allegati - Valutazione politiche

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Trasferimenti monetari e
condizionalità: una review realista
Review realista
ALLEGATI
Trasferimenti monetari
condizionali per il
contrasto della povertà
infantile e l’inclusione
sociale: una review realista sui
paesi dell’area OCSE
A cura di Liliana Leone
Con contributi di:
Silvia Ciampi, Matteo D’Emilione, Francesco Mazzeo Rinaldi,
Francesca Raspanti, Laura Stopponi, Gabriele Tomei, Matteo Villa
30 Novembre 2015
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Review realista
Il presente studio è stato realizzato nell’ambito del Progetto NUVAL,
“Azioni di sostegno alle attività del Sistema Nazionale di Valutazione e dei Nuclei di Valutazione”
a valere sul PON GAT (FESR) 2007 – 2013,
attuato da Formez PA con il coordinamento scientifico del NUVAP,
Dipartimento per le Politiche di Coesione, Presidenza del Consiglio dei Ministri
PROMOTORE
Paola Casavola, Dipartimento per le Politiche di Coesione, PCM NUVAP
TEAM DI RICERCA
Liliana Leone ha curato il testo ed è autore dell’introduzione e dei cap. 2, 3, 4, 5
Francesco Mazzeo Rinaldi è coautore del Par. 4.1
Silvia Ciampi, Laura Stopponi, Gabriele Tomei, e Matteo Villa, sono autori del Par. 1.2
Matteo D’Emilione, Francesca Raspanti , Gabriele Tomei, Matteo Villa sono autori del Par.1.3
COORDINAMENTO SCIENTIFICO
Liliana Leone, Consulente SNV Sistema Nazionale di Valutazione
GRUPPO INTERISTITUZIONALE
Si ringraziano per la preziosa collaborazione:
Valeria Aniello, Regione Campania
Marco Biagetti, Dipartimento per le Politiche di Coesione, PCM NUVAP
Ferruccio Biolcati Rinaldi, Università degli Studi di Milano
Caterina Borrelli, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
Caterina Brancaleoni, Regione Emilia Romagna
Anna Maria Candela, Regione Puglia
Geremia Capano, Nucleo di valutazione Regione Calabria
Silvia Ciampi, ISFOL
Agnese Ciulla, Comune di Palermo
Silvia Cioppi, Regione Emilia Romagna
Matteo D’Emilione, ISFOL
Lucia Ferrara, Università di Bari
Dora Gambardella, Università Federico II Napoli
Rosaria Lumino, Università Federico II Napoli
Francesco Marsico, CARITAS Italiana
Giuseppe Moro, NVVIP Regione Puglia
Silvia Martini, Regione Emilia Romagna
Francesco Mazzeo Rinaldi, Università degli Studi di Catania
Raspanti Francesca, Università di Pisa
Rosanna Romano, Regione Campania
Anna Maria Senatore, ISFOL
Nicoletta Stame, Università di Roma La Sapienza
Laura Stopponi, CARITAS Italiana
Lucia Tardani, Consulente politiche del lavoro
Gabriele Tomei, Università degli Studi di Pisa
Matteo Villa, Università degli Studi di Pisa
Supporto organizzativo e attività seminariali
Francesca Urbani, Team progetto NUVAL
Simonetta De Luca, Responsabile progetto NUVAL
Silvia De Mattheis, Consulente progetto NUVAL
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INDICE
Review realista
ALLEGATO 1. RASSEGNA DELLE POLITICHE DI CONTRASTO ALLA POVERTÀ IN ITALIA ... 4 ALLEGATO 2. SCHEMI DI PROTEZIONE DEL REDITO MINIMO IN GERMANIA, ITALIA, POLONIA, SVEZIA E REGNO UNITO ......................................................................................................... 21 4
ALLEGATO 1. Rassegna delle politiche di contrasto
alla povertà
Review realista
in Italia
Allegato al Capitolo 1.
di Matteo D’Emilione (ISFOL), Francesca Raspanti (Università degli Studi di
Pisa), Gabriele Tomei (Università degli Studi di Pisa) e Matteo Villa (Università degli
Studi di Pisa)
Indennità di disoccupazione ordinaria (Anastasia, Mancini, Trivellato 2009; Liso 2008; Spattini 2012; Mazzotta 2013; Ministero del Lavoro e politiche Sociali 2014a) è uno strumento di tipo assicurativo che ha la finalità di offrire tutela e sostegno al reddito ai lavoratori licenziati. Istituita nel 1919 come assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria, costituisce un diritto soggettivo all’assistenza economica, esigibile a fronte del possesso di alcuni requisiti e attualmente corrisposta dall’Inps previa domanda del beneficiario. A partire dal 1988 l’ammontare dell’indennità è stata calcolata come percentuale delle retribuzione di riferimento. Tale generosità della prestazione è stata gradualmente elevata negli anni, fino a raggiungere, nel 2008, un tasso di sostituzione pari al 60%. Anche le categorie di lavoratori interessati oggetto del provvedimento in analisi, sono mutate nel corso dell’evoluzione dell’istituto: ad esempio, dal 1999 dalla misura sono stati esclusi i dismessi, mentre dal 2005 (L. 80/2005) sono stati inclusi i sospesi per i comparti che non accedono alla Cigo (Anastasia, Mancini, Trivellato 2009: 18). L’indennità di disoccupazione ordinaria è prevista in caso di licenziamento o cessazione del contratto a termine dei lavoratori con almeno due anni di assicurazione presso l’Inps e almeno cinquantadue contributi settimanali versati nel biennio precedente la data di cessazione del rapporto di lavoro. A partire dal 1° gennaio 2008 tale indennità spetta per otto mesi ai lavoratori che non hanno compiuto il cinquantesimo anno di età, estesa a 12 per gli over 50. L’ ammontare dell’indennità corrisponde al 60% della retribuzione globale media degli ultimi 3 mesi per i primi 6 mesi, al 50% per i due mesi seguenti e al 40% per i mesi successivi. Prima della c.d. riforma Fornero (L. 92/2012) la misura presentava una forma di condizionalità indiretta, poiché per ottenere lo stato di disoccupazione, i beneficiari dovevano rilasciare ai Centri per l’Impiego una dichiarazione d’immediata disponibilità ad un lavoro (D.lgs. n. 181/2000). La normativa applicabile al trattamento di disoccupazione prevedeva che “l’offerta di lavoro dovesse essere congrua”, e lasciava alle Regioni definire i “parametri di tale congruità” (Liso 2008:174). Pertanto, lo strumento della dichiarazione di disponibilità è condizione per acquisire lo stato di disoccupazione, ma non comporta automaticamente l’accesso alla prestazione, la quale necessita degli altri requisiti predetti. Con il D.L. 185/2008 lo strumento della condizionalità è stato ulteriormente rafforzato ed esteso a qualsiasi trattamento previdenziale: il lavoratore al fine di ottenere l’indennità di disoccupazione ordinaria dovrà rilasciare la più volte citata dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro altresì all’Inps. Tale dichiarazione diviene così “il presupposto per ottenere il beneficio”. (Spattini 2012:175). A seguito della riforma definita dalla L. 92/2012 (c.d. Legge Fornero), che ha provveduto alla riorganizzazione del sistema degli ammortizzatori sociali, l’indennità di disoccupazione ordinaria è 5
stata sostituita dalla Assicurazione Sociale per l’Impiego a decorrere dal 1 gennaio 2013 (AspI). Possono essere destinatari della misura tutti i lavoratori dipendenti, compresi gli apprendisti, soci di cooperative di produzione e lavoro, artisti dipendenti, e dipendenti dReview
ella PA a trealista
empo determinato. Il requisiti di inclusione prevedono il sussistere dello stato di disoccupazione involontaria e di aver maturato due anni di assicurazione e almeno un anno di contribuzione nel biennio precedente all’inizio della disoccupazione. L’ammontare dell’indennità ricevuta è calcolata sulla base della retribuzione media mensile utile ai fini contributivi degli ultimi due anni (tuttavia all’ammontare del trasferimento si applica una riduzione del 15% dopo i primi 6 mesi, e un ulteriore 15% dopo 12 mesi). La durata dell’erogazione è collegata all’età anagrafica del lavoratore. A decorrere dal 1° gennaio 2016 è stabilita al massimo per 12 mesi per i lavoratori con meno di 55 anni e al massimo di 18 per i lavoratori over 55. In ogni caso, la prestazione non può essere erogata per un numero di settimane superiore a quelle di contribuzione nei due anni precedenti la disoccupazione. Dal momento in cui il beneficiario sottoscrive un contratto di lavoro subordinato per un periodo non superiore a 6 mesi la prestazione viene sospesa; al termine l’indennità riprende ad essere corrisposta per il periodo residuo spettante al momento in cui l’indennità stessa era stata sospesa. Nell’ipotesi in cui il beneficiario intraprenda un’attività di lavoro autonomo e ottenga un reddito inferiore al limite per la conservazione dell’indennità, l’Inps provvede a ridurla per un importo pari all’ 80% del reddito che il lavoratore prevede di percepire dalla propria attività. Successivamente l’indennità viene conguagliata al momento della presentazione della dichiarazione dei redditi. (Mazzotta 2013:637; Spattini 2012:151; Ministero del Lavoro e politiche Sociali 2014a:30). La misura è espressamente condizionale, in quanto prevede tra le cause di decadenza dello stato di disoccupazione sia il rifiuto a partecipare senza giustificato motivo ad un iniziativa di politica attiva sia la partecipazione irregolare. L’indennità è inoltre vincolata all’accettazione, pena la decadenza, di un’offerta di lavoro inquadrata in un livello retributivo non inferiore al 20% rispetto all’importo lordo dell’indennità, indipendentemente dalla durata del contratto. Le attività di formazione e riqualificazione e le proposte lavorative sono considerate congrue, e quindi vincolanti, se si svolgono in un luogo non distante più di 50 km dalla residenza del lavoratore, o raggiungibile in 80 minuti con mezzi di trasporto pubblici e con un retribuzione lorda non inferiore alla soglia già sopra indicata. (Spattini 2012:178) La Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria (Ferrera 2012; Anastasia, Trivellato, Mancini 2009; Mazzotta 2013; Spattini 2012) è una misura di fronteggiamento di situazioni critiche di tipo strutturale che interviene a sostegno delle imprese in difficoltà economica istituita dalla legge 1115/1968. Tale strumento ha la finalità di prevenire i licenziamenti e tutelare il reddito dei lavoratori interessati dalla sospensione dell’attività lavorativa o dalla riduzione dell’orario di lavoro attraverso prestazioni di integrazione salariale. La Cigs è stato oggetto di numerosi interventi legislativi, tra i più rilevanti che ne hanno scandito l’evoluzione possiamo ricordare la L.164/1975 che ha introdotto tra le cause ammissibili la crisi aziendale e L. 223/1991 che ha provveduto alla riorganizzazione e riduzione degli interventi, associando la cigs all’istituto delle liste di mobilità nel caso in cui non vi sia possibilità di una ripresa dell’attività produttiva. La più recente riforma definita dalla L. 92/2012 ha eliminato il ricorso alla cassa integrazione straordinaria nei casi di fallimento, concordato preventivo, liquidazione coatta amministrativa e amministrazione straordinaria, a decorrere dal 1° gennaio 2016, fatta eccezione per i casi in cui vi sia reale possibilità di ripresa o 6
continuazione dell’attività produttiva (Anastasia, Trivellato, Mancini 2009:9; Mazzotta 2013:623; Spattini 2012:63). Review realista
La Cig straordinaria non costituisce un “diritto soggettivo all’integrazione economica” (Ferrera 2012:138), si attiva per determinate tipologie di attività produttive a seguito di una procedura d’ammissione e nei casi di sospensione dell’attività lavorativa in costanza di crisi aziendale e ristrutturazione, riorganizzazione o conversione aziendale, mentre, come predetto, non sarà più ammessa in caso di procedure concorsuali. I destinatari della misura possono essere operai, impiegati, quadri, soci e non soci di cooperative di produzione e lavoro, lavoratori poligrafici e giornalisti con un’anzianità di servizio di almeno 90 giorni. La durata dell’intervento straordinario d’integrazione salariale è definita in relazione alle diverse cause integrabili. Nel caso in cui ricorra una situazione di crisi aziendale l’istituto può essere attivato per un massimo di 12 mesi, con la possibilità di un sola proroga. Per i lavoratori dipendenti di aziende in fase di riorganizzazione, ristrutturazione e riconversione l’indennità è concessa per 24 mesi prorogabile due volte con due provvedimenti distinti, ciascuno di durata non superiore ai 12 mesi. Nell’ipotesi di procedure concorsuali l’integrazione può essere concessa per un massimo di 12 mesi ed eventualmente estesa per ulteriori 6 mesi. L’ammontare dell’integrazione percepita corrisponde all’80% della retribuzione complessiva che sarebbe spettata per le ore non lavorate tra 0 e 40 ore settimanali e non può eccedere un tetto massimo mensile stabilito di anno in anno. La misura ha natura condizionale poiché, in base all’art. 4, comma 40, L. 92/2012, è disposta la decadenza della prestazione nel caso in cui il beneficiario si rifiuti di essere avviato ad un corso di formazione e riqualificazione proposto o non partecipi con regolarità senza giustificato motivo. Tali attività sono definite congrue, quindi vincolanti rispetto alla conservazione del beneficio, se si svolgono in un luogo che non dista più di 50 km dalla residenza del lavoratore o raggiungibili in 80 minuti per mezzo del trasporto pubblico. Indennità di mobilità (Spattini 2012; Mazzotta 2013) è uno strumento di sostegno al reddito per consentire il superamento dei momenti di difficoltà economica a seguito del licenziamento. Istituito con la legge 223/1991 ha sostituito l’indennità di disoccupazione speciale per i lavoratori delle imprese industriali non edibili prevista dalla legge 1115/1968. I beneficiari dell’indennità sono i lavoratori assunti a tempo indeterminato con la qualifica di operai, impiegati e quadri posti in mobilità dalle aziende che hanno esaurito la cigs e non sono riuscite ad evitare l’esubero del personale o di aziende coinvolte in procedura per il licenziamento collettivo per riduzione di personale. I requisiti previsti per avere accesso all’indennità, oltre all’iscrizione alle liste di mobilità, prevedono un’anzianità aziendale di almeno 12 mesi maturata nell’ultimo rapporto di lavoro con l’azienda che lo ha messo in mobilità, di cui 6 mesi di lavoro effettivamente prestato, compresi i periodi di sospensione da lavoro per ferie, festività infortuni e astensione obbligatoria per maternità. L’ammontare dell’indennità è corrisposto in misura percentualmente decrescente ed è pari al 100% del trattamento di Cig straordinaria percepito o dell’importo che sarebbe spettato nel periodo immediatamente precedente al licenziamento, per i primi 12 mesi, per poi ridursi all’80% per i periodi successivi. La normativa originaria (art.7,comma 5) prevede la possibilità di ricevere 7
l’ammontare spettante dell’indennità in un’unica soluzione anticipata nell’ipotesi in cui il lavoratore intenda avviare un attività autonoma o associarsi in cooperativa. Review realista
La durata della prestazione, corrisposta per un periodo non superiore all’anzianità aziendale maturata dal lavoratore, è definita in relazione all’età del beneficiario al momento del licenziamento e all’area geografica di ubicazione dell’azienda. Il trattamento è erogato per 12 mesi, innalzato a 24 per i beneficiari di età compresa tra i 40 e i 49 anni ed esteso a 36 mesi per coloro che anno compiuto i 50 anni di età. Per i beneficiari messi in mobilità da aziende del Mezzogiorno la prestazione è erogata in relazione alle fasce d’età per 24, 36 e 48 mesi. Il diritto a ricevere l’indennità di mobilità si estingue con il compimento dell’età pensionabile o dal momento in cui viene maturato il diritto alla pensione di vecchiaia. L’istituto prevede alcuni elementi di condizionalità diretta (L. 92/2012 art 4, comma 41) in quanto definisce come motivo di decadenza del diritto al beneficio sia rifiuto a partecipare ad attività di politica attiva proposte dagli enti competenti, sia la mancata accettazione di un lavoro inquadrato in un livello retributivo superiore almeno del 20% dell’importo dell’indennità a cui ha diritto. Le attività proposte devono essere svolte in n luogo che non dista più di 50 km dalla residenza del lavoratore e raggiungibile in 80 minuti di mezzi di trasporto pubblici. La legge L.92/2012 ha definito l’eliminazione dello strumento di sostegno al reddito appena descritto, per cui i lavoratori licenziati dal 31 dicembre 2016 non potranno più essere collocati in mobilità ma beneficeranno dell’Assicurazione Sociale per l’Impiego, unica forma assicurativa prevista. I lavori socialmente utili (Mazzotta 2013; Marocco, Scialà, Nardone 2001) sono un istituto di origine lontana che va ricondotto ai cantieri di lavoro e ai lavori di pubblica utilità già previsti nel dopoguerra dalla legge L.264/1949 in materia di avviamento al lavoro e assistenza ai lavoratori involontariamente disoccupati, definita per far fronte alla disoccupazione strutturale dell’economia post-‐bellica. L’evoluzione dell’istituto è molto articolata ed è stata caratterizzata da numerosi interventi legislativi tra cui l. 390/1981, la l.451 del 1994 e la legge 608/1996. La materia viene a seguito sistematizzata dal D.Lgs. 468/1997 e successivamente riformata con il D.Lgs 81/2000 che è intervenuti sia rispetto alle attività oggetto di lsu che ai destinatari. A partire dagli anni ’90, a seguito del continuo aumento di soggetti in trattamento previdenziale, gli Lsu sono stati interpretati come strumento per rendere produttiva l’attività lavorativa dei beneficiari di un’integrazione straordinaria del reddito o di un trattamento di disoccupazione attraverso la realizzazione di opere e la fornitura di servizi di utilità collettiva. (Mazzotta 2013:641) Nel corso degli anni la misura è stata poi utilizzata come strumento di politica attiva del lavoro assumendo una molteplicità di funzioni. In prima battuta gli Lsu hanno rappresentato una fonte di reddito per i soggetti fuoriusciti dal mercato del lavoro che non potevano accedere a prestazioni previdenziali con l’intento di promuovere allo stesso tempo percorsi di riqualificazione professionale per mezzo delle attività svolte al fine di favorire il reinserimento occupazionale. Con il D.lgs. 468/1997 risulta evidente l’intento del legislatore di utilizzare gli Lsu per creare nuovi bacini di occupazione e promuovere l’occupazione giovanile, mutando la ratio di fondo dell’Istituto “trasformato da strumento assistenziale di protezione del reddito, ad intervento volto alla creazione di occasioni di lavoro” (Marocco, Scialà, Nardone 2001:28). Tale intervento legislativo ha ridefinito i soggetti utilizzabili nei lavori socialmente utili individuando 8
varie categorie tra cui i lavoratori in cerca di prima occupazione o disoccupati da più di due anni, i lavoratori inscritti nelle liste di mobilità (percettori o non della relativa integrazione), lavoratori che Review
realista
godono del trattamento straordinario di integrazione salariale, gruppi di lavoratori espressamente individuati in accordi per la gestione di esuberi e altre categorie di lavoratori individuate con delibera dalla Commissione Regionale dell’impiego. (D.lgs. 468/1997, art. 4). L’adesione ad un progetto Lsu non configura un rapporto di lavoro subordinato e non comporta la sospensione o cancellazione dalle liste di collocamento o mobilità. La durata dei progetti di utilità sociale non può eccedere i 12 mesi. Per i lavoratori che fruiscono del trattamento di disoccupazione “non vi è alcuna corrispettività tra lavoro e retribuzione” (Mazzotta 2013:642), prevista solo nel caso si impiego orario superiore alle 20 ore settimanali e alle otto giornaliere previste. I disoccupati non percettori di trattamenti previdenziali ricevono invece un sussidio denominato “assegno per i lavori socialmente utili” (D.lgs. 468/1997, art. 4, comma 2 e 3). Tale normativa prevedeva un carattere di condizionalità, in particolare per i beneficiari dei trattamenti previdenziali, il rifiuto all’assegnazione dell’attività determina la decadenza dalla Cigs, dell’indennità di mobilità e la cancellazione dalle liste di mobilità, salvo nel caso in cui l’attività offerta sia distante più di 50 Km dalla residenza del lavoratore e non raggiungibile con 60 minuti di mezzi pubblici di linea. La perdita dei benefici e la cancellazione dalle liste di mobilità è prevista anche in caso di frequenza irregolare su richiesta degli enti utilizzatori di lavori socialmente utili. (D.lgs. 468/1997, art.9 comma 1, 2 e 3). Nel triennio 1997-‐2000 gli Lsu non sono riusciti a realizzare un reale sostegno all’occupazione atteso per cui a tali disposizioni ha fatto seguito un’ulteriore intervento normativo di riforma (D. lgs.81/2000) che ha eliminato numerose tipologie di Lsu e previsto solo le attività realizzate dalla P.A nelle quali possono essere utilizzati solo i lavoratori che beneficiano di trattamenti previdenziali. (Mazzotta 2013:643) Tab. 3 – Caratteri delle misure di contrasto alla povertà mediante trasferimenti monetari (Indennità disoccupazione) Misura Categorialità Indennità di Lavoratori con disoccupazi
almeno 2 anni di one assicurazione presso l’Inps e almeno 52 contributi settimanali nel biennio precedente la data di cessazione del rapporto di lavoro Cassa Integrazione Guadagni Straordinari
a Lavoratori dipendenti di determinate tipologie di aziende con mansione di operai, impiegati e quadri che abbiamo una anzianità di servizio di almeno 90 giorni Condizionalità Generosità Durata Rilascio dichiarazione d’immediata disponibilità ad un lavoro presso CPI (D.lgs. 181/2000) e Inps (D.L.185/2008). Previsto obbligo presenza alla convocazione da parte del CPI Obbligo di partecipare corso di formazione e riqualificazione proposto. Tali attività devono svolgersi in un luogo che non dista più di 50 km dalla residenza del lavoratore o raggiungibili in 80 minuti per mezzo del Integrazione per i primi 6 mesi, del 60% della retribuzione globale media degli ultimi 3 mesi, ridotta al% 50 per il settimo e l’ottavo mese, fino al 40% per i mesi successivi. 8 mesi (12 mesi per gli over 50) Importo pari all’ 80% della retribuzione complessiva che sarebbe spettata per le ore non lavorate tra 0 e 40 ore settimanali. Previsto un tetto massimo mensile stabilito di anno in anno 12 mesi in caso di crisi aziendale; 12 mesi in caso di procedure esecutive concorsuali; 24 mesi in caso di riorganizzazione Rinnovabilità 1 proroga per crisi aziendale; 6 mesi per procedure concorsuali; 2 proroghe in caso di riorganizzazione, ristrutturazione o conversione 9
trasporto pubblico Assicurazion
e Sociale per l’Impiego Lavoratori dipendenti con 2 anni di anzianità assicurativa e almeno un 1 di contribuzione nel biennio precedente l'inizio della disoccupazione Indennità di Lavoratori iscritti alle mobilità liste con un’anzianità aziendale di almeno 12 mesi maturata nell'ultimo rapporto di lavoro con l'azienda che lo ha messo in mobilita', di cui 6 mesi di lavoro effettivamente prestato, con un rapporto a carattere continuativo Obbligo partecipazione ad iniziative di politica attiva con regolarità e accettazione lavoro inquadrato in un livello retributivo non inferiore del 20% rispetto all’importo lordo dell'indennità. Le attività devono svolgersi in luogo distante non più di 50 km dalla residenza del lavoratore, o raggiungibile in 80 minuti con mezzi di trasporto pubblici Prevista la decadenza del beneficio in caso di rifiuto a partecipare ad attività di politica attiva o mancata accettazione o di un lavoro inquadrato in un livello retributivo superiore almeno del 20% dell’importo dell’indennità. Le attività proposte devono essere svolte in un luogo che non dista più di 50 km dalla residenza del lavoratore e raggiungibile in 80 minuti di mezzi di trasporto pubblici. Trasferimenti monetari e
ristrutturazione e riconversione aziendale. Review12 realista
Importo calcolato sulla mesi per i retribuzione media mensile lavoratori con degli ultimi 2 anni ridotto meno di 55 anni del 15% dopo i 6 sei mesi, e al massimo e di un ulteriore 15% dopo 18 mesi per i 12 mesi lavoratori over 55 aziendale 100% del trattamento di CIG straordinaria percepito o che sarebbe spettato nel periodo immediatamente precedente al licenziamento, per i primi 12 mesi, ridotto all’80% per i periodi successivi 12 mesi per lavoratore un età inferiore ai 39 anni 24 con età tra i 40 e i 49 anni 36 mesi per over50 Nelle regioni del Mezzogiorno l’indennità è riconosciuta rispettivamente per 24, 36 e 48 mesi Non prevista corrispettività tra lavoro e retribuzione per i percettori di trattamenti previdenziali ( per attività svolte entro 20 ore settimanali e le 8 ore giornaliere). Previsto “assegno per i lavori socialmente utili” per lavoratori che non beneficiano di trattamenti previdenziali La durata dei progetti non può eccedere 12 mesi Lavori socialmente utili Rivolti a vari soggetti tra cui lavoratori in cerca di prima occupazione, disoccupati da più di due anni, i lavoratori inscritti nelle liste di mobilità percettori o non dell’indennità, lavoratori in CIGS, lavoratori individuati in accordi per la gestione di esuberi) Obbligo per i percettori di ammortizzatori sociali e iscritti alle liste di mobilità di partecipare ai progetti LSU in località distante non più di 50 km dalla residenza del lavoratore o comunque raggiungibile mediamente in 60 minuti con i mezzi di trasporto pubblici I diversi tipi di contributi economici erogati dai Comuni costituiscono la principale misura di trasferimento monetario a contrasto alla povertà attivata in Italia. Questi, per loro definizione, operano a livello locale su base regolamentare, senza alcun quadro di prescrizione né di raccordo a 10
livello nazionale e quindi senza alcuna pretesa di esigibilità. Per l’analisi del loro funzionamento utilizziamo con valore esemplificativo le informazioni derivanti dallo studio di caso effettuato sul Review realista
Comune di Capannori dai ricercatori del Laboratorio di Ricerca sull’Inclusione e lo Sviluppo Sociale dell’Università di Pisa (Villa 2011; Tomei, Natilli 2011; Matutini 2013). In assenza di livelli essenziali vincolanti a livello nazionale o regionale, nel Comune di Capannori l'erogazione dei contributi avviene sulla base di criteri approvati dal Consiglio Comunale che sono variabili in relazione al servizio a cui si accede (servizio sociale o sportello povertà) e alla valutazione dell'assistente sociale. Non ci sono pertanto erogazioni automatiche e parametri fissi, ma la generosità e la durata dell’intervento (3 mesi rinnovabile) si basa sulla discrezionalità ponderata degli operatori. La brevità del tempo per cui è concesso il beneficio probabilmente non permette di osservare trasformazioni radicali, ma garantisce il monitoraggio della presa in carico, evitando che la misura venga percepita in maniera assistenziale. La misura è fortemente selettiva ma non categoriale. La valutazione del caso definisce l'ammissibilità dell'intervento sulla base di soglie di inclusione flessibili e definite dagli operatori come adeguato rapporto tra situazione di partenza, risultati attesi, durata dell’intervento e vincoli finanziari. Il contributo si accompagna sempre alla definizione di un progetto individualizzato di attivazione e impegno del soggetto, monitorato dall'assistente sociale per tutta la durata dell’erogazione della misura di contributo. Se l'erogazione è subordinata al soddisfacimento di alcune esigenze importanti, il rinnovo è legato al raggiungimento di alcuni obiettivi negoziati e predefiniti in fase di programmazione e richiede un tempo di due mesi di valutazione da parte dell’assistente sociale. Sostanzialmente i limiti all’erogazione sono determinati dalla disponibilità complessiva delle risorse che non permette in alcuni casi d’intervenire secondo quanto è stato valutato necessario dall’assistente sociale. La logica prevalente dell’intervento è quella del progetto finalizzato a produrre cambiamenti nel breve periodo unendo all’erogazione di contributi economici il sostegno pedagogico e misure di attivazione. Seppur siano stati riscontrati buoni risultati rispetto alla dimensione socio-‐relazionale, la dimensione dell’attivazione rispetto al lavoro presenta delle difficoltà dovute alla necessità di coinvolgere altri enti competenti in materia (come i Centri per l’impiego) che spesso non possiedono risorse e strumenti necessari a costruire reali opportunità occupazionali. Nel breve termine il recupero della sostenibilità economica dei beneficiari può quindi risultare difficile soprattutto in un contesto di crisi e scarsa domanda di lavoro, compromettendo l’efficacia del progetto volto all’autonomia delle famiglie e dei singoli soggetti. La Dote è uno strumento introdotto dalla Regione Lombardia nel 2007 e destinato allo stesso tempo a fornire servizi ai cittadini e finanziare gli organismi accreditati pubblici e privati che li erogano. Solo in parte simile a un voucher, la dote è un somma di denaro individuale ottenibile attraverso uno specifico accordo con un ente accreditato e una procedura consensuale tra le due parti, seguendo un rigido schema di domanda on-‐line predisposto dalla Regione. Usualmente l'accesso a tale sistema avviene una volta all'anno e mette attraverso un accesso al sistema che mette a disposizione un numero predeterminato di Doti fino a esaurimento delle risorse. Fatti salvi i requisiti formali per i potenziali beneficiari e l'accreditamento dell'ente, l'accesso alla Dote dipende dalla tempistica e quindi dalla velocità di compilazione della domanda, a partire 11
dall'ora e giorno di apertura dei termini. Non per nulla il giorno stesso è denominato dagli addetti ai lavori con lo pseudonimo di “click day”. Review
realista in servizi di La somma in denaro, strettamente predeterminata dalla Regione, è spendibile formazione e di occupazione. Anche i contenuti e le forme dell'intervento sono strettamente predeterminati e lasciano limitatissimi spazi di manovra agli enti nella progettazione (che non incide sulla valutazione del finanziamento). Trattandosi di erogazione individuale richiede di complesse azioni di aggregazione nel caso di interventi collettivi (es. corsoi di formazione), con alcuni rischi economici per gli enti in caso di mancata aggregazione di un numero sufficiente di doti a coprire le spese. A partire dal 2009, in Regione Lombardia la Dote è stata utilizzata come misura di attivazione condizionale connessa alla erogazione della Cassa Integrazione in Deroga in base all'Accordo Stato-‐
Regioni. Il meccanismo della Dote è stato introdotto dalla Regione Lombardia al fine di garantire la libertà di scelta tra i cittadini tra diversi fornitori, per favorire un atteggiamento e un approccio attivo dei primi, e per migliorare la qualità tramite la concorrenza tra i secondi. Inoltre è stata creata allo scopo di evitare lo spreco di risorse, rendendo la sua distribuzione condizionata su un impegno reciproco formalizzato tra cittadini “clienti” e enti fornitori. Le analisi intorno all'attuazione dello strumento rivelano tuttavia molti aspetti controversi, connessi al meccanismo dei rapporti tra cittadini ed enti, alla sua applicazione generalizzata in forma di “equivalente funzionale” per tutti i destinatari e per tutte le misure nei campi di politica del lavoro, della formazione e dell'istruzione, nonché ai limiti di finanziamento e di accesso che di fatto escludono una vasta platea di potenziali aventi diritto (cfr. Sabatinelli e Villa, 2015). Il Reddito Minimo di Inserimento-‐ RMI (Spano 2009; Ministero della Solidarietà Sociale 2007; Lodigiani, Riva 2011; Spano, Trivellato, Zanini 2013) è una misura di contrasto alla povertà e dell’inclusione sociale che opera a sostegno delle condizioni economiche e sociali delle persone esposte al rischio di emarginazione sociale, introdotta in via sperimentale il 1° gennaio 1999 ai sensi del D.Lgs 237/1998, a seguito delle linee definite dal Rapporto della Commissione Onofri. Il primo biennio di sperimetazione 1999-‐2000 è stato effetuato su 39 comuni, successivamente con la legge 288/2000 all’art 80 si è predisposto il suo prolugamento per il biennio 2000/2001 e l’estensione ad ulteriori 267 comuni limitrofi alle 39 amministrazioni precedenti e appartenenti al medesimo patto territoriale. I comuni prescelti sono stati selezionati sulla base di alcuni indicatori sociodemografici e territoriali definiti dall’Istat, con un netta prevalenza di comuni ubicati nelle regioni meridionali. (Spano 2009:8; Ministero della Solidarietà Sociale 2007:13). A seguito delle elezioni politiche del 2001, il nuovo governo di centro-‐destra mette in discussione l’efficacia del programma Rmi che viene progressivamnete accantonato e sostituito con l’Istituzione del Reddito di Ultima Istanza (Rui) che diveterà effettivo con la Legge Finanziaria del 2004 (Lodigiani, Riva:92). La misura è caratterizzata da un universalismo selettivo dal momento che si propone come forma di integrazione economica per tutte le famiglie il cui reddito disponibile risulta al di sotto di soglie minime, determinato da una specifica scala di equivalenza che tiene in considerazione la numerosità e le caratteristiche del nucleo familiare. Tuttavia alcuni elementi di categorialità permangono laddove è stato considerato prioritario il sostegno alle famiglie che hanno a carico figli minori o con handicap. 12
Il reddito percepito dalla famiglia beneficiaria, calcolato sulla somma dei redditi riferiti al nucleo composto dal richiedente, dalle persone con le quali convive e da quelle considerate a suo carico ai Review
fini IRPEF (Ministero della Solidarietà Sociale 2007:69) doveva essere inferiore realista
ad una soglia stabilita( L. 500.000 mensili per il 1998, 510.000 per il 1999, 520.000 per il 2000), requisto d’accesso al quale si aggiunge l’assenza di patrimonio, sia mobiliare che immobiliare, fatta eccezione dell’unità immobiliare adibita ad abitazione, il cui valore non doveva superare alcuni limiti posti dai Comuni. (Spano, Trivellato, Zanini 2013:16). Secondo quanto riportato dalla Relazione presentata dal Parlamento sull’esito della sperimentazione (Ministero della Solidarietà Sociale 2007) il calcolo del reddito ha presentato alcune criticità dovute sia alla false stime dovute alla mancata dichiarazione di redditi derivanti dal lavoro nero, sia alla discrezionalità con cui i comuni hanno utilizzato le scale di equivalenza. (Ministero della Solidarietà Sociale 2007:69). Il contributo integrativo, erogato per 12 mesi con possibilità di proroga, ha natura variabile ed è pari alla differenza tra il reddito percepito ai fini Irpef dal nucelo familiare e la soglia stabilita. L’elemento di condizionalità era espressamente previsto all’interno della progettualità personalizzata che prevedeva interventi di integrazione sociale e di attivazione rispetto al mercato del lavoro. Il disegno della misura prevedeva che le attività fossero progettate rispetto alle esigenze di ogni singolo membro della famiglia. Per i minori era privisto l’assolvimento dell’obbligo scolastico o la frequenza a corsi di formazione professionalizzanti; per i soggetti in età lavorativa era invece richiesta l’iscrizione ai Centri per l’impiego, la disponibilità a partecipare a corsi di formazione o ad accettare eventuali proposte di lavoro pena la sospensione o l’esclusione dal programma. (Spano, Trivellato, Zanini 2013:15). Nonostante l’attivazione fosse ritenuta l’elemento centrale rispetto all’efficacia del programma d’inclusione, “in particolare nei territori del Meridione d’Italia, dove risulta concentrato il 92,4% dei nuclei familiari inclusi nella sperimentazione, le problematiche strutturali legate al mercato del lavoro non hanno consentito l’attivazione di progettualità basate sull’inserimento lavorativo (Ministero della solidarietà sociale 2007:15)”. Nei fatti, le difficoltà nell’attuare effettivi percorsi d’inclusione, come è stato messo in evidenza da diversi contributi (Lodigiani, Riva 2011:86; Spano, Trivellato, Zanini 2013), può essere ricondotta alla fragilità socio-‐
economica e istituzionale dei contesti in cui è stata applicata la misura. L’intervento ha risentito fortemente delle carenze della struttura amministrativo e istituzionale e dell’assenza di risorse progettuali e organizzative degli operatori a cui era affidato la progettazione dei programmi di inclusione. Rilevante è stato inoltre lo scarso raccordo tra i Comuni inclusi nella sperimentazione e i livelli superiori di aggregazione territoriale a causa dell’attribuzione della fase attuativa alle singole amministrazioni locali. Il Reddito di Garanzia (Schizzerotto, Vergolini, Zanini 2014; Zanini, Girardi, Mazzarella, Vergolini, 2011; Lodigiani, Riva 2011; Spano, Trivellato, Zanini 2013) è una misura di sostegno al reddito introdotta dalla Provincia Autonoma di Trento nel 2009, che nonostante gli inteventi normativi apportati sucessivamente è ancora attiva secondo l’impianto originario di reddito di ultima istanza. (Schizzerotto, Vergolini, Zanini 2014: 137). A seguito della crisi avviatasi nel 2008 la Provicia a realizzato un intervento stutturale e indipendente dalle limitazioni dei fondi pubblici stanziati, mirato a ridurre il rischio di marginalità sociale ed economica delle famiglie. L’istituto è stato disegnato 13
secondo il principio di universalismo selettivo in quanto prevede la prova dei mezzi sulla base di uno specifico indicatore della condizione economica familiare (ICEF) calcolato sulla base della Review
realistai redditi fiscali composizione del nucleo, dei patrimoni mobiliari e immobiliari ai quali si sommano dell’anno precedente comprendendo anche quelli derivanti dalla Cig, dall’indennità di disoccupazione e mobilità. Al fine di ottenre una corretta valutazione della situazione redittuale è stata introdotta un’ulteriore forma di controllo del reddito per mezzo di una stima presuntiva dei consumi costruita sulla base di indicatori Istat. (Zanini, Girardi, Mazzarella, Vergolini 2011:6; Schizzerotto, Vergolini, Zanini 2014: 139). La soglia di accesso è fissata a 6.500 euro di reddito equivalente annuo per un solo componente e rispettivamente a 20.800 euro per un nucleo di 6 persone. Il contributo stanziato in cifra variabile in relazione alla differenza tra condizione economica equivalente e soglia d’accesso, viene erogato all’inizio delle quattro mesilità previste dal programma con possibilità si 3 rinnovi. L’intervento del RG può quindi essere predisposto per un totale di 16 mesi nell’arco di due anni. Gli inteventi attivati dai beneficiari che partecipano ad un progetto sociale per i quali non sono disposti limiti alla possibilità di rinnovo. (Lodigiani, Riva 2011: 101). Sono inoltre previste possibilità di prorga dell’estensione temporale del beneficio nel caso in cui il nucleo familare disponga di un reddito inferiore alla soglia nonostante i soggetti in età lavorativa stiano svolgendo o siano in cerca di un occupazione. (Zanini, Girardi, Mazzarella, Vergolini 2011:140). La misura, espressamente condizionale, richiede la partecipazione dei beneficiari a misure di attivazione . Ai soggetti privi di occupazione e idonei al lavoro si richiede l’impegno nella ricerca di un’occupazione oltre all’iscrizione al Centro per l’Impiego e alla dichiarazione di disponibilità immediata ad accettare un lavoro eventualmente proposto, pena l’esclusione temporanea dal programma. Il Reddito di Garanzia prevede inoltre che il percorso di reinserimento nel mercato del lavoro possa essere favorito attraverso corsi di formazione o di lingua, proposti direttamnte al singolo beneficiario dall’Agenzia del Lavoro della Provincia a seguito della dichiarazione rilasciata ai CPI. L’impianto normativo ha inoltre inserito uno strumento di premialità rivolto ai beneficiari che riescono a trovare un’occupazione, finalizzato ad incentivare e sostenere il raggiungimento dell’autonomia attraverso un reddito da lavoro. Nel caso in cui la situazione economica della famiglia superi la soglia prevista a seguito del reddito percepito da una nuova occupazione, allo scadere del primo anno di attività lavorativa interrotta, è prevista un’erogazione pari a due mensilità del contributo percepito durante la partecipazione al programma. (Spano, Trivellato, Zanini 2013:24). Elementi di condizionalità sono presenti anche rispetto all’intervento predisposto per le famiglie con uletriori problematiche sociali e socio-‐ assistenziali in quanto la misura richiede ai singoli membri l’impegno vincolante a seguire una specifica progettualità. Il Reddito di Cittadinanza (Granaglia, Bolzoni 2010; Spano 2009) è stato istituito della Regione Campania con L.R.2/2004 in via sperimentale per 3 anni e successivamnte prorogato nel 2007-‐2008, nel 2010 la nuova giunta di centro destra ne definisce la sospensione senza disporre della relazione di valuazione prevista dalla legge stessa. La misura viene disegnata per rispondere alla difficoltà socio-‐
economiche del fragile contesto territoriale a cui si affianca la volontà di accompagnare per mezzo degli strumenti finanziari regionali( piano straordinario di alienazione della Regione Campania e Fondo nazionale politiche sociali per i Piani di zona 2002/2004) chi aveva beneficiro del programma nazionale RMI e si trovava ancora in condizioni di povertà (Spano 2009:11). 14
Da un punto di vista formale la misura era caratterizzata da un universalismo selettivo, dal momento che il diritto all’accesso era garantito sull’intero territorio a tutti i richiedenti con reddito ISEE Reviewdrealista
inferiore alla soglia stabilita di 5.000 euro, ma vincolato dal limite finanziario elle risorse disponibili. L’ammissibilità al benifico è stata definita da una graduatoria costruita in riferimento all’Ambito Territoriale per mezzo di dell’utilizzo di due indicatori della condizione economica: il reddito ISEE e una stima del reddito familiare calcolata sui consumi documentati delle utenze e sui consumi presunti dei veicoli e dell’abitazione. Nella pratica la misura non è stata in grado di garantire equità rispetto all’ammissibilitàa causa di diverse distorrsioni: negli anni l’assegnazione del benficio è stata attribuita scorrendo la lista aperta per il bando del 2006, con ammettendo tutte le famiglie potenzialmente ammissibili che erano rientrate nella prima ed unica graduatoria (Spano 2009:12); la scelta di costruire le graduatorie ripetto all’Ambito ha comportato un enorme variabilità sul territorio delle soglie di ammissione sebbene la normativa avesse fissato il limite di accesso ad un reddito familiare inferiore 5.000 euro; nonostante l’utilizzo di un doppio strumento di targeting (Isee e stima presunta del reddito) sono state numerose le domande presentate con dichiarazione ISEE pari a zero, che hanno abbassato la soglia di ammissibilità ed escluso famiglie con condizioni economiche migliori ma veritiere; i Comuni con un numero elevato di domande presentate con redditi zero sono stati inoltre favoriti all’interno dell’Ambito di appartenenza rispetto alla distribuzione delle risorse. (Granaglia, Bolzoni 2010:42-‐44) Il contributo economico aveva un valore standard per tutte le famiglie pari a 350 euro per 12 mensilità. Secondo quanto definito dal testo legislativo, l’erogazione monetaria doveva essere affincata da interventi di accompagnamento all’obbligo scoalstico e attività formazione e d’inserimento lavorativo, che non sono mai state effettivamente realizzate (Granaglia, Bolzoni 2010:41). La misura non prevedeva un obbligo all’attivazione dal momento che il rifiuto a partecipare ad interventi di inserimento non costituiva motivo di decadenza del beneficio. (Spano 2009:13). Il Reddito Minimo Garantito (Spano 2009; Lodigiani, Riva 2011) istituito dalla Regione Lazio, ha come riferiemnto legislativo la L.R. 4/2009. La sperimetazione del programma prevedeva una durata di 3 anni (2009-‐2011), nel 2012 l’esperienza giungerà al termine per mancata copertura finanziaria. Tale dispositivo esprime la volontà si intervenire nel contesto di crisi avviatasi nel 2008 e si pone lo scopo di “favorire l’inclusione sociale per i lavoratori disoccupati, inoccupati o precariamente occupati, quale misura di contrasto alla disuguaglianza sociale e all’esclusione sociale nonché strumento di rafforzamento delle politiche finalizzate al sostegno economico e all’inserimento sociale dei soggetti maggiormente esposti al rischio di marginalità nel mercato del lavoro” (art 1,comma 2). La misura disposta dalla Regione Lazio era fortemente categoriale, perché individuava nella condizione occupazionale la discriminante principale per l’accesso e il mantenimento del beneficio. Potevano eccedere ai contributi esclusivamente le persone disoccupate, in cerca di occupazione iscritte al Centro per l’impiego e che non avevano ancora maturato i requisiti per il trattamento pensionistico. La misura ammette al beneficio anche i lavoratori precariamente occupati che non superano per attività inquadrata in qualsiasi tipologia di contratto la soglia di reddito prevista per l’iscrizione ai Centri di Collocamento e i lavoratori privi di retribuzione. Il carattere selettivo della misura consisteva nella sua attivabilità solamente a fronte di un reddito personale imponibile non superiore a 8.000 euro nell’anno precedente e che non ricevono un contributo pensionistico. La 15
misura ha successivamente introdotto, alcuni elementi di categorialità volti ad agevolare l’accesso a donne, disabili, soggetti in dichiarata emergenza abitativa e disoccupati di lungo corso e in caso di Review
realista
carichi familiari attribuendo un punteggio maggiore in graduatoria. La delibera n. 426 del maggio 2009, che definiva criteri e le modalità di accesso alle prestazioni, prevede inoltre un requisito anagrafico per accedere alle graduatorie, era necessario avere un età compresa tra i 30 e i 44 anni (Lodigiani, Riva 2011:98). Il contributo, erogato mensilmente per la durata di 1 anno, è previsto per un massimo di 7.000 euro (580 euro mensili), per i lavoratori precariamente occupati si considera che la somma del reddito percepito e il beneficio erogato non possa superare i 7.000 euro annui. L’integrazione monetaria, secondo quanto definito dalla legge regionale, poteva essere cumulabile con altre prestazioni assistenziali e previdenziali, entro importi stabiliti (L.R. 4/2009 art. 3 comma 2), e affiancata da ulteriori servizi e benefici quali al circolazione gratuita sui mezzi pubblici e l’ingresso ad attività culturali e sportive, il pagamento dei libri scolastici e erogazione di contributi per il pagamento del canone di locazione, compatibilmente alle risorse disponibili (L.R. 4/2009 art. 3, comma 6). La misura era stata disegnata secondo un principio di condizionalità in quanto a fronte del trasferimento era richiesta l’iscrizione del beneficiario al Centro per l’Impiego, mentre la decadenza dell’erogazione era prevista nel caso in cui il beneficiario avesse rifiutato una proposta di impiego purché congrua. La legge definiva che la proposta dovesse tenere di conto del salario precedentemente percepito, della professionalità acquisiti, della formazione acquisita e delle competenze formali e non formali in suo possesso. Il beneficiario perdeva inoltre il diritto all’integrazione nel caso in cui stipulasse un contratto di lavoro subordinato o avviasse attività lavorativa autonoma e da tali attività ottenesse un reddito imponibile superiore alla soglia di accesso di 8.000 euro annui, senza che fosse previsto alcun incentivo al lavoro. A causa dei vincoli posti dalle risorse finanziare la sperimentazione non è riuscita a garantire il diritto d’accesso a tutti coloro che a seguito delle domande presentate erano stati definiti ammissibili ed iscritti alle graduatorie. (Luminio, Morlicchio 2013:245). Il Reddito di base per la cittadinanza (Spano 2009; Spano, Trivellato, Zanini 2013; Granaglia, Bolzoni 2010) è stato istituito dalla Regione Friuli Venezia Giulia dalla L.R. 6/2006 all’art. 59 con l’obiettivo di contrastare la povertà e favorire l’inclusione sociale mediante un contributo economico associato ad altri servizi e prestazioni. Fortemente connotato da un punto di vista della competizione politico-‐
elettorale, il progetto(previsto dal programma elettorale del candidato Riccardo Illy del 2003) era stato inserito nel quadro di riorganizzazione del Sistema integrato dei Servizi Sociali e prevedeva una durata quinquennale. Nei fatti la sperimentazione giunge al termine nell’agosto 2008 quando, a seguito dell’inserimento della nuova giunta, viene sospesa e sostituita dal Fondo per il contrasto ai fenomeni di povertà e disagio sociale. (Spano 2009:17; Spano, Trivellato, Zanini 201:2013). La misura si ispirava ad un principio di universalismo selettivo al momento che l’accesso era subordinato alla prova dei mezzi rappresentata da un reddito minimo equivalente dal nucleo familiare inferiore a 5.000 euro annui, ammontare definito necessario per provvedere ai propri bisogni in autonomia. Per calcolare la capacità economica familiare è stato definito un appositivo indicatore delle condizione economica equivalente (CEE) determinato secondo le modalità previste dall’Isee a cui si aggiungono altre entrate oltre a quelle computate ai fini Irpef (Regolamento attuativo D.P.Reg 278/2007, art 6). I beneficiari che rientrano nel programma devono inoltre avere 16
delle condizioni di vita tali che permettessero di raggiungere gli obiettivi di autonomia economica e inserimento sociale previsti tra le finalità. (Spano, Trivellato, Zanini 2013) L’integrazione monetaria, realista
erogata per 12 mensilità con possibilità di una solo rinnovo per Review
un massimo di 12 mesi, ha un importo variabile e pari alla differenza tra il valore del reddito minimo equivalente e la capacità economica del nucleo familiare misurata dall’indicatore CEE. A questa sono cumulabili, nell’ambito dei progetti personalizzati, altri interventi monetari disposti dai Comuni, Province e altri enti. L’elemento della condizionalità della misura era dato dall’impegno vincolante del beneficiario a partecipare ad un progetto personalizzato attraverso la stipula nei primi 30 giorni dalla richiesta di un patto preliminare, necessario per attivare il programma. L’erogazione definitiva corrisposta a seguito della sottoscrizione di un ulteriore patto da definire in un periodo non superiore ai 3 mesi a partire dalla stipula del patto preliminare. Il carattere negoziale dell’attivazione ha permesso di realizzate una progettualità personalizzata con obiettivi ed impegni variabili in relazione al bisogno del beneficiario ( ricerca occupazione, formazione e riqualificazione professionale, percorsi socio-‐
relazionali e terapeutici, cura e sostegno familiare). Oltre agli impegni concordati con l’assistente sociale era richiesto un comportamento responsabile e vincolante rispetto all’utilizzo del benefico economico ricevuto (recupero morosità, saldo di debiti contratti in precedenza, apertura libretti di risparmio) (Granaglia, Bolzoni 2010:34) Lo Strumento di Inclusione Attiva-‐ SIA (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2013; Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2014b; Pon Inclusione 2014; Meo, Busso2015; Guerra 2014) è la misura di trasferimento monetario introdotta a livello nazionale (L.147/2013, co. 216) dopo l’esperienza RMI. A partire dal secondo semestre 2013 è stata avviata la sperimentazione della cosiddetta ‘nuova’ carta acquisti (D.l. 5/12, art.60) che ha coinvolto 12 città con più di 250.000 abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma ,Torino, Venezia, Verona) con un durata iniziale prevista per 12 mesi e un ammontare di risorse stanziate complessivamente di 50 milioni. Secondo quanto definito dal decreto Lavoro(D.L.76/2013) la sperimentazione è stata estesa a tutti i territori del Mezzogiorno a partire dal 1 gennaio 2015. La legge di stabilità per il 2014 ha successivamente stanziando 40 milioni l’anno per un triennio al fine di estendere ulteriormente l’intervento su tutto il territorio nazionale definendo il programma Sostegno per l’Inclusine Attiva. (Pon Inclusione 2014:8). Nella misura di contrasto alla povertà proposta dalla commissione istituita dal ministro Giannini sotto il Governo Letta sono stati individuati i tratti essenziali del programma che dovrebbero delineato la misura una volta andata a regime dopo la fase di sperimentazione. Secondo la teoria del programma il Sia caratterizza come una misura a carattere nazionale “in applicazione del principio che il sostegno al reddito deve essere garantito a tutti e con le medesime modalità, indipendentemente da dove si risieda sul territorio nazionale” e universale “perché non condiziona l’intervento al sussistere di una qualche caratteristica individuale o familiare, salvo l’insufficienza di risorse economiche” (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2013:9). Secondo quanto definito dal PON inclusione 2014 la sperimentazione ha la finalità di individuare i criteri che permettano di istituire una misura che non contenga alcun elemento di categorialità, indipendente dal sussistere da particolari caratteristiche dei soggetti beneficiari. Con la legge di stabilità 2014 non è stata trovata la somma necessaria a partire con una misura di tipo universale per cui la sperimentazione ha una natura assolutamente categoriale in quanto rivolta alle famiglie in condizioni economiche di estremo disagio, nelle quali nessuno lavoro o vi sia bassa 17
intensità di lavoro, siano presenti minori e siano a maggior rischio di esclusione. Nel dettaglio sono potenziali beneficiari della sperimentazione i nuclei familiari con figli minorenni che hanno un ISEE Review realista
pari a 3000 euro, un patrimonio immobiliare inferiore a 8000 euro, ed una situazione patrimoniale inferiore a 8000 euro. Secondo quanto riportato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (Quaderni della Ricerca Sociale flash n.29) sulla base delle dichiarazioni Isee era evidente che il numero dei beneficiari della misura, date le risorse disponibili, sarebbe stato inferiore rispetto ai soggetti ammissibili per cui sono stati inseriti ulteriori requisiti relativi alla condizione lavorativa: l’assenza di lavoro per tutti i componenti in età attiva del nucleo, l’avvenuta cessazione di un rapporto di lavoro nei 36 mesi precedenti per almeno uno dei suoi componenti e un reddito da lavoro dei 6 mesi precedenti non superiore a 4000 euro. Tali criteri mirano a indirizzare l’intervento verso un target di beneficiari più facilmente reinseribili all’interno del mercato del lavoro (Guerra 2014). In alcuni casi ulteriori criteri di accesso sono stati introdotti dai singoli comuni per evitare di raccogliere un numero eccessivo di domande impossibili da soddisfare. (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2014b). La commissione istituita dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali propone un’integrazione al reddito pari alla differenza tra le risorse economiche del nucleo familiare e il livello di riferimento definito come “il costo di un paniere di consumo di beni e servizi di mercato e di fruizione di beni pubblici ritenuto decoroso in relazione agli stili di vita prevalenti”. (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2013:12). La commissione ha inoltre ritenuto che la fruizione del beneficio non dovesse essere sottoposta ad una durata prestabilita e ha propone che l’integrazione sia erogata fintanto che sussista lo stato di bisogno, sottoponendo i beneficiari a riconsiderazioni periodiche. Nella fase di sperimentazione l’integrazione monetaria è pari a 231 euro per le famiglie con 2 componenti e 404 per nuclei di 5 più persone che viene assegnata per mezzo di una carta elettronica prepagata utilizzabile esclusivamente nei negozi e negli uffici convenzionati (Meo, Busso 2015:516). La misura è espressamente condizionale dal momento che l’erogazione del sussidio è accompagnata da un progetto di attivazione che i beneficiari stipulano con i servizi locali, il cui rispetto è vincolante per la fruizione del beneficio. Il patto d’inserimento è rivolto ai singoli componenti ed è differenziato a seconda delle caratteristiche individuali. Le attività preposte possono prevedere sia esperienze formative e di riqualificazione professionale volte a favorire la partecipazione al mercato del lavoro, sia attività di cura verso minori e anziani non autosufficienti, l’esercizio attivo delle responsabilità genitoriali e prassi di prevenzione per la salute. (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2013:11). Come già emerso a seguito della sperimetazione RMI l’obbligo all’attivazione definito dalla misura, nella fase di attuazione, si scontra con alcune criticità relative sia alla carenza dell’impianto amministrativo e organizzativo degli enti locali e degli operatori che alla assenza di reali opportunità occupazionali dovute alla struttura del mercato del lavoro. (Meo, Busso 2015). 18
Review realista
Tab. 4 – Caratteri delle misure di contrasto alla povertà mediante trasferimenti monetari (Contributi economici) Selettività Categorialità Condizionalità Generosità Durata Rinnovabilità Casi Contributo Soglie di Impegni n
egoziati c
on l
’operatore Ammontare 3mesi Definita dagli economico inclusione volti all’attivazione variabile operatori in Comune di Capannori flessibili definite dagli operatori La Dote (Regione Lombardia) RMI Famiglie con reddito non superiore alla soglia stabilita. I destinatari debbono essere privi di patrimonio sia mobiliare che immobiliare, fatta eccezione per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale se posseduta a titolo di proprietà, il cui valore non può eccedere la soglia indicata dal Comune Prevista la prova dei mezzi sulla base di uno specifico indicatore ICEF con soglia di accesso fissata a 6500 euro di reddito equivalente annuo per un solo componente 20.800 € per 6 componenti. Reddito di Garanzia (Provincia Autonoma di Trento) La somma di denaro è spendibile esclusivamente in servizi di formazione e occupazione Priorità a famiglie che hanno a carico figli minori o con handicap Prevista attivazione condizionale connessa all’erogazione della Cassa Integrazione in Deroga (dal 2009) A soggetti idonei a lavoro e non occupati è richiesta iscrizione ai CPI e disponibilità ad accettare un eventuale lavoro o a frequentare corsi di formazione professionale. Per i minori previsto l’obbligo scolastico e successivamente corsi di formazione professionale. Per componenti privi di occupazione e idonei a lavoro è richiesta iscrizione ai CPI, la dichiarazione di immediata disponibilità all’accettazione di un impiego e l’adesione a corsi di riqualificazione professionale proposti dal CPI. Per famiglie con particolari situazioni sociali e problematiche socio-‐assistenziali prevista l’adesione ad uno specifico progetto personalizzato stabilito degli operatori in base alla valutazione della situazione di partenza e ai risultati attesi Importo definito dalla Regione base al raggiungimento degli obiettivi negoziati in fase di programmazion
e Contributo integrativo pari alla differenza tra reddito e la soglia minima 12 mesi Possibilità di rinnovo Contributo integrativo pari alla differenza tra la soglia stabilita e l’ammontare annuo, reso equivalente dall’indicatore ICEF 4 mesi. Rinnovabile per un massimo di 3 volte, anche non consecutive, nell’arco di 24 mesi. L’intervento subordinato all’adesione a un progetto sociale non è sottoposto ai limiti di rinnovo. Prevista estensioni del periodo Trasferimenti monetari e
19
massim
condizi
redditu
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Review realista
Reddito di Cittadinanz
a (Campania) Famiglie con reddito ISEE inferiore alla soglia stabilita di 5.000 euro Non previsto obbligo all’attivazione 350 mensili euro 12 mesi Reddito Minimo Garantito (Regione Lazio) Reddito personale imponibile non superiore a 8.000 €. La somma tra il reddito percepito l’anno precedente e beneficio non può essere superiore a 7.000 euro. Rivolto a disoccupati, inoccupati, precariamente occupati (percepiscono un reddito che non supera la soglia prevista per la cancellazione dalle liste di disoccupazione), o privi di retribuzione (in aspettativa non retribuita), Prevista l’attribuzione di punteggi ulteriori per i carichi familiari, le donne, per i disabili, per i soggetti in dichiarata emergenza abitativa e per i disoccupati di lungo corso Richiesta l’iscrizione ai Centri per l’Impiego e previsto l’obbligo ad accettare una proposta di impiego congrua pena decadenza del beneficio Importo previsto al massimo per 7.000 euro in un anno. Riduzione dell'importo proporzionalme
nte alla presenza di altri redditi per i lavoratori precariamente occupati 12 mesi Famiglie con indicatore della condizione economica equivalente (CEE) inferiore a 5.000 euro annui. Stipula di un patto preliminare e successivamente definitivo che prevede un programma personalizzato d’intervento il cui rispetto è condizionante rispetto alla fruizione del beneficio. Per i soggetti in stato di disoccupazione o che svolgono lavori precari è prevista l’attivazione di un percorso di inserimento lavorativo tramite CpI. Possono essere previsti impegni di carattere sociale e Contributo integrativo variabile pari alla differenza tra il valore del reddito minimo equivalente e la capacità economica del nucleo misurata con indicatore CEE 12 mesi 1 rinno
massim
mesi Redito di Base per la Cittadinanz
a (Regione Friuli Venezia Giulia) 20
SIA-‐
Strumento di Inclusione Attiva Famiglie con una soglia ISEE pari a €3000, un patrimonio mobiliare inferiore a €8000, ed una indicazione della situazione patrimoniale inferiore a €8000. Ulteriori criteri sono stati inseriti da alcuni Comuni. Nuclei familiari con figli minorenni in cui nessuno svolga attività lavorativa. È richiesta per almeno uno dei componenti della famiglia la cessazione di un rapporto di lavoro nei 36 mesi precedenti e un reddito da lavoro dei 6 mesi precedenti non superiore ai €4000. Trasferimenti monetari e
terapeutico. Richiesto un comportamento responsabile riguardante la specifica realista
destinazione dReview
’uso del beneficio (pagamento regolare di affitti e utenze, il recupero delle morosità) Obbligatoria la stipula di un patto Il contributo d’inserimento con i servizi sociali economico è di locali, il cui rispetto è entità condizionante per la fruizione del prestabilita in beneficio. Differenziato in base base al numero alle caratteristiche personali può dei componenti comprendere attività di del nucleo riqualificazione professionale, di familiare (231 inserimento occupazionale e euro per le l’impegno in attività di cura verso famiglie con 2 minori e/o familiari non componenti e autosufficienti 404 per nuclei di 5 o più persone) 21
ALLEGATO 2. Schemi di protezione del redito
minimo
Review
realistain
Germania, Italia, Polonia, Svezia e Regno Unito
Allegato al Capitolo 4.1
di Francesco Mazzeo (Università degli Studi di Catania)
Tutti gli Stati membri dell’Unione europea a 27 (con l‘eccezione della Grecia e dell’Italia) godono di una qualche forma di schema di reddito minimo a livello nazionale. Tutti questi schemi si presentano essenzialmente come delle misure di sostegno al reddito che forniscono una protezione di ultima istanza per quanti non hanno accesso a prestazioni sociali di tipo assicurativo o per quelli che abbiano esaurito il diritto a fruirne. Essi sono in effetti schemi di ultima istanza, intesi a prevenire la povertà e ad assicurare un standard minimo di vita per gli individui e i loro familiari che non abbiano altri mezzi di sostentamento” (Frazer e Marlier 2009, 15). Le sfide comuni in materia di protezione del reddito minimo, che negli ultimi anni si manifestano in Europa, assumono connotazioni piuttosto diverse nei casi della Germania, Italia, Polonia, Svezia e Regno Unito, vista l'eterogeneità colturale, politico-‐economica e delle tradizioni di welfare state che caratterizzano i singoli stati. Negli ultimi decenni, d’altronde, in tutti e cinque i casi studio esaminati si sono riscontrati notevoli cambiamenti nei sistemi familiari. In particolar modo, nel lungo periodo, si è registrato un incremento del numero di famiglie monoparentali legato all’aumento dei tassi di divorzio e al crescente numero di nascite avvenute fuori dal matrimonio. La maggior parte di queste famiglie è caratterizzata dalla presenza di madri single. Naturalmente, nei diversi paesi, queste tendenze sono mediate dalle specifiche differenze culturali e religiose, per cui si manifestano con diversi gradi di incidenza. Tutti e cinque i paesi sono, inoltre, caratterizzati dalla presenza di tassi di povertà significativamente più elevati tra le famiglie monoparentali rispetto agli altri modelli familiari riscontrabili. Tuttavia, la dimensione di tale gap è chiaramente mediata da fattori specifici che agiscono a livello nazionale, tra cui sicuramente assumono una certa rilevanza le modalità con cui i genitori single hanno accesso al mercato del lavoro. I governi di questi paesi si sono trovati negli ultimi anni a dover rispondere ad analoghi cambiamenti intervenuti a livello superiore, che hanno investito gli strumenti di protezione sociale, i modelli familiari, la regolamentazione e il funzionamento del mercato del lavoro. Le differenze più significative sono riconducibili, da un lato alla misura, struttura, generosità e modalità di gestione delle prestazioni; dall’atro lato alla varietà delle tradizioni delle politiche nel settore dei servizi a cui questi sono legati. SVEZIA La caratteristica principale del coinvolgimento attivo in Svezia è l'accesso universale ai servizi sociali e ai servizi per l’impiego, insieme ad un elevato livello di decentramento e un alto grado di discrezionalità a livello locale, per quanto riguarda la fornitura delle misure di reddito minimo (Heidenreich et al., 2014). 22
La legislazione svedese in materia di assistenza sociale è disciplinata da una Legge quadro nazionale che espone in termini molto generali intenzioni, obiettivi e requisiti di ammissibilità. La Review
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responsabilità riguardo all’implementazione e il finanziamento delle misure di reddito minimo dipende dal potere discrezionale di cui godono le autorità operanti a livello locale (Heidenreich et al, 04:37, 2014). La Svezia prevede, inoltre, uno schema di reddito minimo destinato ai richiedenti asilo e ai rifugiati che non possono soddisfare il requisito della residenza, necessario per accedere ai programmi generali di assistenza sociale, e uno destinato ai soggetti over 65 con un reddito da pensione basso. Per il resto, l’assistenza sociale (Ekonomist bistand) interviene attraverso uno schema multi-‐funzionale destinato a tutti i soggetti che versano in condizioni di povertà, inclusi quelli in età lavorativa (Clegg, 2013). I Comuni e le autorità locali, infatti, hanno la possibilità e la responsabilità, allo stesso tempo, di modificare in modo dettagliato le proprie regole. Agli operatori sociali spetta il controllo sull’avvenuta erogazione dei servizi di assistenza sociale, sulla durata delle prestazioni, circa la misura dei sussidi supplementari e sul rispetto degli obblighi a cui sono sottoposti i beneficiari1 (Heidenreich et al., 2014). La Svezia presenta una struttura duale dei servizi per il mercato del lavoro: da un lato vi sono i Servizi per il Pubblico Impiego (PES) regolati e finanziati secondo gli stessi standard in tutto il paese, dall’altro i Comuni che forniscono i servizi di supporto complementari al mercato del lavoro 2 . Tuttavia, il coordinamento tra gli uffici locali dei PES organizzati centralmente e i Comuni risulta debole. In linea di principio, i beneficiari di assistenza sociale hanno accesso ai servizi pubblici di social welfare e ai servizi dei PES come qualsiasi altro cittadino, tuttavia, in pratica, parte dei beneficiari dell’assistenza sociale è coperta da programmi di attivazione comunali e ricevono meno assistenza dai PES, che operando secondo la logica della mercatizzazione abbracciata dal governo centrale, evitano l’iscrizione di soggetti che incontrano numerose barriere nell’accesso al mercato del lavoro (Heidenreich et al., 2014). Nel sistema svedese i modelli e i gradi di cooperazione tra i fornitori pubblici e quelli privati variano a livello locale, ma nel complesso il ruolo dei fornitori privati è aumentato dal Gennaio 2008, sotto la spinta del governo per accrescere il ruolo dei privati, al fine di supportare i disoccupati con più efficaci attività di coaching (Lundin, 2011; Lundin & Thelander 2012). Anche le autorità locali ricorrono a providers for-‐profit per i servizi di attivazione come ad esempio l'apprendistato e la formazione per disoccupati (Heidenreich et al., 2014). Si possono trovare provaider privati in materia d’istruzione, salute, assistenza agli anziani e assistenza all’infanzia (ibid., 04:37, 2014). Infine, un insieme di leggi garantisce l’accesso universale ai servizi sociali come il social work, counselling per i tossicodipendenti, istruzione primaria e secondaria e assistenza all’infanzia e agli anziani. Tali servizi sono forniti e coordinati dai Comuni. I beneficiari non godono di alcun accesso privilegiato a tali servizi, ma possono farvi richiesta presso gli uffici di assistenza sociale locali, come tutti gli altri cittadini. This weakens the prediction of individual entitlements (Billquist, 1999; Byberg, 2002; Minas, 2005; Puide, 2000), which
also increases non-take-up (Gustafsson, 2002; Mood, 2004).
2 Nel 1990 il numero dei disoccupati è aumentato rapidamente, incentivando l’incremento dei programmi di
attivazione gestiti dai Comuni per integrare l’offerta dei PES (Johansson & Hornemann Møller, 2009; Thorén, 2012).
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Non vi è dunque un collegamento automatico tra le strategie di inclusione redistributiva e i servizi sociali 3 . Tuttavia, in linea con il principio svedese dell’universalismo, i servizi di qualità sono Review realista
largamente accessibili a tutti. GERMANIA In Germania si riscontra un’ampia varietà di misure d’assistenza sociale che prevedono una vasta gamma di schemi formulati in base alle esigenze di particolari categorie di attori. All’interno di tali programmi, due sono rivolti ai soggetti considerati non in grado di lavorare (reduci di guerra, anziani e disabili) mentre un terzo intervento, introdotto nel 1993, è rivolto ai rifugiati e ai richiedenti asilo. Un programma di vasta portata è lo schema di assistenza ai disoccupati, denominato ALG II, introdotto con la riforma Hartz nel 20034. Il programma si presenta come sistema generale di protezione del reddito minimo per tutti i soggetti in grado di lavorare (Clegg, 2013) e copre il 9% della popolazione che riceve un reddito minimo. Obiettivo della misura è migliorare la situazione occupazionale dei beneficiari, individuando le barriere che si pongono come ostacolo a un pieno accesso al mercato del lavoro e procedendo attraverso l’azione integrata delle politiche attive per il mercato del lavoro e i servizi sociali. Dunque, oltre a fornire un reddito minimo, il programma è strettamente connesso al mercato del lavoro e ai servizi sociali. Possono accedere alla misura tutti i soggetti che vivono in famiglia, il cui reddito e patrimonio si pongono al disotto della soglia di reddito minimo definita a livello nazionale. Il beneficio non è attribuito su base discrezionale ma viene considerato un “diritto legale”, anche se possono essere imposte sanzioni volte a ridurre l’ammontare del beneficio. I beneficiari godono di un accesso privilegiato ai servizi per l’impiego e ai servizi sociali. Fatta eccezione per il job counselling e il collocamento, tali servizi sono discrezionali (Heidenreich et al., 2014). L’ALG II è amministrato dall’Agenzia Federale per l’Impiego (Federal Employment Agency-‐ FEA) e dai Comuni. Al fine di organizzare la fornitura di tutti i trasferimenti e dei servizi ALG II in modo coerente, l’amministrazione degli enti comunali e delle agenzie per l’impiego è stata fusa in 410 organizzazioni locali integrate, i cosiddetti “Job-‐centre” che funzionano come sportelli “one-‐stop shops”. Ad eccezione del 25% dei Comuni che gestisce per conto proprio l’organizzazione dei Jobcentre, la FEA regola i servizi del mercato del lavoro che sono implementati a livello locale. Gli outcome vengono misurati in un continuo processo di monitoraggio (Heidenreich et al., 2014). Secondo alcuni intervistati i Job-‐center sono orientati al rispetto degli obiettivi di integrazione nel mercato del lavoro stabiliti dalla FEA, e ciò si traduce in un orientamento al primo lavoro (work-‐first) che cerca di collocare il maggior numero di persone possibili in breve tempo, generando i cosiddetti effetti "creaming and parking” (scrematura e parcheggio) in quanto risulta sempre più complicato fornire un’occupazione alle persone lontane dal mercato del lavoro. Secondo un rappresentante della Free Welfare Association ( FWA): In Svezia i servizi sociali sono sotto la responsabilità e la discrezionalità del Ministero della Salute e degli Affari Sociali,
mentre le politiche del lavoro (compresa l’organizzazione dei PES) sono responsabilità del Ministero del Lavoro. In
alcune città svedesi invece si è sviluppata a livello locale una forma d’integrazione tra gli uffici di assistenza sociale
ed i PES (personal or claimant advisors) ma non esiste alcun quadro nazionale per la cooperazione tra il sostegno
sociale ed il sostegno al mercato del lavoro(Clegg, 2013).
4 Ha incrementato di 80 volte il numero di beneficiari coperti dallo schema generale Sozialhilfe.
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<<There is the group of the so-‐called distant from the labour market (…), who often have physical disabilities, mental health problems, or low qualifications. The focus cannot be on “labour market Review
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integration as quickly as possible”, but that is what a Jobcenter is monitored on, the socalled integration rate which is set as a target by the FEA: “Well, accomplish an integration rate of let’s say five percent or let’s say 10 percent”>> (Heidenreich et al., 2014). Un ruolo centrale nella fornitura dei servizi del mercato del lavoro è svolto dai provider privati, che forniscono misure individualizzate di attivazione e formazione alle persone disoccupate. (Eichhorst, Grienberger-‐Zingerle, & Konle-‐Seidl, 2008, p. 44). Nel segno dei principi dell’efficacia e dell’efficienza gli appalti sono assegnati a fornitori privati che offrono servizi a basso costo, garantendo un rapido successo, ma generano altresì gli effetti di “scrematura” e "parcheggio”. Entrambi i servizi del mercato del lavoro (pubblici e privati), pertanto si rivolgono principalmente alle persone vicine al mercato del lavoro (Heidenreich et al., 2014). Dove la gestione dell’ALG II è demandata esclusivamente ai comuni, continua ad esistere un sistema parallelo di servizi per l’occupazione per chi è in cerca di lavoro e per I destinatari delle disposizioni di reddito minimo (Clegg, 2013). REGNO UNITO Nel Regno Unito il regime di reddito minimo è regolato a livello nazionale, escludendo margini di manovra “intra-‐nazionali” per quanto riguarda la determinazione dei livelli delle prestazioni. I criteri di eleggibilità sono specificati nelle normative di dettaglio e i benefici vengono prestati direttamente dalle autorità competenti. Tuttavia, spetta comunque agli operatori locali verificare il rispetto delle condizionalità stabilite nei contratti individuali stipulati dai beneficiari, la cui firma è obbligatoria al fine di ottenere i benefici. Il finanziamento avviene mediante le imposte statali e l’erogazione è demandata a un ufficio locale dell’ente centrale (Jobcentre Plus). Nel Regno Unito è stato introdotto un programma speciale di supporto del reddito minimo rivolto ai pensionati (1999) e un altro per i richiedenti asilo (2000). Mentre per quanto riguarda le misure di protezione per i soggetti in età lavorativa, si possono individuare una serie di programmi differenziati: • Means-‐tested unemployment assistance (JSA-‐I) • Working Tax Credit (WTC): le prestazioni di assistenza vengono fornite attraverso il Sistema fiscale • Employment and Support Allowance (ESA-‐I) • Flexible New Deal (FND), 2010 • Universal Credit (UC): Prevede quattro livelli di condizionalità, tre dei quali (“full conditionality”, “work preparation” e “no conditionality”) rispecchiano le condizionalità preesistenti nei programmi JSA-‐I, ESA; sarà poi introdotto un livello intermedio tra “preparazione al lavoro” e “ assenza di condizionalità ”, definito “keeping in touch with the labour market”, esteso ai genitori single con figli di età inferiore a 5 anni. Il programma prevede l’obbligo di partecipare a interviste periodiche per discutere dei futuri piani di lavoro. Sono inoltre previste condizionalità per le coppie e le coppie con figli. Queste sono applicate tenendo conto di una certa soglia di reddito, spingendo così i soggetti occupati, ma con un 25
reddito inferiore a quello stabilito, a chiedere un aumento delle ore o a cercare un’occupazione alternativa. Review realista
Per quanto riguarda l’integrazione tra servizi sociali e politiche attive del mercato del lavoro, il Regno Unito ha adottato un approccio one-‐stop-‐shop attraverso i JCP ma limitato all’erogazione delle prestazioni e alle politiche del lavoro, entrambe regolate a livello nazionale. La Gestione dei servizi sociali è affidata alle autorità locali, che utilizzano risorse del governo centrale. Un esempio di scarsa integrazione nel Regno Unito è rappresentato dal caso del <<Tax credit system for working people with low incomes >> separato dalle altre politiche dell’area sociale, e dalle politiche del lavoro. Il programma è gestito e stanziato direttamente dal Ministero britannico delle Finanze (Treasury) e dalle agenzie di riscossione dei tributi. La divisione organizzativa tra mercato del lavoro e politiche sociali, in UK appare pronunciata quanto, o forse più che in Svezia, con la differenza che, mentre in Svezia le prestazioni legate al reddito sono integrate nel sostegno sociale, in Uk sono legate al mercato del lavoro(Clegg, 2013). POLONIA La Polonia ha adottato un sistema misto per ciò che concerne la gestione delle misure di reddito minimo, in cui sia il governo centrale che gli enti locali hanno un ruolo nel finanziamento e nell’erogazione del beneficio. Si riscontra, tuttavia, un ampio margine di manovra per gli operatori sociali coinvolti a livello locale nell’amministrazione delle prestazioni di assistenza sociale, i quali, infatti, godono di un’ampia discrezionalità sulle decisioni circa le modalità di erogazione dei benefici e ciò comporta l’emergere di trattamenti differenziati all’interno dello stesso paese. La Polonia dispone di due grandi misure di reddito minimo: l’indennità permanente e l’indennità temporanea: la prima è destinata ai soggetti che non sono in grado di lavorare per ragioni di vecchiaia, disabilità e responsabilità familiari. La seconda è destinata a quei soggetti per cui la povertà si presenta come una condizione temporanea, quest’ultima misura è finanziata dal governo centrale ed erogata dalle autorità locali (gminas), che possono eventualmente integrare la dotazione finanziaria con le proprie risorse (Clegg, 2013). ITALIA Il regime di inclusione italiano è caratterizzato da: - assenza di misure di reddito minimo per i soggetti in età lavorativa; - una legge quadro non vincolante per i servizi sociali, - un’elevata diversificazione territoriale in termini di beneficiari e servizi offerti. Ad eccezione di un breve programma sperimentale attuato fino al 2002, in l’Italia non si riscontra una misura di reddito minimo destinata all’intera popolazione nazionale. La crisi economica del 2008 ha favorito l’introduzione di una nuova misura: la Carta Acquisti (Social Card SC)5. Tuttavia, i ristretti criteri di ammissibilità, la scarsa generosità del sussidio, l’assenza di condizionalità, nonché la mancanza di servizi di supporto alla misura, hanno fatto si che la SC fornisse solo limitate risorse aggiuntive per l’acquisto di generi alimentari e il pagamento delle utenze. Prevede il pagamento di 40 € al mese per I cittadini che hanno più di 65 anni, o con figli a carico che non hanno
compiuto tre anni.
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Per far fronte a tali limiti, nel 2013 è stata introdotta una nuova misura in via sperimentale (la NSC), che fa un passo avanti rispetto all’orientamento passivo e caritatevole della precedente misura di Review
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reddito minimo. La Nuova Social Card ha una portata universale, anche se alcuni gruppi hanno priorità di accesso; l’importo del sussidio appare più generoso (€ 231-‐404 al mese a seconda della tipologia di famiglia), si basa su un mix di trasferimenti monetari e servizi sociali e comporta diritti e doveri definiti nei contratti personali stipulati dai beneficiari. La misura si caratterizza attraverso un sistema di governance in cui i comuni e le organizzazioni del terzo settore svolgono un ruolo chiave, insieme alle Poste Italiane e all’ente nazionale di previdenza. Alcune regioni prevedono misure di reddito minimo, finanziate attraverso risorse regionali e gestite in collaborazione con i Comuni ma in assenza di un quadro normativo nazionale, queste misure sono solitamente discrezionali. I Comuni, inoltre, offrono misure di sostegno al reddito soggette ai propri vincoli di bilancio, con la conseguenza che la qualità dei benefit, i criteri di ammissibilità e la durata delle prestazioni differiscono da Regione a Regione. I servizi pubblici per l’impiego (PES) in Italia sono gestiti in modo centralizzato, attraverso un’organizzazione gerarchica e sono giudicati frammentari e insufficienti (anche se con le riforme del 1997 sono stati creati i centri per l’impiego gestiti dalle regioni e degli enti di orientamento professionale e di formazione a gestione privata (Heidenreich et al, 04:37, 2014). I processi di decentramento hanno intensificato il ruolo delle Regioni e delle Province in materia di inclusione attiva (Borghi & van Berkel, 2007). Tra il 1997 e il 2003, le riforme sono state accompagnate dall’implementazione di programmi mirati a superare il predominio delle politiche passive del lavoro (Graziano, 2012). Inoltre sono stati attivati programmi locali in partenariato con soggetti privati. Tuttavia le sostanziali lacune nell’implementazione dei programmi e le disparità delle prestazioni offerte dai centri per l’impiego persistono. Le misure di attivazione sono state finanziate principalmente dal FSE ed hanno avuto luogo principalmente a livello regionale e nei comuni del Nord Italia, generando enormi disparità regionali -‐ ancora una volta a causa della mancanza di un quadro nazionale (Heidenreich et al, 04:37, 2014). Tra i progetti nazionali e regionali che hanno completato l’iter legislativo, oltre alle già citate misure della Social Card e della Nuova Social Card, tre risultano particolarmente rilevanti, in quanto adottano come criterio di ammissibilità l’universalismo selettivo e sono affiancati dalla presenza di Interventi di integrazione sociale e attivazione nel mercato del lavoro: ü Il Reddito minimo di inserimento (RMI) (d.l. 237/1998); ü Il Reddito di base (RdB) della Regione Friuli Venezia Giulia (l.r. 6/2006); ü Il Reddito di garanzia (RG) della Provincia autonoma di Trento (Delibere della Giunta Provinciale n. 2216 del 11 settembre 2009 e n. 1524 del 25 giugno 2010) (Spano, Trivellato, Zanini 2013) .

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