La riforma della Pac e il Wto - Dipartimento di Economia, Statistica e

Aspetti generali della riforma della PAC e
suo inquadramento in relazione
all’allargamento dell’UE e ai negoziati
multilaterali WTO
Fabrizio De Filippis
(Università degli studi Roma Tre)
Seminario della Regione Piemonte su
L’Attuazione della riforma della PAC
Torino – 13-14 Gennaio 2005
Indice della presentazione
• La riforma Fischler
– disaccoppiamento e dintorni…
• La riforma e l’allargamento
• La riforma e il negoziato Wto
• Un giudizio d’insieme
• Le prospettive
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La riforma Fischler
• Si è partiti dalla “revisione di medio termine” di Agenda
2000, ma già dalle prime proposte (giugno 2002) fu chiaro
che Fischler aveva in mente una riforma di alto profilo
• Dopo un anno di dibattito, la riforma Fischler è stata
approvata dal Consiglio il 26 giugno 2003. Tra ottobre
2003 ed aprile 2004 sono usciti i testi giuridici:
– Il cosiddetto Regolamento orizzontale (1782/2003), con le
successive integrazioni (2237/03, 795/04 e 796/04)
– Un Regolamento sullo sviluppo rurale (1783/03) e vari
Regolamenti riguardanti le OCM riformate.
• L’impianto della riforma si basa su 4 punti qualificanti
–
–
–
–
Disaccoppiamento
Modulazione
Condizionalità
Nuove misure di sviluppo rurale
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L’elemento cardine: il disaccoppiamento
• La maggioranza degli aiuti diretti della Pac sono sostituiti
da un Pagamento unico (PU) per azienda, disaccoppiato
– In esso vanno gli aiuti che sono stati disaccoppiati dalla
riforma Fischler e da provvedimenti successivi (olio,
tabacco, poi zucchero quando sarà...)
• Il PU verrà erogato in base a diritti all’aiuto,
all’aiuto abbinati ad
un uguale numero di ettari ammissibili
– dunque, diritti per ettaro,
ettaro calcolati dividendo l’importo
di riferimento (la media degli aiuti ricevuti nel triennio
2000-02) per gli ettari ammissibili (la media delle superfici
investite nel triennio 2000-02 a seminativi o a pascolo,
escluse colture permanenti, ortofrutticole e forestali)
– Gli ettari a set-aside obbligatorio nel periodo 2000-02 ed i
relativi pagamenti determinano i diritti di ritiro a cui
rimane abbinato un obbligo di ritiro dalla produzione
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Le tre virtù del disaccoppiamento
1)Fine della “caccia ai sussidi” e orientamento al mercato
Poiché l’aiuto è disaccoppiato, e definito una volta per
tutte, l’agricoltore non sarà più vincolato alle colture a
cui l’aiuto era legato in passato
• potrà coltivare ciò che vuole,
vuole salvo colture permanenti e
ortofrutta...
• potrà anche non coltivare affatto, ma senza abbandonare
le terre, poiché dovrà comunque assicurare le buone
condizioni agronomiche e ambientali
• In ogni caso, sceglierà cosa fare in base alle convenienze
di mercato
Dunque, il disaccoppiamento orienta al mercato le scelte
degli agricoltori, ridando importanza all’equilibrio tra
domanda e offerta e riducendo le attuali distorsioni dei
meccanismi di formazione dei prezzi agricoli…
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2) Redistribuzione del potere contrattuale nella filiera, a
favore delle imprese agricole
– Finora le imprese agricole producevano in ragione dei
sussidi accoppiati, per poi vendere a qualunque prezzo;
con l’aiuto disaccoppiato, esse decideranno di produrre
un dato prodotto solo se il suo prezzo atteso sarà
sufficientemente remunerativo…
– Non a caso, chi si preoccupa del disaccoppiamento, ed
agita lo spettro dell’abbandono che esso determinerebbe,
sono alcuni segmenti dell’industria di trasformazione
– …E’ una preoccupazione comprensibile, ma un po’
sospetta, giacché viene dagli stessi soggetti che in
passato non si curavano della produzione agricola
nazionale, rivendicando, anzi, la loro libertà di comprare
la “materia prima agricola” laddove è più conveniente
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3)Più trasparenza del sostegno disaccoppiato e spinta
“virtuosa” a qualificarlo nel lungo periodo
Il disaccoppiamento assegna agli agricoltori una rendita
improduttiva,
improduttiva calcolata in base ad una situazione passata
In effetti, esso non crea, ma rende esplicita e congela una
rendita che c’era già; e questa maggiore trasparenza del
sostegno disaccoppiato impone la sua qualificazione e
giustificazione agli occhi della società
E’ quindi interesse degli stessi agricoltori che il sostegno
sia condizionato, mirato e selettivo,
selettivo in modo da apparire
• non come un’erogazione indiscriminata, ereditata dal passato,
• ma come una spesa che vale la pena di sostenere, perché la
società ottiene in cambio comportamenti che valorizzano la
multifunzionalità dell’agricoltura
• Dunque, tutte le misure utilizzabili in questa direzione (art.
69, sviluppo rurale) vanno mobilitate da subito
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La modulazione
• La Modulazione è una riduzione lineare degli aiuti della
Pac il cui gettito, tuttavia, rimane al settore agricolo,
perché finanzia nuove misure di sviluppo rurale destinate
ad agricoltori e allevatori
• La M. sarà applicata dal 2005 ad un tasso del 3%, che
salirà al 4% nel 2006 e si attesterà al 5% dal 2007 in poi,
con una franchigia per i primi 5000 euro di aiuti
• 1/5 dei fondi della M. resterà nello Stato membro dove è
riscosso; il resto sarà ripartito in base a Sau, occupazione
agricola e (in misura inversa) al Pil procapite.
• Rispetto alle proposte iniziali, la M. ha perso parte della
sua carica redistributiva; ma è un principio importante che
(finalmente) rafforza il II pilastro (e l’Italia ci guadagna)
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Le principali misure di mercato
Cereali: prezzo d’intervento inalterato, per l’opposizione
della Francia ad una sua riduzione (che peraltro sarebbe
stata compensata con un aumento degli aiuti diretti…)
Grano duro: riduzione graduale (e disaccoppiamento) del
premio speciale, da 344 a 285 euro per ha, ed introduzione
di un premio (accoppiato) alla qualità di 40 euro per ha
Riso: riduzione prezzo d’intervento a 150 euro/t; con aiuti
compensativi in parte disaccoppiati e in parte accoppiati;
Latte: riduzione graduale dei prezzi d’intervento di burro e
latte in polvere, con pagamenti compensativi dal 2004
(disaccoppiati a partire dal 2007, salvo anticipo deciso a
livello nazionale); tetti decrescenti nel tempo agli acquisti
di burro delle agenzie d’intervento
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Carni: nessuna modifica, ma tutti gli aiuti alla zootecnia
rientrano nel regime di aiuto unico disaccoppiato
Set aside: confermato, con esenzione per il biologico e con
la possibilità di set aside rotazionale e coltivazioni non food
sulle superfici a riposo
Altre colture, con aiuti accoppiati o semi-accoppiati
– Foraggi essiccati: aiuto ripartito tra produttori e
trasformatori. Ai primi va un pagamento disaccoppiato
su base storica, ai secondi un aiuto accoppiato (33
euro/t)
– Frutta in guscio: aiuto (accoppiato) di 120,75 euro/ha
con possibilità di raddoppiarlo su fondi nazionali
– Colture energetiche: aiuto (accoppiato) di 45 euro/ha,
subordinato ad un contratto con l’industria
– Colture proteiche: aiuto (accoppiato) di 55,57 euro/ha10
La condizionalità
La condizionalità è il principio in base al quale il diritto
all’aiuto è condizionato al rispetto di parametri ambientali
– L’All III del reg. orizzontale detta i criteri di gestione
obbligatori, ossia 18 atti normativi (peraltro già esistenti)
da mettere (gradualmente) a regime
– Inoltre gli Stati membri devono definire i parametri delle
buone condizioni agronomiche e ambientali (All. IV)
La C. è stata ammorbidita rispetto alle proposte iniziali, ma
è un principio fondante della nuova Pac che in prospettiva
va applicato con più rigore, e di cui gli stessi agricoltori e
chi li rapprersenta devono capire l’importanza strategica
Infatti, anche se la condizionalità genera qualche onere per
gli agricoltori, nel lungo periodo conviene,
conviene perché legittima
il sostegno pubblico agli occhi di chi lo paga…
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Sviluppo rurale
Finalmente, si mette in pratica la vecchia idea (conferenza
di Cork 1996) di potenziare il II pilastro della PAC
– Nuove misure per qualità, adeguamento a nuovi standard,
benessere degli animali, consulenza aziendale (audit)
– e più risorse finanziarie: 1,2 miliardi di euro all’anno a
livello UE, prelevate dal I pilastro con la modulazione
E un pacchetto interessante, specie per qualità e audit…
– 3000 euro per azienda per 5 anni per la partecipazione a
sistemi di qualità;
qualità finanziamento fino al 70% del costo di
programmi di informazione e promozione
– L’Audit è un servizio di consulenza aziendale,
aziendale che va offerto
entro il 2007. E’ una leva strategica, da prendere sul serio,
con cui aiutare gli agricoltori (specie i giovani) a recepire la
condizionalità e a metabolizzare in positivo il concetto di
multifunzionalità
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La riforma delle OCM mediterranee
• Nell’autunno 2003, dopo l’approvazione della riforma
Fischler, la Commissione aveva presentato proposte di
riforma di olio d’oliva, tabacco e cotone, e tre opzioni per
lo zucchero, la cui OCM scade nel 2006
• Il 22 Aprile 2004, dopo una trattativa molto tormentata,
nell’ultimo Consiglio utile prima dell’entrata dei nuovi
stati membri, è stata approvata la riforma delle OCM
mediterranee
• Sia per olio d’oliva che per tabacco, data la peculiarità
delle colture e la loro rilevanza socio-economica, si è
applicato il principio del disaccoppiamento parziale
• In entrambi i casi non vi è stato alcun taglio di bilancio
alle attuali dotazioni finanziarie (un risultato che sarebbe
stato ben difficile raggiungere dopo l’allargamento…)
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La riforma della Pac e l’allargamento
• La riforma della Pac e l’allargamento si sono intrecciati
fin dai tempi di Agenda 2000, quando si discuteva se gli
aiuti diretti Pac andassero estesi o meno ai NSM, in
relazione alla loro natura (compensativa o meno) delle
riduzioni di prezzo imposte dalla riforma Mac Sharry
• Tuttavia, la Commissione ha tenuto separati i due dossier,
per evitare che si ostacolassero a vicenda, fino all’accordo
franco-tedesco sulla spesa ottobre 2002, che li ha
ricongiunti ed ha spianato la strada ad entrambi.
• Infatti, dopo il compromesso di Bruxelles
– la Germania ha rimosso il veto sull’allargamento
– la Francia ha rimosso il veto sulla riforma della Pac
– Fischler ha ottenuto una decisione anticipata sulla
dotazione finanziaria della Pac fino al 2013
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La nuova Pac nei nuovi Stati membri
• Phasing in:
in gli aiuti Pac sono estesi gradualmente ai Nsm, come %
crescente del livello di aiuti in vigore nell’Ue-15
– 25% al 2004, 30% al 2005, 35% al 2006, 40% nel 2007, e poi 10% in
più all’anno, fino al 100% nel 2013
• Top up:
up i Nsm possono integrare gli aiuti su fondi nazionali, fino al
30%, ma senza superare il livello dell’Ue-15
• Regionalizzazione obbligatoria:
obbligatoria i pagamenti per ha saranno
uniformi a livello regionale, escluse colture permanenti
• Misure ad hoc per aziende di semi-sussistenza,
sussistenza che tuttavia non
attenuano la forte concentrazione dei pagamenti, che nei Nsm
rischiano di essere un forte premio alla rendita
• Più risorse allo sviluppo rurale che al 2013 dovrebbe arrivare al
50% della spesa agricola nei Nsm (contro il 20% nei 15): questo è
positivo, anche se le politiche di sviluppo rurale sono più difficili
da gestire
15
La Pac a 25
• Fino all’accordo di finale Copenaghen, l’allargamento era
spesso descritto con grande allarmismo:
allarmismo sia da chi lo
considerava una minaccia,
minaccia e voleva ostacolarlo; sia da chi
voleva usarlo come occasione per smantellare la Pac
• Effettivamente l’allargamento, operando da spauracchio
finanziario,
finanziario ha consentito alla Commissione di accelerare
la riforma della Pac, sfruttando la pressione dei paesi
contributori netti a farla prima dell’ingresso dei NSM
• Dal punto di vista dei Nsm, essi incontrano una Pac che è
ormai sul viale del tramonto come politica settoriale forte,
forte
mentre forse essi avrebbero ancora bisogno di una politica
agricola di stampo tradizionale, tipo la vecchia Pac…
• In ogni caso la Pac a 25 sarà difficile da gestire, perché le
esigenze dei paesi sono molto diverse. E andrà peggio con
Bulgaria e Romania, senza parlare della Turchia…
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La riforma della Pac e il Wto
• Alla conferenza di Cancun l’Ue non aveva “speso bene” la
riforma della Pac appena approvata; anzi, ancora una volta
(e stavolta a torto) la sua posizione in materia agricola era
stata indicata come una causa del fallimento
• Dopo una lunga fase di stallo, nella tarda primavera del
2004 il negoziato del Wto è ripartito, con l’obiettivo di
raggiungere entro l’estate, cioè prima delle elezioni Usa e
del cambio di Commissione Ue, almeno un’intesa su cosa
trattare e come continuare il Doha round
– Nel maggio 2004, è stata decisiva una lettera di Lamy e
Fischler, in cui l’Ue si dichiarava pronta a negoziare una
data per l’eliminazione dei sussidi all’esportazione
– Il I agosto 2004 si è raggiunto un accordo-quadro, non
molto ambizioso nella sostanza ma politicamente
importante, di cui l’agricoltura è il capitolo più dettagliato
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L’agricoltura nell’accordo-quadro del Wto
Sostegno interno:
interno vincoli più stringenti e progressivi sulla
scatola gialla, tetto per la scatola blu al 5% del valore della
produzione agricola aggregata e downpayment (“acconto”
di riduzione del 20% già dal primo anno)
– La nuova Pac è compatibile con tali vincoli, nonostante il
disaccoppiamento parziale scelto da alcuni paesi lasci nella
scatola blu la parte dei pagamenti che rimane accoppiata
– Il downpayment non crea problemi, perché le riduzioni si
applicano sul livello di sostegno consolidato di ogni paese
(cioè quello massimo possibile), che in genere è più alto di
quello effettivo
– Molto più rischiosa, sia per l’UE che per gli Usa, sarebbe
stata la ridefinizione della scatola verde o un tetto posto al
suo ammontare complessivo, come chiedeva il G-20
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Accesso al mercato:
mercato è l’area più “difficile”, dove si è raggiunto un
compromesso tra la proposta Usa-Ue dell’agosto 2003 e quanto
richiesto dai paesi esportatori
– la riduzione delle tariffe avverrà con un approccio per fasce
(tiered formula),
formula ossia con riduzioni maggiori per le fasce
tariffarie più alte.
– Tuttavia, anche in questo caso gli impegni risulteranno
annacquati dal fatto che le riduzioni si applicheranno alle tariffe
consolidate (cioè le massime possibili, in genere più alte di quelle
applicate)
– Inoltre, ogni paese potrà indicare un “numero appropriato” di
prodotti sensibili,
sensibili che potranno essere in parte sottratti alla
riduzione prevista dalla formula generale
– In ogni caso, più che dal Wto, nei prossimi anni la riduzione delle
tariffe dell’Ue sarà guidata dagli accordi bilaterali o plurilaterali:
sia quelli esistenti (Eba, Area Mediterranea), che quelli da
sottoscrivere (Mercosur)
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Sussidi all’export:
all’export saranno progressivamente ridotti e,
soprattutto, l’Ue ha accettato che siano definitivamente
eliminati, entro una data certa da negoziare
– L’Ue ha preteso che oltre ai sussidi espliciti siano messi al
bando anche quelli mascherati, quali crediti all’export, aiuti
alimentari, politiche di prezzo di imprese esportatrici di Stato
– La riduzione dei sussidi imposta dal Wto sarà graduale e la
loro eliminazione sarà probabilmente fissata a dopo il 2013;
– Inoltre, forse più del negoziato in corso conteranno gli esiti
delle dispute Wto (zucchero); senza contare che potrebbe
avere senso dirottare l’attuale spesa per sussidi all’export
verso altri obiettivi della Pac
– Tuttavia, la rivalutazione dell’euro spinge in direzione
contraria, perché comporta un maggior divario tra prezzi
interni e prezzi mondiali (espressi entrambi in dollari) e fa
riemergere l’esigenza di sussidi all’esportazione
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Le prospettive del negoziato agricolo e la Pac
• Il negoziato Wto è ben lungi dall’essere concluso, ma il
compromesso del I agosto lo ha rimesso in carreggiata
• Anche se è stato evitato il fallimento del Doha round, non
è ipotizzabile una sua conclusione entro la fine del 2005
(conferenza di Hong Kong); se tutto va bene, si andrà a
fine 2006 – inizio 2007
• L’UE ha fatto alcune concessioni (sussidi all’export) che
sono politicamente significative e che hanno contribuito a
sbloccare il negoziato, ma il loro “costo” in termini di
vincoli per la nuova Pac sembra modesto
• Inoltre, se rimarranno nei limiti delineati dal documento
di agosto, anche le ulteriori concessioni che saranno
richieste all’Ue nel prosieguo del negoziato dovrebbero
essere gestibili senza stravolgere la nuova Pac
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Un giudizio d’insieme
Una buona riforma: forse la migliore, certo la più
incisiva, che la PAC abbia mai avuto
– La grande novità è il disaccoppiamento, che orienta al
mercato e rende il sostegno più trasparente, imponendo
la sua (ri)qualificazione agli occhi dei contribuenti
– Seppure un po’ ammorbidita rispetto alle proposte
iniziali, la condizionalità si è consolidata come
principio fondante della nuova Pac
– Lo sviluppo rurale si arricchisce di nuove misure, con
un significativo aumento di risorse finanziarie generato
dalla modulazione
– Sul fronte degli interventi di comparto, finalmente anche
il settore del latte è stato riformato, sia pure in modo
cauto, e la riforma delle OCM mediterranee è andata
nella direzione giusta, senza penalizzazioni finanziarie 22
Sul piano politico generale, la riforma Fischler ha consentito
alla Commissione di gestire bene i vincoli sulla Pac
– Riguardo all’allargamento,
all’allargamento è riuscita a varare la riforma
prima dell’ingresso dei nuovi Stati membri, negoziando
un percorso di estensione ad essi della Pac politicamente
condiviso e compatibile sul piano finanziario
– Riguardo al vincolo di bilancio,
bilancio il compromesso francotedesco del ottobre 2002 ha spianato la strada sia alla
riforma che all’allargamento ed ha “blindato” la
dotazione finanziaria della PAC, mettendola al riparo
dagli attacchi che avrebbe avuto nel corso del negoziato
sulle nuove direttrici di bilancio per il 2007-13
– Riguardo al Wto,
Wto la riforma della Pac ha reso possibile
affrontare il negoziato agricolo in positivo, con qualcosa
da offrire e qualcosa da chiedere in cambio, evitando il
puro arroccamento difensivo del passato
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• La Commissione ha fatto la sua parte; i protagonisti sono
ora i policy makers nazionali e regionali.
regionali
– Infatti, un aspetto molto innovativo della riforma è la
flessibilità della nuova Pac a livello nazionale, che la
rende diversa dal passato
– non più una politica monolitica disegnata a Bruxelles,
da “recepire” passivamente, ma un arsenale di misure,
misure
da adattare in modo selettivo alle esigenza nazionali
• L’Italia ha fatto le proprie scelte, con un pacchetto che
contiene (ma questo è ovviamente opinabile) luci e ombre
– Le luci: avvio immediato della nuova Pac nel 2005;
disaccoppiamento totale; scelta di applicare l’art. 69
– Le ombre: (No alla regionalizzazione, neanche
graduale; Art. 69 centralistico e poco selettivo,
condizionalità troppo morbida)
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Le prospettive a livello comunitario
La riforma dovrebbe consentire alla Pac di passare indenne dal
negoziato sulle prospettive di bilancio 2007-13; e questo non è un
risultato di poco conto…
Tuttavia, a più lungo termine, il suo cammino non sarà in discesa,
anche perché la nuova Commissione potrebbe rivelarsi meno
“benevola” della precedente
– Il nuovo commissario all’agricoltura, la danese Mariann Fischer
Boel, è meno pro-Pac di Franz Fischler e questa non è la sua
riforma: la difenderà per dovere d’ufficio – lo ha già fatto con una
lettera di inizio anno, ma è probabile che la consideri la base per il
ridimensionamento della Pac
– Il nuovo commissario al commercio estero, l’inglese Peter
Mandelson, è molto liberista e ha sempre criticato molto
duramente la Pac: la difenderà in sede internazionale, ma fino a un
certo punto, e forse meno di Pascal Lamy
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– La riforma dell’OCM zucchero e l’entrata di Romania e Bulgaria
aumenteranno la pressione sul bilancio agricolo, e potrebbero far
scattare la disciplina finanziaria
– Più in generale, molto dipenderà dall’evoluzione politica
dell’Unione, dal modello di integrazione che prevarrà, e dallo
spazio in esso riservato alle politiche comuni
– Se il bilancio UE fosse ridotto all’1% del Pil comunitario, come
richiesto da alcuni paesi, salterebbe anche la dotazione finanziaria
della Pac decisa con la riforma
– Anche l’atteggiamento “docile” verso la Pac dei nuovi stati
membri è legato all’esistenza di margini finanziari per mantenere
le promesse loro fatte sullo sviluppo rurale
– Anche a prescindere da questioni finanziarie, è probabile che la
Pac sarà rivista prima del 2013: un motivo di più per guardare alla
riforma in positivo, come uno strumento di gestione di un
cambiamento comunque ineludibile
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Per concludere…
• Per concludere, bisogna rendersi conto che la riforma
della Pac non è un punto di arrivo, ma l’innesco di un
processo dinamico, tutto da gestire. In questo senso, il
generoso sostegno assicurato fino al 2013 va sfruttato
come l’ombrello sotto il quale riqualificare la politica
agricola in modo profondo:
– selezionando ed accompagnando al mercato gli
agricoltori che possono e vogliono fare impresa
– sostituendo progressivamente i sussidi generici ereditati
dal passato con pagamenti realmente selettivi, volti a
valorizzare la multifunzionalità dell’agricoltura
– riqualificando la politica di sviluppo rurale, con un
approccio genuinamente territoriale
• E’ bene sapere che il percorso è lungo e difficile, e che
siamo solo all’inizio; ma la direzione è quella giusta
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