Istituto di Economia e Finanza Seminari di Economia Politica

Istituto di Economia e Finanza
Seminari di Economia Politica
PERCHE’ LE PRIVATIZZAZIONI ?
Fausto PANUNZI
(Università Bocconi, Milano)
Aula Magna
Lunedì 31 gennaio 2000, h.16:00
PRIVATIZZAZIONI
§ Privatizzazione = cessione di (una parte delle) azioni di aziende pubbliche (statali, municipalizzate) a società private (industriali e/o nanziarie) e risparmiatori
⇒ processo opposto rispetto alla nazionalizzazione
§ In Italia negli anni ‘30 e nel dopoguerra, ondata di nazionalizzazioni (IRI, Enel,
Montedison); dall’inizio degli anni ‘90 ondata di privatizzazioni (ENI, Credito
Italiano, ENEL, INA, AEM, ACEA, AMGA)
§ In Europa, dall’inizio degli anni ‘80, forte processo di privatizzazione nel
Regno Unito (governo Thatcher); ma ancora in Francia nel 1981 processo di
nazionalizzazioni (presidenza Mitterand). In Italia nel 1980 si discuteva l’ipotesi di nazionalizzare la FIAT.
§ Anche la teoria economica ha subito forti oscillazioni sull’opportunità dell’intervento pubblico in economia
§ Marshall (1907): “Ogni nuovo intervento del Governo in settori produttivi che
hanno bisogno di incessante creatività e iniziativa è da ritenersi in generale
anti-sociale, poiché ritarda la crescita di quella conoscenza e di quelle idee
che rappresentano la parte di gran lunga più importante della ricchezza collettiva… Il Governo può stampare una buona edizione delle opere di Shakespeare, ma non può certo scriverle.”
§ Ma nel 1948 e nel 1949 i (futuri) premi Nobel James Meade e Arthur Lewis,
proponevano la nazionalizzazione della terra, del settore telefonico, dell’industria automobilistica, chimica, ecc.
§ Domande cruciali:
a) quali sono le ragioni teoriche a favore e quelle contro le privatizzazioni?
E, conseguentemente, quali settori e attività dovrebbero essere privatizzati e quali no? Per esempio, si dovrebbero privatizzare le prigioni? E le
scuole? E gli ospedali? E la raccolta dei riuti?
b) quali sono le ragioni politiche che hanno spinto i governi a intraprendere
negli ultimi anni il processo di privatizzazione di molte aziende pubbliche?
c) quali sono le opzioni fondamentali nel processo di privatizzazione? (cessione del controllo, struttura proprietaria e di controllo della società privatizzata e effetti distributivi)
IL DIBATTITO TEORICO
§ Importante distinzione: privatizzazione ≠ liberalizzazione (creazione di concorrenza in settori precedentemente monopolistici)
§ Possono esistere privatizzazioni senza liberalizzazione (ENEL per la trasmissione dell’energia) o liberalizzazioni senza privatizzazione (Alitalia, RAI)
§ Le ragioni delle liberalizzazioni sono chiare: superiorità sociale della concorrenza perfetta rispetto al monopolio.
§ Meno ovvie sono le ragioni a favore o contro la proprietà pubblica delle
imprese.
Ragioni generalmente invocate a favore della presenza di imprese
pubbliche
§ Universalità della fornitura del servizio (elettricità, recapito della corrispondenza, scuole) ⇒ ma in un mondo di contratti completi lo Stato potrebbe semplicemente obbligare le aziende private a fornire un servizio universale, pena
la revoca della concessione
§ Eccessivo potere di mercato nella fornitura di beni e servizi di prima necessità
(es. gas, elettricità) ⇒ ma questo è un argomento a favore della regolamentazione o della liberalizzazione del settore
§ Per capire la scelta tra proprietà pubblica o privata occorre adottare una prospettiva di contratti incompleti ⇒ il Governo non può anticipare, descrivere,
stipulare e far rispettare tutte le clausole rilevanti in un rapporto con un’impresa privata che svolge un servizio pubblico
§ L’incompletezza contrattuale genera problemi di opportunismo da parte dell’impresa privata nelle circostanze (contingenze) non esplicitamene previste
dal contratto
§ D’altra parte, la proprietà degli assets conferisce al proprietario di un’impresa
privata degli incentivi a ridurre i costi, ad adottare innovazioni volte al miglior
uso degli assets che il manager dell’impresa pubblica non ha, dati i diversi
incentivi.
§ Infatti, il proprietario di una impresa privata si appropria di tutti i protti addizionali creati da una riduzione dei costi, mentre il manager dell’impresa pubblica ne benecia solo in minima parte ⇒ maggiore efcienza produttiva e
capacità di innovazione dell’impresa privata
§ (Altre ragioni concorrono a indicare una superiore efcienza delle imprese private:
a) nelle imprese private il management inefciente può essere rimosso da
scalate (takeovers) impossibili nell’impresa pubblica
b) le imprese pubbliche hanno obiettivi diversi dalla massimizzazione del
protto. Obiettivi “sociali” che giusticano eccessiva presenza di forza
lavoro, ad esempio
c) le imprese pubbliche hanno obiettivi molteplici che rendono difcile la
valutazione dell’operato del management
d) le imprese pubbliche hanno un soft budget constraint)
§ Data la maggiore efcienza delle imprese private, perché tante imprese pubbliche? Il problema è che la riduzione nei costi può avvenire a scapito della
qualità (non contrattabile) del servizio fornito, senza che vi sia una sanzione
derivante dalla concorrenza.
§ Esempi: Le prigioni private hanno incentivo a risparmiare impiegando guardie
non qualicate, usando forza eccessiva contro i prigionieri, fornendo servizi
scadenti senza che i prigionieri … possano rivolgersi a un’altra prigione
§ Le cliniche private possono riutare di curare malati cronici; le scuole private
possono assumere insegnanti dequalicati (senza che ciò sia facilmente dimostrabile) oppure riutare di ammettere studenti con handicap.
§ Quando il rischio di una qualità troppo bassa è alto, occorre che il servizio sia
svolto da un’impresa pubblica.
§
ALTRE RAGIONI PER LE PRIVATIZZAZIONI
§ La maggiore efcienza delle imprese private è l’argomento principale avanzato
in questi anni a favore delle privatizzazioni
§ In Italia all’inizio degli anni ‘90 vi è stata la necessità di ridurre il debito pubblico per rispettare i parametri di Maastricht ⇒ vincolo esterno
§ Un’altra ragione “politica” a favore delle privatizzazioni è stata la scoperta dei
processi di corruzione legati alla gestione delle imprese pubbliche (Tangentopoli)
§ Un argomento politico-economico a favore delle privatizzazioni è stato l’obiettivo di allargare la base del mercato azionario (maggiore afusso di risparmio
alle imprese e creazione di piccoli investitori riluttanti ad un nuovo intervento
pubblico).
E IN ITALIA?
§ In Italia, le privatizzazioni sono entrate nell’agenda di politica economica con
la legge 359 del 1992 (governo Amato) ⇒ obiettivo principale dichiarato:
rispetto parametri di Maastricht. Obiettivo secondario: sviluppo del mercato
azionario
§ COMIT, Credito Italiano e Nuovo Pignone vengono privatizzati alla ne del
‘93. Tra il ‘92 e il ‘95 vengono incassati circa 29mila miliardi.
§ Il Governo Dini, nel 1995, annuncia che intende proseguire nel processo di
privatizzazioni poiché: “… il processo di privatizzazione costituisce un’occasione unica per accrescere l’efcienza dell’intera economia, riducendo il
costo dei servizi, migliorandone la qualità, accrescendo la competitività del
sistema produttivo e assicurando agli utenti dei guadagni di produttività.”
LE SCELTE FONDAMENTALI
§ La prima scelta fondamentale è: vendere o mantenere il controllo pubblico dell’impresa?
§ In Italia, in molti casi, le privatizzazioni sono state fatte mantenendo la maggioranza delle azioni con diritto di voto.
§ Ma anche nei casi in cui la maggioranza delle azioni è stata venduta ai privati
(es. Telecom Italia), lo Stato ha mantenuto delle azioni con diritti speciali
(golden share) ⇒ diritto a mettere il veto su alcune scelte “strategiche”.
§ Ad esempio, ministri del primo governo D’Alema minacciarono l’uso della
golden share per impedire la fusione tra Deutsche Telekom e Telecom Italia
§ La seconda scelta fondamentale riguarda gli assetti proprietari dell’impresa
privatizzata
§ Esistono tre opzioni principali.
1.
l’impresa può essere venduta solo a un compratore o un gruppo ristretto di
azionisti di controllo, generalmente gruppi industriali (private company).
2.
l’impresa può essere venduta a due diverse classi di azionisti: a un gruppo
di azionisti di controllo, obbligati di solito a non vendere il loro pacchetto di
azioni per un prestabilito intervallo temporale, e ai piccoli risparmiatori (nocciolo duro).
3.
le azioni dell’impresa possono essere acquistate solo dai piccoli azionisti
(public company).
§ I tre assetti hanno diversi pregi e difetti:
1. nel caso della private company gli acquirenti acquistano pacchetti consistenti
di azioni e sono quindi esposti al rischio derivante dalla variabilità dei protti
⇒ mancata diversicazione del rischio. D’altra parte vi è una notevole riduzione del problema di agenzia tra proprietari e management.
2. per la public company, valgono considerazioni opposte: estrema diversicazione del rischio, ma scarso controllo del management.
3. nel caso del nocciolo duro si è in una situazione intermedia: vi è sia diversicazione (anche se meno che nella public company) che controllo del management (anche se in modo minore che nella private company). Tuttavia si crea un
problema diverso: il possibile conitto di interessi tra azionisti di controllo e
piccoli risparmaitori.
§ Nelle privatizzazioni italiane si è spesso seguita la politica di creare un nucleo
di azionisti scelti tra gli investitori istituzionali (fondi d’investimento, fondi
pensione internazionali) o tra i gruppi industriali, imponendo però dei limiti
massimi al possesso azionario (vote capping, di solito pari al 5%).
§ Tale scelta è stata giusticata con l’esigenza di evitare che uno degli azionisti
potesse acquisire il controllo della società privatizzata (timore forte in particolare per le banche).
§ D’altra parte, il vote capping rappresenta un blocco alla possibilità di scalate
della società privatizzata, rendendo meno efcaci i sistemi di controllo del
management.
§ La variabile che deve essere scelta per ultima è il prezzo di vendita delle azioni.
(Di solito, nelle offerte pubbliche di vendita, viene proposta una forchetta di
prezzi e poi, sulla base della domanda, viene scelto il prezzo puntuale).
§ Si assiste molto spesso (ma non sempre, come sanno bene coloro che hanno
partecipato alla recente privatizzazione ENEL) al cosiddetto underpricing (o
IPO discount): le azioni vengono vendute ad un prezzo inferiore al valore di
mercato (riesso dai prezzi di Borsa). In questo modo nei primi giorni di quotazione i sottoscrittori possono subito realizzare un protto.
§ L’IPO discount rappresenta un trasferimento di ricchezza dall’ente che privatizza (e dai taxpayers) ai sottoscittori. Qual è il livello desiderabile di underpricing? Maggiore del 50% per AEM, il 22% per ACEA, o lo 0% per ENEL?