Spostamento sede di un Ufficio. Indennità trasferimento

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Spostamento sede di un Ufficio. Indennità trasferimento
CONSIGLIO DI STATO
SEZIONE PRIMA
Adunata di Sezione 11 apr 2012
Sentenza dell'11 ottobre 2012
Numero 04233/2012 e data 11/10/2012
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 11 luglio 2012
NUMERO AFFARE 01677/2012
OGGETTO:
Ministero dell’interno.
Quesito relativo all’applicabilità dell’indennità di trasferimento in caso di spostamento dalla sede di
servizio di un ufficio per ragioni di carattere logistico.
LA SEZIONE
Vista la relazione 12 marzo 2012 prot. n. 333-A/9807.D.2.2.1725/2012, con la quale il ministero dell’interno,
dipartimento della pubblica sicurezza, ha posto al Consiglio di Stato il quesito indicato in oggetto;
visto il parere interlocutorio reso dalla Sezione all’adunanza del 18 aprile 2012;
vista la relazione ministeriale integrativa del 30 maggio 2012;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano.
Premesso.
Il ministero dell’interno ha posto il quesito se, nel caso di ridislocazione di un reparto o ufficio in altra sede ubicata
in comune diverso per ragioni di carattere logistico o organizzativo, al personale di polizia interessato allo
spostamento spetti la c.d. indennità di trasferimento.
Dopo aver ricostruito la normativa applicabile, individuando la disposizione pertinente nell’art. 1 della legge 29 marzo
2001 n. 86, il dicastero precisa che, dei tre presupposti necessari per l’erogazione dell’indennità di trasferimento
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(trasferimento d’autorità, in altro comune e a distanza superiore a dieci chilometri), quello controverso è il
trasferimento autoritativo del personale.
Tale requisito mancherebbe quando il dipendente venga destinato a un diverso ufficio territoriale a seguito di un processo di
riorganizzazione dell’ente, mantenendo però il suo rapporto con l’Amministrazione tutte le caratteristiche del precedente
rapporto di servizio.
In tal senso si sarebbe pronunciata la prevalente giurisprudenza amministrativa, sia di primo che di secondo grado.
Con pronuncia interlocutoria, la Sezione ha richiesto al ministero dell’interno di chiarire se le ragioni di ordine organizzativo e
logistico, sottese allo spostamento della sede di servizio, riguardino la sola ipotesi in cui un ufficio o reparto vengano spostati
da un luogo all’altro, con l’automatico trasferimento del personale ivi in servizio, o se all’interno di tale ipotesi debba farsi
distinzione in base alle cause dello spostamento, materiali (esempio, la cessazione di un contratto di locazione) o anche
funzionali.
Sul punto espone ora l’Amministrazione che è arduo distinguere le cause materiali dello spostamento da quelle
funzionali, trattandosi di provvedimenti complessi che sono diretti a perseguire una serie di interessi pubblici, tra i
quali sono compresi obiettivi di maggiore efficienza e di contenimento della spesa pubblica, oltre che squisitamente
logistici.
Considerato.
Preliminarmente la Sezione ritiene opportuno richiamare il disposto dell’art. 1, comma 1, della legge 29 marzo 2001 n. 86,
che disciplina l’indennità di trasferimento, per procedere poi alla verifica di quello che sembra essere il nodo centrale del
quesito posto dall’Amministrazione richiedente, vale a dire se detta indennità competa al personale di polizia coinvolto nel
trasferimento di un reparto ad altra sede per ragioni logistiche e organizzative, trattandosi di tipologia di trasferimento che,
secondo un indirizzo interpretativo, sembrerebbe non rientrare nelle ipotesi prese in considerazione dalla norma considerata.
Orbene, l’art. 1, comma 1, della l. n. 86 del 2001 prevede che “Al personale volontario coniugato e al personale in servizio
permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui alla legge 19 maggio 1986, n. 224, e, fatto
salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente
alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza,
compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in
misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi”.
Dalla lettera della disposizione si ricavano due dei requisiti generali che danno diritto alla percezione del beneficio
in questione: trasferimento d’autorità e ubicazione della nuova sede di servizio in un comune diverso da quello di
provenienza.
Il terzo requisito generale, come ricorda l’Amministrazione richiedente, è stato individuato in via d’interpretazione
sistematica dal Consiglio di Stato, che ha affermato il principio in diritto secondo cui “l’attribuzione dell’indennità per il
trasferimento di autorità, prevista dall’articolo 1, comma 1, della legge 29 marzo 2001, n. 86, è subordinata al requisito
generale della distanza minima non inferiore ai dieci chilometri tra la sede di provenienza e quella di destinazione” (Cons.
St., ad. pl., 14 dicembre 2011 n. 23). L’adunanza plenaria ha ritenuto, infatti, che lo scopo essenziale della legge del
2001 fosse quello di rideterminare, incrementandolo sensibilmente, il trattamento economico collegato al trasferimento
d’autorità, senza incidere però sul presupposto applicativo generale costituito dalla distanza minima di dieci chilometri tra la
sede di provenienza e quella di destinazione, legislativamente previsto per la corresponsione dell’indennità di missione ed
espressamente indicato dall’articolo 1, comma 1, della legge 10 marzo 1987 n. 100, che in origine ha introdotto il beneficio in
questione per il personale militare e di polizia.
Tornando all’oggetto del quesito, dalla normativa esposta viene in evidenza che presupposto necessario per
attribuire la controversa indennità è il trasferimento di autorità, il quale, secondo il consolidato e univoco indirizzo
giurisprudenziale, risponde a un precipuo interesse pubblico, nonché a specifiche esigenze di servizio
dell'amministrazione disponente.
Dai trasferimenti d’autorità o d’ufficio si distinguono i trasferimenti c.d. a domanda, in cui è prevalente il perseguimento del
soddisfacimento delle necessità personali e familiari del richiedente, rispetto alle quali l'interesse pubblico funziona
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esclusivamente come limite esterno di compatibilità, dovendo in ogni caso essere assicurato il rispetto dei principi fissati
dall’art. 97 Cost.
Ne consegue che la valutazione dell’interesse prevalente, se dell’amministrazione o del dipendente, costituisce la
discriminante per distinguere i trasferimenti di autorità da quelli a domanda e per far sorgere in capo al personale
destinatario dell’ordine di spostamento il diritto alla corresponsione dell’indennità di trasferimento, che spetta soltanto nelle
situazioni in cui il movimento è disposto autoritativamente, ai sensi del più volte richiamato art. 1, comma 1, della legge n. 86
del 2001.
Ai fini di cui si discute, un criterio interpretativo può quindi trarsi dalla ratio della disposizione suddetta, che è volta
a ristorare con la specifica indennità i disagi che il personale affronta per porsi nelle condizioni di prestare servizio
nella nuova sede; di contro, è palese che il legislatore, non prevedendo la corresponsione del beneficio nel caso di
trasferimento a domanda, ha evidentemente ritenuto compensati dal soddisfacimento dell’interesse del richiedente
alla movimentazione i disagi che conseguono allo spostamento nella nuova sede di servizio.
Sulla base dell’analisi sin qui effettuata non può essere condivisa la tesi dell’Amministrazione richiedente secondo
cui, quando il trasferimento sia connesso a una dislocazione diversa dell’intero reparto per motivi logistici o
organizzativi, non ricorrere il presupposto del trasferimento d’autorità necessario per la corresponsione
dell’indennità in questione. Infatti, non soltanto non si rinviene nell’ordinamento una disposizione legislativa che
consenta di configurare un provvedimento di trasferimento di carattere diverso da quelli sin qui considerati
(d’autorità o a domanda), ma è altresì da escludere, anche sotto il profilo della ragionevolezza, che i trasferimenti
disposti per esigenze logistiche od organizzative abbiano natura differente da quelli c.d. d’autorità, quasi
costituissero un tertium genus che si aggiunga ai trasferimenti d’autorità e a quelli a domanda.
Alle medesime conclusioni inducono anche le precisazioni fornite dall’Amministrazione, la quale ha chiarito che, negli
spostamenti di sede dei reparti, è operazione assai ardua scorporare le cause materiali da quelle funzionali, trattandosi
generalmente di provvedimenti “teleologicamente orientati al perseguimento di obiettivi efficientistici e di contenimento della
spesa pubblica, oltre che a finalità squisitamente logistiche”.
Non si può neppure aderire alla prospettazione per la quale, nel caso di ridislocazione di un reparto in altra sede
senza che muti l’area di competenza del medesimo, si dà luogo a un “trasferimento figurativo”, in quanto tale
condizione, alla luce della regolamentazione contenuta nella legge n. 86 del 2001, è ipotizzabile soltanto quando il
mutamento della sede istituzionale del reparto, che è pur sempre un provvedimento autoritativo, non comporti
materialmente il trasferimento del personale dalla precedente sede fisica a quella nuova esistente in un comune
diverso dal precedente.
Di contro ritiene la Sezione di condividere la più recente pronuncia del Consiglio di Stato, sezione IV, con sentenza
20 luglio 2011 n. 4376 (richiamata anche dall’Amministrazione richiedente), che ha riconosciuto il beneficio
dell’indennità di trasferimento all’intero gruppo aeronavale della Guardia di Finanza trasferito dalla sede di
Grottaglie a quella di Taranto.
In conclusione e per quanto sin qui considerato, è da ritenere che i trasferimenti del personale conseguenti al
cambio di sede di uffici e reparti per motivi logistici o organizzativi rientrino nella categoria dei trasferimenti
d’autorità, con i conseguenti riflessi sul trattamento economico previsto per tale tipologia di provvedimenti.
P.Q.M.
nelle considerazioni che precedono è il parere del Consiglio di Stato.
L'ESTENSORE
Elio Toscano
IL PRESIDENTE
Raffaele Carboni
IL SEGRETARIO
Francesca Albanesi
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