Le imprese pubbliche

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Le imprese pubbliche
1 Le imprese pubbliche: nozione e finalità
L’impresa pubblica è un’azienda attraverso la quale lo Stato, o un ente pubblico minore, gestisce
direttamente o indirettamente un’attività di produzione di beni o servizi di pubblica utilità.
L’ente può gestire direttamente l’impresa, e allora metterà a disposizione di essa alcuni beni del suo
patrimonio: così, le Ferrovie dello Stato utilizzano le strade ferrate (demanio), i macchinari e le attrezzature di proprietà dello Stato (patrimonio). Oppure, l’ente può gestirla indirettamente, finanziandola
e riservandosi un controllo sulla sua amministrazione.
Le entrate provenienti dalla vendita di beni e servizi prodotti dalle imprese pubbliche vanno classificate tra le entrate originarie (prezzi pubblici e politici, talvolta prezzi privati).
È bene osservare che i servizi prodotti dalle imprese pubbliche non sono di natura istituzionale come
la difesa, la tutela dell’ordine pubblico, l’amministrazione della giustizia o la pubblica istruzione, poiché questi ultimi rientrano nelle funzioni dello Stato; funzioni che esso svolge per effetto della sua
natura di ente supremo e che non può delegare a nessun altro.
Inoltre, i servizi delle imprese pubbliche sono forniti attraverso un’organizzazione imprenditoriale,
cioè economica, e non di natura istituzionale. Così, non si possono ovviamente considerare imprese
pubbliche le scuole, i musei e le biblioteche che, pur fornendo dei servizi pubblici, non svolgono
un’attività economica.
Del resto, l’impresa pubblica vende agli utenti beni e servizi che potrebbero essere prodotti anche da
imprenditori privati e se questo non accade, ciò è dovuto a una serie di ragioni economiche e sociali
che qui esporremo.
Fino ad alcuni anni fa, si riteneva preferibile che la gestione di taluni servizi collettivi fosse sottratta
all’iniziativa privata per i seguenti motivi:
•evitare la formazione di monopoli privati, che avrebbero prodotto un servizio di pubblica utilità
praticando tariffe ancora più elevate del suo prezzo di mercato, per conseguire un extraprofitto.
L’impresa pubblica, invece, opera in regime di monopolio legale (sociale) e non ha fini di lucro (fatta
eccezione per le imprese delle Partecipazioni statali, che operano in concorrenza con le imprese
private). Pertanto, rende il servizio accessibile anche agli utenti meno abbienti;
•garantire la gestione di servizi di pubblica utilità in tutto il territorio nazionale, servizi che il privato
avrebbe gestito alla sola condizione di conseguire un profitto.
Secondo questa opinione, quindi, un’impresa privata di trasporti ferroviari non avrebbe assicurato
i collegamenti in zone poco popolose o economicamente depresse, perché la domanda del servizio sarebbe stata troppo scarsa;
•consentire l’esercizio di una politica economica anticongiunturale. L’esercizio di un’impresa pubblica comporta infatti il pagamento di spese (per retribuire i lavoratori e per acquistare le materie
prime o i manufatti necessari), che sostengono la domanda globale svolgendo una funzione anticongiunturale durante le fasi depressive dei cicli economici;
•consentire la realizzazione di attività produttive che comportano una programmazione degli interventi e degli investimenti, non solo a livello nazionale ma anche per i Paesi aderenti alla Ue, attraverso
accordi comunitari (ad es. nei settori della siderurgia, della cantieristica, della chimica, ecc.);
•infine, procurare all’erario delle entrate a volte cospicue, attraverso la produzione e la distribuzione di
beni o la gestione di attività in regime di monopolio (monopoli fiscali sui tabacchi e sul gioco del lotto).
Queste considerazioni, tuttavia, si prestano oggi a un’importante obiezione.
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A partire dagli anni Ottanta del secolo scorso, la scarsa efficienza che ha caratterizzato la gestione
di molte imprese pubbliche operanti in regime di monopolio ha indotto numerosi governi a disporne la privatizzazione, pur assicurando alcune garanzie a favore degli utenti o dei consumatori.
Pensa al controllo sulla qualità dei servizi resi e alla vigilanza sui prezzi praticati, obiettivi raggiunti
mediante appositi organismi (le Autorità Garanti o Authorities), formalmente indipendenti dal
Governo. Ciò allo scopo di attenuare gli svantaggi derivanti dalla persistenza di posizioni dominanti
sul mercato.
Anche nel nostro Paese sono diventate operative le Authorities (nei settori dell’energia, delle telecomunicazioni, ecc.) e, con il graduale processo di privatizzazione delle imprese pubbliche, numerosi
monopoli sociali sono stati aboliti, in conformità alle regole del mercato unico in seno alla Ue. In
pratica, oggi si ritiene che, al fine di prevenire la nascita di monopoli privati, sia più opportuno creare
determinati ostacoli normativi idonei a scoraggiarne l’istituzione (ad es. le leggi antitrust), piuttosto
che imporre monopoli pubblici, sovente centri di potere politico e burocratico.
2 La classificazione delle imprese pubbliche
Le imprese pubbliche in Italia, in relazione al loro assetto giuridico e amministrativo, possono assumere diverse forme.
•
Le Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo (Aziende autonome) erano,
originariamente, organismi facenti parte dello stesso ente (Stato o enti territoriali minori), gestiti
direttamente da esso attraverso i suoi dipendenti pubblici, ed erano perciò sprovvisti di personalità
giuridica. Avevano solamente un’ampia autonomia contabile, poiché redigevano il proprio bilancio, distinto da quello dell’ente a cui appartenevano, al quale veniva però allegato. Così, il Consiglio comunale approvava i bilanci separati delle “vecchie” aziende municipalizzate e il Parlamento
approvava i bilanci delle aziende autonome statali, allegati al bilancio dello Stato.
Oggi quasi tutte le aziende autonome sono state trasformate in società per azioni, di cui l’ente
pubblico è l’unico azionista o uno degli azionisti. È stata quindi aperta la loro partecipazione ai
privati. Questo vale in particolar modo per le aziende degli enti locali (ad es. le aziende speciali,
comunali o provinciali, che gestiscono i trasporti pubblici), alcune delle quali sono state in parte
privatizzate mediante il collocamento delle loro azioni presso il pubblico dei risparmiatori.
•
Gli Enti pubblici economici, dotati di personalità giuridica pubblica, sono delegati dall’ente (per
lo più lo Stato) a gestire un’impresa di pubblica utilità in qualità di concessionari e svolgono la loro
attività sotto il controllo del Ministro competente.
Sono costituiti con atto legislativo, hanno un loro patrimonio, un’ampia capacità contrattuale,
capacità processuale attiva e passiva e gestiscono l’impresa avvalendosi di dipendenti propri.
Il loro bilancio è annesso a quello dello Stato e presentato al Parlamento, senza però essere né
discusso, né approvato.
Gli enti pubblici economici prestano i loro servizi all’utenza in cambio del pagamento di un prezzo,
che in genere prende il nome di prezzo pubblico.
Tra i più importanti ricordiamo l’Agenzia del Demanio, responsabile della gestione, razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato; l’Istat (l’Istituto Nazionale di Statistica); la Siae (Società Italiana degli Autori ed Editori), ente pubblico economico a base associativa,
incaricata di riscuotere, per conto degli autori e degli editori, i proventi derivanti dall’utilizzazione
economica delle opere dell’ingegno; l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, che cura la
stampa delle pubblicazioni ufficiali dello Stato, tra cui la Gazzetta Ufficiale, la coniazione per lo
Stato italiano di moneta circolante e l’attività di anticontraffazione monetaria.
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Le Imprese delle Partecipazioni statali, il cui pacchetto azionario di maggioranza è posseduto direttamente dallo Stato o da un ente di gestione, vengono annoverate tra le imprese pubbliche non in quanto si pongono delle finalità di interesse pubblico, ma solo per il fatto di essere di
proprietà dello Stato. Esse infatti praticano prezzi privati, operano in concorrenza con le imprese
private e vengono (o dovrebbero essere) gestite in base a criteri di economicità. È ormai stata
completata la loro privatizzazione.
3 Le Partecipazioni statali e la loro privatizzazione
Fino al luglio 1992 le Partecipazioni statali erano sottoposte alla direzione dell’omonimo Ministero (ormai da anni abolito) che, attraverso enti pubblici finanziari di gestione, le holding Iri, Eni ed Efim,
amministrava e controllava la politica aziendale delle varie imprese operative secondo le direttive del
Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica).
Gli enti di gestione controllavano le singole imprese attraverso società finanziarie di settore (Finmeccanica, Fincantieri, Ilva, ecc.).
Gli obiettivi delle Ppss, in buona parte mancati, si possono così riassumere:
•
sviluppo economico del Mezzogiorno d’Italia, che non ha dato i risultati sperati a causa delle scelte sbagliate dei settori produttivi di intervento, della carenza di infrastrutture e delle inopportune
interferenze politiche sulle decisioni economico-produttive;
•
sostegno dell’occupazione e del reddito nazionale, obiettivo raggiunto solo in parte perché l’investimento pubblico non ha sempre saputo sopperire all’insufficienza dell’investimento privato nei
momenti di depressione economica.
Per tali ragioni, un decreto legge del 26-1-1992 ha autorizzato la privatizzazione delle imprese
pubbliche.
L’Iri (Istituto per la Ricostruzione Industriale), l’Eni (Ente Nazionale Idrocarburi), l’Enel (Ente Nazionale
per l’Energia Elettrica) e l’Ina (Istituto Nazionale Assicurazioni) sono stati trasformati in società per
azioni, convertendosi così da enti pubblici in società a capitale statale.
Tra il 1995 e il 1998, mediante collocazione sul mercato finanziario delle azioni, l’Iri, l’Ina e l’Eni sono
stati privatizzati.
Nel 1999 è iniziata la privatizzazione dell’Enel, in parte portata a compimento.
Nell’anno 2000 è stata compiuta la vendita ai privati dell’Iri, che è stato posto in liquidazione.
Possiamo affermare che oggi le uniche imprese pubbliche operanti in settori veramente strategici
sono le Ferrovie dello Stato italiane Spa e le Posteitaliane Spa, la cui privatizzazione è, per il
momento, quanto meno improbabile.
La vendita delle imprese pubbliche
Il metodo di vendita delle imprese pubbliche adottato in Italia è finalizzato a conciliare l’esigenza della
stabilità dell’indirizzo aziendale dell’impresa da privatizzare con l’esigenza di assicurare un azionariato diffuso, cioè un’adeguata partecipazione dei piccoli risparmiatori al nuovo assetto proprietario. Le
sue fasi di realizzazione si possono così sintetizzare.
•
L’individuazione degli investitori ammessi al nucleo stabile.
Il nucleo stabile è una quota azionaria di maggioranza relativa (in genere non superiore al 15%-20%
del capitale), destinata a imprimere un’unità di indirizzo gestionale senza però “monopolizzare” la proprietà dell’impresa. L’azionista pubblico (ossia il Ministero competente), con la consulenza di esperti
analisti finanziari, vaglia le richieste di entrata nel nucleo stabile e, al termine delle trattative, decide
quali soggetti ammettere (ad es. imprese industriali, bancarie e assicurative, società finanziarie, ecc.).
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L’Offerta Pubblica di Vendita.
Per la rimanente parte di capitale, si provvede a lanciare un’offerta pubblica di vendita, destinata
ai singoli risparmiatori, agli investitori istituzionali (ad es. i fondi comuni di investimento) ed, eventualmente, ai lavoratori dipendenti dell’impresa da privatizzare.
Il prezzo di emissione delle azioni può essere diverso a seconda dei destinatari della Opv. In genere, esso è più elevato per gli investitori istituzionali e più basso per i dipendenti e i piccoli risparmiatori.
•
Il collocamento delle azioni.
I titoli destinati all’azionariato diffuso, quando la Opv è stata comunicata alla Consob, vengono
resi disponibili sul mercato finanziario attraverso un consorzio di collocamento formato da
istituti di credito e da intermediari finanziari autorizzati (salva la possibilità di rivolgersi direttamente
a una Sim operante in borsa). Ai risparmiatori che intendono sottoscrivere le azioni è messo a disposizione, presso gli istituti del consorzio di collocamento, un apposito prospetto informativo.
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