanto in questi casi non si osserva il principio generale vigente in — perde la cauzione che è pari all'im — HAMBURG Germania, ma si applica il regime spe ciale di opposto orientamento istituito una somma di conguaglio pari alla variazione even tuale del prelievo nei sei mesi. Questa disciplina dovrebbe scoraggiare i tentativi di frode e dovrebbe consentire di punire i colpevoli in caso di necessità. Il governo tedesco non condivide questo punto di vista e solleva obiezioni che meritano la nostra attenzione: se ho ben compreso, le disposizioni comunitarie riescono forse a prevenire le frodi in cin que Stati membri, ma non nella Germa nia federale, poiché il diritto doganale tedesco presenta alcune particolarità. In Germania, l'onere di provare l'irrego larità o la frode incombe all'amministra zione doganale. A questo principio, si ispira la struttura generale del sistema di controllo e di vigilanza tedesco. Questo principio spiega e giustifica anche le di sposizioni dell'art. 55 del codice doganale in quanto, nel caso di operazioni che si prestano facilmente alla frode, come la dal regolamento comunitario. A questo sistema di prova introdotto dalla disciplina comunitaria corrisponde un sistema di controlli del tutto diverso da quello seguito dalle autorità doganali tedesche. L'art. 1, n. 4 del regolamento 888/68 sta bilisce infatti che la prova che l'importa tore deve fornire «può essere considerata fornita soltanto quando i quantitativi di conserve fabbricate con le carni conge late importate in regime di sospensione totale del prelievo corrispondono alme no al quantitativo di tali carni. La corri spondenza viene stabilita mediante coef ficienti che esprimono il tenore in carne di ciascuno dei vari tipi di dette conser ve». Questo articolo, e soprattutto la sua ulti ma frase, implica logicamente che l'am ministrazione doganale tedesca, se vuole applicare il regolamento comunitario, dovrà vincere la sua riluttanza ad effet lavorazione delle merci in franchigia doganale, il compito dell'amministra tuare ispezioni e sopralluoghi. zione tedesca diverrebbe impossibile se In conclusione mi pare che il governo l'onere della prova che incombe su di di concedere l'autorizzazione solo a della Repubblica federale non possa ragionevolmente affermare che, se i rego lamenti comunitari implicano un regime quegli importatori che l'amministrazione di prova ed un sistema di controllo essa non fosse associato alla possibilità doganale giudica «degni di fiducia». diversi da quelli previsti dal codice doga Allorché ho letto l'argomento e senten dolo esporre in udienza, mi è parso gra nitico e inattaccabile, ma un attento esame lo rivela un'arma a doppio taglio. Infatti il regolamento comunitario stabi lisce espressamente che incombe all'im- nale tedesco per le stesse operazioni, il fatto costituisca una grave lacuna che va colmata onde evitare il pericolo di frodi. B — Si deve concludere che il regola mento comunitario è completo e perfet to? 63 CONCLUSIONI DEL SIC DUTHEILLET DE LAMOTHE — CAUSA 39-70 Sarebbe esagerato affermarlo, ed è evi dente che, almeno su alcuni punti, come ad esempio sulle formalità che l'importa tore deve adempiere per ottenere l'esone ro dal prelievo, la disciplina va comple ta ta. Qalcuno potrà non essere d'accordo, ma è l'esigenza di reprimere le frodi che a mio avviso può giustificare il rifiuto del l'autorizzazione a coloro che sono già stati condannati per infrazioni alle norme che disciplinano la franchigia doganale, come prevedono espressa mente alcuni ordinamenti nazionali.' Altra giustificazione può essere fornita 2° È evidente che l'applicazione del l'art. 55 del codice doganale tedesco alle operazioni contemplate dai regolamenti comunitari si risolve in risultati contrari agli scopi perseguiti dagli autori dei regolamenti, che hanno inteso adottare esclusivamente la cauzione come garan zia per l'esecuzione delle operazioni che vi si disciplinano. Dagli argomenti finora esposti, si arguisce che la dogana tedesca classifica gl'importatori in tre categorie: prima i «buoni», cioè coloro che ispirano nor malmente fiducia e cui vengono concesse le autorizzazioni senza particolari forma dall'interpretazione teleologica del rego lità. lamento comunitario. Condanna i «cattivi», cui viene sistemati Sono invece diversi gli effetti dell-appli cazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco alle operazioni contemplate dai regolamenti comunitari. 1° invece di limitarsi a garantire un ap plicazione corretta e sensata dei regola menti comunitari, l'art. 55 limita la sfera d'applicazione dei medesimi in uno Stato membro. Mentre negli altri cinque Stati l'importatore (almeno quello incensura to) può fruire della sospensione del pre lievo comunitario, purché beninteso adempia gli impegni che gl'incombono e versi la cauzione, in Germania egli deve presentare un altro requisito, cioè godere della fiducia delle amministrazioni doga nali tedesche. La causa di cui trattasi mette bene in camente negata ogni autorizzazione, quindi non resta loro che la speranza molto fievole, e vi dirò perché, di otte nere entro alcuni anni la grazia per intercessione di un giudi ce Vi è infine una specie di purgatorio per «color che son sospesi», cioè per coloro ai quali l'amministrazione è incerta se attribuire fiducia o meno e nei cui con fronti si premunisce facendo depositare una cauzione per ogni autorizzazione richiesta. È evidente che il sistema mal si concilia con quello previsto dai regolamenti comunitari. In virtù della disciplina comunitaria anche i «buoni» devono versare una cauzione, mentre la legge tedesca concederebbe loro l'indulgenza, comunque non si tratta di un grave risalto come tale condizione limiti la sfe inconveniente. ra d'applicazione dei regolamenti comu I «sospesi» invece dovrebbero versare nitari. Ho già sottolineato che il Fleischkontor era stato assolto da ogni accusa di frode. La sentenza comunque non è riuscita a cancellare i pregiudizi dell'ammnistra zione doganale tedesca, giacché nel corso del procedimento le autorità tedesche competenti hanno affermato che anche due cauzioni a garanzia di un unico impegno di trasformare un prodotto: la prima cauzione, come tutti gl'importato ri, in virtù delle disposizioni comunitarie, la seconda cauzione perché essi non sono immacolati agli occhi della amministra zione tedesca. era corretto, ciò sarebbe stato sufficiente a far ritenere «indegna di fiducia» la dit Questi esempi dimostrano come lo scopo e gli effetti dell'applicazione dell'art. 55 del codice doganale tedesco alle opera zioni contemplate dai regolamenti comu nitari vadano molto oltre i provvedimen ti necessari per garantire la corretta ese cuzione dei regolamenti stessi e giungano ta in questione. talvolta a deformarne la natura. se si fosse trattato di un errore materiale imputabile al personale della ditta, cioè una dicitura erroneamente apposta sulla fattura prodotta il cui contenuto però 64 FLEISCHKONTOR / HAUPTZOLLAMT Per finire, sottolineo che le disposizioni di diritto interno che s'intende applicare alla fattispecie, paiono contrarie ai prin cipi fondamentali del diritto comunita-rio. Si è affermato che l'art. 55 del vigente codice doganale tedesco ha origine da una legge del 1939 che autorizzava il ministro delle finanze del Reich a confe rire all'amministrazione doganale la facoltà di rilasciare permessi di lavora zione in franchigia doganale solo agli importatori ritenuti degni di fiducia. La norma era dettata dalle esigenze di un sistema autarchico che si stava evolven do in un sistema di economia bellica. Si poteva pensare che il sistema sarebbe stato cancellato dall'avvento del mercato comune. Non solo esso è rimasto in vita, ma i tribunali tedeschi hanno tentato di controllare l'esercizio di questa insolita prerogativa conferita all'amministrazione tedesca, ed a tal fine è stata emanata una legge in cui si precisava che l'ammini strazione in questo settore esercitava un potere discrezionale, (Ermessenbegriff). Come sottolinea il Finanzgericht nel provvedimento di rinvio, la precisazione, che è giunta con una legge del 1961, smi nuisce considerevolmente le possibilità di sindacato giurisdizionale che fino ad allora i tribunali avevano cercato di eser citare nell'ambito delle facoltà che loro conferisce il diritto pubblico tedesco in materia di nozioni giuridiche indetermi nata (Unbestimmter Rechtsbegriff). L' agente del governo tedesco è uno spe cialista troppo competente in diritto comunitario per non vedere la discor danza fra questo sistema e i principi ge nerali del diritto europeo. In udienza ha effettuato una ritirata strategica dicendo: «Non vogliate interpretare i regolamenti comunitari in modo da condannare con la vostra interpretazione il requisito della fiducia imposto dall'art. 55 del codice HAMBURG Il carattere discrezionale però mi pare soltanto uno degli elementi dell'incom patibilità che corre tra i principi di dirit to comunitario e le disposizioni dell'art. 55 del codice doganale tedesco. L'essen za di questa incompatibilità consiste invece nel fatto che, in virtù di questa disposizione, l'applicazione di un regola mento comunitario non è fatta dipendere da condizioni obiettive, ma da un apprezzamento soggettivo operato da un'amministrazione nazionale, apprezza mento che stride con varie norme fonda mentali di diritto comunitario. Da un lato esso stride con la norma più volte ricordata dalla vostra giurispruden za e cui mi riferivo or ora, secondo la quale il diritto comunitario deve avere identica efficacia esecutiva in tutti gli Stati membri e i regolamenti comunitari devono essere ugualmente applicati in tutti gli Stati (vedansi sentenze Costa, del 15 luglio 1964, Salgoil del 19 dicembre 1968, Böllmann, del 18 febbraio 1970, Krohn del 18 giugno 1970 ed ultima mente Bakels dello scorso 8 dicembre). Lo stesso apprezzamento è poi incompa tibile con la norma che vieta agli Stati membri di limitare, ad esempio ponendo una condizione che dipende dall'apprez zamento soggettivo di un'amministra zione nazionale, i diritti che le norme comunitarie fanno sorgere a favore dei singoli, qualora dette norme, come nel caso della lavorazione in franchigia, abbiano efficacia immediata. La norma per di più si richiama espressamente all'ultimo comma dell'art. 20 del regola mento n. 805/68 che dovete interpretare. Aggiungerò infine che, anche attribuen do alle dogane tedesche tutta la fiducia che esse meritano — ed io sono disposto a farlo — è inevitabile pensare che un giudizio così soggettivo come l'attribu zione di fiducia ad un importatore, con doganale tedesco, limitatevi a constatare che l'entrata in vigore del mercato tiene sempre una larva di discrimina comune ha avuto l'effetto di rendere amministrativi che devono decidere s'im inapplicabile la disposizione dell'art. 55 pongano la massima oggettività. che stabilisce che l'apprezzamento del l'amministrazione in questo campo è di Infatti la lavorazione della carni deve avvenire nel paese ove le carni sono state screzionale». importate, zione nonostante il fatto che i funzionari però l'importatore che la 65 CONCLUSIONI DEL SIG. DUTHEILLET DE LAMOTHE — CAUSA 39-70 effettua non è sempre cittadino di quello ralmente portata a riservare la sua fidu Stato, ma può anche essere uno stranie cia ai propri concittadini, ben conosciuti, piuttosto che a degli stranieri sconosciuti ro. È evidente che un'amministrazione doga nale, per quanto imparziale, sarà natu- o quasi. Per queste ragioni vi propongo di dichiarare per diritto che se gli Stati membri che, nei confronti della Comunità, rispondono della riscossione del prelievo comunitario possono eventualmente adottare disposizioni d'applicazione necessarie onde evitare che vengano eluse le disposizioni dei regolamenti 805, 888 e 1082/68, che dispongono la sospensione totale (in alcuni casi) del prelie vo sull'importazione di carni bovine congelate destinate alla lavorazione in franchigia, le condizioni poste da questi regolamenti per la concessione della sospensione non possono venire integrate da una condizione ulteriore subor dinata ad un apprezzamento soggettivo effettuato dall'amministrazione doga nale circa la fiducia che si può accordare all'importatore. 66