Rapporto annuale sull`attuazione del Federalismo

Transcript

ISTITUTO DI STUDI E
ANALISI ECONOMICA
Rapporto annuale
sull’attuazione
del Federalismo
Febbraio 2004
MB
Il Rapporto è frutto del lavoro collettivo di un gruppo di ricercatori dell’ISAE coordinati da Efisio
Espa. In particolare, la redazione dei singoli capitoli è stata curata da: Aldo Gandiglio e Maria
Cristina Mercuri (capitolo 1); Aldo Gandiglio (capitolo 2); Stefania Gabriele e Rosetta Salvini
(capitolo 3); Marco Felici (capitoli 4 e 8); Emanuela Tassa e Luca Rizzuto (capitolo 5); Raffele
Malizia (capitoli 6 e 7); Efisio Espa (capitolo 9).
Le autrici del capitolo 3 desiderano ringraziare Alessandro Pitzalis, del Settore Bilancio, Finanza e
Credito della Segreteria Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome di
Trento e Bolzano, per le preziose informazioni e l'utile scambio di opinioni. Naturalmente, la
responsabilità delle posizioni espresse nel capitolo e di eventuali errori ed omissioni è da
addebitarsi esclusivamente alle autrici.
L’autore dei capitoli 6 e 7 desidera ringraziare Daniela Collesi (ISTAT), Enrico Lancia, Carla
Landucci, Roberto Anatrini (Ragioneria Generale dello Stato), Mariella Volpe, Luca Manieri Elia,
Alessandra Tancredi, Federica Busillo (Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di Coesione del
Ministero dell’Economia e delle Finanze), Angela Adduce (Ministero della Salute) per gli utili
suggerimenti e la collaborazione fornita, in particolare ai fini della predisposizione delle basi dati.
La composizione editoriale è stata curata da Maurizio Brioni, Fernanda Turella, con il
coordinamento di Silvia Fanfoni.
Si ringrazia per la collaborazione Giuseppina Marasca.
Il Rapporto è stato chiuso con le informazioni disponibili al 18 febbraio 2004.
Stampato presso la sede dell’Istituto
Febbraio 2004
INDICE
Introduzione e sintesi ................................................................................................................................. v
1
Il trasferimento del personale nel decentramento amministrativo e
l’attuazione del decreto legislativo 56/2000 ..................................................................................... 1
1.1 Premessa ............................................................................................................................................. 1
1.2 Il trasferimento del personale nel percorso di attuazione del decentramento amministrativo:
aggiornamento al 31 gennaio 2004 ...................................................................................................... 2
1.3 L’attuazione del decreto legislativo 56/2000. Premessa...................................................................... 7
1.4 Il federalismo fiscale negli anni 2000-04 .............................................................................................. 9
1.5 Obiettivi mancati?............................................................................................................................... 13
1.6 Considerazioni conclusive.................................................................................................................. 17
2
La riforma dei servizi pubblici per l’impiego ............................................................................... 21
2.1 Premessa ........................................................................................................................................... 21
2.2 La riforma del 1997: funzioni e compiti dei livelli di governo .............................................................. 22
2.3 Il trasferimento di personale e risorse ................................................................................................ 26
2.4 I sistemi regionali per l’impiego .......................................................................................................... 29
2.5 Nuovi compiti e funzioni ..................................................................................................................... 30
2.6 Il ruolo del Fondo Sociale Europeo .................................................................................................... 33
2.7 Lo stato di attuazione organizzativo e le risorse umane .................................................................... 34
2.8 Una prima valutazione........................................................................................................................ 36
3
Il federalismo in sanità: alla ricerca della stabilità finanziaria ................................................. 39
3.1 Premessa ........................................................................................................................................... 39
3.2 L’accordo del 2001 ............................................................................................................................. 45
3.3 L’applicazione dell’accordo: i LEA...................................................................................................... 48
3.4 L’applicazione dell’accordo: spesa, disavanzi e provvedimenti regionali di copertura ...................... 49
3.5 L’applicazione dell’accordo: erogazione dei finanziamenti e problemi di liquidità ............................. 53
3.6 La legge Finanziaria per il 2004 ......................................................................................................... 55
3.7 Conclusioni......................................................................................................................................... 56
4
Il contenzioso costituzionale ............................................................................................................. 59
4.1 I rapporti tra le Regioni e la Corte costituzionale ............................................................................... 59
4.2 La potestà legislativa regionale e i limiti costituzionali prima della riforma costituzionale
del Titolo V.......................................................................................................................................... 60
4.3 La giurisprudenza costituzionale in materia regionale ....................................................................... 63
4.4 La riforma del Titolo V della Costituzione. La potestà legislativa regionale e il controllo di
legittimità costituzionale...................................................................................................................... 72
4.5 La conflittualità costituzionale dopo la riforma del Titolo V ................................................................ 75
4.6 L’attuazione giurisprudenziale della riforma costituzionale................................................................ 79
4.7 Considerazioni conclusive.................................................................................................................. 89
5
Proposte di modifica e norme di attuazione della Costituzione ................................................ 93
5.1 Premessa ........................................................................................................................................... 93
5.2 Le proposte di riforma......................................................................................................................... 94
5.3 Le modifiche istituzionali .................................................................................................................. 124
5.4 Conclusioni ....................................................................................................................................... 130
6
La dimensione finanziaria del federalismo costituzionale ....................................................... 133
6.1 Premessa ......................................................................................................................................... 133
6.2 Le proposte di riforma....................................................................................................................... 138
Appendice ............................................................................................................................................... 163
7
I livelli essenziali delle prestazioni ................................................................................................. 235
7.1 La mappa territoriale della spesa pubblica erogata nell’ambito del sistema di Welfare .................. 235
7.2 Finalità e contenuti dei livelli essenziali delle prestazioni................................................................. 246
7.3 Una stima aggregata dell’impatto finanziario dei LEP ..................................................................... 253
7.4 Considerazioni conclusive ................................................................................................................ 265
8
La ripartizione delle competenze amministrative tra Regioni, Province, Comuni ............ 269
8.1 Il sistema dei rapporti tra Stato-Regioni-Enti Locali prima della riforma costituzionale.
Le funzioni amministrative ................................................................................................................ 269
8.2 La riforma costituzionale................................................................................................................... 281
8.3 L’attuazione della riforma costituzionale: la legge “La Loggia” ........................................................ 293
8.4 Considerazioni conclusive ................................................................................................................ 298
9
La “doppia devoluzione”: sovranazionalizzazione e federalismo interno ........................... 301
9.1 Premessa.......................................................................................................................................... 301
9.2 I processi di sovranazionalizzazione e federalismo ......................................................................... 303
9.3 La nuova mappa delle competenze legislative ................................................................................ 308
9.4 Una prima valutazione della redistribuzione delle competenze legislative ...................................... 311
9.5 Conclusioni ....................................................................................................................................... 316
Riferimenti bibliografici ......................................................................................................................... 335
Introduzione e sintesi
A distanza poco più di un anno dalla pubblicazione del suo primo Rapporto, l’ISAE torna in modo
approfondito sul tema dell’attuazione del federalismo costituzionale. Al pari del precedente, anche
questo Rapporto – pur sempre il prodotto di un istituto di ricerca economica – fonda gran parte delle
sue argomentazioni innanzitutto su un esame circostanziato degli elementi di carattere normativo e
istituzionale che, relativamente a una tematica come il nuovo assetto federale della Costituzione del
nostro Paese, sembrano davvero imprescindibili.
Del resto, una delle peculiarità del lavoro del nostro istituto – in un’ottica di analisi del policymaking – è proprio quella di irrobustire quanto più possibile l’analisi economica con uno studio attento
delle regole che governano l’intervento pubblico, i mercati, i comportamenti dei soggetti istituzionali
maggiormente coinvolti. La presunzione è che – in schemi analitici meglio fondati sull’analisi delle
norme – anche le indicazioni di policy possiedano un sufficiente grado di realismo e possibilità
concreta di attuazione.
Al di là della sua articolazione in nove specifici approfondimenti, questo Rapporto ISAE 2004
dedicato al federalismo costituzionale italiano e ai suoi primi passi, si struttura in tre ampie aree di
indagine.
La prima – composta dai capitoli dall’uno al terzo - costituisce nell’insieme un tentativo di
monitoraggio e di verifica in itinere e, parzialmente, ex-post delle esperienze avviate da diversi anni di
decentramento amministrativo, di autonomia tributaria a livello regionale e locale e di gestione diretta
da parte delle Regioni di una funzione pubblica delicata e complessa quale quella della tutela della
salute.
La seconda – che copre i capitoli quarto e quinto – dà conto in modo dettagliato di quanto
occorso nel 2003 e nella prima parte del corrente anno sul piano delle iniziative legislative di attuazione
del Titolo V, di sua modifica – in particolare la proposta di istituzione di un “Senato federale” - nonché
dell’impatto che sulla discussione sui nuovi assetti istituzionali nel nostro Paese stanno avendo le
prime sentenze della Corte Costituzionale riguardanti il Titolo V.
-v-
ISAE Rapporto annuale sull’attuazione del federalismo
La terza area – costruita attorno ai capitoli dal sesto al nono – si caratterizza per la presenza di
approfondimenti analitici, di scopo e taglio metodologico differenti, riguardanti una nuova stima ISAE
(dopo quella presentata nel Rapporto 2003) della dimensione finanziaria del decentramento, un
esercizio di quantificazione dei cosiddetti “livelli essenziali delle prestazioni” (LEP), un esame della
ripartizione delle funzioni amministrative alla luce delle nuove regole costituzionali, una riflessione sulla
distribuzione delle competenze legislative attuata dal nuovo Titolo V alla luce del parallelo processo di
trasferimento di potestà normative verso l’Unione Europea.
Non è presente, come si vede facilmente, un’analisi specifica dedicata alla finanza regionale e
locale e al nuovo “sistema tributario decentrato” disegnato, in modo molto ambizioso, dal nuovo art.
119 della Costituzione. Ovviamente si tratta di una esclusione consapevole. Non solo perché gran
parte delle considerazioni avanzate nel Rapporto ISAE dello scorso anno sul tema dei criteri di
finanziamento delle Autonomie Locali sembrano “reggere” a distanza di un anno (e ad esse, pertanto,
ci permettiamo di rimandare), quanto perché ci è parso utile tornare sull’argomento solo nel momento
in cui – probabilmente già nel corso dei prossimi mesi – le modifiche introdotte nella legislazione
tributaria del nostro Paese (l’Ires innanzitutto) saranno più chiare in termini di distribuzione del gettito
sul territorio, consentendo quindi di svolgere in modo più fondato esercizi di simulazione legati a
diverse ipotesi di articolazione del sistema di tassazione a livello locale.
Più in dettaglio, per quanto riguarda la prima area di indagine – il monitoraggio del federalismo
amministrativo e di quello sanitario – l’esercizio ci è parso indispensabile perché, se si osservano le
questioni esaminate dettagliatamente nei diversi capitoli (trasferimento del personale in attuazione
delle leggi “Bassanini”, effettiva implementazione del decreto legislativo 56/2000, decentramento dei
servizi per l’impiego, sanità) si può capire quanto le esperienze di tali settori possano essere preziose
ai fini di una corretta attuazione del complessivo Titolo V.
E’ come se i ricercatori, e ovviamente anche i decisori pubblici, avessero a disposizione il
privilegio di un esperimento - oltretutto, nel caso della sanità, di scala non irrilevante - capace di fornire
dati, informazioni, analisi sui comportamenti istituzionali, le cui ricadute (o se si vuole: le cui lezioni)
sembrano di grande utilità proprio in vista di fasi più operative e concrete dell’implementazione delle
nuove regole federali.
Tali “lezioni”, effettivamente, sembrano esserci, come documentato in dettaglio nei singoli capitoli.
Innanzitutto, l’attuazione del federalismo amministrativo, rispetto all’iniziale disegno di
decentramento di funzioni e personale del ’97-’98, continua a soffrire di ritardi e farraginosità, per cui, a
- vi -
distanza di cinque-sei anni, soltanto la metà del personale (non clamorosamente numeroso oltretutto)
potenzialmente coinvolto ha completato il proprio trasferimento verso le Regioni e gli Enti Locali. Nella
ricerca dei motivi alla radice delle verificate lentezze, alle rigidità, di varia natura e intensità, della nostra
Pubblica Amministrazione va sicuramente aggiunta una visibile difficoltà a raggiungere punti di
equilibrio (reciprocamente accettati da Stato e Regioni) su modi e tempi della devoluzione e,
soprattutto, sulle risorse finanziarie ad essa associate. La conflittualità più generale tra Stato e
Autonomie Locali su specifiche questioni di carattere normativo e finanziario (ne è un termometro
attendibile il contenzioso costituzionale) sembra poi riverberarsi in maniera negativa e penalizzante
sulla rapidità del processo di decentramento.
Peraltro, in un quadro, come appena visto, ancora molto problematico, un’esperienza il cui iter
appare ormai concluso – quello dei servizi pubblici per l’impiego - può essere inquadrata in una luce
molto più positiva. Pur nella consapevolezza di alcuni punti di partenza favorevoli dal punto di vista
organizzativo: numerosità contenuta del personale da trasferire e sua distribuzione negli uffici statali
decentrati, nondimeno, l’”innesto” delle precedenti competenze statali in quelle regionali e locali in
particolare, sembra riuscito.
In primo luogo, l’esercizio della funzione pubblica “servizi per l’impiego” viene oggi assicurato,
anche in dialettica concorrenziale con un settore privato in rapida espansione nel settore del
collocamento. In secondo luogo, al trasferimento di competenze e personale non ha corrisposto una
semplice “replica” della funzione statale, ma ad esso si è associato un processo di modernizzazione e
reinvenzione del servizio. In terzo luogo, grazie anche a un ruolo finanziario tutt’altro che secondario
del Fondo Sociale Europeo, la filiera istituzionale relativa ai servizi per l’impiego vede coinvolti in modo
sufficientemente ordinato, tramite una sensata struttura di tipo verticale, l’Unione, lo Stato e le
Autonomie Locali. E’ uno di quei casi – sui quali, tra l’altro, si concentra l’attenzione del capitolo 9 del
Rapporto - in cui l’integrazione tra politiche comunitarie, statali e regionali si rivela efficace, proprio in
termini di “qualità” del servizio offerto.
Assai più controversa e da analizzare con estrema attenzione per il destino del federalismo
italiano è la recente esperienza in campo sanitario e il suo legame con l’attuazione del decreto
legislativo 56/2000. Quest’ultimo provvedimento – lo si ricorda – conteneva una forte carica innovativa.
A fronte dell’attribuzione definitiva alle Regioni della gestione della spesa sanitaria,
il D.Lgs
introduceva nuove forme di autonomia tributaria per le Regioni (in modo particolare) e gli Enti Locali. Il
nuovo sistema di autonomia tributaria locale, assieme a significative forme di compartecipazione a
tributi erariali, doveva rivelarsi capace di finanziare proprio la funzione pubblica “sanità”.
- vii -
Inevitabilmente, spostando in parte l’accento della raccolta del gettito sul piano regionale e locale (con
l’emergere di squilibri finanziari, in termini di capacità fiscale, in molte regioni, non solo del Sud) il
provvedimento doveva anche prevedere il funzionamento di un fondo di perequazione in grado di
evitare sollecitazioni eccessivamente violente su numerosi bilanci regionali.
Lo schema del “56”, naturalmente, si basava su alcune assunzioni implicite relative alla dinamica
della spesa sanitaria. Ed è qui che l’analisi della mancata attuazione del D.Lgs 56/2000 (poiché di
questo si è trattato, come documentato nella seconda parte del primo capitolo) si salda all’esame delle
tendenze di spesa prevalenti negli ultimi anni nel settore sanitario. Il capitolo 3 ripercorre in dettaglio la
via Crucis delle vicende finanziarie del nostro modello di spesa sanitaria. In particolare, alla luce delle
vicende degli ultimi anni, emerge in modo trasparente come il modello di “ripiano a posteriori” dei
disavanzi da parte delle Regioni e di attribuzione delle risorse integrative dopo la chiusura dell’esercizio
di riferimento abbia implicato sensibili problemi nella copertura della spesa complessiva; e come al
tempo stesso, il sistema delle anticipazioni utilizzato dalle Regioni al fine di sostenere i ritmi di spesa,
non solo si sia rivelato costoso, ma anche, è ormai evidente, non si sia rivelato capace di fronteggiare
le riscontrate carenze di liquidità. In un tale quadro, è bene ricordare, le scadenze dei fornitori si sono
ulteriormente allungate, con forti ricadute negative sia sul mercato (perché le aziende private risentono
ovviamente dei mancati pagamenti) sia sui bilanci della sanità (perché appesantiti dal costo di interessi
moratori e da prezzi più elevati poiché incorporanti un chiaro rischio di dilazione dei pagamenti).
Sono proprio le tendenze di difficile governo della spesa sanitaria – peraltro sostanzialmente in
linea con il peso della sanità pubblica rapportato al Pil dei paesi dell’Unione europea – a mettere in crisi
il meccanismo di finanziamento e di perequazione del D.Lgs 56/2000. In particolare, gli “accordi di
agosto” del 2000 e 2001 mutano la base sulla quale proiettare le necessità di finanziamento autonomo
degli anni a venire, nonostante il “56” preveda un sistema di distacco molto graduale dal criterio della
spesa storica come base per la redistribuzione delle risorse destinate a coprire le spese sanitarie. I
fabbisogni da finanziarie negli anni futuri – soprattutto in alcune Regioni – appaiono tali da far rinviare
l’approdo a un primo di embrione di federalismo fiscale quale quello prefigurato dal provvedimento del
2000.
Si tratta di indicazioni – è difficile nasconderlo – che inducono a una certa preoccupazione nel
momento in cui ci si dovrebbe avviare ad attribuire funzioni pubbliche nell’insieme significativamente
più ampie di quella sanitaria, con meccanismi di autofinanziamento forse ancora più severi di quelli del
“56”.
- viii -
Le indicazioni che provengono dalle vicende del “federalismo sanitario” sono anche altre. La
prima, di taglio generale, si riferisce alla particolarità di un settore che, proprio nelle modalità di
finanziamento, risulta ancora diviso tra una parte cospicua già autofinanziata – essenzialmente tramite
l’IRAP – e un’altra ancora dipendente da una chiara gerarchia Stato-Regioni. Le motivazioni del
perché ci si trovi, per così dire, “in mezzo al guado” sono ovviamente forti, se solo si pensa alla
necessità per lo Stato centrale di rispettare in sede europea gli obiettivi del Patto di Stabilità e di
Crescita riferiti all’intera Pubblica Amministrazione. E tuttavia, va rilevato che un assetto finanziario
frazionato nel modo ricordato sopra non sembra il più adatto a chiarire fino in fondo le responsabilità di
spesa e, al tempo stesso, a definire con maggiore trasparenza quegli elementi di accountability sui
quali il cittadino-utente deve comunque essere chiamato a pronunciarsi.
Un'altra forte “lezione” che proviene dal capitolo terzo del Rapporto è che il ritardo con cui
vengono normalmente rilevate le spese effettive del settore è francamente eccessivo e non sembra
consentire significative “correzioni di rotta” in corso d’anno. Nulla di diverso, peraltro, da quanto accade
riguardo a mille altri rivoli di spesa pubblica, ma, a nostro parere, non vi è alcun dubbio sulla necessità
che il monitoraggio delle uscite di cassa – e a livello centrale e a livello periferico – possa essere posto
sulle linee di una rilevazione in tempo reale che, oltrettutto, tecnologie disponibili ed esperienze già
realizzate in altri settori (si pensi al sistema dei pagamenti interbancario) consentono di raggiungere in
tempi brevi. La Legge Finanziaria per il 2003 aveva creato gli strumenti legislativi per “coprire”
normativamente tale necessità; al tempo stesso, la Ragioneria Generale dello Stato si era rapidamente
attivata al fine della creazione di una vera e propria rete on line dei centri di spesa della P.A.. E’
un’esigenza sempre più pressante e, a nostro avviso, anche alla luce della recente esperienza in
campo sanitario, essa costituisce una delle condizioni necessarie per l’avvio concreto del federalismo
fiscale. Un monitoraggio delle spese sanitarie con caratteristiche di standardizzazione sull’intero
territorio nazionale consentirebbe tra l’altro, un più agevole raffronto tra le diverse esperienze regionali
(che appare di sempre più difficile realizzazione), qualcosa che potrebbe anche aiutare a comprendere
più in profondità i motivi della elevata mobilità in campo sanitario, come adeguatamente documentato
nel capitolo terzo.
La seconda area di indagine del Rapporto rivisita i maggiori eventi di carattere normativo occorsi
negli ultimi dodici mesi. Contrariamente a una diffusa opinione, si è trattato di un anno molto importante
nella definizione sia di specifici provvedimenti attuativi sia di autorevoli criteri di interpretazione del
nuovo Titolo V, mentre molto intensa – seppure talvolta contradditoria – è stata la predisposizione di
- ix -
proposte di riforma del Titolo V stesso, soprattutto in relazione alla ripartizione delle competenze tra
Stato e Regioni.
Più in particolare, come documentato dal capitolo 5, l’anno alle nostre spalle ha visto
l’approvazione di un provvedimento di attuazione del nuovo dettato costituzionale, la Legge 131/2003,
cosiddetta “La Loggia”. Tale provvedimento ha un importante risvolto politico e istituzionale e cioè
l’essere stato approvato da una larga maggioranza bi-partisan, sullo sfondo di una condivisione dei
suoi contenuti da parte dello Stato e delle Autonomie Locali. La “131” – è bene ricordarlo – non copre
l’intera questione del federalismo così come innovata dal Titolo V; la parte di carattere tributario viene
infatti rinviata ai lavori dell’Alta Commissione di studio sul federalismo fiscale, la cui “missione”, per
inciso, è stata prorogata al settembre 2004. Nondimeno, l’art. 117 della Costituzione, in modo
particolare, viene fatto poggiare su uno schema realistico (e per alcuni versi prudenziale) di
condivisione di procedure tra Stato e Autonomie Locali che dovrebbe consentirne un’attuazione
ordinata e meno conflittuale rispetto a quanto finora accaduto.
Tale conflittualità – si tratta del tema affrontato in dettaglio nel capitolo 4, che ricostruisce le
vicissitudini del rapporto Stato-Regioni alla luce dell’atteggiamento assunto dalla Corte Costituzionale ha trovato una prima serie di risposte nei pronunciamenti della Corte nel corso del 2003 e, in
particolare, della sentenza n 303. La posizione espressa dai giudici costituzionali è molto articolata e,
nell’insieme, coerente con quanto sostenuto in passato, seppure in un contesto istituzionale assai
differente da quello scaturito con le modifiche al Titolo V.
In particolare, sembra da sottolineare la considerazione che nelle sentenze emesse lo scorso
anno la Corte abbia voluto proporre una valutazione dei confini della produzione normativa regionale
diretta a equilibrare la maggiore autonomia degli enti decentrati – presente in maniera evidente nel
Titolo V rinnovato – con le esigenze di unitarietà, giuridica ed economica, della Repubblica. Anzi,
ancora più in dettaglio, la Corte sembrerebbe essersi espressa per la prevalenza della tutela
dell’interesse unitario proprio nella delicata questione dell’individuazione degli ambiti di competenza
legislativa. Si tratta, al tempo stesso, quasi di un invito a non isolare in maniera troppo meccanica aree
di intervento per loro natura segnate da una sorta di policentrismo oppure “tagliate” in modo
trasversale da competenze quali quelle relative alla funzione di perequazione finanziaria o di garanzia
dei livelli essenziali delle prestazioni o, ancora, alla tutela della concorrenza.
Le proposte di modifica costituzionale – segnatamente rispetto all’art. 117 – sono state
numerose. Nel non facile compito di rintracciare riconoscibili linee di tendenza, in numerose proposte
di legge di iniziativa parlamentare sembra presente una tendenza alla ri-centralizzazione di
-x-
competenze rispetto alle quali le ripartizioni operate dal nuovo art. 117 avevano destato qualche
perplessità (si pensi alla definizione di materia “concorrente” applicata alla “produzione, trasporto e
distribuzione nazionale di energia elettrica”). Tale impostazione, più equilibrata nei confronti delle
competenze statali veniva anche condivisa da uno dei disegni di legge costituzionale (ddlc) di iniziativa
governativa, approvato l’11 aprile 2003 e definito come “La Loggia –Bossi”.
Successivamente,
tuttavia, tale ddlc incontrava numerose resistenze da parte regionale e, in buona sostanza,
interrompeva il suo cammino in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Le iniziative governative si reindirizzavano a questo punto, nell’ambito del più ampio ddlc sulle
riforme istituzionali, A.S. 2544, verso modifiche dell’art. 117 pressoché identiche a quelle previste dal
ddlc sulla cosiddetta devolution (A.S. 1187). E’ ben noto come tale provvedimento miri a trasformare in
esclusive regionali le materie della sanità, dell’istruzione e della polizia locale. L’assai maggiore enfasi
sui poteri legislativi regionali che gli articoli del “2544” prefigurano viene almeno in parte mitigata nello
stesso disegno di legge dal rafforzamento della figura del Presidente del Consiglio e dalla
esplicitazione del principio dell’”interesse nazionale”.
Peraltro, come ampiamente documentato nel capitolo 5, la novità istituzionale di maggiore
rilevanza dell’A.S.2544 è costituita dall’introduzione nel nostro sistema parlamentare di un “Senato
federale”. E’ noto quanto la discussione su tale tema sia ancora aperta – in sede parlamentare - sia
con riferimento ai compiti di tale organismo, sia rispetto alla sua composizione. Qui basti rilevare che
nel contesto della forte federalizzazione del nostro sistema istituzionale attuata dal Titolo V riformato,
l’istituzione di una “Camera delle Regioni” si rivela – è un’opinione largamente condivisa - del tutto
necessaria al fine di un raccordo efficace tra scelte della Camera “nazionale” e determinazioni
dell’universo istituzionale prossimo alle Regioni. Meno scontata è tuttavia, quando si scende nel
dettaglio, l’effettiva natura dei compiti e della “missione” da attribuire al nuovo Senato federale.
All’interno di una discussione assai complessa, giova qui rilevare, comunque, la necessità che il nuovo
Senato sia - formalmente e nella sostanza - coinvolto nelle procedure di formazione dei grandi indirizzi
di finanza pubblica (al fine di associare strettamente le Autonomie Locali al raggiungimento degli
obiettivi di bilancio riguardanti l’intera P.A.) e che, forse proprio per questo, la sua composizione sia
capace di riflettere in misura equilibrata sia il punto di vista delle Regioni, in generale, sia, più
particolarmente, le posizioni espresse dalle Amministrazioni Regionali.
La terza area di indagine di questo Rapporto comprende approfondimenti sia di natura
istituzionale sia afferenti ad aspetti diversi e assai complessi della dimensione finanziaria del
federalismo. Con riferimento ai primi, il capitolo ottavo ripercorre la questione dell’assegnazione delle
- xi -
funzioni amministrative ai livelli decentrati di governo e, sulla base della recente e, si è visto, ancora
non integralmente attuata esperienza del federalismo amministrativo, delinea un possibile futuro
assetto, su scala regionale e locale, delle competenze gestionali. Il “federalismo amministrativo” ha già
fortemente decentrato a livello regionale e locale un ampio numero di competenze gestionali, ben
prima che tale decentramento fosse ancora maggiormente giustificato in virtù delle modifiche introdotte
al nuovo Titolo V. Pur tuttavia, per quanto in forma oramai limitata, il Titolo V sollecita inevitabilmente
un ulteriore decentramento di funzioni amministrative. In particolare, sono specifiche competenze in
tema di industria, agricoltura, beni e attività culturali, servizi sociali, formazione professionale a poter
essere collocate tra i compiti delle Regioni e degli Enti Locali.
Il capitolo 9 torna invece sulla questione delle potestà legislative regionali e sulla sua ripartizione
nel nuovo Titolo V. A differenza di analisi svolte anche nel primo Rapporto ISAE, il punto di vista scelto
è quello di una lettura della Costituzione repubblicana riformata sullo sfondo dei paralleli travasi di
competenza
sanciti
dal
Progetto
di
Trattato
di
Costituzione
europea.
Il
processo
di
sovranazionalizzazione delle politiche pubbliche è in atto da decenni, ma vi sono pochi dubbi sul fatto
che tale processo abbia conosciuto negli ultimi anni una forte accelerazione e che l’eventuale adozione
di una Costituzione europea sancisca, appunto, con l’autorevolezza di un atto del rango più elevato il
graduale trasferimento di competenze normative a livello comunitario. Le analisi presentate nel capitolo
mostrano in dettaglio il destino delle singole materie di controllo statale sottoposte alla doppia erosione
da parte della UE e delle Regioni. Nondimeno, sostiene il capitolo, è proprio la contemporanea
devoluzione di poteri a livello europeo e regionale a ricreare un nuovo spazio per lo Stato centrale. Un
ruolo, in parte da inventare, di sintesi e coordinamento delle posizioni regionali, di “filtro” istituzionale tra
UE e Autonomie Locali e, anche in questo caso, di coordinamento interno.
Con riferimento alle analisi e alle quantificazioni presentate nei capp. 6 e 7, giova qui ricordare
che già lo scorso anno l’ISAE aveva presentato una dettagliata quantificazione del peso finanziario
delle nuove funzioni da trasferire a livello regionale, dell’insieme di risorse, da generare in modo
autonomo, per il finanziamento di vecchie e nuove competenze, della quantità complessiva di spese e
relativi finanziamenti “intercettata” (nell’ipotesi del Titolo V a regime) dalle Autonomie Locali. Il Rapporto
ISAE 2004 aggiorna e raffina tali quantificazioni, pur mantenendo i medesimi criteri di attribuzione
permanente delle risorse a Regioni e Enti Locali alla base delle quantificazioni dello scorso anno.
L’aggiornamento dei dati ISAE si può riassumere nelle seguenti cifre e nei seguenti indicatori riferiti
all’anno 2001:
- xii -
un ammontare della “spesa decentrata aggiuntiva della P.A. locale” pari a 61 miliardi di euro;
un “aumento delle risorse autonome” (tributi locali o compartecipazioni al gettito di tributi erariali)
pari a 141 miliardi di euro nell’ipotesi di esclusione di devoluzioni e regolazioni di imposta alle
Regioni a statuto speciale e pari a 157 miliardi nell’ipotesi opposta;
una incidenza delle entrate tributarie locali (incluse le compartecipazioni) sul totale delle entrate
tributarie della P.A. pari a poco più del 60% (dall’attuale 21,5%);
una incidenza delle entrate tributarie locali (incluse le compartecipazioni) sul totale delle entrate
fiscali (cioè comprensive delle entrate da contributi sociali) pari a circa il 43% (dall’attuale 15,2%);
un indice di autofinanziamento della P.A. locale che raggiunge e supera, tenuto conto
dell’impostazione dell’art. 119 della Costituzione, il 99% (dall’attuale 56%).
E’ bene precisare che le cifre molto elevate che scaturiscono dagli esercizi di quantificazione
ISAE costituiscono una sorta di “tetto massimo” relativo all’insieme delle spese in capo alle Autonomie
Locali, una volta attuato pienamente il Titolo V.
La dimensione di tali cifre risulta ancora più evidente se ad esse si associano le quantificazioni
sui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) proposte nel settimo capitolo del Rapporto. Forse
sottovalutando la portata dell’argomento, lo scorso Rapporto ISAE affrontava solo marginalmente la
questione dei LEP. Viceversa, alla luce di un’attenzione assai maggiore all’argomento, emergono
rispetto allo scorso anno nuovi problemi interpretativi del Titolo V e ancor più complesse modalità di
attuazione dello schema di federalismo fiscale disegnato dall’art. 119 della Costituzione.
In sintesi, l’art. 117, comma 2, lettera m) della Carta costituzionale affida alla competenza
esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti una non
definita pluralità di diritti civili e sociali da garantire sull’intero territorio nazionale. Si tratta di una
attribuzione coerente con il ruolo – ugualmente esclusivo affidato allo Stato - in materia di
perequazione delle risorse finanziarie, ma assai meno in linea con le competenze esclusive attribuite
alle Regioni in via residuale per ciò che concerne la materia dell’assistenza sociale e concorrenti per
ciò che riguarda, ad esempio, le funzioni pubbliche “sanità” e ”istruzione”.
Come argomentato nel capitolo terzo del Rapporto, una prima definizione dei livelli essenziali in
campo sanitario da parte del Ministero della Salute ha condotto a “occupare” con i LEP la quasi totalità
- xiii -
della spesa pubblica sanitaria. Se un’esperienza di questo tipo si ripetesse anche nei principali altri
settori riguardanti i LEP, rimane difficile da comprendere cosa rimanga – al di là delle pur importanti
modalità organizzative – delle competenze legislative regionali. Il trade off tra garanzia di godimento
dei diritti civili e sociali sull’intero Paese e “intensità” del federalismo è evidente ed è anche alla luce di
tali argomentazioni che appare plausibile riaprire una discussione – che in linea di principio dovrebbe
implicare nuove modifiche della Costituzione e in particolare dell’art. 119 – sulle modalità di
finanziamento delle Autonomie Locali. Il ripristino esplicito, in casi ben definiti (del resto assai diffusi
anche nelle nazioni federali per antonomasia, come gli Stati Uniti), dello strumento dei trasferimenti
statali dedicati andrebbe preso in seria considerazione. Tanto più che, come il capitolo 7 mostra in
dettaglio, il contemporaneo rispetto dei LEP e del sistema di federalismo fiscale costruito dal nuovo
Titolo V, comporterebbe un ulteriore inasprimento dei fabbisogni finanziari da parte delle Regioni già
caratterizzate dalla presenza di residui fiscali negativi.
- xiv -
1 Il trasferimento del personale nel
decentramento amministrativo e
l’
attuazione del decreto legislativo
56/2000
1.1 PREMESSA
Il primo capitolo del secondo Rapporto ISAE sull’attuazione del federalismo rivolge la
sua attenzione a due aspetti del decentramento amministrativo e fiscale definiti da
provvedimenti approvati precedentemente la riforma del Titolo V della Costituzione: il
conferimento di nuove funzioni amministrative – con il connesso problema del trasferimento del
personale statale verso le Autonomie Locali – disegnato dalle leggi “Bassanini” e l’attribuzione
di inediti poteri di carattere tributario, legati in modo particolare al finanziamento della funzione
pubblica “sanità”, con il decreto legislativo 56 del 2000.
E’ parso opportuno compiere una verifica di quanto accaduto e di quanto ancora in
itinere, al fine di acquisire informazioni preziose al fine di una migliore definizione, sul piano
dell’attuazione concreta, della futura e più massiccia attribuzione di competenze legislative e
amministrative a livello regionale e locale nonché l’implementazione – di estrema complessità
anche nei suoi principi fondamentali – del sistema di federalismo fiscale prefigurato dall’art. 119
della Costituzione riformata.
Come si vedrà nel paragrafo seguente, dedicato a una sorta di monitoraggio
dell’attuazione del decentramento amministrativo, e nelle quattro parti successive del capitolo,
riservate a una disamina delle vicende della “vita concreta” del D.Lgs. 56/2000, le indicazioni
che è possibile raccogliere dalle due esperienze inducono a riflettere con attenzione sia sui
meccanismi di trasferimento di competenze e personale, rivelatisi eccessivamente farraginosi e
dopo circa sei anni ormai dall’approvazione delle “leggi madre” del decentramento, non ancora
completati, sia sulla adattabilità del nostro sistema di relazioni Stato-Regioni (e di rapporti interregionali) a soluzioni più severe, ma più prossime alla natura dei paesi federali, in termini di
redistribuzione delle risorse finanziarie e di maggiore autonomia tributaria di Regioni e Enti
Locali.
-1-
Tali indicazioni, sviluppate in dettaglio in questo capitolo, vanno quindi interpretate
come un modo per impostare con maggiore attenzione,
realismo e consapevolezza degli
ostacoli da superare una fase di transizione – quale quella inevitabilmente prefigurata
dall’attuazione del nuovo Titolo V e dalle ulteriori modifiche oggi all’attenzione delle Camere – di
inusitata complessità istituzionale e amministrativa.
1.2 IL TRASFERIMENTO DEL PERSONALE NEL PERCORSO DI
ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO:
AGGIORNAMENTO AL 31 GENNAIO 2004
Con il trasferimento del personale, dei beni e delle risorse finanziarie acquista concretezza
il percorso di attuazione delle leggi che, a partire dal 1997, hanno avviato il decentramento
amministrativo e dei successivi provvedimenti legislativi ed amministrativi. Ripercorrere
brevemente tale esperienza, dando conto dell’attuale stato di attuazione, può offrire qualche
utile elemento di riflessione in vista di una stagione, ben più impegnativa, di ripartizione di
funzioni e poteri tra Stato e Autonomie Locali.
Come è noto, alla delega riportata nella legge n. 59/97 fanno seguito i quattro decreti
legislativi di competenze in materia di agricoltura (D.Lgs 143/97), di mercato del lavoro (D.Lgs
469/97), di trasporto pubblico locale (D.Lgs. 422/97) e di sviluppo economico, attività produttive,
territorio, ambiente, infrastrutture, servizi alla persona e alla collettività (D.Lgs. 112/ 1998). Il
processo di trasferimento si completa, per la parte relativa allo Stato, con i decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri con cui si individuano e si trasferiscono i beni e le risorse,
materiali ed umane, e per le Regioni, con le leggi regionali di recepimento, con la ripartizione
delle materie trasferite tra gli ambiti di competenza che rimangono in carica alla Regione e
quelli di competenza delle Province e Comuni.
Le risorse da trasferire alle Autonomie Locali sono risultate, nella prima quantificazione
del 1999, pari a circa 23.000 unità di personale, 8,8 miliardi di euro di risorse finanziarie annue
1
(escluse le spese per i personale) e 8,1 miliardi di euro di risorse una tantum .
Le materie oggetto di decentramento sono state accorpate in tre macro-aree nei vari
decreti: area sviluppo e attività produttive (agricoltura; energia, miniere e risorse geotermiche),
area territorio, ambiente e infrastrutture (trasporto pubblico locale e altri trasporti; opere
pubbliche; viabilità; ambiente; demanio idrico; protezione civile; catasto), area servizi alla
persona e alla collettività (mercato del lavoro; istruzione scolastica; polizia amministrativa;
salute umana e sanità veterinaria; concessione di trattamenti economici a favore degli invalidi
civili).
1
Destinate a precisi programmi di intervento.
-2-
Il trasferimento del personale nel decentramento amministrativo …
Le risorse da trasferire sono state distribuite, tra i tre macro-settori, secondo il seguente
schema: per l’area sviluppo e attività produttive, sono state individuate 5.732 unità di personale
da trasferire, oltre a 1.099 milioni di euro di risorse finanziarie annue e a 3.510 milioni di euro di
importi di tipo una tantum; per il settore territorio, ambiente e infrastrutture, sono risultate da
trasferire 9.861 unità di personale, risorse finanziarie annue per 3.864 milioni di euro e
ammontari una tantum pari a 4.543 milioni di euro; per l’area servizi alla persona e alla
collettività, sono state quantificate 7.279 unità di personale e 3.759 milioni di euro di introiti
annui.
All’inizio del 2004, a sei anni dalla emanazione dei decreti legislativi di attuazione della
delega, appare compiuto il trasferimento del personale alle amministrazioni interessate dalle
materie oggetto di trasferimento, almeno laddove si è dato avvio ai provvedimenti amministrativi
di trasferimento.
Delle 21.285 unità di personale da assegnare agli Enti Territoriali (21.005 individuati in
occasione dell’emanazione dei DPCM2 sono state avviate le procedure per il trasferimento per
12.148 unità, delle quali sono state assegnate agli Enti Territoriali 9.641 (il 79,4%). La
percentuale scende al 45,3% se si fa riferimento al personale che avrebbe dovuto essere
coinvolto nell’intero processo di trasferimento delle funzioni amministrative. In questi valori
(come riportato nelle seguenti tabelle) sono comprese 280 unità di personale del soppresso
Magistrato per il Po che, all’inizio del 2003, diviene Agenzia Interregionale per il fiume Po
(A.I.PO), in attuazione dell’art. 89 del D.Lgs. 112/1998. Le aree interessate sono la Regione
Piemonte, la Regione Lombardia, la Regione Emilia Romagna e la Regione Veneto.
A tali considerazioni, riferite all’andamento del processo di attuazione del decentramento
nei confronti delle Regioni a Statuto Ordinario, occorrerebbe aggiungere ciò che è avvenuto per
il trasferimento del personale alle Regioni a Statuto Speciale, per le quali il procedimento è
molto in ritardo. Ci si riferisce a circa 2.000 persone, per le stesse materie di quelle a Statuto
Ordinario (i contingenti più numerosi sono Viabilità, 539 unità e Catasto, 775 unità); per queste
materie nessun procedimento è concluso, tranne laddove si è optato per il trasferimento di
risorse sostitutive (Demanio idrico, Polizia amministrativa con 27 unità trasferite). In totale, su
circa 2.000 persone, ne sono state trasferite 42 di cui 3 nell'anno 2003.
Come appare nella tabella seguente, oltre all’A.I.P.O. non vi sono novità riguardo alle
informazioni fornite dal primo Rapporto ISAE sull’attuazione del federalismo all’inizio del 2003:
per circa la metà del personale individuato non si è dato avvio ad alcuna procedura di
trasferimento. Dal punto di vista numerico, l’aggregato più rilevante è relativo all’agricoltura
(5.300 dipendenti, dei quali l’85% appartenenti al Corpo Forestale dello Stato, il cui
procedimento di mobilità è stato annullato dal T.A.R. del Lazio), seguito dai 3.225 dipendenti del
Catasto, per il quale non è stato individuato il riparto tra i Comuni a causa dei ritardi nella
2
Una prima valutazione, effettuata a fine 1999,era di circa 23.000 unità di personale.
-3-
definizione delle modalità di esercizio della funzione trasferita (forma diretta, associata,
convenzionata).
Tab. 1
DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO
(riepilogo dello stato delle procedure di trasferimento e del personale assegnato; aggiornamento a gennaio 2004)
Materie assegnate
MERCATO LAVORO
INCENTIVI ALLE IMPRESE
ENERGIA E MINIERE
SERVIZIO ESCAVAZIONE
Ministero interessato
Ministero Lavoro
Ministero Attività
Ministero Attività
Ministero Attività
Ministero Attività
UFFICI METRICI
Ministero Attività
UPPICA
MOTORIZZAZIONE CIVILE Ministero Infrastrutture
VIABILITA'
Ministero Infrastrutture
SANITA'
Ministero Sanità
TRASPORTO PUBBLICO
POLIZIA AMMINISTRATIVA Ministero Interno
CAPITANERIE DI PORTO
OPERE PUBBLICHE
INVALIDI CIVILI
Ministero Interno
Presidenza del
PROTEZIONE CIVILE
SERVIZI TECNICI
Presidenza del
Ministero Economia e
Finanze
Ministero Istruzione
ISTRUZIONE SCOLASTICA
Università Ricerca
Ministero Economia e
DEMANIO IDRICO
Finanze - Agenzia
Ministero Politiche
AGRICOLTURA
Agricole
Ministero Istruzione
ISTITUTI PROFESSIONALI
Università Ricerca
CATASTO
AIPO (5)
(già Magistrato per il Po)
Totale personale
Trasferimento Personale
Terminato
6026
Terminato
20
Terminato
54
Terminato
421
Terminato
199
Terminato
84
Terminato
151
Terminato
3421
Terminato
27
Terminato
30
Terminato
96
Terminato
37
Terminato
657
Terminato
454
Terminato
48
Terminato
143
In fase di
3225
attuazione
NON
177
ATTUATO
NON
104
ATTUATO
In attesa di
5300
attuazione
NON
331
ATTUATO
Terminato
Personale
5639
4
44
395
199
84
151
1854
9
%
93,6
20,0
81,5
93,8
100,0
100,0
100,0
54,2
33,3
35
473
229
14
138
94,6
72,0
50,4
29,2
96,5
Note
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(2)
(2)
(1)
(1)
(3)
(2)
93
89,4
(1)
(4)
(2)
280
280
100,0
21285
9641
45,3
Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze – IGOP.
Note:
(1) Trasferimento di risorse finanziarie sostitutive.
(2) Non attuata mobilità forzosa, applicato art.32 legge 488/1999 (riduzione delle dotazioni relative alle funzioni
residuate alla competenza statale negli stati di previsione delle amministrazioni interessate).
(3) In attesa di definizione il riparto tra i Comuni.
(4) Il procedimento è stato annulllato dal TAR del Lazio per la parte relattiva al trasferimento del personale del Corpo
Forestale dello Stato; anche per la parte restante del personale (15% del totale) non si è dato avvio alle procedure.
(5) Il Magistrato per il Po, già organo decentrato interregionale del Ministero dei Lavori Pubblici, poi organo decentrato
interregionale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Ambiente e del Territorio, dal gennaio
2003 è Agenzia Interregionale per il fiume Po (A.I.PO), in attuazione dell’art. 89 del D.L. 112/1998.Le Regioni
interessate sono la Regione Piemonte, la Regione Lombardia, la Regione Emilia Romagna e la Regione Veneto.
NB. Alla tabella occorre aggiungere il trasferimento del personale alle Regioni a Statuto Speciale:circa 2000 persone
per le stesse materie di quelle a Statuto Ordinario (i contingenti più numerosi sono Viabilità 539 unità e Catasto 775
unità). Nessun procedimento è concluso tranne laddove si è optato per il trasferimento di risorse sostitutive (Demanio
idrico, Polizia amm.va con 27 unità trasferite). In totale, su circa 2000 persone, ne sono state trasferite 42 di cui 3
nell'anno 2003.
-4-
Relativamente al personale non trasferito, circa il 21% del totale, si fa ricorso al
trasferimento di risorse finanziarie sostitutive; in alcuni casi, esaurita (o anche non avviata) la
procedura di mobilità forzosa3, le amministrazioni devono procedere con le modalità previste
dall’art. 32 della legge n. 488/1999.
Dei 9.641 dipendenti trasferiti, circa il 60% (5.639 unità) appartiene alle Direzioni regionali
e provinciali del lavoro e alle Agenzie per l’impiego, interessato dalla riforma dei Servizi pubblici
per l’impiego (si veda il capitolo 2 di questo Rapporto), mentre 4.002 dipendenti sono stati, a
oggi, quelli assegnati in riferimento a tutte le rimanenti funzioni.
Con riferimento all’articolazione del personale per amministrazioni territoriali, la ripartizione
prevista assegnava il 37,5% del personale alle Amministrazioni regionali, il 45,3% alle
provinciali e il restante 17,2% ai Comuni; il risultato vede una situazione fortemente squilibrata a
favore delle Amministrazioni provinciali, per le quali ha pesato il trasferimento del personale dal
Ministero del lavoro, finalizzato alla costituzione dei Servizi per l’impiego di competenza delle
Province.
Vale la pena rilevare come, seppure da dati parziali, riferiti a 3.342 unità di personale (al
netto del dettaglio informativo relativo all’avvenuto trasferimento del personale del Ministero del
lavoro), si sono realizzate modalità di comportamento difformi sia per area territoriale, sia per le
qualifiche del personale da assegnare. In Lombardia ed Emilia Romagna il processo di
assegnazione è completato con minore trasferimento di personale che negli altri territori
regionali, rispettivamente il 30% e il 38% del personale da assegnare risulta trasferito, contro
valori del 71% in Puglia, 75% in Campania, 88% nel Lazio.
Per il personale con qualifiche dirigenziali - sono meno dell’1% sul complesso del
personale da assegnare - solo 27 unità su 67 (40%) sono state assegnate, e di queste 26 sono
trasferite nelle Amministrazioni regionali.
Come appare evidente dalle informazioni riportate, all’interno delle tre macro-aree in cui
sono state accorpate le materie oggetto di trasferimento (area sviluppo e attività produttive,
area territorio, ambiente e infrastrutture, area servizi alla persona e alla collettività) sono
individuabili tre settori di grande rilevanza da trasferire e organizzare a livello decentrato:
l’agricoltura (con il Corpo forestale), il Catasto, i Servizi per l’impiego. Solo l’ultimo è stato
oggetto di decentramento e di questo viene fornito un approfondimento in un successivo
capitolo. Come si è detto, complessivamente il personale che è stato oggetto del trasferimento
è risultato, ormai al termine del percorso di attuazione del decentramento amministrativo exlegge 59/1997, meno della metà di quello originariamente previsto.
A processo ormai concluso, fatti salvi i due grandi settori sopra ricordati, ci si chiede quali
siano le implicazioni che sono state innescate, in termini di risorse organizzative e finanziarie,
nelle amministrazioni per le quali si è data attuazione al trasferimento di competenze
3
La mobilità forzosa ha interessato 1013 unità di personale dell’ANAS, ed altri 970 dipendenti (Servizio Escavazioni
Porti, Motorizzazione civile, Uffici metrici, ecc.).
-5-
amministrative. Come si è detto, la carenza di personale dirigenziale e di personale con
adeguata qualificazione professionale, proveniente dalle trascorse esperienze presso le
Amministrazioni centrali, fa ritenere improbabile che l’inserimento di nuove funzioni a livello
delle Amministrazioni locali sia avvenuto a “somma semplice”, senza provocare una revisione
della struttura organizzativa preesistente, generando nuove forme e funzioni di coordinamento
di attività e servizi.
Ciò è da ritenere che sia avvenuto sia nei settori e nelle amministrazioni in cui il
decentramento è solo un tassello “ospitato” all’interno di un processo di innovazione già in
corso, sia nel caso di un settore – come per i nuovi Servizi per l’impiego – in cui la funzione
trasferita ha coinciso con l’avvio ad un processo di riforma strutturale.
Tab. 2
SITUAZIONE DELLE PROCEDURE DI TRASFERIMENTO DEL PERSONALE INTERESSATO AL
DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO
aggiornamento a gennaio 2004
Trasferimento del personale
Stato del trasferimento N. Amministrazioni
Personale da Personale % Personale
assegnare assegnato assegnato
9.641
79,4
Note
(1) per 11
amministrazioni
(2) per 2
amministrazioni
Terminato
17
12.148
Non attuato
3
612
In fase di attuazione
1
3.225
(3)
In attesa di attuazione
1
5.300
(4)
TOTALE
22
21.285
(2)
9.641
45,3
Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero dell’Economia e delle Finanze – IGOP.
Note:
(1) Trasferimento di risorse finanziarie sostitutive.
(2) Non attuata mobilità forzosa, applicato art.32 legge 488/1999 (riduzione delle dotazioni relative alle funzioni
residuate alla competenza statale negli stati di previsione delle amministrazioni interessate).
(3) In attesa di definizione il riparto tra i Comuni.
(4) Il procedimento è stato annullato dal TAR del Lazio per la parte relativa al trasferimento del personale del Corpo
Forestale dello Stato; anche per la parte restante del personale (15% del totale) non si è dato avvio alle procedure.
NB. Alla tabella occorre aggiungere il trasferimento del personale alle Regioni a Statuto Speciale:circa 2000 persone
per le stesse materie di quelle a Statuto Ordinario (i contingenti più numerosi sono Viabilità 539 unità e Catasto 775
unità). Nessun procedimento è concluso tranne laddove si è optato per il trasferimento di risorse sostitutive (Demanio
idrico, Polizia amm.va con 27 unità trasferite). In totale, su circa 2000 persone, ne sono state trasferite 42 di cui 3
nell'anno 2003.
-6-
Tab. 3
PERSONALE INTERESSATO AL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO PER AMMINISTRAZIONI
(aggiornamento delle assegnazioni a gennaio 2004)
Personale da assegnare
Personale assegnato (gennaio 2004)
Amministrazioni
Amministrazioni Regionali
Amministrazioni Provinciali
Amministrazioni Comunali
TOTALE
v.a.
%
(Totale = 100)
v.a.
%
(Totale =
100)
%
(Da assegnare
= 100)
7.988
9.638
3.659
21.285
37,5
45,3
17,2
100,0
1.503
7.845
293
9.641
15,6
81,4
3,0
100,0
18,8
81,4
8,0
45,3
Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero dell’Economia e delle Finanze – IGOP.
1.3 L’
ATTUAZIONE DEL DECRETO LEGISLATIVO 56/2000. PREMESSA
Il decreto legislativo n. 56/2000 (“Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma
dell’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n.133”) è stato considerato come l’attuazione,
tardiva, dell’articolo 119 della Costituzione del 19484; lo schema, assai articolato, da esso
delineato doveva rappresentare il primo, completo e innovativo, sistema di finanziamento di una
delicata funzione pubblica quale quella di tutela della salute.
Il decreto, come è noto, sostanzialmente prevede5: a) l’abolizione, a decorrere dal 2001,
dei trasferimenti erariali a favore delle Regioni a statuto ordinario (in particolare del Fondo
sanitario nazionale di parte corrente)6; b) la loro sostituzione con aumenti dell’addizionale
regionale all’IRPEF7 e dell’aliquota di compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina8,
nonché con una compartecipazione regionale all’IVA, in una percentuale del gettito nazionale
tale da garantire la compensazione dell’importo dei trasferimenti soppressi non coperto dagli
9
aumenti sopra riportati ; c) la previsione di un fondo perequativo nazionale - alimentato da una
parte del gettito della compartecipazione all’IVA – che attui meccanismi perequativi delle risorse
4
Cfr. Giarda (2000).
5
Per un’analisi dettagliata del provvedimento si rinvia a Arachi e Zanardi (2000).
6
Con esclusione di quelli destinati a finanziare interventi nel settore delle calamità naturali e di quelli a specifica
destinazione per i quali sussista un rilevante interesse nazionale.
7
Aumento dallo 0,5% allo 0,9 dell’aliquota con contestuale riduzione delle aliquote erariali, in modo da mantenere
inalterato il gettito complessivo dell’IRPEF.
8
Aumento di 8 lire, da 242 a 250 per ciascun litro di benzina venduto.
9
Il gettito IVA considerato (realizzato nel penultimo anno a quello in esame) è al netto di quanto devoluto alle Regioni a
statuto speciale e delle risorse UE. L’aliquota di compartecipazione all’IVA è fissata nel decreto legislativo 56/2000 al
25,7%. L’importo di tale compartecipazione è attribuito alle Regioni utilizzando come indicatore di base imponibile la
media dei consumi finali delle famiglie rilevati dall’ISTAT a livello regionale negli ultimi tre anni disponibili.
-7-
regionali in funzione di parametri riferiti alla popolazione residente, alla capacità fiscale, ai
fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica10.
Il provvedimento si poneva come punto di arrivo del processo di decentramento iniziato a
partire dai primi anni Novanta ed era maturato in un contesto in cui i vari attori istituzionali
vedevano combinarsi positivamente i loro distinti interessi11. Una più ampia autonomia degli enti
territoriali, con il prefigurarsi del federalismo fiscale, appariva auspicabile non solo alle Regioni
ma anche allo Stato centrale e agli operatori economici. Le Regioni erano propense a
sperimentare un maggior autogoverno e quelle del Nord, in particolare, ad evidenziare con
chiarezza l’entità del loro effettivo contributo di solidarietà. Il Governo era interessato a
diffondere la responsabilità circa gli impegni presi in ambito europeo - in tema di risanamento
della finanza pubblica – e il mondo produttivo, sperando in recuperi di efficienza nella fornitura
pubblica, intravedeva la possibilità di un ridimensionamento dell’intervento pubblico
nell’economia – in linea anche con l’affermarsi del principio di sussidiarietà – accompagnato da
una riduzione della pressione fiscale.
Il decreto legislativo richiedeva un cambiamento nei comportamenti del “centro” e della
“periferia”, con uno scambio tra maggiore autonomia concessa dallo Stato alle Regioni e minore
propensione da parte di queste ultime ad atteggiamenti opportunistici, con un incremento della
responsabilità degli enti decentrati; questi ultimi sarebbero stati incentivati a rimuovere gli
ostacoli alla minimizzazione dei costi e all’efficienza allocativa12. Risultati che dovevano essere
raggiunti passando da un sistema di politica del comando ad uno di implementazione degli
incentivi e sostituendo i controlli ex ante con quelli ex post.
Obiettivi del decreto sul federalismo fiscale erano, al fondo, quelli di superare l’incertezza e
la dipendenza delle risorse dal bilancio statale, di costruire un sistema di trasferimenti
perequativi chiaro e condiviso, di introdurre incentivi ad un uso efficiente delle risorse regionali,
13
di sollecitare le Regioni a un adeguato esercizio di autonomia sui nuovi tributi loro assegnati .
Negli anni successivi all’emanazione del decreto, tuttavia, si è di fatto prospettata una non
applicazione dei contenuti della riforma del 2000. L’analisi di quanto avvenuto consente
l’individuazione di elementi critici e contraddizioni, probabilmente alla base della citata non
attuazione, qualcosa che può risultare assai utile ai fini dell’assai più complessa
implementazione delle nuove norme costituzionali in tema di autonomia tributaria e di
finanziamento di un ampio numero di complesse funzioni pubbliche.
10
Le distanze rispetto alla media della capacità fiscale dovranno essere ridotte del 90%, le differenze dalla media dei
fabbisogni sanitari dovranno essere perequate al 100% e quelle dalla media dei fabbisogni derivanti dalle dimensioni
geografiche dovranno essere compensate al 70%. Nel 2001 la perequazione avviene in base alla spesa storica, dal
2002 inizia una fase transitoria sino al 2012 in cui si abbandonerà progressivamente il criterio della spesa storica, per
arrivare al 2013 in cui la perequazione sarà basata totalmente sui nuovi parametri individuati.
11
Cfr. Dirindin (2001).
12
Cfr. Petretto (2000).
13
Cfr. Arachi e Zanardi (2000), op. cit..
-8-
1.4 IL FEDERALISMO FISCALE NEGLI ANNI 2000-04
L’analisi degli schemi finanziari degli anni in esame riguarda in modo particolare ciò che è
accaduto nel campo della sanità (per il quale si rinvia anche al capitolo 3 di questo rapporto),
quale comparto dominante nei bilanci delle Regioni14.
Durante il quinquennio 2000-04, infatti, alle vecchie norme di finanziamento del servizio
sanitario nazionale si sono sostituite le disposizioni del decreto legislativo 56/2000. Sul
complessivo quadro finanziario afferente il governo della sanità hanno influito, da una parte, gli
accordi tra Governo e Regioni delle estati 2000 e 2001 e, dall’altra, le regole di gestione
“accentrata” della spesa sanitaria inserite, in particolare, nelle leggi Finanziarie per il 2003 e il
2004.
Il periodo è stato caratterizzato, infatti, in un primo tempo, da norme concertate StatoRegioni, volte a intensificare le responsabilità dei due livelli decisionali, con un riconoscimento e
una soluzione prospettata dal Governo per il “rituale” sottodimensionamento delle risorse in
campo sanitario – seppure con problemi relativi alla tempistica ritardata delle erogazioni
effettive – in cambio di comportamenti virtuosi da parte delle Regioni in tema di spesa.
Successivamente, viceversa, il “centro”, con le leggi Finanziarie per gli anni 2003 e 2004,
ripropone controlli di tipo verticale e si serve di severi provvedimenti di contenimento delle
spese quali, in particolare, il meccanismo del cosiddetto “blocca-spese”. Più in dettaglio, il 2002,
che avrebbe dovuto essere il primo vero anno di avvio di quegli embrioni di federalismo fiscale
disegnati dal D.Lgs 56/2000 – il 2002 è l’anno nel quale doveva essere abbandonato il criterio
di perequazione basato unicamente sulla spesa storica, con l’avvio di una componente del
finanziamento riferita ai nuovi parametri di perequazione –, di fatto si è configurato come un
periodo di mancate intese tra Stato e Regioni e, al tempo stesso, di mancata applicazione delle
nuove regole del 56/2000.
L’impianto normativo per l’accesso al finanziamento completo delle funzioni finanziate
sulla base del decreto 56/2000 risulta piuttosto complesso. I passaggi istituzionali del processo
di acquisizione delle risorse sono diversi. In primo luogo, è necessaria una intesa circa il riparto
delle risorse per l’anno di riferimento che consenta l’emanazione di una delibera del CIPE in
materia. Successivamente, devono essere approvati i DPCM previsti dallo stesso decreto
56/2000 ai fini della determinazione dell’aliquota di compartecipazione all’IVA e per il riparto
delle risorse. Infine, per ottenere le integrazioni derivanti dall’Accordo Stato-Regioni dell’8
agosto del 2001, va superato l’esame relativo al monitoraggio delle misure di contenimento
della spesa delle Regioni.
14
Nella relazione tecnica allegata al D. Lgs. 56/2000, l’importo del Fondo sanitario nazionale di parte corrente ammonta
al 98,9% del complesso dei trasferimenti da sopprimere in base a quanto previsto dal decreto stesso.
-9-
Sinora, questo iter procedurale non è stato lineare e ha mostrato aspetti di particolare
criticità. Come riscontrato, possono infatti verificarsi tre tipi di “incidenti di percorso”, con
connessi problemi di programmazione, di liquidità e di costi per le Regioni15:
1. una assenza di intesa nell’ambito della Conferenza Stato – Regioni con conseguente,
mancata deliberazione da parte del CIPE sul riparto del fabbisogno sanitario (una circostanza
che attiva l’erogazione in dodicesimi basata sulla precedente delibera CIPE) e che comporta,
quindi, pressoché inevitabilmente, importi destinati alle Regioni assai più contenuti di quelli
adeguati all’anno di riferimento;
2. la non emanazione dei DPCM, con connesso blocco delle risorse (a partire dal 2002 e
crescenti nel tempo) non calcolate in base alla spesa storica;
3. la lunghezza e complessità del percorso di verifica sul contenimento della spesa che, di
fatto, congela risorse destinate alle Regioni, ottenibili solo in periodi successivi.
Alle regole di definizione dei finanziamenti per la sanità emanate a fine 199716, hanno fatto
seguito le disposizioni del decreto legislativo 56/200017 e, successivamente, quelle dell’Accordo
Stato-Regioni del 3 agosto del 2000, con il quale i fondi a disposizione per il 2000 vengono
accresciuti, data la evidente e riscontrata sottostima dei fabbisogni sanitari. Tale Accordo
costituisce, in realtà, il primo superamento delle risorse implicitamente calcolate nel 56/2000.
Viene, infatti, effettuata un’integrazione di circa 7.000 miliardi di lire, portando a 124 miliardi di
lire le risorse (oltre 117 miliardi) precedentemente determinate con delibera CIPE del 26 maggio
2000. Va anche qui precisato come, per gli eventuali sfondamenti dei tetti di spesa, le Regioni si
fossero impegnate ad assumersi la copertura degli oneri tramite l’aumento delle imposte da
deliberare sui bilanci regionali del 2002, la contrazione di mutui e l’utilizzo comunque di risorse
proprie.
E proprio allo scopo di comprendere in maggiore dettaglio lo “scarto” tra le risorse
inizialmente previste come contesto finanziario ai fini della piena attuazione del 56/2000 e
quelle effettivamente emerse come necessarie per la copertura globale della funzione sanitaria
15
Sottolineati, in particolare, in Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome, Segreteria (2004).
16
Cfr. articoli 39 e 40 del D. Lgs. 446/97, secondo i quali il CIPE su proposta del Ministro della Salute, d’intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, delibera annualmente l’assegnazione in favore delle Regioni, a titolo di acconto (e entro
febbraio in via definitiva), delle quote del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, tenuto conto dell’importo
complessivo presunto del gettito dell’addizionale all’IRPEF e della quota del gettito dell’IRAP stimati per ciascuna
Regione; il Ministro dell’Economia e delle Finanze concede anticipazioni mensili, da accreditare sui conti correnti di
tesoreria intestati alle Regioni, nei limiti di un dodicesimo dell’importo complessivo presunto del gettito dell’addizionale
all’IRPEF e della quota di IRAP nonché delle quote del Fondo sanitario deliberate dal CIPE. Nelle more della
deliberazione del CIPE, le anticipazioni mensili sono commisurate all’importo complessivo presunto del gettito
dell’addizionale IRPEF e dell’IRAP. Alla copertura dell’eventuale differenza tra l’ammontare dei gettiti previsti e quelli
effettivamente riscossi dalle Regioni si provvede mediante specifica integrazione del Fondo sanitario quantificata dalla
legge Finanziaria.
17
Cfr. il comma 6 dell’articolo 13 di tale decreto, in base al quale il Ministro dell’Economia e delle Finanze concede
anticipazioni “in misura sufficiente ad assicurare, insieme con gli accreditamenti dell’IRAP e dell’addizionale regionale
all’IRPEF, l’ordinato finanziamento della spesa sanitaria corrente.
- 10 -
pubblica, occorre esaminare più in dettaglio18 i finanziamenti del sistema sanitario nazionale nel
periodo 2000-2004.
Con l’Accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001 vengono previsti, sempre per il 2000,
ulteriori 2.900 miliardi circa da porre a carico del bilancio dello Stato19 che, in quanto
riconosciuti a esercizio finanziario ormai chiuso, si classificano a copertura dei disavanzi
pregressi. Mentre erogazioni effettive per il ripiano nel 2002 e nei i primi mesi del 2003 vengono
effettuate solo per le Regioni che hanno intrapreso misure atte a riportare in equilibrio le quote a
loro carico.
Nel corso del 2001, pertanto, quantomeno in linea di principio, si intrecciano le norme del
decreto 56/2000 e quelle del citato Accordo dell’8 agosto dello stesso anno. In base al decreto
vengono ridotti i finanziamenti per il Fondo Sanitario Nazionale iscritti nel capitolo 3700 dello
stato di previsione del Ministero dell’Economia e delle Finanze (in cui, peraltro rimangono
invariate le risorse destinate alle Regioni Sicilia e Sardegna), che devono essere sostituiti dalle
entrate derivanti, come si è sopra accennato, sia dall’aumento delle aliquote dell’addizionale
IRPEF e di compartecipazione all’accisa sulla benzina, sia dalla neoistituita compartecipazione
regionale all’IVA (stabilita nel decreto 56/2000 al livello del 25,7%).
Le cifre precedentemente stabilite (con l’Accordo del 3 agosto 2000, pari a 129.000
miliardi di lire e poi ridefinite con la legge Finanziaria per il 2001 – L. 388/2000 – in oltre
130.800 miliardi) sono integrate dall’Accordo dell’8 agosto 2001 – dopo aver constatato
un’ancora persistente divaricazione tra costi previsti e spese effettive - e portate a oltre 138.000
miliardi (6.600 a carico dello Stato e circa 300 miliardi a carico delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome), con un’ulteriore quota aggiuntiva di 2.000 miliardi per finalità di
riequilibrio territoriale e al fine di incentivare comportamenti virtuosi da parte delle Regioni.
Tuttavia, il concorso da parte del Governo a questo ulteriore finanziamento viene condizionato
all’adempimento, da parte delle Regioni, degli obblighi indicati nel decreto legge 347/2001
(convertito poi nella L. 405/2001) che recepisce i punti significativi dell’Accordo dell’agosto 2001
(in particolare i punti 2 e 8). In seguito all’accertamento del rispetto degli impegni - tramite un
“tavolo tecnico” di verifica - l’integrazione delle prime quote avviene nel febbraio del 2003.
Sono, tuttavia, ancora cinque le Regioni che non hanno avuto accesso a tale finanziamento
integrativo (Abruzzo, Calabria, Campania, Sardegna e Sicilia).
Il 2002 è caratterizzato da una vivace dialettica sull’attuazione dell’Accordo dell’8 agosto
2001 sia tra Governo e Regioni, sia internamente al comparto degli enti regionali, circa i criteri
di ripartizione del Fondo sanitario. Ripartizione e assegnazione delle risorse avvengono a
esercizio finanziario chiuso, con conseguente utilizzo dello strumento delle anticipazioni,
commisurate al finanziamento del 2001, così come calcolato in base all’Accordo del 3 agosto
18
In quanto segue si è fatto riferimento a quanto riportato in Corte dei Conti (2003), Ministero della Salute (2003) e
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome, Segreteria (2004).
19
Iscritti nella tabella B della Finanziaria per il 2002 (L. 448/2001).
- 11 -
2000. L’entità del finanziamento per il sistema sanitario nazionale risulta pari a oltre 146.000
miliardi (ancora in base all’Accordo 2001). E si deve inoltre sottolineare che, in assenza di
un’intesa nella Conferenza Stato-Regioni, il 5% delle risorse derivanti dalla compartecipazione
all’IVA rimane congelato dalla Ragioneria Generale dello Stato (in assenza, peraltro, del
provvedimento amministrativo – il DPCM - di riparto delle somme). In caso, infatti, di mancata
intesa e, quindi, di non emanazione del DPCM, le erogazioni delle risorse per la sanità e per le
altre funzioni regionali finanziate secondo lo schema del decreto 56/2000 sono, come si è visto,
limitate alla parte calcolata sulla base della spesa storica.
I problemi di liquidità - indotti dallo slittamento dei finanziamenti e la conseguente
disponibilità delle sole anticipazioni - e gli effetti del cosiddetto decreto blocca-spese (D.L.
194/2002) favoriscono una forte decelerazione della spesa nel 2002, il cui carattere permanente
è però da verificare. Non viene, inoltre, fissata l’aliquota di compartecipazione IVA come
previsto nel decreto legislativo 56/2000, con susseguente riduzione delle entrate proprie delle
Regioni.
Con riferimento al 2003, sulla base della delibera del CIPE del 14 marzo dello scorso
anno, le disponibilità finanziarie per il sistema sanitario nazionale ammontano a circa 152.000
miliardi di vecchie lire. Inoltre, il 26 novembre scorso, viene approvato il DPCM relativo alla
determinazione della compartecipazione all’IVA, con aliquota fissata al 38,69%; mentre è
ancora in corso di definizione il DPCM di ripartizione delle risorse tra le Regioni. In caso di non
raggiunta
intesa,
il
blocco
effettivo
delle
erogazioni
sarebbe
pari
al
10%
della
compartecipazione all’IVA.
Va ricordato ancora come, secondo il decreto 56/2000, i trasferimenti statali a copertura
delle funzioni decentrate con i provvedimenti di attuazione della legge Bassanini devono essere
soppressi a partire dal 2004, e sostituiti da imposte e compartecipazioni; l’aliquota di
compartecipazione all’IVA deve essere determinata in via definitiva e cessa di essere in vigore il
fondo di garanzia – istituito per il triennio 2001-03 dall’articolo 13, comma 3 del decreto stesso –
al fine di compensare le Regioni delle eventuali minori entrate dell’IRAP e dell’addizionale
regionale all’IRPEF rispetto alle previsioni contenute nel Documento di programmazione
economico-finanziaria.
Dovrebbe operare, invece, secondo la legge Finanziaria per il 2004 (L.350/2003, art. 3, c.
30), il sistema di anticipazioni al 95% del fabbisogno sanitario 2004. Tuttavia, in caso di
mancate intese, cioè qualora non venisse approvata la delibera CIPE di riparto di risorse per il
sistema sanitario nazionale del 2004 o non fosse approvato il DPCM di determinazione della
compartecipazione all’IVA, le anticipazioni non sarebbero pari al 95% del fabbisogno 2004 ma
basate sul fabbisogno 2003 non integrato (cioè quelle dell’Accordo del 3 agosto 2000).
- 12 -
1.5 OBIETTIVI MANCATI?
Sulla base di quelli che dovevano essere gli obiettivi del D.Lgs. 56/2000, cosa è possibile
affermare alla luce di quanto avvenuto negli ultimi anni e sopra sommariamente ricostruito?
Cosa e quanto è cambiato, rispetto al quadro vigente alla fine degli anni novanta, in relazione
agli aspetti salienti di un sistema di finanziamento degli enti decentrati? Aspetti che, come già
ricordato, riguardano in particolare: la certezza delle risorse per gli enti territoriali, la trasparenza
del sistema perequativo e la condivisione dei criteri di ripartizione delle risorse, la presenza di
incentivi all’efficienza, il livello di autonomia regionale e gli incentivi allo sforzo fiscale.
Quanto al primo aspetto, con il decreto 56/2000 si adotta una formula precisa e
predeterminata, chiamata in teoria a “reggere” nel corso del tempo, in luogo dei trasferimenti
“contrattati”. E tuttavia, gli accordi tra Stato e Regioni relativamente alla corretta stima dei gettiti
dell’IRAP, dell’addizionale IRPEF e dell’accisa sulla benzina non vengono realizzati; si riscontra
cioè un’assenza di convergenza sulle stime alla base della quantificazione delle risorse da
imputare come spesa storica20 nella formula fissata dal “56”. E ciò è già esplicito nel Parere
delle Regioni sulla Legge Finanziaria per il 2001. Come sottolineato21, in esso veniva chiesta la
rideterminazione delle aliquote di compartecipazione a causa di una nuova quantificazione del
fabbisogno di spesa sanitaria (in base all’Accordo Stato-Regioni del 3 agosto 2000), di una più
attendibile previsione del gettito dell’IRAP per il 2001 (notevolmente inferiore rispetto alla stima
ipotizzata nelle specifiche tecniche del D. Lgs. 56/2000 e, quindi, con conseguente ridefinizione
del Fondo Sanitario Nazionale da abolire) e a causa di una più precisa quantificazione del
gettito IVA.
Emerge, quindi, un rilevante problema legato alla variabilità, più o meno pronunciata, della
dinamica dei vari tipi di imposte previsti dal “56” e, quindi, la certezza delle risorse per le
Regioni finisce per dipendere dalle effettive risultanze dei gettiti e dalla loro più o meno piena
coincidenza con le stime utilizzate. Inoltre, sembra opportuno anche questo richiamo, sulla base
dell’articolo 30 della Legge Finanziaria per il 2003, dal 2004 devono essere coperte (con nuove
entrate e l’abolizione dei trasferimenti statali) anche le spese decentrate tramite i decreti di
attuazione della legge Bassanini, quindi con un ulteriore aumento delle difficoltà di una
quantificazione attendibile delle risorse.
Quanto alla trasparenza, con il decreto legislativo 56/2000, si ottiene indubbiamente una
maggiore chiarezza nella definizione del sistema di finanziamento regionale. La “opacità” dei
flussi delle risorse provenienti dal bilancio statale viene superata da un meccanismo
perequativo con caratteristiche proprie della tipologia orizzontale della perequazione (sebbene
l’effettiva erogazione finanziaria sia effettuata “verticalmente” dallo Stato), in cui sono evidenti
20
In realtà, si tratta non della spesa storica, ma dei trasferimenti soppressi al netto del provento dei nuovi tributi
attribuiti.
21
Cfr. SVIMEZ (2001).
- 13 -
apporti e “tiraggi”dal Fondo di solidarietà interregionale. Tuttavia, - e ciò rimanda al punto circa
la possibilità di un modello condiviso Stato-Regioni - è evidente un minor effetto perequativo dei
nuovi sussidi ex D. Lgs. 56/2000 rispetto allo schema precedente imperniato sui trasferimenti.
Si introducono, infatti, modifiche a favore delle Regioni più sviluppate e, con il criterio del
fabbisogno sanitario si riducono, nell’orizzonte temporale tracciato dal decreto, le quote a favore
delle Regioni del Mezzogiorno.
Il sistema ipotizzato dal decreto legislativo 56/2000 era stato inizialmente condiviso poiché
emergeva la possibilità di una minore dipendenza dalle decisioni del livello centrale di governo
e si affidava l’evoluzione delle risorse regionali alla dinamica delle basi imponibili dei tributi, più
realistica e più favorevole di quanto prima prospettato in regime di trasferimenti. Infatti, secondo
quanto evidenziato in occasione della presentazione del provvedimento22, il meccanismo di
federalismo fiscale costruito avrebbe consentito complessivamente un aumento dei fondi
disponibili per le Regioni, dal momento che l’incremento delle imposte, proprie e
compartecipate, sarebbe risultato più sostenuto di quello dei finanziamenti prospettati dal Piano
sanitario nazionale allora vigente.
In realtà, tale meccanismo è stato immediatamente contestato delle Regioni (specie del
Centro-Sud) in relazione ai criteri di perequazione, proprio nel momento in cui (a partire dal
2002) il criterio di finanziamento basato sulla spesa storica doveva essere accantonato. Ciò, lo
si è evidenziato nella precedente sezione, appare connesso anche ad una diversa distribuzione
di risorse tra quanto stabilito nel “56” e le determinazioni del CIPE. Infatti, il primo tiene conto di
più aspetti: oltre al fabbisogno sanitario (considerato dal CIPE23), il decreto considera la
popolazione, la capacità fiscale e la dimensione geografica delle singole Regioni.
Permangono, dunque, le difficoltà – ormai radicate evidentemente – riguardanti la
determinazione dei fabbisogni sanitari, la loro suddivisione regionale e il connesso
finanziamento.
L’allocazione dei fondi alle singole Regioni ha quindi seguito formule che sono più volte
cambiate nel tempo24, implicando vantaggi differenziati per gli enti a seconda dei parametri
utilizzati (consumi sanitari per classi di età, popolazione residente, distinzione per tipologia di
assistenza, indicatori di bisogno, ecc.). I conflitti non hanno riguardato solo questo tipo di
redistribuzione “primaria” tra Regioni ma anche quella connessa ai programmi di ripiano dei
disavanzi pregressi.
22
Cfr. Giarda (2000).
23
Che il CIPE determina in base ai livelli essenziali di assistenza e alla copertura di specifiche attività, con riferimento
alla quota capitarla ponderata del Piano sanitario nazionale, che tiene conto della struttura per età della popolazione e
degli indicatori di morbilità.
24
Sino alle recenti vicende relative alla ripartizione delle risorse 2003, con la proposta del Ministro della Salute –
implicante una consistente redistribuzione a favore delle Regioni meridionali – che non si è poi concretizzata.
- 14 -
Quanto alla presenza di incentivi all’efficienza nel nuovo sistema di finanziamento, il
decreto legislativo 56/2000 vorrebbe attuare un progressivo superamento del modello di finanza
derivata, che per lungo tempo non è riuscito a evitare l’insorgere di disavanzi da ripianare in un
secondo momento. L’intenzione è quella di un irrigidimento del vincolo di bilancio per le
Regioni, che permetta una conseguente, maggiore efficienza allocativa. A tal fine, viene operata
la sostituzione dei trasferimenti erariali con risorse proprie, la definizione trasparente di un
fondo perequativo di entità predeterminata (esiste un limite massimo di risorse da destinare alla
perequazione, in base alla compartecipazione IVA secondo i consumi), la “messa in chiaro” di
un conflitto di interessi tra Regioni datrici e Regioni beneficiarie25.
Sulla base di tale impostazione - complessivamente più rigorosa - i mancati accordi tra
Stato e Regioni e, di conseguenza, la non emanazione dei DPCM, ma anche la revisione
(contemplata peraltro nelle stesse norme) delle quote di compartecipazione IVA avvenuta nel
periodo di prima attuazione del decreto possono rappresentare, di fatto, un ostacolo al
raggiungimento di una maggiore efficienza, dato il rischio di allentamenti del vincolo di bilancio
regionale.
In parallelo, sul versante del contenimento della spesa, il decreto 56/2000 prevede – ai fini
della rimozione del vincolo di destinazione dopo un triennio di vigenza del provvedimento –
procedure di monitoraggio dell’assistenza sanitaria, con l’appropriazione degli eventuali risparmi
da parte della Regione che li ha ottenuti (con risorse da destinare ad altri settori o possibilità di
ridurre la pressione fiscale), nel rispetto dei livelli “essenziali e uniformi”di assistenza26. Appare
rilevante, dunque, in tale contesto, la necessità di costruire un adeguato sistema di
monitoraggio e di introdurre credibili standard di spesa.
A tale proposito, è utile indagare circa la situazione attuale delle analisi e dei lavori del
Tavolo di monitoraggio e verifica sui livelli essenziali di assistenza di cui al punto 15
dell’Accordo Governo-Regioni dell’8 agosto del 2001. Alcuni elementi in proposito sono
contenuti nel capitolo 7, al quale quindi si rinvia.
Quanto al controllo dei volumi complessivi delle erogazioni, vige il collegamento con
quanto previsto nell’ambito delle varie versioni del Patto di stabilità interno (PSI). Anche se dal
biennio 2000-2001 la strategia per ottenere una maggiore responsabilizzazione finanziaria nei
rapporti tra Stato e Regioni è sottoposta a mutamenti, essenzialmente in funzione del
riconoscimento della specificità del comparto sanitario e della sua consistenza nell’ambito della
spesa regionale complessiva27. In particolare, con la legge finanziaria per il 2001 (L.388/2000)
si eliminano le entrate e le spese relative alla sanità dalla regolamentazione del PSI e,
nell’ambito dell’Accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001, si propongono risorse finanziarie
25
Cfr. in proposito l’analisi in Messina (2001).
26
Previsti allora dal decreto legislativo n. 502/92 e sue modificazioni.
27
Cfr. in proposito quanto ampliamente esposto in Frattini e Zanardi (2003).
- 15 -
aggiuntive rispetto a quelle definite nel precedente accordo del 3 agosto del 2000,
condizionatamente all’adozione da parte delle Regioni di un insieme di misure volte al controllo
e al contenimento della spesa sanitaria: adesione alle convenzioni Consip, rispetto del PSI per
la spesa extrasanitaria, monitoraggio e misure strutturali di contenimento della spesa.
Successivamente, tramite la legge Finanziaria per il 2003, è previsto un più stretto monitoraggio
delle prescrizioni sanitarie e il contenimento delle liste di attesa, al fine di poter integrare i
finanziamenti.
Con riferimento, infine, all’effettivo livello di autonomia che le Regioni potrebbero
raggiungere con l’attuazione del federalismo fiscale ex decreto 56/2000, si pone il problema più
generale (assai delicato proprio nel progressivo avvicinamento a un vero sistema tributario
basato, in misura molto più intensa, sull’autonomia tributaria delle Autonomie Locali) del
disallineamento tra entrate, connesse al ciclo economico, ed uscite che dipendono da numerosi
fattori espansivi (invecchiamento della popolazione, innovazione tecnologica, rinnovo dei
contratti, ecc.), la cui evoluzione risulta spesso superiore al tasso di crescita del PIL nominale28.
Tali spese, peraltro, nel decreto non venivano forse considerate nella misura più corretta, non
tenendo conto del fenomeno dei disavanzi e dei loro successivi ripiani, né criticando
l’impostazione del Piano sanitario nazionale che implicava una politica di rigore e di
contenimento della spesa probabilmente non realistica29.
Anche con gli incentivi allo sforzo fiscale (il 90% del parametro relativo alla perequazione
della capacità fiscale, con la mancanza di perequazione delle entrate aggiuntive, e lo stimolo al
contrasto dell’evasione), le Regioni con basi imponibili limitate (tipicamente quelle che
maggiormente avrebbero bisogno di risorse autonome) possono ottenere risorse aggiuntive
scarse, per cui il grado di effettivo autofinanziamento resta, nell’ambito di quanto previsto dal
decreto 56/2000, pressoché immutato.
A conferma degli spazi limitati di incremento di autonomia, dovuti al basso potenziale
fiscale, si colloca quanto accaduto nel 2002, anno in cui, al fine di promuovere una maggiore
stabilità finanziaria, le Regioni hanno tenuto comportamenti differenziati: sostanzialmente, il
Nord ha aumentato le aliquote di propria manovrabilità, il Sud ha cercato di ridurre le spese e
ha reintrodotto i ticket di compartecipazione alla spesa30. Peraltro, si è prospettato anche un
problema di coordinamento di politiche, in presenza di più centri decisionali, con l’intervento da
parte dello Stato – inevitabilmente limitativo dell’autonomia regionale, ma in parte giustificato
28
Nel quinquennio tra il 1996 e il 2001, la spesa per il servizio sanitario nazionale è aumentata del 43,9%, a fronte di un
incremento del PIL nominale, nel corrispondente periodo, pari al 24,2%. L’accelerazione della spesa sanitaria sembra,
peraltro, un fenomeno riscontrato anche negli altri maggiori paesi industrializzati.
29
Cfr. in proposito ISAE (2001). Inoltre, proprio sul versante delle entrate esistono fenomeni che limitano le possibilità di
aumento efficace delle risorse. Al di là degli effetti prociclici di una manovra di incremento delle aliquote e del problema
della concorrenza fiscale, si riscontrano, talvolta, spazi limitati per accrescere l’autonomia fiscale.
30
Cfr. Frattini e Zanardi, op. cit..
- 16 -
dall’esigenza di contenere le spese complessive delle Pubbliche Amministrazioni – di blocco
degli aumenti dell’addizionale IRPEF e dell’IRAP.
Un punto rilevante dello schema del decreto 56/2000 riguarda, appunto, l’aspetto della
compartecipazione al gettito dell’IVA. Il metodo utilizzato nel decreto prevede una aliquota di
compartecipazione uguale per tutte le Regioni e fissata a un livello tale da far risultare una
copertura più elevata di quanto effettivamente necessario in varie Regioni, in modo da far
affluire quindi le risorse in eccesso a un fondo perequativo, cui si rivolgono le Regioni con
risorse invece insufficienti. Si sottolinea in tal modo una direzione dei finanziamenti di tipo
orizzontale.
Il livello a cui viene fissata l’aliquota determina il passaggio dalla compartecipazione alla
perequazione. E’evidente che diverse ipotesi circa le aliquote di compartecipazione mettono in
luce elementi di differenti visioni di fondo.
Il campo di variazione della scelta delle aliquote è infatti piuttosto ampio: ci si può muovere
dall’ipotesi del “56” di un’unica aliquota, ad un’altra ipotesi di aliquota commisurata sulla
Regione a maggiore capacità fiscale (con copertura integrale, quindi, del fabbisogno dell’ente
regionale più ricco), ad una ipotesi, infine, di aliquote di compartecipazione differenziate per
tutte le Regioni. Date queste diverse ipotesi, il meccanismo perequativo oscilla dallo schema
“pseudo-orizzontale” del decreto 56/2000, ad uno di tipo verticale, sino a considerare una
configurazione di perequazione anche all’interno della compartecipazione (in sostanza con due
diversi processi perequativi combinati, ma di difficile attuazione).
Il complesso della distribuzione tra le varie fonti di finanziamento dovrebbe, in realtà,
partire da ipotesi, a priori, circa il livello di autonomia tributaria complessiva che si ritiene debba
essere ritenuto adeguato; ponendo in tal modo le condizioni per poter dedurre il peso delle
compartecipazioni e dei trasferimenti perequativi.
1.6 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
I primi tentativi di applicazione del federalismo fiscale hanno evidenziato alcuni aspetti
critici del nuovo sistema di finanziamento proposto con il decreto legislativo 56/2000. I problemi
connessi all’incertezza delle risorse per gli enti decentrati, alla conflittualità tra diversi livelli di
governo, alla difficoltà di ottenere nel breve periodo una maggiore efficienza sembra non
possano essere facilmente risolti dalla piena sostituzione del “modello della contrattazione”
dello schema precedente di finanziamento.
Gli avvenimenti degli ultimi anni hanno mostrato la presenza di ancora complessi percorsi
di aggiustamento nella gestione delle spese sanitarie e del loro finanziamento, con elementi di
criticità legati alla programmazione delle Regioni e alla definizione della distribuzione territoriale
delle risorse. Le difficoltà nei rapporti tra Stato e Regioni permangono ed esse appaiono tanto
- 17 -
più problematiche se considerate alla luce della vastità di materie che la Costituzione riformata
attribuisce agli enti decentrati.
Da quanto accaduto negli ultimi anni emerge che la sanità è un settore che più di altri (cfr.,
capitolo 3 di questo Rapporto) – ma in modo forse analogo alle funzioni pubbliche “istruzione”e
“assistenza sociale” – assume caratteristiche particolari di difficoltà “strutturali” legate a una
credibile programmazione finanziaria, a una precisa identificazione dei bisogni, al rispetto di
alcuni standard minimi di assistenza ed efficienza. Da questo punto di vista, e si rimanda per
maggiori dettagli al capitolo 7 di tale Rapporto, il ruolo esclusivo dello Stato (art. 117, comma 2,
lettera m) della Costituzione) nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni impone
forse di ripensare alla struttura dei finanziamenti alle Regioni e agli Enti Locali così come
disegnata dall’art. 119 riformato della Carta costituzionale e, in modo non particolarmente
dissimile, dagli stessi dispositivi del decreto legislativo 56/2000. In buona sostanza, il recupero
esplicito – in alcuni casi ben definiti – dei trasferimenti erariali dedicati non appare privo di
senso e non appare un arretramento rispetto alla definizione di Stato ad organizzazione
federale che il nostro Paese merita dopo le modifiche introdotte al Titolo V e quelle, ulteriori,
che si annunciano nelle aule del Parlamento. Ciò è tanto più vero se si considera che anche
nazioni federali di antico lignaggio – gli Stati Uniti in primo luogo – si servono di tali strumenti di
regolazione finanziaria intergovernativa pur in un contesto di autonomie decisionali molto spinte
nei livelli decentrati di governo.
Al di là di tali proposte, tuttavia, la lezione del mancato decollo del decreto legislativo
56/2000 non sembra vada solo ricercata nelle “rigidità” – comunque difficilmente prevedibili al
momento della scrittura del decreto – dei meccanismi di finanziamento e/o di perequazione
previsti dal provvedimento. Quello che sembra aver reso di difficile implementazione il “56”pare
essere un problema più strutturale – e assai preoccupante in vista di una attuazione del
combinato disposto degli artt. 117-119 del nuovo Titolo V – di ripartizione del “costo” del
finanziamento di spese non facilmente disciplinabili in un contesto di profonde differenze
territoriali sul piano della capacità fiscale per abitante.
Le aree del territorio nazionale – non solo quelle del Sud, come è noto – chiamate,
seppure in modo molto graduale, a lasciare le rassicuranti certezze dei trend di spesa finanziati
con la fiscalità generale esitano nel condividere scenari più incerti e potenzialmente più severi
in termini di disponibilità di risorse. Si tratta di preoccupazioni anche legittime – allorquando la
controfaccia della maggiore autonomia tributaria potrebbe rivelarsi essere un doloroso
ridimensionamento dei servizi forniti ai cittadini in campi molto delicati dell’universo dei diritti,
quali la sanità, l’istruzione, l’assistenza sociale. D’altro canto, la strada indicata dalla nuova
Costituzione (e dalle ulteriori modifiche preconizzate dall’A.S. 2544) è quella di un grado di
autonomia e di responsabilizzazione delle singole Regioni e Enti Locali senza il quale
l’espressione “federalismo fiscale” – associata ai cambiamenti in atto - suonerebbe come meno
appropriata. L’esperienza fatta con la mancata – e contrastata – applicazione del decreto
- 18 -
legislativo 56/2000 offre all’attenzione del legislatore un insegnamento su cui condurre una
riflessione meditata in vista dei passi da compiere per l’attuazione del nuovo Titolo V e la sua
eventuale ulteriore riforma: quando si interviene nel campo dei servizi e prestazioni di carattere
essenziale, per i quali è richiesta la rispondenza a criteri di adeguatezza comuni a tutte le
Regioni, le ragioni dell’autonomia – e quindi della differenziazione – devono trovare una
accettabile compensazione con quelle della garanzia dei diritti. Si è visto che, in tali casi,
meccanismi di perequazione fondati anche solo parzialmente sul riequilibrio delle capacità
fiscali rischiano non tanto di indurre maggiori disuguaglianze o di rivelarsi incapaci di stimolare
maggiore efficienza, quanto piuttosto di bloccare di fatto la sperimentazione concreta delle
forme di federalismo fiscale prefigurate.
- 19 -
2 La riforma dei servizi pubblici per l’impiego
2.1 PREMESSA
Nel corso degli anni ’90 si è intensificato il dibattito sulla presenza e sul ruolo assegnato alle
agenzie di intermediazione del mercato del lavoro. Al riguardo vi è opinione condivisa sulla funzione
rilevante che può essere svolta da agenzie, pubbliche e private, per favorire lo scambio di informazioni
utili ad agevolare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, in quanto l’asimmetria informativa relativa
alle caratteristiche della mano d’opera disposta a lavorare e alla disponibilità di posti di lavoro genera
una inefficiente allocazione di risorse e contribuisce a mantenere elevato il livello della disoccupazione.
Inoltre, in prevalenza, i sistemi nazionali sono nati con una forte presenza di agenzie pubbliche
dislocate su tutto il territorio al fine di assicurare a tutti i potenziali utenti (anche i più deboli e
svantaggiati) l’accesso ai servizi; tale scelta è determinata dal fatto che le agenzie private sono, di
solito, orientate a coprire segmenti di mercato più redditizi, legati alla intermediazione di fasce di
lavoratori a più elevata qualificazione e localizzati in aree metropolitane.
La ricerca di una maggiore efficienza dell’intervento pubblico e la consapevolezza che le politiche
a livello locale favoriscono le azioni più incisive per ridurre la disoccupazione hanno avviato linee di
riforma del settore volte a permettere l’ingresso dei privati, o a potenziarne l’intervento, e a decentrare
l’offerta e l’organizzazione dei servizi pubblici. Attraverso la presenza di agenzie private si vuole sia
creare elementi di concorrenzialità e di tensione verso l’efficienza, sia coprire nicchie di mercato da
gestire con personale ad alta specializzazione (non praticabili per il sistema pubblico, che tende alla
gratuità del servizio); attraverso il decentramento amministrativo e organizzativo è resa possibile una
maggiore aderenza all’esigenze dell’utenza, con l’attivazioni di servizi individualizzati ed innovativi e la
progressiva riduzione dei carichi burocratici.
L’ISFOL è incaricato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali di realizzare il monitoraggio sul
funzionamento dei servizi pubblici per l’impiego. Molte informazioni qui riportate fanno riferimento alle
pubblicazioni relative a tale attività, cui si rimanda per eventuali approfondimenti.
- 21 -
Gli organismi internazionali come l’OIL1 e l’OECD2 hanno indicato nella riforma dei servizi pubblici
per l’impiego (SPI) uno dei passaggi decisivi per le riforme del mercato del lavoro e per il successo
delle politiche per l’occupabilità. Analogo e progressivo interesse manifesta la Comunità Europea che
assegna un ruolo fondamentale agli SPI nell’ambito della strategia europea per l’occupazione e per le
politiche locali per l’occupazione. Nel dicembre 1997, viene adotatto da parte del Consiglio della UE la
Risoluzione sugli “Orientamenti in materia di occupazione per il 1998”, i cui contenuti sono confermati
nelle successive Guidelines per il 1999, base per la futura programmazione del Fondo Sociale
Europeo per il periodo 2000-2006 3. Tale impostazione trova poi riscontro nel primo dei quattro pilastri
in cui si articola la strategia comunitaria: il miglioramento dell’occupabilità; in tale ambito, un ruolo
innovativo è affidato agli SPI, come fondamentali istituzioni dei mercati del lavoro nazionali e strumenti
per dare attuazione alle politiche preventive della strategia occupazionale comunitaria.
Inoltre, come contenuto nella Comunicazione “ Modernizzare i servizi pubblici per l’impiego per
sostenere la strategia europea per l’occupazione”4, accanto alla specificazione delle caratteristiche
distintive dei servizi (informazione, intermediazione e capacità di intervenire nell’attuazione delle
strategie del mercato del lavoro), si sostiene la necessità di determinare “il livello appropriato di
delega”, attribuendo agli enti territoriali il ruolo di partner validi nella programmazione dell’occupazione
a livello regionale e locale.
2.2 LA RIFORMA DEL 1997: FUNZIONI E COMPITI DEI LIVELLI DI
GOVERNO
In Italia, la riforma degli SPI è disciplinata dal D.Lgs 469/1997, che ricomprende in un unico
provvedimento legislativo le due grandi direttrici di riforma che hanno caratterizzato gli altri paesi, quali
il superamento del monopolio pubblico del collocamento e il decentramento a livello locale della
gestione dei servizi.
Sul primo aspetto, nel periodo precedente alla emanazione del decreto legislativo vi è stata una
prima parziale anticipazione della riforma con l’introduzione in Italia del lavoro interinale ad opera della
1
OIL (1994).
2
OECD (1999).
3
E’ questo uno dei passaggi per ai coordinamento delle politiche dell’occupazione dei Paesi membri in conformità a
linee guida comuni e concordate (c.d. Processo di Lussemburgo). Gli orientamenti sono inseriti in Piani d’Azione
Nazionali (National Action Plans, NAP), sotto forma di obiettivi da perseguire in un arco pluriennale da ciascuna
nazione.
4
Commissione delle comunità europee (1998).
- 22 -
La riforma dei servizi pubblici per l’impiego
legge n. 196/1997 (c.d. legge Treu), cui è seguita, nel dicembre dello stesso anno, la sentenza della
Corte di giustizia europea che ha affermato l'illegittimità del monopolio pubblico italiano del
collocamento, per sfruttamento abusivo di posizione dominante.
La sentenza della Corte europea si è inserita nel più vasto disegno che si stava delineando di
ridefinizione e di riallocazione sul territorio di funzioni e compiti dell’intervento pubblico, insieme alle
esigenze di innovazione e di semplificazione amministrativa. Ma essendo la materia del lavoro non
inclusa tra quelle individuate di competenza regionale dall’art. 117 della Costituzione, è attraverso la
legge n. 59/1997 (c.d. Legge Bassanini) che vengono fissati i contenuti prescrittivi da inserire nei
successivi decreti legislativi delegati relativi al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e
enti locali in materia di collocamento ed avviamento al lavoro (procedure e strumenti di raccordo tra i
diversi livelli di governo, poteri sostituitivi, presenza ed intervento di rappresentanti statali, ecc.).
A seguito della delega, il Governo ha provveduto al ”conferimento alle Regioni e agli Enti locali di
funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro” con il Decreto Legislativo n. 469 del dicembre 1997,
con cui viene tratteggiato un sistema organizzativo che contiene caratteristiche distintive nei confronti
delle altre esperienze europee in cui esiste un modello di gestione a più forte caratterizzazione unitaria.
Alla Regione è demandato il compito di provvedere all’organizzazione di “Sistemi regionali per
l’impiego”, ed insieme agli altri Enti locali (in primo luogo alle Provincia), di funzioni e compiti relativi al
collocamento e alle politiche attive del lavoro, mentre allo Stato viene riservato un ruolo generale di
indirizzo, promozione e coordinamento.
Con il Decreto vengono definiti: il conferimento di funzioni amministrative e la ripartizione delle
stesse tra Stato ed Enti locali; la fissazione dei criteri che le Regioni devono seguire nell’emanazione
delle leggi di organizzazione dei poteri loro conferiti; la liberalizzazione della mediazione tra domanda
ed offerta di lavoro ed la creazione del Sistema Informativo Lavoro (SIL).
2.2.1 Il ruolo dello Stato
Allo Stato è riservato il “ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento”, oltre al
“coordinamento dei rapporti con la UE”, mentre due sono le funzioni innovative affidate
all’amministrazione centrale: l’organizzazione e conduzione del SIL e l’ autorizzazione e controllo
successivo dei soggetti privati che svolgono “attività di mediazione tra domanda ed offerta di lavoro”.
Con tali competenze residue rimaste in capo all’amministrazione centrale - il Ministero del Lavoro -,
mentre l’attività ispettiva e le controversie individuali di lavoro sono demandate alle strutture periferiche
- 23 -
ministeriali, il legislatore definisce una conseguente riallocazione del personale sul territorio attraverso
un trasferimento quantificato nel 70% del personale da assegnare alle Regioni5.
Nell’esercizio da parte dello Stato del ruolo di indirizzo, promozione e coordinamento assume
rilevanza la funzione assegnata alla riformata Conferenza Stato-Regione, sulla quale è intervenuto il
D.Lgs. 281/1997, per cui “le intese si perfezionano con l'espressione dell'assenso del Governo e dei
presidenti delle Regioni e delle province autonome”. Relativamente alla materia generale della qualità
dei servizi pubblici si impone, quindi, una procedura che comporta la preventiva acquisizione
dell’intesa presso la Conferenza Stato-Regione. Infatti, il D.Lgs. 286/1999 pare prospettare questo
esclusivo iter per la “definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità”, quando si tratti
di servizi “erogati direttamente o indirettamente dalle Regioni e dagli Enti locali”, senza lasciare spazio
in materia ad interventi del solo Governo. Infatti, in data 16 dicembre 1999, presso la c.d. Conferenza
Unificata - “Stato-città ed autonomie locali” insieme a “Stato-Regioni” - è stato raggiunto l’Accordo in
materia di standard minimi di funzionamento dei servizi per l’impiego, tra Ministero del Lavoro, le
Regioni e le Province autonome, le Province, i Comuni e Comunità montane. Analogamente, il 26
ottobre 2000 sono state concordate le linee guida per la definizione di azioni per avviare i servizi per
l’impiego (Masterplan); tali linee sono state alla base della formulazione di specifici contenuti all’interno
dei programmi operativi regionali (POR) e del Ministero del lavoro (PON assistenza tecnica) per la
programmazione 2000-2006 del Fondo Sociale Europeo per l’Obiettivo 3 e l’Obiettivo 1 .
2.2.2 Il ruolo degli enti territoriali (regioni e province) nella programmazione e
gestione dei servizi pubblici per l’impiego
Il legislatore fornisce alcuni elementi di contesto per la realizzazione dei Centri per l’impiego,
lasciando ad ogni singola Regione il compito di disciplinarne il funzionamento e i relativi ambiti
operativi, con un ampio margine di discrezionalità quanto all’adozione di diverse soluzioni
organizzative.
Il D.Lgs 469/1997, introducendo alcuni contenuti per le leggi regionali di attuazione, di fatto
imposta anche un modello funzionale nella strutturazione dei nuovi servizi:
−
le funzioni che riguardano il collocamento e la preselezione spettano alle Province, che le
esercitano attraverso i “centri per l’impiego”, che rispondono a un bacino di utenza non inferiore a
centomila abitanti;
5
Il DPCM dell’ottobre 1998 ha stabilito che 6.176 unità (personale rilevato al giugno 1997) vanno ripartite tra le Regioni,
mentre 2.642 rimangono nei ruoli del Ministero
- 24 -
−
le leggi regionali possono delegare a livello provinciale ulteriori servizi connessi con le politiche
attive;
−
vengono previsti tre organismi cui affidare rispettivamente il momento politico, concertativo e
tecnico, fissandone, nel contempo, la composizione6.
La Regione è demandata a svolgere funzioni di programmazione, controllo e valutazione (oltre
che di raccordo con gli organismi sovranazionali), avvalendosi di una serie di strumenti e di appositi
organi, quali:
−
la Commissione regionale di concertazione, quale sede di progettazione, proposta e valutazione
in tema di Servizi all’impiego, politiche formative e del lavoro di competenza regionale,
−
il Comitato istituzionale regionale, organo di consultazione da parte della giunta regionale
sull’attivazione di interventi di promozione dell’occupazione,
−
l’Agenzia regionale del lavoro (Arl), in qualità di ente strumentale della regione con funzioni di
assistenza tecnica e monitoraggio, per l’esercizio di compiti di progettazione e supporto tecnico.
Il percorso di attuazione della riforma nei diversi contesti regionali ha seguito opzioni
programmatiche e soluzioni organizzative originali, sia volte a capitalizzare esperienze consolidate sul
fronte delle politiche attive per il lavoro, sia a realizzare servizi più vicini e fruibili all’utenza, con
l’esigenza di finalizzare l’offerta ed adeguarla alle caratteristiche dei mercati del lavoro locali.
Le singole leggi regionali possono intervenire per specificare, ed in parte modificare, l’assetto
istituzionale disegnato con il decreto legislativo 469, optando per soluzioni organizzative e funzionali
che possono riferirsi a :
−
caratteristiche delle deleghe agli Enti locali,
−
deroghe per la localizzazione dei Centri per l’impiego e per le competenze provinciali e della
commissione di concertazione provinciale,
−
decisioni su personale e risorse.
Pur con modelli territorialmente non omogenei, le Province, attraverso la delega regionale, sono
deputate a svolgere le funzioni ed i compiti relativi alla preselezione e all’incontro tra domanda ed
offerta di lavoro; al tempo stesso, sia con le prime leggi regionali, sia con successivi provvedimenti
regionali e nuove leggi nazionali, vengono attribuite alle province la gestione e l’erogazione dei servizi
in materia di politica attiva del lavoro, quali la programmazione ed il coordinamento di iniziative volte ad
incrementare e ad incentivare l’occupazione; il reimpiego dei lavoratori posti in mobilità, l’inserimento
6
In merito alle rigidità organizzative e alle modalità di esercizio delle funzione trasferite vi è una sentenza della Corte
Costituzionale (n. 74 del 2001) che amplia i margini di autonomia per le Regioni in merito alla composizione ed
organizzazione della commissioni e dell’Ente strumentale.
- 25 -
lavorativo di categorie svantaggiate; l’indirizzo e la verifica dei Tirocini formativi e di orientamento e dei
Lavori socialmente utili7.
Con l’organizzazione dei Centri per l’impiego le Province erogano servizi di:
−
informazione, orientamento, consulenza agli utenti,
−
azioni finalizzate all’inserimento lavorativo e di agevolazioni e incentivi all’assunzione, con
particolare riferimento alle fasce deboli,
−
promozione e supporto delle attività di formazione professionale,
−
analisi delle dinamiche del mercato del lavoro.
I Centri per l’impiego provinciali diventano, quindi, il braccio operativo sul territorio per la
realizzazione dell’integrazione tra Servizi all’impiego, politiche attive e azioni formative a livello locale.
La riforma dei Servizi per l’impiego introduce la possibilità per i soggetti privati di svolgere opera
di mediazione per favorire l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, attività che si integra con le
funzioni attribuite alle Amministrazioni pubbliche e rende più efficace il raccordo con il territorio con la
possibilità di erogare servizi specializzati o rivolti a particolari utenze.
Si può quindi affermare che, con la riforma istituzionale, l’intervento pubblico di regolazione dei
processi che avvengono sul mercato del lavoro è stato innovato nelle due direttrici che caratterizzano i
sistemi nei paesi più avanzati: la fine del monopolio del sistema di collocamento e il progressivo
spostamento verso un approccio sempre più decentrato delle politiche dl lavoro.
2.3 IL TRASFERIMENTO DI PERSONALE E RISORSE
A distanza di due anni dalla emanazione del Decreto Legislativo n. 469 del dicembre 1997, il 10
dicembre 1999 entrano in vigore i DPCM8 con cui “le risorse umane, strumentali ed informatiche
passano a Regioni ed Enti locali e dalla stessa data vengono soppressi gli uffici e le strutture
periferiche del Ministero del lavoro che svolgono servizi per l’impiego”.
Mentre il personale, nominativamente individuato, viene trasferito alla Regione e alle singole
Province, un percorso più articolato (da concludersi entro 90 giorni) è previsto per le risorse
strumentali, informatiche e finanziarie, per le quali si rendono necessari ulteriori atti amministrativi, fino
a DPCM aggiuntivi per la quantificazione finanziaria.
7
ISFOL (2000).
8
Emanati il 5 agosto e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale il 25 Novembre 1999.
- 26 -
Il personale complessivamente trasferito ammonta a 5.691 unità, al netto di 373 unità di
personale cessato tra il giugno 1997 (data della rilevazione) e la data di effettiva emanazione dei
provvedimenti.
Un approfondimento su alcuni indicatori relativi alla stima su probabili carichi di lavoro gravanti
sugli operatori, unitamente ad informazioni sulle caratteristiche del personale oggetto del trasferimento,
permettono di avanzare alcune considerazioni circa la possibilità di rispondere - al momento dell’avvio
della riforma - alle sfide dei nuovi sistemi regionali per l’impiego. Sfide che derivano dalla consuetudine
di aver operato in posizione di monopolio, con le tradizionali funzioni del collocamento, mentre d’ora in
poi il personale si troverà ad agire in un ambiente che si appresta a diventare competitivo con il privato,
organizzando servizi innovativi che coinvolgono individui e imprese attraverso attività di informazione,
orientamento, consulenza ed assistenza personalizzata.
Nelle tabelle seguenti si riportano informazioni di fonte ISFOL9 relative al 1997, periodo in cui si è
definito il contingente del personale da trasferire.
Tab.1
PERSONALE TRASFERITO E INDICATORI SU POTENZIALI CARICHI
DI LAVORO PER IL PERSONALE TRASFERITO DAL MINISTERO DEL LAVORO; APRILE 1997
Regione
Piemonte
Personale trasferito
Occupati per addetto
Persone in cerca di lavoro
per addetto
Forse di lavoro per
addetto
398
4249
402
4651
Lombardia
501
7347
489
7836
Veneto
364
5091
266
5357
Liguria
160
3606
425
4031
Emilia Romagna
414
4099
297
4396
Toscana
343
3927
373
4300
Marche
156
3609
282
3891
Umbria
106
2877
264
3142
Lazio
552
3288
514
3803
Abruzzo
237
1878
190
2068
Molise
117
915
197
1111
Campania
892
1691
609
2299
Basilicata
198
848
227
1076
Puglia
714
1588
367
1955
Calabria
539
955
323
1278
TOTALE
5691
3059
399
3457
Fonte: elaborazione ISFOL su dati Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.
9
ISFOL (2000), pagg. 64 e seguenti.
- 27 -
Nella Tab. 1 sono riportati gli indicatori relativi a probabili carichi di lavoro gravanti sugli operatori
del nuovo Sistema regionale per l’impiego. In particolare, si può osservare come l’Abruzzo ed il Molise,
con un carico di circa 190 disoccupati per addetto, risultino teoricamente le regioni con una quantità di
personale più elevata per offrire servizi alle persone in cerca di lavoro; al contrario Campania, Lazio e
Lombardia presentano un valore prossimo o superiore a 500 disoccupati per addetto, con un picco di
609 per la prima, con una prevedibile maggiore difficoltà a soddisfare le necessità dei potenziali utenti
disoccupati.
Inoltre, se si passa a considerare l’esigenza di organizzare servizi innovativi, destinati, con un
approccio preventivo come indicato dalla stessa Commissione europea, anche alle persone che già
sono inseriti in attività lavorativa, quali servizi di consulenza orientativa, bilanci di competenze, ecc.,
cambiano i fabbisogni espressi al riguardo dalle diverse regioni. E’ ancora la Lombardia, con un
operatore ogni 7.800 persone attive, a segnalare le “carenze” maggiori, cui seguono via via le regioni
con minore presenza di disoccupati; non poteva essere diversamente, in quanto la struttura degli uffici
di collocamento è sin qui organizzata per far fronte ad una domanda espressa tradizionalmente dalla
gestione delle liste di disoccupazione.
Oltre alla dimensione quantitativa, la struttura per livelli di inquadramento del personale trasferito
denota il rischio di una inadeguatezza professionale in relazione alle nuove competenze richieste per
l’organizzazione dei nuovi servizi per l’impiego.
Tab. 2
STRUTTURA PER LIVELLI ED ETÀ
Livelli
N.
Dirigenti
%
4
0,07
IX
129
2,35
VIII
18
0,33
VII
606
11,05
VI
1770
32,27
V
2320
42,30
IV
539
9,83
III
99
1,80
5485
100,00
N.
%
Totale (*)
Età
< 45 anni
3185
55,97
=> 45 anni
2506
44,03
45-54
1721
30,24
785
13,79
5691
100,00
55 e oltre
Totale
(*) Valore riferito al solo personale del Ministero del Lavoro, 206 sono provenienti dal Ministero dei Beni Culturali.
- 28 -
Solo 4 sono i dirigenti oggetto del trasferimento (Campania, Piemonte, Puglia e Calabria), ed
anche il personale di livello immediatamente inferiore ammonta solo al 2,3% del personale totale,
mentre nella V qualifica si addensa il 42% del personale trasferito. Inoltre, il 44% del totale ha una età
superiore ai 45 anni, con una prevedibile permanenza al lavoro - in media - di ancora 7/8 anni; ciò
rende più complesse e mene produttive le necessarie iniziative di formazione rivolte ad innovare le
competenze e le professionalità del personale.
Tuttavia, il tasso di pensionamento (già 373 dipendenti non erano più nei ruoli al momento
dell’effettivo avvio del trasferimento) dovrebbe aver portato - oggi - alla cessazione di ¼ del personale
trasferito, permettendo una immissione di risorse umane con professionalità più adeguata alla nuova
offerta di servizi.
2.4 I SISTEMI REGIONALI PER L’IMPIEGO
Come è stato detto, un fattore caratteristico del sistema italiano dei Servizi per l’impiego resta la
multiformità dei percorsi di attuazione della riforma nei diversi contesti regionali,
Alle comuni disposizioni, come da D.Lgs 469/199710, le Regioni hanno adottato opzioni
differenziate nell’attribuzione alle Province di funzioni e compiti relativi alle politiche attive.
Così, mentre in Basilicata, Emilia Romagna, Liguria, Marche, Molise, Puglia, Toscana ed Umbria
si è delegata appieno la gestione delle politiche attive, in ottemperanza al principio dell’integrazione dei
servizi, le altre Regioni hanno optato per soluzioni di diverso tenore.
Tuttavia, per i Centri per l’impiego, le soluzioni adottate sono assai diversificate, in quanto la
maggioranza delle Regioni ha mancato di specificare i concreti strumenti per l’integrazione di
quest’ultima con le politiche del lavoro. Ad esempio: i Centri vengono, in genere, chiamati solo a fornire
informazioni sulle opportunità formative; differenze si riscontrano per la tenuta delle banche dati, con i
relativi compiti connessi con l’alimentazione del Sistema Informativo Lavoro; ecc.
Differenze emergono per i destinatari delle attività delle Agenzie; all’utenza istituzionale costituita
da Regioni e Province, in alcune situazioni sono considerati anche i Comuni, i Centri per l'impiego, gli
organi interistituzionali e di concertazione .
Infine, così come previsto dal Decreto, vengono regolate le attività ulteriori - non sempre definite da svolgere a titolo oneroso, ora rivolte ai soli privati, ora anche a favore di quelli pubblici.
10
Riguardanti la ripartizione delle funzioni e dei compiti tra Regione e Province, l’istituzione dei nuovi organismi
regionali (Commissione tripartita, Comitato istituzionale) e dell’Ente strumentale regionale (Agenzia), la regolazione il
“Sistema regionale dei servizi per l’impiego”, articolato nei Centri per l’impiego provinciali.
- 29 -
A riguardo degli “strumenti di raccordo” tra Province e gli altri Enti locali, attraverso intese e
convenzioni, i Comuni vengono chiamati ad integrare le funzioni ed i compiti dei Centri per l’Impiego
organizzando una molteplicità di servizi, che assumono - ovviamente - diverse articolazioni, quali:
l’istituzione di “punti informativi in autoconsultazione”, “sportelli polifunzionali di prima informazione”,
“uffici per l'assistenza al cittadino”, “articolazioni decentrate” ecc.
Al fine di dare efficacia alla Regione nello svolgimento delle funzioni di programmazione,
controllo e valutazione, nella quasi totalità delle regioni è prevista l’elaborazione, in genere su proposta
dell’Ente tecnico, di standard qualitativi, e talvolta anche quantitativi, cui sono chiamati ad adeguarsi le
Province, ovvero direttamente i Centri per l’impiego, nell’esercizio dei compiti loro affidati.
Complessivamente, la programmazione degli interventi - cui le Province, ovvero i Centri
per l’Impiego, vengono spesso espressamente chiamati ad adeguarsi - gli standard in materia di
erogazione dei servizi, la vigilanza delle “Agenzie”, i poteri sostitutivi ed, infine, gli atti di indirizzo e
coordinamento, costituiscono tutti efficaci strumenti, idonei a configurare ciascuna amministrazione
regionale quale nuovo protagonista nella gestione dei mercati del lavoro locali. Seppure ciò costituisce
un passo in avanti rispetto alla inefficace direzione centralizzata sin qui sperimentata, va comunque
ribadita l’originalità della “esperienza” italiana che vede la presenza di “Sistemi”, uniformi - come detto
- solo dal punto di vista della previsione della necessaria presenza di talune istituzioni, ma non sotto il
profilo funzionale. Il rischio di assecondare le segmentazioni riscontrabili nell’ambito del mercato lavoro
nazionale è alto, ed è reso ancor più verosimile dalla, più volte sottolineata, mancata previsione di
un’adeguata strumentazione per la riconduzione ad unità dei microsistemi regionali, a supporto del
potere centrale. (ISFOL (2000), pag. 91)
2.5 NUOVI COMPITI E FUNZIONI
A partire dalla emanazione del D.Lgs 469/19997, numerosi sono gli interventi legislativi che
hanno introdotto nuovi elementi di modernizzazione del sistema dei SPI, sia innovando servizi
preesistenti, sia creandone dei nuovi, sia aumentandone - in prospettiva - la competitività con gli
operatori privati.
La legge n. 68/1999 (che detta le nuove norme per il diritto al lavoro delle persone disabili nel
quadro del decentramento amministrativo), che ha riformato la vecchia legge 482/68, istitutiva del
cosiddetto “collocamento obbligatorio”, ha introdotto il concetto di “collocamento mirato”, che prevede,
attraverso l’azione svolta dai servizi per l’inserimento lavorativo, il reale incontro tra capacità lavorative
del disabile e le esigenze e necessità delle imprese.
- 30 -
Per la concreta attuazione dell’attività di collocamento mirato la legge individua specifici servizi e
strumenti. Le Province hanno il compito di istituire organismi paritetici con il compito di fornire le linee
guida a livello locale per il funzionamento del collocamento mirato nell’ambito dei Centri per l’impiego.
La legge prevede inoltre l’istituzione di specifici servizi per l’inserimento lavorativo dei disabili presso i
Centri per l’impiego, che devono potersi avvalere di operatori professionali specializzati nel settore
dell’inserimento lavorativo dei disabili. “Operatori della mediazione” che svolgono l’attività prevista dalla
legge in raccordo tra la persona disabile (e la sua famiglia) e l’azienda e tutti gli altri servizi territoriali
che fino a quel momento hanno seguito il disabile e i suoi familiari nel sostegno alla reale integrazione
sociale e lavorativa.
Il D.Lgs. 181/2000, oltre a ridefinire lo stato di disoccupazione, fissa una serie di azioni che i
servizi per l'impiego sono chiamati a compiere nei confronti di specifiche categorie di disoccupati
(adolescenti, giovani, donne in cerca di reinserimento lavorativo, disoccupati di lunga durata), come i
colloqui di orientamento e proposte di adesione ad iniziative formative o di inserimento professionale.
A questo ha fatto seguito il D.Lgs. 297/2002, “Disposizioni modificative e correttive del decreto
legislativo 21aprile 2000, n. 181, recante norme per agevolare l’incontro tra domanda e offerta di
lavoro, in attuazione dell’art. 45, comma 1, lettera a) della legge 17 maggio 1999, n.144” volto a
rivedere la disciplina del collocamento, completando così un’operazione di semplificazione del
collocamento ordinario dei lavoratori iniziata con il Dlgs 181/2000, ma finora rimasta incompleta. Ha
introdotto, inoltre, ulteriori cambiamenti (ad esempio, l’abrogazione delle vecchie liste di collocamento e
del libretto di lavoro, la previsione di ulteriori condizioni relative al mantenimento dello stato di
disoccupazione), da inquadrarsi nel più complessivo riassetto della legislazione sul mercato del lavoro
intrapresa dal legislatore. Con questo decreto, che costituisce la base della legge n. 30/2003 ( c.d.
riforma Biagi), si completa una prima fase della strutturazione del sistema dei servizi iniziata con il
decreto 469/1997, in quanto introduce, e rafforza, alcuni elementi già esistenti rispetto soprattutto agli
obblighi dei servizi e delle imprese, contemporaneamente aprendo maggiori prospettive alla
integrazione del sistema pubblico con quello privato. introducendo le agenzie per il lavoro, secondo il
modello delle agenzie private di personal service presenti in Germania. La novità più importante che
riguarda le agenzie per il lavoro è l’abolizione dell’oggetto sociale esclusivo: alle agenzie autorizzate,
sarà consentito di svolgere contemporaneamente l’attività di fornitura di manodopera e l’attività di
collocamento.
Con il successivo D.Lgs. 276/2003, pertanto, si realizza un sistema misto, nel quale si possono
così riassumere le tre principali funzioni del nuovo collocamento: intermediazione, ricerca e selezione
del personale, supporto alla ricollocazione del personale.
- 31 -
Ai servizi pubblici per l'impiego si aggiungeranno le agenzie per il lavoro, per lo svolgimento di
funzioni di collocamento, comprensiva di intermediazione, ricerca, selezione e di supporto alla
ricollocazione. Tale titolo è concesso a soggetti privati attraverso un doppio regime: a) autorizzazione,
affidata allo Stato in via generale, quale strumento di abilitazione ad operare nel mercato del lavoro; b)
accreditamento, affidato alle Regioni e specifico per ciascun territorio regionale, quale strumento di
idoneità ad erogare servizi per il lavoro negli ambiti regionali di riferimento e all’esercizio reale delle
funzioni, anche mediante accesso alle risorse pubbliche. La disciplina del lavoro interinale viene
assorbita dalle nuove regole sul contratto di somministrazione a termine e viene abrogata la legge che
prevede il divieto di intermediazione e di interposizione nelle prestazioni di lavoro.
Inoltre, l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro potrà essere svolta anche da altri
soggetti, quali le università pubbliche e private, comuni, camere di commercio e istituti di scuola
secondaria di secondo grado, statali e paritari, dall’ordine nazionale dei Consulenti del lavoro.
Tutte queste attività, dovranno essere effettuate nell’ambito di un sistema coordinato, attraverso il
collegamento con la Borsa continua nazionale del lavoro, quale strumento telematico di rinnovamento
del collocamento per garantire un mercato del lavoro aperto, trasparente, concorrenziale ed efficiente.
La Borsa del lavoro richiama il Sistema informativo lavoro (Sil), già previsto col D.Lgs 469/1999 quale
insieme di risorse informatiche (hardware, software, reti , servizi) che riguardano le strutture preposte
a gestire le politiche del lavoro e dei servizi per l’impiego, costituendo un unico dominio informatico
articolato in un sistema centrale e in più sistemi regionali.
Infine, la legislazione sull’obbligo formativo, legge 144/1999, prevede la costituzione di
un’anagrafe regionale, all’interno della quale devono confluire, relativamente ai giovani in età 15-17
anni, tutte le informazioni rilevanti (dati anagrafici, curricula, ecc.) per garantire l’effettivo
conseguimento dell’obbligo. Inoltre, oltre all’organizzazione di un puntuale sistema di comunicazione
delle informazioni, anche per realizzare tempestive notifiche di eventuali cambiamenti o interruzioni del
percorso del giovane,
vengono attivate azioni di accompagnamento e tutoraggio per quanti
abbandonino, o ne abbiano l’intenzione, il percorso scolastico o formativo. L’avvio di tale servizio
presuppone una stretta cooperazione fra i Spi e le istituzioni di formazione (o le scuole), al fine di
predisporre tenuta delle informazioni, azioni di contatto, colloqui informativi, orientamento, avviamento
verso nuove attività formative, avvio verso l’apprendistato, ecc.
Appare, quindi, in tutta evidenza che i servizi pubblici per l’impiego dovranno ormai imparare ad
operare in un contesto competitivo, con la compresenza di operatori pubblici e privati. Tutti gli
interventi normativi successivi al decreto di avvio della riforma, l’attuazione del decentramento ed il
recepimento di nuovi indirizzi ed istituti da parte di Regioni e Province, stanno dando vita ad una rete di
- 32 -
servizi sul territorio con l’obiettivo di integrare le funzioni tradizionali di collocamento con nuove politiche
di servizio agli individui ed alle imprese, articolandone l’attività su servizi di informazione, orientamento
professionale e formativo, assistenza personalizzata, ecc., oltre che all’incontro tra domanda e offerta
di lavoro.
2.6 IL RUOLO DEL FONDO SOCIALE EUROPEO
Un ruolo di primo piano nel processo di innovazione dei SPI è svolto dal Fondo Sociale Europeo,
inteso quale strumento programmatorio e finanziario essenziale a supporto della Strategia europea per
l’occupazione, come confermato dai nuovi Orientamenti per l’occupazione, approvati dal Consiglio
dell’Unione il 22 luglio 2003. Il FSE è diventato la fonte principale per il finanziamento di azioni per la
promozione delle attività dei servizi pubblici per l’impiego sia a livello nazionale, sia a livello regionale e
locale, destinando per il periodo di programmazione 2000-2006 un ammontare di risorse pari a circa
453,3 milioni di Euro per l’Ob.3, e 309,8 milioni di Euro per l’Ob.1. Di questi, oltre 315 milioni di Euro
sono messi a disposizione per il triennio 2000/2002.
Inoltre, con fondi nazionali pari a 103,3 milioni di Euro per il biennio 2001-2002 assegnati
direttamente alle Province, stati stati finanziati i SPI, soprattutto per quanto riguarda gli standard minimi
di funzionamento.
Tali ingenti risorse sono gestite dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali attraverso il
Piano Operativo Nazionale (PON) “Azioni di sistema” (che, insieme ad altre iniziative, finanzia l’ISFOL
per la realizzazione delle attività di monitoraggio dei servizi pubblici per l’impiego), e da Regioni e
Province con i Piani Operativi Regionali (POR). Le risorse sono state rivolte a finanziare attività
connesse al processo di riforma, che vanno dal procurare risorse strumentali e professionali per
implementare i nuovi servizi, alla formazione11 finalizzata all’acquisizione di competenze specialistiche;
dalla necessità di intercettare in maniera adeguata fasce d'utenza specifiche (immigrati, donne,
disabili), al fabbisogno di strumenti e piani di comunicazione per pubblicizzare, presso persone e
imprese, i nuovi servizi pubblici.
11
I nuovi servizi per l’impiego sono stati accompagnati fin dalla fase di approvazione e avvio della riforma (1997) da
interventi di formazione e consulenza mirati a sostenere il processo di riforma stesso, attraverso azioni di
sensibilizzazione, rimotivazione e riqualificazione delle risorse umane preposte all’erogazione dei nuovi servizi. Il primo
e più massiccio intervento è costituito dal Programma “Caravelle” Nord e Sud, che ha rappresentato una vera e propria
azione di alfabetizzazione sui temi della riforma, attraverso soprattutto un’informazione puntuale sulla nuova normativa
e le nuove funzioni di Agenzie e Centri per l’impiego.
- 33 -
Inoltre, per la prima volta, il FSE viene utilizzato per l'acquisto di arredi e strumenti relativi alle sedi
dei Centri per l’impiego, per la fornitura di prodotti informatici e per l'acquisizione di risorse umane
aggiuntive. Infine, occorre ancora menzionare la pluralità di soggetti che hanno beneficiato della
misura: si va dagli operatori dei Centri, a quelli degli Uffici regionali, provinciali e degli Enti strumentali;
dalle parti sociali, agli operatori delle agenzie di collocamento private. 12
2.7 LO STATO DI ATTUAZIONE ORGANIZZATIVO E LE RISORSE UMANE
Le necessità di far fronte alla erogazione di servizi innovativi e specializzati (orientamento,
preselezione, bilancio delle competenze, ecc.) e il conseguente bisogno di professionalità hanno
richiesto sia l’adozione di iniziative di aggiornamento e formazione del personale in servizio, sia il
ricorso a nuove figure professionali quali consulenti e specialisti, in particolare psicologi del lavoro,
orientatori, formatori, cui affidare l’erogazione di attività di orientamento, preselezione e l’attivazione di
servizi di consulenza.
Nell’arco di quattro anni, nell’organizzazione dei nuovi Servizi per l’impiego, ed in particolare nei
Centri per l’impiego provinciali, si assiste ad una progressiva integrazione degli organigrammi del
personale proveniente dal Ministero del Lavoro con altro personale, sia dipendente, sia con altri
contratti di lavoro, figure dotate di competenze e capacità specifiche richieste dall’erogazione delle
nuove tipologie di servizi.
Tab. 3
PERSONALE DEI CENTRI PER L’IMPIEGO
(anno 2002)
Totale personale
Personale ex- Ministero
Personale dipendente
v.a
%
v.a
%
v.a
%
Nord-Ovest
1055
10,9
729
69,1
895
84,8
Nord-Est
1419
14,6
744
52,4
1077
75,9
Centro
1445
14,9
949
65,7
1175
81,3
Centro-Nord
3919
40,4
2422
61,8
3147
80,3
Sud
5792
59,6
2264
39,1
3152
54,4
Totale
9711
100,0
4686
48,3
6299
64,9
Fonte: elaborazione su dati ISFOL.
La percentuale di personale di provenienza ministeriale è diventato meno della metà, con i Centri
del Mezzogiorno che hanno realizzato un incremento maggiore nei confronti delle dotazioni iniziali
12
ISFOL (2003).
- 34 -
(aumentati di oltre 2,5 volte), portando ad una concentrazione nelle aree del Sud ci circa il 60% degli
addetti ai CPI. Al Centro-Nord prevale però il personale con contratto di lavoro dipendente (80%),
mentre al Sud il personale è per il 45% con contratti a termine, con presenza del 30% di addetti ai
Lavori socialmente utili (Lsu), ampiamente utilizzati per far fronte alla carenza di personale stabile.
Utilizzando gli indicatori sintetici riportati nella fase di avvio della riforma è possibile aggiornare la
prima valutazione delle dotazioni di personale in relazione alle esigenze dei nuovi Servizi per l’impiego,
e quindi anche sui divari in termini di carichi di lavoro tra le diverse partizioni territoriali. Si porta
all’attenzione che tali risultanze sono puramente indicative in quanto, come viene più volte sottolineato
nei rapporti di monitoraggio, il dato poco rivela sull’adeguatezza delle risorse umane dei Centri rispetto
al livello medio di attività di ciascuna struttura; quest’ultima, peraltro, varia notevolmente da Centro a
Centro, essendo influenzata da fattori di carattere amministrativo (ad esempio l’ampiezza del bacino
d’utenza) e da fattori di contesto (condizione dei mercati del lavoro locali, quantità di persone in cerca
di lavoro, tasso di occupazione, ecc.) i quali determinano e condizionano la maggiore o minore
richiesta di servizi non amministrativi, oltre ad incidere notevolmente sull’entità di questi ultimi.
Tab. 4
INDICATORI DI CARICHI DI LAVORO DEGLI ADDETTI AI CENTRI PER L’IMPIEGO
Rapporto tra persone in cerca di
lavoro e addetti CPI
Rapporto tra iscritti al
collocamento e addetti CPI
Rapporto tra occupati
dipendenti e addetti CPI
Nord-Ovest
289
423
4.541
Nord-Est
123
185
2.372
Centro
223
459
2.189
2.889
Centro-Nord
205
350
Sud
243
426
771
Totale
228
411
1.626
Fonte : Ministero del Lavoro e delle Politiche Ssociali, Monitoraggio delle politiche occupazionali e del lavoro, 2003.
La concentrazione degli addetti ai CPI nelle varie aree territoriali viene così valutato in relazione
alle persone in cerca di lavoro (secondo la corrente definizione statistica, che non presuppone l’utilizzo
dei SPI) e con quello degli iscritti al collocamento che più si avvicina al “bacino reale” di utenza (anche
se vi sono incluse persone non attivamente in cerca di lavoro e soggetti che non necessariamente si
sono rivolti di recente ai SPI ). Così valutati, i carichi di lavoro sono abbastanza omogenei tra le diverse
macroaree, con un certo vantaggio (inteso come minore carico di lavoro) nelle regioni del Nord-Est,
con un evidente miglioramento nei confronti dei parametri all’avvio della riforma e con una tendenza
alla convergenza verso valori medi.
Infine, per quanto riguarda lo stato di attivazione dei servizi, il Masterplan dei Servizi per
l’impiego, approvato dalla conferenza Stato-Regioni del 16/12/99, aveva individuato:
- 35 -
−
Accoglienza e informazione;
−
Orientamento
−
Promozione all’inserimento lavorativo (Tirocini, PIP, etc.)
−
Mediazione ed incontro domanda - offerta
−
Consulenza alle imprese
−
Spazi per l’autoconsultazione delle informazioni
−
Diffusione delle informazione (relativamente alle offerte di lavoro che ai servizi attivati).
Rimandando alle pubblicazioni ISFOL per il dettaglio dell’avanzamento funzionale dei Centri per
l’impiego, i risultati delle indagini, anche se la metodologia di rilevazione è cambiata nell’ultimo anno,
oltre a confermare il differenziale Nord - Sud, manifestano segni di miglioramento dei livelli di
attivazione dei servizi. In particolare, le tipologie che attengono all’area dell’accoglienza e della
mediazione e incontro tra domanda e offerta di lavoro esprimono valori nazionali corrispondenti ad un
livello “medio” di erogazione; in avanzamento - soprattutto nei CPI centro settentrionali - sono anche gli
indici relativi ai servizi di maggiore complessità, in particolare l’orientamento, mentre ancora
interlocutoria è nel suo complesso la situazione relativa ai servizi di natura consulenziale (consulenza
alle imprese).
2.8 UNA PRIMA VALUTAZIONE
Il percorso intrapreso dalla riforma dei Servizi per l’impiego, dai primi atti normativi relativi
all’individuazione delle funzioni da trasferire e dei relativi livelli di cooperazione interistituzionale,
passando dai decreti di trasferimento del personale, sino all’attuale situazione di riforma andata a
regime, rappresenta una testimonianza emblematica del passaggio di funzioni e poteri
dall’Amministrazione centrale all’ Amministrazione locale.
In primo luogo, vale la pena ripercorrere brevemente le tappe ed il periodo intercorso tra: l’entrata
in vigore del Decreto 469/97, il trasferimento di personale e risorse e il momento del recepimento a
livello territoriale. Dall’entrata in vigore il 9 gennaio 1998 del Decreto, la soppressione degli uffici
periferici è stata via via spostata sino al 31.12. 1999; analogamente, dopo i DPCM di ”individuazione,
in via generale, delle risorse da trasferire” dell’ottobre 1998, i decreti di concreto trasferimento sono
entrati in vigore il 10 dicembre 1999, con il trasferimento delle sole risorse umane, mentre altri 90 giorni
sono ancora previsti per concludere il trasferimento delle risorse strumentali, informatiche e finanziarie.
Inoltre, hanno contribuito ad aumentare il ritardo anche la lentezza con cui le Regioni hanno emanato i
- 36 -
provvedimenti di loro competenza, per cui è stato necessario, in alcuni casi, l’intervento sostitutivo del
Governo (secondo il D.Lgs. 379/1999).
Oltre due anni, come si è visto, sono stati necessari per dare concreto avvio ai nuovi Servizi per
l’impiego. Oltre alle vischiosità delle procedure, c’è stata da scontare anche la sperimentazione del
nuovo modello di articolazione dei livelli di cooperazione interistituzionale, di come sostanziare il ruolo
affidato allo Stato di emanazione di “atti di indirizzo e di coordinamento”, così come articolare per le
Regioni lo svolgimento delle funzioni di programmazione, controllo e valutazione.
Occorre anche rilevare come il trasferimento di tali funzioni sia stato facilitato in quanto si è
trovato ad interagire con un sistema regionale che è sede di una prassi consolidata di articolazione dei
livelli di governo del territorio con le Province per la gestione della formazione professionale di
competenza regionale, almeno laddove le deleghe sono concretamente realizzate. Oltre
all’articolazione degli assessorati regionali, in cui - spesso - la formazione professionale è unita al
mercato del lavoro, esiste quindi una consuetudine a programmare, raccordare e gestire fondi e
politiche secondo principi e logiche di cooperazione tra enti locali.
Il trasferimento amministrativo in materia di collocamento ed avviamento al lavoro è stato
l’occasione per avviare una riforma radicale dei Servizi per l’impiego con cui sul decentramento si è
innestata l’innovazione del sistema di governo territoriale del mercato del lavoro. Al riguardo, occorre
rilevare come, in questo settore, vi sia stata una compresenza di fattori positivi che hanno permesso di
orientare e sostenere il processo di riforma.
Anzitutto, un quadro di riferimento internazionale, in cui il dibattito su modelli, esperienze,
trasferibilità nella situazione italiana, ha avuto il tempo di sedimentare e tratteggiare concretamente il
cammino della riforma. Inoltre, importante - se non decisivo - è stato l’apporto del fondi comunitari, non
solo per le risorse finanziarie messe a disposizione, ma anche per l’esperienza di modelli e prassi di
programmazione, gestione e valutazione.
La riforma dei servizi pubblici per l’impiego è parte della politica più complessiva della gestione
delle politiche attive del lavoro, e si trova ad essere inserita in un processo di cooperazione verticale
che va oltre il raccordo tra Autonomie Locali. Il valore aggiunto dell’avvenuto decentramento
amministrativo si genera non tanto (o non solo) perché l’esercizio della funzione avviene accorciando
la distanza con la comunità degli amministrati, quanto perché la dimensione, i contenuti, gli attori che
presiedono ed esercitano l’intervento si trovano ad operare in un processo istituzionalizzato di
cooperazione, nel quale, operando, apprendono e sperimentano.
Si può parlare, al riguardo, del “sistema di coordinamento aperto” della Strategia europea
dell’occupazione, nel quale, secondo i principi della sussidiarietà, convergenza, gestione per obiettivi,
- 37 -
sorveglianza multilaterale, approccio integrato,
si trovano ad interagire e cooperare il livello
comunitario, il governo nazionale e i governi regionali.
A livello nazionale, sia con il raccordo programmatico che è avvenuto nella formulazione dei
documenti di programmazione dei fondi comunitari, sia con i NAP annuali, sia con tutte le numerose
leggi e provvedimenti normativi, che hanno continuato ad innovare, direttamente o indirettamente, le
funzioni e compiti dei servizi pubblici per l’impiego, si è data concreta attuazione alla funzione di
indirizzo e di coordinamento.
A livello territoriale, in cui la Regione si trova ad esercitare e sperimentare modalità di
programmazione, gestione e valutazione, e dove le Province hanno su tutto il territorio nazionale
avviato la concreta gestione dei centri per l’impiego.
In tale contesto, i servizi privati possono stimolare il servizio pubblico purchè non si operi in una
sola logica di complementarità, in cui il privato si rivolge alle persone “più facili” da collocare, in genere
quelle a professionalità più elevata. Anche se ai Servizi per l’Impiego continueranno a rivolgersi le
persone che cercano lavoro e le fasce più deboli che corrono i maggior rischi di esclusione, tuttavia, un
migliore utilizzo dei fondi pubblici a disposizione, i miglioramenti tecnologici ed organizzativi,
potrebbero permettere di aprire spazi di concorrenzialità con le nuove agenzie private, concentrandosi
più su attività di counseling e su tutta la gamma dei servizi per l’orientamento.
- 38 -
3 Il federalismo in sanità: alla ricerca della
stabilità finanziaria
3.1 PREMESSA
Tra le materie di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, il comparto sanitario
riveste, come è noto, un ruolo preminente e delicato, sia per il peso che ricopre nell’ambito dei bilanci
regionali (oltre il 70%), sia per la natura del settore, un servizio sociale con aspetti di bene pubblico, sia
infine per l’eredità difficile di anni e anni di instabilità finanziaria.
Il modello del passato1, basato sull’accentramento nel reperimento delle risorse e sul
decentramento della spesa, ha dato luogo a rilevanti problemi di uniformità territoriale e di controllo
delle erogazioni, generando, nel contempo, una notevole conflittualità tra Stato e Regioni. Alla
sottostima del fabbisogno (cfr. anche Capitolo 1, parte seconda) hanno fatto sovente seguito la
formazione di disavanzi, spesso solo parzialmente contabilizzati nell’esercizio in corso, il ritardo nel
pagamento dei fornitori, il ripiano a piè di lista dei deficit da parte del Governo centrale. I primi tentativi
di attribuire autonomia fiscale alle Regioni, all’inizio degli anni ’90 2, sono rimasti sostanzialmente senza
1
Per un esame più approfondito dell’evoluzione del Servizio Sanitario Nazionale, si veda Bordignon, Mapelli e Turati
(2002).
2
Si ricordano qui brevemente i criteri storici del sistema di finanziamento del sistema sanitario nazionale e i relativi
criteri di ripartizione che, in generale, possono essere distinti in quattro diverse fasi (Mapelli, 1999; Pellegrini e Toniolo,
2003):
la prima (1980-92), caratterizzata dalla centralizzazione delle risorse nel bilancio dello Stato e dalla esclusività del
finanziamento statale alle USL (Unità Sanitarie Locali);
la seconda (1993-97), di transizione verso l’autonomia impositiva regionale, con l’attribuzione alle Regioni della
possibilità di aumentare i contributi sanitari, le tasse locali e le compartecipazioni alla spesa.
la terza (1998-2000), di avvio del federalismo fiscale, con l’introduzione dell’Irap e dell’addizionale Irpef;
la quarta (2001-2004), contraddistinta dalla soppressione del FSN per le Regioni a statuto ordinario, dalla sua
compensazione tramite l’aumento dell’addizionale Irpef e dell’accisa sulle benzine e dall’istituzione di una
compartecipazione regionale all’Iva, volta ad alimentare anche il fondo perequativo nazionale per gli obiettivi di
solidarietà interregionale (Legge 133/99 e decreto legislativo 56/2000).
- 39 -
seguito, proprio per l’enormità dei disavanzi e la certezza del successivo ripiano (Arachi e Zanardi,
2000). Quando, a seguito di un’operazione di verifica dell’indebitamento sommerso, sono state
concessi alle Regioni mutui con oneri a carico dello Stato per coprire i debiti pregressi, l’utilizzo di
questi mutui è stato lento, evidenziando l’incertezza della contabilità di riferimento3.
L’avvio del federalismo richiede evidentemente una maggiore consapevolezza delle esigenze di
spesa e dei conti della sanità, base indispensabile per una effettiva autonomia finanziaria delle
Regioni. Numerosi sforzi sono stati realizzati in questo senso, ma la sfida si è rivelata particolarmente
ardua da affrontare.
L’Accordo fra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano dell’8 agosto 2001 e il
DPCM del 29 novembre dello stesso anno rappresentano passaggi fondamentali nell’impostazione del
quadro federalista della sanità pubblica. Essi hanno fissato, da un lato, l’entità delle risorse da attribuire
al Servizio Sanitario Nazionale (SSN) e, dall’altro, i cosiddetti “livelli essenziali di assistenza” (LEA), che
individuano le prestazioni e i servizi da garantire in ogni Regione ai cittadini.
In questo capitolo, si ripercorre l’esperienza di questi ultimi anni per valutare le prime
conseguenze del nuovo assetto del SSN. L’attenzione sarà concentrata soprattutto sulle difficoltà
incontrate nel tentativo di disegnare un sistema tendente alla stabilità finanziaria. Infatti, questo tema si
è posto prepotentemente al centro del dialogo tra Stato e Regioni e la sua soluzione sembra oggi un
obiettivo irrinunciabile ai fini del successo della riforma federalista. Tuttavia, non va dimenticato che tra
i criteri di valutazione di tale riforma, oltre al punto di vista del bilancio, è fondamentale avere sempre
ben presente quello dell’equilibrio raggiunto tra la tutela dell’interesse nazionale e l’autonomia degli enti
territoriali cui è stata attribuita la competenza sul settore sanitario4.
Di seguito si riprenderanno dunque i punti essenziali dell’Accordo sopra citato, per poi esaminare
in che misura esso è stato applicato, sia dal Governo, sia dalle Regioni, ed evidenziare i problemi che
ne sono emersi. Si passerà poi ad analizzare come la Legge Finanziaria per il 2004 interviene sulla
materia, per valutare se essa proponga soluzioni efficaci alle difficoltà che si sono presentate in questi
ultimi anni. L’Accordo dell’8 agosto 2001 copriva il periodo fino al 2004. Siamo alle soglie della
definizione di un nuovo Accordo?
Quanto ai criteri di ripartizione, mentre nella prima fase è stato privilegiato quello della spesa storica, in seguito si è
teso all’adozione di un modello basato prevalentemente sulla definizione di indicatori di bisogno, quali la popolazione
distinta per fascia di età, la frequenza dei consumi, il rischio sanitario di ciascuna Regione e la mobilità interregionale. A
tale ultimo proposito si veda il riquadro “La mobilità nel Servizio Sanitario Nazionale”.
3
A questo proposito si veda l’Audizione dell’allora Ragioniere Generale dello Stato Andrea Monorchio in Commissione
Affari Sociali della Camera del 7 novembre 1995 (Monorchio, 1995).
4
Questo tema è stato trattato più ampiamente in ISAE (2001).
- 40 -
,OIHGHUDOLVPRLQVDQLWjDOODULFHUFDGHOODVWDELOLWjILQDQ]LDULD
/DPRELOLWjQHO6HUYL]LR6DQLWDULR1D]LRQDOH
,Q XQ VLVWHPD IHGHUDOH OD UHJROD]LRQH GHOOD PRELOLWj VDQLWDULD UDSSUHVHQWD XQD TXHVWLRQH
PROWR ULOHYDQWH SHU L ULIOHVVL FKH SURGXFH GD XQ ODWR VXOOD JDUDQ]LD GHOO¶XQLIRUPLWj GHOOH
SUHVWD]LRQL GDOO¶DOWUR VXL UDSSRUWL ILQDQ]LDUL WUD JOL HQWL GHFHQWUDWL GL VSHVD /D GHILQL]LRQH GHO
³SUH]]R´ GHOOD PRELOLWj SXz LQFLGHUH SURIRQGDPHQWH VXL SULQFLSL GL DFFHVVLELOLWj H GL VROLGDULHWj FKH VRQR DOOD EDVH GL XQ 661 ,Q DOWUL WHUPLQL L UHVLGHQWL GHOOH 5HJLRQL ³SRYHUH´ SRVVRQR
LQFRQWUDUH LPSHGLPHQWLDGXVXIUXLUH GHLVHUYL]LRIIHUWLGDOOH5HJLRQL³ULFFKH´TXDORUD LO³SUH]]R´
GHOOD PRELOLWj QRQ VLD VXIILFLHQWHPHQWH HTXR SHU OH SULPH H UHPXQHUDWLYR SHU OH VHFRQGH $OOR
VWHVVRWHPSRODPRELOLWjSRQHXQ¶LQFRJQLWDVXOOHSROLWLFKHGLUD]LRQDOL]]D]LRQHGHLVHUYL]LGHOO¶HQWH
GL RULJLQH H LO VXR WHQWDWLYR GL FRQWUROODUH OD VSHVD ,QILQH LQ XQ VLVWHPD VDQLWDULR FRPH LO QRVWUR
FDUDWWHUL]]DWRGDXQDYDULHWj GLPRGHOOL UHJLRQDOL LQWHUPLQLGLRUJDQL]]D]LRQHJHVWLRQDOHGLVSHVD
SUR FDSLWH GL FDSDFLWj SURGXWWLYD H GL
standard GL HIILFDFLD H GL HIILFLHQ]D OD PRELOLWj VDQLWDULD
QHOO¶HVSULPHUH XQ ³PDOHVVHUH´ UHDOH R VXSSRVWR SXz UDSSUHVHQWDUH XQD PLVXUD GHOOD TXDOLWj GHL
VHUYL]LHXQLQGLFHGLFRQIURQWRWUDOH5HJLRQL&DQWH-RPPL
/DPRELOLWjVDQLWDULDVLSUHVHQWDQHOQRVWURSDHVHFRQFDUDWWHULGLFRQVLVWHQ]DHGLFRVWDQ]D
(¶ VXIILFLHQWH ULFRUGDUH FKH VHFRQGR GDWL UHVL GLVSRQLELOL GDO 0LQLVWHUR GHOOD 6DOXWH LO QXPHUR GL
SD]LHQWL FKH KDQQR IDWWR ULFRUVR DO ULFRYHUR RVSHGDOLHUR LQWHUUHJLRQDOH QHO UHJLPH RUGLQDULR SHU
DFXWL qVWDWR SDUL QHOWULHQQLR D TXDVL LO GHO WRWDOH ,OQRWHYROHHVERUVR ILQDQ]LDULR
GD SDUWH GHOOH 5HJLRQL FRQ PRELOLWj SDVVLYD KD UHVR XUJHQWH O¶HODERUD]LRQH GL OLQHH GL LQWHUYHQWR
FRQFHUWDWHIUDOH5HJLRQLSHUOLPLWDUHODGLPHQVLRQHGHOIHQRPHQRQHLOLPLWLILVLRORJLFLFRQWHQHQGR
ODFRVLGGHWWD³PRELOLWjHYLWDELOH´HDGDOWRULVFKLRGL³LQDSSURSULDWH]]D´
1HOO¶DPELWR GHOOD PRELOLWj VDQLWDULD VL GLVWLQJXRQR LQIDWWL GXH PRGDOLWj GL ULFRYHUL TXHOOD
UHODWLYD DO ULFRUVR DOOH VWUXWWXUH H[WUDUHJLRQDOL SHU UDJLRQL DFFLGHQWDOL R SHU SUHVWD]LRQL GL DOWD
VSHFLDOL]]D]LRQH QRQ HVLVWHQWL QHOOD 5HJLRQH GL RULJLQH PRELOLWj ILVLRORJLFD R LQHYLWDELOH H TXHOOD
ULJXDUGDQWH L ULFRYHUL SHU SUHVWD]LRQL RVSHGDOLHUH GL RUGLQDULR OLYHOOR PRELOLWj HYLWDELOH 0HQWUH
ODSULPDWURYDXQDVSLHJD]LRQHHYLGHQWHODVHFRQGDSXzHVVHUHULFRQGRWWDDOODOLEHUWjGLVFHOWDGHO
FLWWDGLQR ROWUH FKH DL IDWWRUL GL DFFHVVLELOLWj OHJDWL DOOD PDQFDQ]D GL VWUXWWXUH QHOOD 5HJLRQH GL
UHVLGHQ]D TXDOL DG HVHPSLR L SRVWLOHWWR H OH OLVWH GL DWWHVD HVVD ID ULIHULPHQWR DQFKH DG HOHPHQWL
TXDOLWDWLYL TXDOL OH
performance FOLQLFKH 0RUJDJQL /D PRELOLWj HYLWDELOH q VXVFHWWLELOH
WXWWDYLD GL FRQVHJXHQ]H QHJDWLYH FKH VL WUDGXFRQR LQ HOHYDWL FRVWL SULYDWL H VRFLDOL SHUGLWD GL
ULVRUVH HFRQRPLFKH SXEEOLFKH SHU OD 5HJLRQH GL RULJLQH LQFUHPHQWR GHOOH OLVWH GL DWWHVD SHU OD
5HJLRQHGLDUULYRHLQILQHDOHDWRULHWjGHLVLQJROLSLDQLGLSURJUDPPD]LRQHVDQLWDULD
1
Per mobilità sanitaria si intende, se attiva, la capacità di attrazione nella Regione di assistiti diversi dai
residenti, se passiva, la perdita di pazienti.
2
Per un approfondimento delle implicazioni della mobilità sanitaria in un mondo federale, si veda France, 2001.
3
Per acuti si intendono quei pazienti che, a differenza dei lungodegenti, necessitano di cure immediate e limitate
nel tempo.
4
Si ricorda che, nel 2002, secondo dati forniti dal Ministero della Salute, nelle Regioni del Meridione il saldo
della mobilità interregionale è stato pari a 860 milioni di euro, risultando in aumento rispetto al 2001 (818 milioni
di euro) .
5
Il coefficiente di correlazione fra ranghi di Spearman,calcolato fra il numero di posti-letto per 1.000 abitanti e il
saldo migratorio per gli anni 1997 e 2001, mostra, infatti, valori positivi ed elevati (0,5 e 0,6 rispettivamente).
- 41 -
,6$(5DSSRUWRDQQXDOHVXOO¶DWWXD]LRQHGHOIHGHUDOLVPR
,O IHQRPHQR GHOOD PRELOLWj VDQLWDULD VL SUHVHQWD LQ IRUPD DVVDL GLIIHUHQ]LDWD WUD OH 5HJLRQL
FRPH DWWHVR TXHOOH GHO &HQWUR1RUG PRVWUDQR XQ ³VDOGR PLJUDWRULR´ SRVLWLYR D IURQWH GL XQR
QHJDWLYR LQ TXHOOH GHO 6XG 8WLOL LQGLFD]LRQL LQ SURSRVLWR FL YHQJRQR IRUQLWH GDOOH WDEHOOH FKH
VHJXRQRFKHPRVWUDQRODPRELOLWjLQWHUUHJLRQDOHSHULULFRYHULRVSHGDOLHULLQUHJLPHRUGLQDULRHOD
PDWULFH GHOOH PRELOLWj IUD OH DUHH GHO SDHVH ,Q SDUWLFRODUH HPHUJH FKH OH 5HJLRQL GHO 6XG
SUHVHQWDQR XQ WDVVR GL GLSHQGHQ]D GHOOH VWUXWWXUH GDL ULFRYHUL SURYHQLHQWL GD DOWUH 5HJLRQL GL
DSSHQDLO FRQWURLO GLTXHOOHGHO1RUGHGHO&HQWURHFKHGLSHQGRQRSHUROWUHLO GDO
UHVWRGHOSDHVHLQWHUPLQLGL³LPSRUWD]LRQL´GLULFRYHUL)DEEUL
MOBILITA’ INTERREGIONALE PER RICOVERI OSPEDALIERI IN REGIME ORDINARIO
(ricoveri per acuti, anno 2001)
Regioni
Piemonte
Valle D’Aosta
Lombardia
Indice di attrazione (a)
Indice di fuga (b)
Saldo (a/b)
7,1
8,0
0,9
10,2
20,2
0,5
9,3
3,8
2,5
Bolzano
11,3
4,1
2,8
Trento
10,9
14,5
0,8
Veneto
8,7
4,5
1,9
Friuli - Venezia Giulia
9,2
6,5
1,4
Liguria
12,5
9,8
1,3
Emilia - Romagna
12,7
6,1
2,1
Toscana
11,0
5,1
2,1
Umbria
16,4
10,4
1,6
Marche
9,6
9,1
1,1
Lazio
9,7
6,4
1,5
Abruzzo
10,3
9,8
1,0
Molise
21,9
19,8
1,1
Campania
2,6
8,1
0,3
Puglia
4,8
5,8
0,8
Basilicata
9,9
23,8
0,4
Calabria
3,9
13,0
0,3
Sicilia
1,6
6,4
0,3
Sardegna
1,9
4,8
0,4
Nord
Centro
9,7
5,7
1,7
10,6
6,7
1,6
Sud
4,1
8,3
0,5
Italia
7,7
6,9
1,1
Fonte: Ministero della Salute, banca dati SDO, 2001a.
(a) Ricoveri provenienti da altre Regioni, in %.
(b) Ricoveri in altre Regioni, in %.
Nota: L’indice di attrazione non corrisponde, a livello nazionale, con quello di fuga in quanto il Ministero computa, nell’indice di
attrazione, anche i ricoveri dall’estero e quelli “sconosciuti”.
- 42 -
,OIHGHUDOLVPRLQVDQLWjDOODULFHUFDGHOODVWDELOLWjILQDQ]LDULD
MATRICE DI MOBILITA’ TRA AREE PER RICOVERI OSPEDALIERI IN REGIME ORDINARIO
(ricoveri per acuti, anno 2001)
Aree di ricovero
Nord
Nord
Centro
Sud
Totale
121.799
3.870.752
154.226
4,0
1.615.849
99.209
1.738.381
122.532
7,0
28.597
3.393.449
3.443.957
50.508
1,5
3.751.760
1.686.873
3.614.457
9.053.090
327.266
3,6
45.234
71.024
221.008
337.266
3,7
3.706.526
42.427
Centro
23.323
Sud
21.911
Totale
Totale
(in %)
(a)
Da altre
aree
Aree di origine
In altre aree (b)
Totale (in %)
Saldo ricoveri (a-b)
1,2
4,2
6,1
108.992
51.508
-170.500
Fonte: Ministero della Salute, banca dati SDO, 2001.
/D FRPSHQVD]LRQH GHOOD PRELOLWj VDQLWDULD VDOYR DFFRUGL ELODWHUDOL IUD 5HJLRQL SHU
GLVFLSOLQDUH TXHOOD IURQWDOLHUD q VWDWD UHJRODWD ILQR DOOD PHWj GHO GD 1RWH GHO 0LQLVWHUR
GHOOD 6DOXWH $O GL Oj GHOOH IRUPXOH DOORFDWLYH FKH VL VRQR VXFFHGXWH QHO FRUVR GHJOL DQQL FRQ
GLFKLDUDWL RELHWWLYL GL ULHTXLOLEULR GHO 661 L FULWHUL GL ILQDQ]LDPHQWR GHOOD PRELOLWj VL VRQR EDVDWL
VRVWDQ]LDOPHQWH VXO 3 URQWXDULR 7DULIIDULR LQ YLJRUH QHOOH 5HJLRQL HURJDWULFL GL DVVLVWHQ]D 6L SXz
ULFRUGDUH FKH OH QRUPH LVWLWXWLYH GHL 'UJ 'LDJQRVLV UHODWHG JURXS QHOO¶DWWULEXLUH DOOH 5HJLRQL R
3 URYLQFH DXWRQRPH OD FRPSHWHQ]D VXOOD ILVVD]LRQH GHOOH SURSULH WDULIIH SHU PH]]R GL XQ¶DSSRVLWD
GHOLEHUDGHOOD*LXQWD5HJLRQDOHDPPHWWHYDQRWUHGLYHUVHSRVVLELOLWj
XVR GHOOD WDULIID QD]LRQDOH SHU RJQL 'UJ YLHQH XWLOL]]DWR LO YDORUH SXEEOLFDWR QHO GHFUHWR
PLQLVWHULDOH
ILVVD]LRQH GHOOH WDULIIH UHJLRQDOL DWWUDYHUVR ULGX]LRQH RG DXPHQWR GHOOH WDULIIH QD]LRQDOL LQ XQD
GDWDSHUFHQWXDOH
FDOFROR GHOOH WDULIIH UHJLRQDOL LQ EDVH DL FRVWL GL SURGX]LRQH SHU RJQL 'UJ VX XQ FDPSLRQH GL
RVSHGDOLUDSSUHVHQWDWLYRGHOODUHDOWjORFDOH
,O ULRUGLQR GHO 661 EDVDWR VXOO¶LQWURGX]LRQH GHO ILQDQ]LDPHQWR D SUHVWD]LRQH KD IDWWR
HPHUJHUH QHO WHPSR XQD UHDOWj WHUULWRULDOH FDUDWWHUL]]DWD GD SUH]]L DVVDL GLIIHUHQ]LDWL FKH KD
UDSSUHVHQWDWRSHUOH5HJLRQLFRQPRELOLWjSDVVLYDXQHOHPHQWRSHQDOL]]DQWH/DVWUXWWXUDGHLFRVWL
LQVDQLWj SUHYDOHQWHPHQWH ILVVLQHO EUHYHPHGLRSHULRGR UHQGH LQIDWWLSDUWLFRODUPHQWHRQHURVR
SHU OD 5HJLRQH SDJDUH OD PRELOLWj LQ XVFLWD 'DO PRPHQWR FKH OH WDULIIH SDJDWH GDOOH 5HJLRQL GL
SURYHQLHQ]D VRQR YLFLQHDOFRVWR SLHQR GHOOHSUHVWD]LRQL PHQWUH OH5HJLRQL GL GHVWLQD]LRQHGHYRQR
VRVWHQHUHVRODPHQWHLFRVWLYDULDELOLUHODWLYLFLRqDLEHQLHVHUYL]LHDXQDSHUFHQWXDOHOLPLWDWDGHO
FRVWR GHO SHUVRQDOH VL VRQR YHQXWL D FUHDUH GLIIHUHQ]LDOL GL FRVWR QRWHYROLVVLPL WUD SURGX]LRQH
LQWHUQDHGH[SRUWVDQLWDULR
6
In particolare, n. 100/scps/4.4583 del 23 marzo 1994, n.100/scps/4.6593 del 9 maggio 1996 e n.100/scps/
4.344spec del 28 gennaio 1997.
7
DM 15/04/94 “Definizione dei criteri generali per la fissazione delle tariffe e dei pesi relativi dei Drg”;
DM 14/12/94 “Introduzione del sistema Drg” (in vigore dall’1/1/95).;
DM 30/06/97 “ Ridefinizione delle tariffe dei singoli Drg”.
8
D.Lgs. 502/1992 e D.Lgs.517/1993.
- 43 -
3HURYYLDUHDWDOLVSHUHTXD]LRQL H SHU UHJRODUH LQPRGRGHILQLWLYRXQDPDWHULDGL SDUWLFRODUH
ULOHYDQ]D H GHOLFDWH]]D TXDOH LO ILQDQ]LDPHQWR GHOOD PRELOLWj VDQLWDULD LQWHUUHJLRQDOH q VWDWR
FRQFRUGDWR QHOO¶DPELWR GHOOD &RQIHUHQ]D GHL 3UHVLGHQWL GHOOH 5HJLRQL H GHOOH 3URYLQFH DXWRQRPH
XQQXRYRUHJRODPHQWR HQWUDWRLQYLJRUHGDOOXJOLRLFXLSULQFLSDOLSXQWLULJXDUGDQR
O¶DGR]LRQHGLXQDWDULIIDXQLFDFRQYHQ]LRQDWD78&
LO ULFRQRVFLPHQWR DOOH $]LHQGH PLVWH LQ FXL VL HIIHWWXD LO WULHQQLR GL PHGLFLQD H FKLUXUJLD GL XQ
DXPHQWR SHUFHQWXDOH GHOOD WDULIID QHOOD PLVXUD GHO ULFRQGXFLELOH DOO¶LPSDWWR GHOOH DWWLYLWj
GLGDWWLFKH
XQLQFUHPHQWRGHOOHWDULIIHGHOOD78&QHOODPLVXUDGHO SHUO¶RVSHGDOH*DVOLQLGL*HQRYD
XQ UHJLPH WDULIIDULR SDUWLFRODUH SHU L 'UJ ³DG DOWR ULVFKLR GL LQDSSURSULDWH]]D´ FRVu FRPH
GHILQLWLGDO'3&0GHOQRYHPEUH
ODGHILQL]LRQHGHOOHSUHVWD]LRQLFODVVLILFDWHGL³DOWDVSHFLDOLWj´HGLTXHOOHHURJDWHQHL³FHQWULGL
HFFHOOHQ]D´DOOHTXDOLYLHQHULFRQRVFLXWRXQLQFUHPHQWRWDULIIDULR
,ULVXOWDWLDWWHVLGDTXHVWDULIRUPXOD]LRQHGHOVLVWHPDGLILQDQ]LDPHQWRGHOODPRELOLWjVDQLWDUL
VRQRSUREDELOPHQWH GDULQYHQLUHGDXQ ODWRLQXQD GLVWULEX]LRQH SLHTXD GHLFRVWL IUD OHVLQJROH
5HJLRQL H TXLQGL LQ XQ PLQRU DJJUDYLR GL VSHVD SHU TXHOOH FRQ PRELOLWj SDVVLYD H GDOO¶DOWUR LQ
XQ¶DWWHQXD]LRQHGHO ³VDOGR PLJUDWRULR´ DQFKH FRPH FRQVHJXHQ]D GHOOH PLVXUH WDULIIDULH PHVVH LQ
DWWRSHUVFRUDJJLDUHODPRELOLWjLQWHUUHJLRQDOHQHOO¶RVSHGDOL]]D]LRQH³LPSURSULD´
9
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome: Documento sulla mobilità sanitaria
interregionale, 26 novembre 2003.
- 44 -
Il federalismo in sanità: alla ricerca della stabilità finanziaria
3.2 L’ACCORDO DEL 2001
L’Accordo del 2001, i cui contenuti sono stati recepiti dal decreto Legge 347/2001 (convertito
nella Legge 405/2001), e dalla legge Finanziaria per il 2002 (Legge 448/2001), rivedeva i precedenti (3
agosto 2000 e 22 marzo 2001), tentando ancora una volta di porre le basi per superare la perdurante
situazione di deficit del SSN, tramite l’assunzione di responsabilità reciproche fra Governo e Regioni,
tesa sia ad attivare comportamenti regionali “virtuosi”, finalizzati al controllo della spesa, sia ad
impegnare il Governo a fornire una soluzione definitiva al problema del “sottofinanziamento” della
sanità (Corte dei Conti, 2003).
Guardando all’evoluzione dei disavanzi regionali (Tab. 1) tra il 1992 e il 2000 si nota che, al di là
delle frequenti oscillazioni di anno in anno, essi sono stati pari mediamente a circa 0,33 punti
percentuali di PIL5. Tuttavia, in tutti gli anni, tranne il 1996 e il 2000, il finanziamento concesso appare
inferiore alla spesa effettiva dell’anno precedente: le politiche di finanziamento della sanità hanno
quindi incorporato un rigore finanziario del tutto irrealistico. Tanto più che i dati presentati in tabella non
si riferiscono agli stanziamenti iniziali, ma comprendono integrazioni e ripiani concessi
successivamente da parte del Governo.
Mentre il finanziamento è stato ridotto di un punto
percentuale di PIL tra il 1992 e il 1997, per poi risalire di 0,6 punti, la spesa è diminuita ancora più
incisivamente fino al 1995, l’anno in cui il disavanzo è risultato più basso, ma poi è cresciuta più
rapidamente, fino a superare di nuovo il 6% del PIL nel 2000, contro il 6,3% nel 1992.
L’Accordo dell’8 agosto 2001 indicava nel 6%, in termini di PIL, un ragionevole obiettivo cui
ragguagliare le risorse attribuite alla sanità, ma solo in prospettiva, quando le condizioni della finanza
pubblica lo avessero reso possibile e in coerenza con un miglioramento del servizio. Considerando
5
Si osservi che la spesa sanitaria pubblica del nostro Paese è ormai sostanzialmente in linea con quella dei maggiori
paesi europei, sia in termini pro-capite ($, in termini di parità di poteri d’acquisto, ppa), sia in termini di peso percentuale
sul PIL.
Spesa sanitaria pubblica in percentuale del PIL
(anni 1995-2001)
pro-capite (in $ ppa)
(in % sul PIL)
Anni
Italia
Media Ue
Italia
Media Ue
1995
1.046
1.177
5,2
5,8
1996
1.099
1.231
5,3
5,9
1997
1.183
1.289
5,4
5,8
1998
1.236
1.348
5,4
5,8
1999
1.309
1.489
5,4
5,8
2000
1.459
1.549
5,8
5,9
2001
1.615
1.590
6,1
6,0
Fonte: Ocse, Health Data, 2003
- 45 -
che a consuntivo la spesa ha raggiunto tale quota di prodotto già nel 2000, si deve osservare che, di
fatto, l’obiettivo indicato richiedeva abbastanza ambiziosamente la stabilizzazione della spesa sanitaria
in rapporto al PIL e la crescita qualitativa e quantitativa del servizio soltanto grazie alla riduzione degli
sprechi.
Tab. 1
SPESA, FINANZIAMENTO E DISAVANZO
(anni 1992-2000)
(in milioni di euro)
Finanziamento
(in % del PIL)
Anni
Spesa
Disavanzo
Spesa
Finanziamento
Disavanzo
1992
49.637
48.049
1.588
6,33
6,13
0,20
1993
48.939
45.376
3.563
6,06
5,62
0,44
1994
49.041
45.179
3.862
5,74
5,29
0,45
1995
48.465
47.427
1.038
5,25
5,14
0,11
1996
52.585
50.438
2.147
5,35
5,13
0,22
1997
57.014
51.975
5.039
5,56
5,06
0,49
1998
59.640
55.065
4.575
5,56
5,13
0,43
1999
63.134
59.385
3.749
5,70
5,36
0,34
2000
70.173
66.673
3.500
6,02
5,72
0,30
Fonte: Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, Relazione generale sulla situazione
economica del Paese, vari anni.
L’Accordo, oltre a provvedere alla copertura dei disavanzi pregressi accumulati dal 1994,
chiudeva la partita sull’anno 2001, assegnando una cifra più elevata di circa 3,6 miliardi di euro rispetto
a quanto precedentemente stabilito, e impegnando le Regioni a far fronte ad eventuali ulteriori
esigenze finanziarie con mezzi propri. Esso ribadiva il principio dell’attribuzione della responsabilità
degli sforamenti di spesa (e dunque dell’onere di ripianarli) al livello istituzionale che li avesse
provocati. Inoltre, erano previste sanzioni concrete nei confronti di eventuali comportamenti “non
virtuosi” da parte delle Regioni, cui era infatti precluso l’accesso alle maggiori risorse concordate6 in
caso di mancata adozione di misure di controllo e di contenimento della spesa, e in particolare qualora
non fossero indicati i mezzi di copertura dell’eventuale ulteriore disavanzo rispetto al nuovo livello dei
finanziamenti7. La Legge Finanziaria per il 2002 chiariva poi che la sanzione avrebbe riguardato la
6
Rispetto a quanto precedentemente attribuito con l’Accordo del 3 agosto 2000, come integrato dalla Legge 388/2000
(Legge Finanziaria per il 2001).
7
Alcuni impegni indicati nell’Accordo dell’8 agosto 2001 non sono altro che richiami a precedenti disposizioni di legge,
all’Accordo del 3 agosto 2000 e alle norme relative al Patto di stabilità interno e al federalismo fiscale. In particolare, le
Regioni devono “mantenere la stabilità della gestione” e in caso di disavanzi quantificare i maggiori oneri a loro carico e
indicare i mezzi di copertura, agendo attraverso misure di contenimento della spesa (anche in settori diversi da quello
- 46 -
singola Regione o Provincia autonoma inadempiente. Anche per gli anni 2002-2004 l’Accordo fissava
le risorse attribuite alle Regioni per la sanità8, come indicato in tabella 2. La legge 112/2002 (di
conversione del decreto legge 63/2002), a sua volta, ha esteso agli anni 2002-2004 il meccanismo di
riduzione dei trasferimenti, e per il 2005 sono intervenuti la legge 289/2002 (Legge Finanziaria per il
2003) e il decreto legge 269/2003 (convertito in Legge 326/2003).
L’Accordo inoltre impegnava il Governo9 ad adottare un provvedimento per la definizione dei
LEA, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano (d’ora in poi, Conferenza Stato-Regioni). I LEA avrebbero dovuto
essere indicati in relazione alle risorse stanziate, e il Governo era vincolato ad accompagnare con
finanziamenti aggiuntivi eventuali provvedimenti, da esso stesso emanati, di incremento dei livelli
essenziali di assistenza. Rimaneva per le Regioni la possibilità di offrire prestazioni eccedenti i LEA,
ricorrendo tuttavia a risorse proprie.
L’Accordo prevedeva l’attivazione di un tavolo di monitoraggio e verifica presso la segretaria della
Conferenza Stato-Regioni sui livelli di assistenza effettivamente erogati e sulla corrispondenza ai
volumi di spesa. In questa stessa sede, Governo e Regioni si impegnavano a valutare congiuntamente
gli effetti degli interventi concordati ai fini del controllo della spesa, per garantire la congruità tra risorse
messe a disposizione e prestazioni da assicurare (già il decreto legislativo 56/2000, peraltro, aveva
previsto l’attivazione di procedure di monitoraggio dell’assistenza sanitaria, cfr capitolo 1, parte
seconda, di questo Rapporto).
sanitario) e di incremento delle entrate fiscali, quali l’addizionale regionale all’IRPEF; inoltre, esse devono aderire alle
convenzioni in tema di acquisti di beni e servizi, adempiere agli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa,
adeguarsi alle prescrizioni del Patto di stabilità interno, mantenere l’erogazione delle prestazioni comprese nel livelli
essenziali di assistenza. La Legge Finanziaria per il 2003 ha ricompreso tra gli adempimenti cui le Regioni sono tenute,
pena la sanzione della riduzione dei trasferimenti, anche l’attivazione delle procedure di monitoraggio delle prescrizioni,
il rispetto del tetto della farmaceutica (decreto legge 347/2001, convertito in Legge 405/2001 e 269/2003, convertito in
Legge 326/2003), l’adozione di meccanismi di erogazione volti a soddisfare criteri di appropriatezza ed economicità
(secondo quanto disposto dall’Accordo fra Governo, Regioni e le province autonome sui LEA, come si vedrà poco oltre),
l’attuazione di iniziative per il contenimento delle liste di attesa, l’adozione di provvedimenti che dispongano la
decadenza dei direttori generali di aziende Asl e ospedaliere in caso di mancato raggiungimento dell’equilibrio
economico.
8
I finanziamenti indicati nell’Accordo sono stati incrementati dalla Legge Finanziaria per il 2004, con riferimento all’anno
in corso, di 550 milioni di euro, per coprire i costi del rinnovo contrattuale 2002-2003.
9
L’Accordo prevedeva anche altri impegni da parte del Governo, che doveva realizzare una serie di misure, volte alla
definizione di meccanismi di contenimento della spesa e monitoraggio delle prescrizioni, a consentire le sperimentazioni
gestionali e l’attribuzione agli ospedali dello status di azienda ospedaliera, a fissare la dotazione di posti letto in quattro
per mille abitanti. Su molti di questi temi si è intervenuti successivamente con apposite disposizioni normative. Inoltre,
l’Accordo proponeva anche di avviare un doppio canale di negoziazione degli incrementi contrattuali del personale: il
primo centrale, per definire le risorse finalizzate alla tutela del potere d’acquisto, e il secondo regionale/aziendale,
- 47 -
3.3 L’APPLICAZIONE DELL’ACCORDO: I LEA
Passando all’applicazione dell’intesa, come sopra accennato, i livelli essenziali di assistenza
sono stati definiti con DPCM. del 29 novembre 2001, sulla base dell’Accordo raggiunto in proposito il
22 novembre dello stesso anno in sede di Conferenza Stato-Regioni. La corrispondenza effettiva tra i
costi complessivi di erogazione dei LEA e le risorse assegnate resta tuttavia incerta. Il Tavolo di
monitoraggio e verifica sui livelli essenziali di assistenza sanitaria, infatti, ha predisposto un documento
relativo ai dati di attività e spesa dell’anno 2001, approvato dalla Conferenza Stato-Regioni il 24 luglio
2003, ma da esso non emerge il costo complessivo dei LEA stessi, i dati essendo espressi in termini
pro capite. Pertanto, al momento attuale, ancora non si è voluto attribuire ai LEA il carattere di punto di
riferimento oggettivo cui confrontare le risorse stanziate per la sanità. Questa situazione dà adito
evidentemente a dubbi sul rischio che si possa riaprire la discussione tra livelli di Governo sui
finanziamenti necessari ad assicurare gli standard nazionali.
Le problematiche relative alla fissazione dei livelli essenziali di assistenza (o livelli essenziali delle
prestazioni) sono approfondite nel capitolo 7 di questo Rapporto. Qui ci limitiamo ad osservare che
l’adempimento da parte del Governo dell’impegno che si era assunto ha rappresentato un passo
importante al fine di rendere positiva l’interazione con le Regioni. Ne è risultata rafforzata
l’autorevolezza del Governo centrale e la legittimazione del suo operato di fronte alle autonomie
regionali10. Tuttavia, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri non é andato molto oltre
un’elencazione delle prestazioni attualmente offerte dal SSN, escludendone alcune (poche) e ponendo
qualche limite all’erogazione di talune altre11.
Con riguardo ai medicinali, l’Accordo sui LEA del 22 novembre 2001 riprendeva il disposto del
decreto legge 347/2001, poi convertito in Legge 405/2001. Quest’ultima ha richiesto alla Commissione
Unica del Farmaco (CUF) di individuare le liste dei farmaci che avrebbero potuto essere totalmente o
parzialmente esclusi dalla rimborsabilità, in modo che le Regioni, in base all’andamento della spesa
farmaceutica rispetto al tetto programmato (pari al 13% della spesa sanitaria complessiva), potessero
eventualmente intervenire attraverso il cosiddetto delisting, cioè lo spostamento di prodotti da una
classe all’altra. In seguito, tuttavia, il decreto legge 138/2002 (convertito in Legge 178/2002) ha affidato
relativo alla remunerazione della produttività e del raggiungimento di progetti obiettivo, ma anche all’attribuzione di
eventuali maggiori risorse discendenti dalla crescita economica.
10
Sull’importanza di questi aspetti nella costruzione del federalismo si veda France (2001) e ISAE (2001).
11
L’Accordo del 22 novembre 2001 impegna le Regioni a limitare le prestazioni che non soddisfano il principio di
appropriatezza organizzativa e di economicità nell’utilizzazione delle risorse. Le prestazioni erogate con modalità
potenzialmente inappropriate sono indicate nell’allegato 2c dell’Accordo stesso, e si riferiscono essenzialmente a servizi
che si è ritenuto possano essere forniti attraverso day hospital, piuttosto che ricovero ordinario, oppure deospedalizzati.
- 48 -
alla CUF il compito di effettuare una revisione, con frequenza annuale, del Prontuario dei medicinali
rimborsabili, superando il criterio, precedentemente adottato, delle categorie terapeutiche omogenee in
favore di quello, più rigoroso, di costo-efficacia, con l’obiettivo di riportare i livelli di spesa entro il livello
prestabilito12. Si è tornati così ad un sistema centralizzato di definizione dell’elenco dei farmaci coperti
dal SSN. Il nuovo Prontuario è stato introdotto con il decreto ministeriale 27 settembre 2002 del
Ministro della Salute.
3.4 L’APPLICAZIONE DELL’ACCORDO: SPESA, DISAVANZI E
PROVVEDIMENTI REGIONALI DI COPERTURA
Per quanto riguarda le conseguenze dell’Accordo sulla tenuta dei conti della sanità, la tabella 2
mostra gli andamenti della spesa e dei disavanzi accertati per gli anni 2001-2002 (Relazione Generale
sulla Situazione Economica del Paese, 2003) e di quelli stimati dall’ISAE per il 2003 e il 2004. La
spesa è aumentata dell’8,6% nel 2001, sforando i finanziamenti per circa 4 miliardi di euro. In seguito, il
tasso di crescita si è ridimensionato, ragguagliandosi al 3,7% nel 2002 e al 3,4% nel 2003, ma il deficit
si è ridotto solo in parte, rispetto a quello del 2001. L’ISAE prevede un incremento pari al 5,2% nel
2004, in presenza di rinnovo dei contratti del personale dipendente e delle convenzioni con i medici
generici e specialisti13.
Tab. 2
SPESA, FINANZIAMENTO E DISAVANZO
(anni 2001-2004)
(in milioni di euro)
(in % del PIL)
Anni
Spesa (*)
Finanziamento (**)
Disavanzo
Spesa
Finanziamento
Disavanzo
2001
76.230
72.226
4.004
6,27
5,94
0,33
2002
79.017
75.597
3.420
6,28
6,01
0,27
2003
81.704
78.565
3.139
6,25
6,01
0,24
2004
85.952
81.826
4.126
6,26
5,96
0,30
Fonte: (*) Per il 2001 e il 2002, Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, Relazione
generale sulla situazione economica del Paese 2002; per il 2003 e il 2004, stime ISAE. (**) Per il 2001, Ministero del
Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, Relazione generale sulla situazione economica del Paese
2002; per il 2002, 2003 e 2004, Accordo 8 agosto 2001, integrato per il 2004 con le risorse stanziate dalla legge
Finanziaria per il rinnovo contrattuale.
12
Si noti che il decreto legge 269/2003, trasformato in Legge 326/2003, rivede il tetto della spesa farmaceutica nel 16%
di quella sanitaria complessiva, comprendendo tuttavia, a differenza dal passato, anche il costo dei medicinali utilizzati
in ospedale.
13
Secondo fonti regionali (Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, 2003) la sottostima del
finanziamento toccherebbe i 4,3 miliardi di euro per il 2002 e i 4,7 miliardi per il 2003 mentre, per il 2004,
assommerebbe a 6 miliardi di euro, di cui uno per fornire l’assistenza sanitaria ai 750 mila immigrati regolarizzati con la
legge Bossi-Fini, e cinque per adeguare i LEA agli standard fissati dal Ministero delle Salute. La Legge Finanziaria per il
2004 prevede che la questione dei costi derivanti dalla regolarizzazione degli extracomunitari sia esaminata in sede di
tavolo di monitoraggio della spesa sanitaria.
- 49 -
Il meccanismo sanzionatorio previsto dall’Accordo dell’8 agosto 2001 non sembra essere stato
insomma sufficiente a imporre il contenimento della spesa entro i limiti delle risorse stanziate. Tuttavia,
esso ha prodotto alcuni risultati positivi in termini di responsabilizzazione finanziaria delle Regioni, che
si sono attivate in vario modo per coprire i disavanzi.
La verifica intorno al livello dei disavanzi e alle misure di copertura si è svolta al Tavolo tecnico
costituito d’intesa con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, e ha
portato ad un risultato positivo per la maggior parte delle autonomie regionali14.
Le principali misure poste in atto dalle Regioni per ottemperare agli obblighi richiesti dall’Accordo,
con riferimento agli anni 2001-2002, possono essere così riassunte:
−
interventi strutturali su farmaci, beni e servizi e rete ospedaliera (distribuzione diretta dei farmaci da
parte delle strutture pubbliche, imposizioni di tetti di spesa, convenzioni per la centralizzazione
degli acquisti, blocco delle assunzioni, riduzione dei posti-letto, potenziamento dei day hospital);
−
forme di compartecipazione alla spesa (ticket su farmaci, su ricette e su pronto soccorso,
limitazione delle prescrizioni per ricetta, delisting15);
−
misure di tipo fiscale (maggiorazione Irap, addizionale Irpef, tasse automobilistiche).
I provvedimenti adottati per il ripiano dei disavanzi sanitari 2001-2002 (Tab. 3) compongono un
quadro caratterizzato da comportamenti regionali molto differenziati: infatti, mentre le Regioni del Sud
hanno attivato in prevalenza interventi di razionalizzazione della spesa, in particolare di quella
ospedaliera16, contestualmente all’introduzione di ticket sanitari, quelle del Centro-Nord hanno fatto
ricorso soprattutto agli strumenti di inasprimento fiscale (oltre che alle misure di compartecipazione).
Cominciano già ad evidenziarsi, quindi, sulle conseguenze del federalismo, i primi effetti dello
squilibrio territoriale che, in generale, caratterizza il nostro Paese e, in particolare, la diversa capacità
fiscale suggerisce alle Regioni più ricche di operare dal lato degli introiti17, a quelle più povere di
14
A tutt’oggi 5 Regioni (Abruzzo, Calabria, Campania, Sardegna e Molise) non hanno usufruito dei fondi aggiuntivi per
l’anno 2001, dal momento che gli interventi a copertura dei disavanzi 2001 non sono stati giudicati congrui. Non hanno
ancora ottenuto il via libera all’assegnazione dell’integrazione per il 2002, a seguito dei risultati del Tavolo di
monitoraggio della spesa, attualmente in fase conclusiva, Lazio, Abruzzo, Sicilia, Molise, Campania e Sardegna.
Sembra tuttavia che alcune di queste Regioni potrebbero prossimamente superare l’”esame”.
15
Il cosiddetto delisting è stato utilizzato fino all’entrata in vigore del nuovo Prontuario nazionale (adottato con decreto
ministeriale 27 settembre 2002), che ha eliminato la classe B, a parziale carico dei cittadini.
16
A tale proposito un recente studio dell’ASSR (Agenzia per i servizi sanitari regionali), pubblicato su Il Sole 24 Ore
Sanità (2004), mostra come nel 2001 vi sia stato, rispetto al 1999, un maggior ricorso al day hospital per i 43 Drg
(Diagnosis related group) ad “alto rischio di inappropriatezza”, previsti nel DPCM 29 novembre 2001 sui livelli essenziali
di assistenza. In particolare, lo studio mostra come tale incremento abbia interessato prevalentemente le Regioni del
Sud (quasi il 50%, a fronte del 36% di quelle del Centro-Nord), a conferma di un miglior utilizzo delle strutture
ospedaliere e, quindi, di una razionalizzazione del settore.
17
Come è stato sottolineato (Frattini e Zanardi, 2003), la differenziazione tra le Regioni dal lato fiscale è ancora più
accentuata dal fatto che alcune hanno incrementato l’addizionale IRPEF in modo progressivo (Corte dei Conti, 2003).
- 50 -
rivedere il livello dell’erogazione di servizi. Naturalmente, la razionalizzazione è comunque un risultato
positivo se corrisponde a riduzione degli sprechi, ma potrebbe implicare un peggioramento delle
condizioni di equità dei cittadini se si traducesse in razionamento. Queste problematiche appaiono
molto delicate in relazione alla questione deIla tenuta degli standard nazionali. Ad esempio, basti
pensare al fatto che i LEA, che oggi rappresentano l’entitlement che deve essere assicurato a tutti i
cittadini, indicano il tipo di prestazioni da garantire, ma non il loro numero. E’ stato osservato inoltre
(France, 2003) che gli standard nazionali dovrebbero essere considerati come un singolo aspetto del
più ampio concetto di interesse nazionale, che deve essere tutelato anche in un mondo federalista. Un
altro aspetto importante è quello della garanzia dell’accesso finanziario ai servizi. Da questo punto di
vista, le disuguaglianze regionali sono state certamente ridimensionate dall’introduzione del Prontuario
nazionale, che ha cancellato il meccanismo del delisting. Resta tuttavia la differenziazione sul livello dei
ticket.
Per quanto riguarda gli interventi dal lato delle entrate fiscali, la legge Finanziaria per il 2003 ha
sospeso l’applicazione di eventuali aumenti ulteriori (rispetto al 2002) delle aliquote delle addizionali
all’IRPEF e di maggiorazioni dell’aliquota IRAP, a decorrere dal 29 settembre 2002 e fino al
raggiungimento dell’intesa, in sede di Conferenza unificata, sui meccanismi strutturali del federalismo
fiscale. E’ rimasta salva la possibilità di deliberare incrementi e maggiorazioni da parte delle Regioni,
ma tali determinazioni non possono divenire immediatamente effettive. Il sostanziale blocco a qualsiasi
possibilità di manovra sul versante delle entrate, ad eccezione di alcune tasse regionali, è in contrasto
con il contenuto dell’Accordo dell’8 agosto 2001, e pone indubbiamente una pesante limitazione
all’autonomia finanziaria delle Regioni (o almeno di quelle che se la potrebbero permettere).
Tab. 3 MISURE REGIONALI PER IL FINANZIAMENTO DEI DISAVANZI SANITARI PER GLI ANNI 2001-2002
Disavanzo pro-capite
Superiore alla media nazionale
Iinferiore alla media nazionale
Razionalizzazione della spesa
Lazio, Abruzzo, Campania, Calabria.
Piemonte, Puglia, Basilicata.
Ticket sui farmaci
Veneto,
Molise.
Lazio,
Calabria,
Sicilia,
Sardegna,
Piemonte, Bolzano, Puglia, Lombardia, Liguria.
Delisting e/o distribuzione diretta Marche, Abruzzo, Molise, Campania.
dei farmaci
Valle D’Aosta, Lombardia, Trento, FriuliVenezia Giulia, Emilia- Romagna, Toscana,
Umbria, Basilicata.
Addizionale Irpef
Veneto, Molise, Marche.
Piemonte, Lombardia, Puglia, Umbria.
Maggiorazione Irap
Lazio, Marche.
Lombardia.
Tasse automobilistiche
Veneto, Marche.
Fonte: Frattini e Zanardi, 2003; Il sole 24 Ore Sanità, numeri vari.
- 51 -
Soprattutto dopo il 2002, per sanare il disavanzo sanitario, e per fronteggiare le carenze di
liquidità di cassa (di cui diremo tra poco), le Regioni si sono attivate, oltre che con le misure di
razionalizzazione della rete ospedaliera, i tagli di prestazioni ritenute non “essenziali” e l’inasprimento
delle tasse locali, con altre operazioni, quali l’alienazione del patrimonio immobiliare e provvedimenti di
cartolarizzazione. Le Regioni che hanno messo in atto le manovre di quest’ultimo tipo18 sono quelle
che rischiano di non incassare, per il 2002, la quota integrativa prevista dall’Accordo dell’8 agosto
2001.
Il Lazio è la prima Regione ad aver puntato sull’alienazione delle strutture ospedaliere, creando,
nel 2000, una società ad hoc, la Gepra, che ha acquistato l’intero patrimonio immobiliare delle Asl (56
ospedali). Le Regione ha continuato ad utilizzare le strutture vendute, dietro il pagamento di un leasing.
L’operazione di cartolarizzazione è proseguita nel 2002 con l’annuncio della vendita del patrimonio
immobiliare regionale non adibito ad uso pubblico. La Regione ha, inoltre, “spostato” i fondi da alcuni
capitoli di spesa, non più ritenuti “attuali”, sul comparto sanitario.
Anche la Sicilia, la Sardegna e l’Abruzzo sarebbero in procinto di approntare operazioni di “sale
and lease back” con l’alienazione, da parte delle aziende ospedaliere, dei propri immobili, compresi gli
ospedali, tramite un’asta internazionale. L’ente che si aggiudicherà l’asta non potrà cambiare la
destinazione d’uso e dovrà lasciare la gestione, in affitto o in leasing, alle aziende sanitarie, che si
impegnano a rimborsare in dieci anni il valore dell’immobile, compresi gli interessi, e a riscattarlo con il
pagamento dell’ultima rata.
Diversa la manovra di risanamento messa in atto dalla Regione Campania, articolata su più livelli.
Da un lato, si è agito sul fronte della tassazione locale, con l’aumento dell’imposta regionale sulla
benzina e del bollo auto, dall’altro, sulla razionalizzazione della medicina specialistica, tramite
l’adozione di tetti di spesa. Quest’ultima misura si è resa necessaria data la forte incidenza che tale
voce assume nell’ambito del bilancio sanitario campano e l’alto numero delle
strutture private
accreditate che, in Campania, rappresentano una realtà assai consistente19.
18
La descrizione delle manovre più recenti adottate dalle Regioni è tratta da Il sole 24 Ore Sanità, numeri vari.
19
A tale proposito, è sufficiente ricordare che nel 2002 in Campania il peso della spesa per medicina specialistica sul
totale della spesa sanitaria è stato pari ad oltre il 18%, contro un valore medio nazionale del 9% (Relazione generale
sulla situazione economica del Paese, 2002) e che, nel 2001, il numero degli ambulatori e laboratori privati
convenzionati per 100.000 abitanti era pari a 22,9, contro 11,7 a livello nazionale (Ministero della Salute, 2001b).
- 52 -
3.5 L’APPLICAZIONE DELL’ACCORDO: EROGAZIONE DEI
FINANZIAMENTI E PROBLEMI DI LIQUIDITÀ
La distanza tra spesa e finanziamenti, il meccanismo ritardato di ripiano dei disavanzi da parte
delle Regioni20, il rinvio nell’erogazione delle risorse integrative (subordinata alla verifica
dell’adempimento degli accordi21), hanno reso problematica la copertura della spesa22, per la quale si
è dovuto fare ampiamente ricorso ad anticipazioni di cassa, onerose perché su di esse le Regioni
devono versare un interesse23. Anche il meccanismo delle anticipazioni, d’altronde, è risultato
insufficiente a “oliare” il sistema dei pagamenti del servizio sanitario. I problemi di liquidità delle aziende
sanitarie hanno comportato pesanti ricadute negative sui tempi di pagamento ai fornitori24 e sulle
condizioni di mercato per l’acquisto di beni e servizi25.
Le Regioni vantano crediti per circa 7.800 milioni di euro per il 2002 e 7.000 per i primi dieci mesi
del 2003 (Segreteria Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, 2004).
Può valere la pena di esaminare in maggior dettaglio le cause dei ritardi nell’attribuzione dei
finanziamenti e nelle erogazioni di cassa, per comprendere meglio quale complesso e farraginoso
meccanismo si sia realizzato, e perché la legge Finanziaria per il 2004 sia intervenuta per rivedere il
sistema delle anticipazioni (come vedremo nel prossimo paragrafo)26.
20
Il meccanismo messo in atto con l’Accordo dell’agosto 2001 consentiva la copertura di eventuali disavanzi nell’anno
successivo all’esercizio in corso. La Legge Finanziaria per il 2003 ha in seguito esteso ad un arco pluriennale il periodo
durante il quale è ammesso che si realizzino gli introiti volti a coprire il disavanzo 2001(questa disposizione potrebbe
essere stata introdotta per consentire le operazioni di cartolarizzazione, come segnalato dal Servizio studi del Senato
(Senato della Repubblica, Servizio studi, 2002). Del resto, anche la Legge Finanziaria per il 2001, nelle norme
applicative del precedente Accordo del 3 agosto 2000, prevedeva un ripiano sfasato nel tempo.
21
La verifica si svolge dopo la chiusura dell’esercizio di riferimento.
22
Si ricorda che la riforma del Titolo V della Costituzione, in linea di principio, esclude la possibilità di indebitamento per
far fronte alla spesa corrente.
23
Da gennaio 2002, gli interessi maturati sulla mancata erogazione di cassa assommerebbero, secondo stime
prudenziali delle Regioni, a circa 280 milioni di euro (Segreteria Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Province autonome, 2004).
24
A tale proposito si osserva che, secondo dati dell’Assobiomedica per il settore della diagnostica in vitro e delle
tecnologie biomediche, i ritardi nei pagamenti delle fatture a ottobre 2003 toccavano, a livello nazionale, i 314 giorni,
con punte di particolare rilievo per il Lazio (607 giorni), l’Abruzzo (423 giorni), la Sardegna (422 giorni), la Campania
(407 giorni) e la Lombardia (356 giorni). Secondo la direttiva europea in materia, (2000/35/CE), i termini di legge sono
di 30 giorni.
25
Ricordiamo che il decreto legislativo 231/2002, nel recepire la direttiva europea di cui alla nota precedente, ha
irrigidito le norme in materia di pagamenti ritardati. Esso afferma il diritto agli interessi moratori da parte dei creditori,
anche con riferimento alle transazioni commerciali tra imprese e pubbliche amministrazioni - senza necessità di
costituzione in mora -, stabilisce il termine di decorrenza di tali interessi e fissa il tasso con riferimento al saggio di
interesse ufficiale della BCE. Inoltre, il decreto definisce come gravemente iniquo, e dunque nullo, l’Accordo sulla data
del pagamento e le conseguenze del ritardato pagamento, qualora esso miri a procurare al debitore liquidità aggiuntiva
a spese del creditore.
26
Si ricorda che l’applicazione al settore sanitario del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 29
novembre 2002 (decreto cosiddetto blocca-spese), attuativo del decreto legge 194/2002 (convertito in Legge 246/2002),
- 53 -
A tal fine, bisogna ricordare innanzitutto che le anticipazioni alle Regioni a statuto ordinario, alla
Sicilia e alla Sardegna, previste dal decreto legislativo 56/2000 per far fronte all’”ordinato finanziamento
della spesa sanitaria corrente”27, sono ammesse mensilmente nei limiti di un dodicesimo delle somme
spettanti a titolo di quota IRAP, di addizionale regionale all’IRPEF e di quota parte dell’IVA determinata
sempre ai sensi del decreto legislativo 56/200028 (decreto del Ministro del Tesoro, del Bilancio e della
Programmazione Economica, 21 febbraio 2001).
In presenza di questa normativa, le Regioni denunciano diversi motivi di ritardo nell’erogazione
delle risorse (Segreteria Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, 2004):
oltre all’accantonamento dei maggiori finanziamenti attribuiti con l’Accordo del 2001 in attesa della
verifica sull’adempimento degli impegni, un problema definito “fisiologico” nei documenti di parte
regionale, si sono realizzate difficoltà definite “patologiche”. Infatti, in primo luogo, l’accesso al
finanziamento della spesa sanitaria storica è subordinato all’intesa, da raggiungere in sede di
Conferenza Stato-Regioni, sulla distribuzione delle risorse del Servizio Sanitario Nazionale, e alla
delibera CIPE di riparto, in assenza della quale le erogazioni di cassa vengono parametrate sulla base
della precedente delibera CIPE (e dunque su importi inferiori, perché riferiti all’anno precedente). In
secondo luogo, la quota crescente di risorse distribuite alle Regioni secondo i nuovi criteri del D.Lgs.
56/200029, per essere attribuita, richiede l’approvazione con DPCM dell’aliquota di compartecipazione
IVA e del riparto di tale compartecipazione tra le Regioni: in presenza di ritardi nell’emanazione dei
DPCM, i finanziamenti alle funzioni di spesa finanziate attraverso il federalismo fiscale non sono
distribuiti.
In definitiva, l’erogazione dell’integrazione al finanziamento 2001, anche per le Regioni
adempienti, è slittata al 2003 (febbraio). Per quanto riguarda il 2002, l’Accordo sulla ripartizione dei
finanziamenti è stato rinviato per tutto l’anno, e nel frattempo le anticipazioni sono state commisurate
agli stanziamenti per l’anno precedente previsti dall’Accordo dell’8 agosto 200130. Quanto alla
compartecipazione IVA, nel 2002 non si è raggiunta l’intesa presso la Conferenza Stato-Regioni sul
riparto dei finanziamenti relativi al federalismo fiscale. Il Governo, in assenza di Accordo, non ha
emesso il relativo DPCM, e così la quota di risorse (il 5% del totale) che doveva discendere dal nuovo
meccanismo del 56/2000 non é stata distribuita, rimanendo accantonata (cfr. ancora, capitolo 1,
seconda parte, di questo Rapporto). Nel 2003 la delibera CIPE è stata emanata più prontamente
è stata annullata dal decreto ministeriale del 18 aprile 2003, anche a seguito dei ricorsi presentati al TAR da diverse
Regioni.
27
Insieme con gli accreditamenti dell’IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF.
28
Le quote mensili sono anticipate trimestralmente.
29
Tali criteri comprendono, oltre al fabbisogno sanitario, la capacità fiscale e la dimensione geografica.
30
Infatti, solo nel 2003 è stata emanata la delibera CIPE (delibera CIPE n.1/2003). Le Regioni sottolineano che non si è
nemmeno tenuto conto della percentuale di crescita della spesa programmatica indicata dalla legge Finanziaria per il
2001 (pari al 3,5% nel 2002).
- 54 -
(n. 8/2003), seguendo l’intesa tra le Regioni sui criteri di riparto (raggiunto nella riunione di Fiuggi del
29-30 gennaio 2003). Le anticipazioni sono state commisurate al finanziamento 2001 previsto dalla
Legge Finanziaria per il 2001, accresciuto del 3,5%31. All’emanazione del DPCM di determinazione
dell’aliquota di compartecipazione IVA non ha fatto seguito quella dell’altro provvedimento, relativo alla
ripartizione delle risorse, con un blocco di finanziamenti pari al 10 per cento.
3.6 LA LEGGE FINANZIARIA PER IL 2004
La legge Finanziaria per il 2004 (L. 350/2003) contiene norme volte ad affrontare alcuni dei
problemi sopra evidenziati. Conviene analizzarle, per comprendere se esse vadano nella direzione di
un miglioramento della stabilità finanziaria regionale32.
In primo luogo, la Legge Finanziaria estende al 2004 la sospensione degli effetti degli aumenti
delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni dell’aliquota IRAP33. Questa scelta è evidentemente
conseguenza del mancato raggiungimento dell’Accordo tra Stato, Regioni ed Enti Locali sui
meccanismi del federalismo fiscale, e del rinvio dei termini per la presentazione della relazione sui
principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario da parte dell’Alta
Commissione di studio per il coordinamento della finanza pubblica. La decisione di prorogare il blocco
degli aumenti non appare comunque incoraggiante dal punto di vista della conquista dell’autonomia
fiscale da parte delle Regioni, in quanto ripropone ancora per un anno le contraddizioni già evidenziate
tra gli obiettivi dichiarati e la realtà dei fatti.
Inoltre, la legge Finanziaria per il 2004 modifica, solo per l’anno in corso, la disciplina delle
anticipazioni di Tesoreria alle Regioni a statuto ordinario, alla Sicilia e alla Sardegna per il
finanziamento della spesa sanitaria corrente34. Essa consente di ottenere anticipazioni nella misura del
31
In questo caso, si è tenuto conto del coefficiente di accrescimento della spesa programmatica fissato dalla legge
Finanziaria per il 2001.
32
Si osservi che la Legge Finanziaria per il 2004 ribadisce il divieto di ricorrere a indebitamento, da parte delle Regioni,
delle Province autonome di Trento e Bolzano e delle aziende Asl e ospedaliere (in quest’ultimo caso la disciplina delle
modalità e condizioni di indebitamento è demandata alle Regioni), se non per finanziare spese di investimento. Questa
norma, inoltre, si spinge a interpretare la Costituzione in relazione al concetto di indebitamento, con riferimento
essenzialmente alle indicazioni del SEC 95 (Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità). Sono
escluse dal concetto di indebitamento le operazioni che non richiedono risorse aggiuntive, ma sono rivolte a risolvere
momentanee carenze di liquidità (entro i limiti della normativa statale vigente) e le spese per cui è già prevista idonea
copertura. Inoltre è vietato l’indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società
finalizzate al ripiano di perdite, onde evitare il finanziamento a ripiano di perdite di gestione.
33
Abbandonando il riferimento temporale al raggiungimento dell’intesa sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale
e ai lavori dell’Alta Commissione, come termine della sospensione.
34
Le Regioni Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e Bolzano, e solo in parte le Regioni
Sicilia e Sardegna, sono escluse dalla ripartizione dell’ex Fondo sanitario nazionale, finanziando quella parte della
spesa sanitaria corrente con risorse del proprio bilancio.
- 55 -
95% delle somme spettanti per il 2004 (sospendendo il vincolo di un dodicesimo mensile),
comprensive dell’integrazione apportata dall’Accordo dell’8 agosto 2001. Solo in caso di verifica del
mancato adempimento, e solo per le Regioni che non hanno mantenuto gli impegni, verrebbe
ripristinato il livello più basso di finanziamento. Tuttavia, per ottenere gli ammontari previsti dall’Accordo
del 2001, deve essere approvata la delibera CIPE di ripartizione della spesa storica e deve essere
presentata dal Ministero dell’economia e delle finanze una proposta di DPCM sulla compartecipazione
all’IVA, e inoltre deve essere stipulato un Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome sulla
definizione del procedimento di verifica degli adempimenti regionali.
Queste disposizioni hanno il pregio di rendere più agevole il meccanismo delle anticipazioni. Le
erogazioni di cassa in base al finanziamento integrato restano comunque subordinate al
raggiungimento dell’Accordo sulla ripartizione delle risorse storiche per la sanità e alla realizzazione di
qualche passo avanti per l’avvio del federalismo fiscale. Il Governo non ha inteso evidentemente
rinunciare ad un potente meccanismo di pressione sulle Regioni, per spingerle, da un lato, a trovare
un’intesa fra di loro sulla distribuzione dei finanziamenti della sanità entro tempi ragionevoli, dall’altro,
ad accettare di mettere in pratica l’attuazione del decreto legislativo 56/2000. Inoltre, si ricorda che la
Direttiva generale del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 27 gennaio 2004 per l’azione
amministrativa e la gestione per l’anno 2004 pone tra le priorità il monitoraggio da parte della
Ragioneria Generale dello Stato sulla spesa sanitaria, con particolare riguardo all’efficienza e agli
sprechi, a segnalare come l’attenzione sia viva sull’argomento.
Anche se per il 2004 è stata stabilita nel corrente mese di febbraio l’intesa sul riparto delle risorse,
la conflittualità tra livelli di Governo sembra in questa fase molto elevata, con minacce di interruzione
del dialogo da parte delle Regioni . Queste ultime denunciano la drammaticità della situazione attuale
per quanto riguarda il ritardo nell’erogazione dei fondi e l’impossibilità di far fronte ai pagamenti, e
pongono oggi sul piatto la questione della regolazione dei rapporti finanziari per gli anni successivi a
quello in corso, l’ultimo coperto dall’Accordo dell’8 agosto 2001 (che stanziava le risorse complessive
da attribuire alla sanità per gli anni 2001-2004).
3.7 CONCLUSIONI
Come si è visto, i primi passi mossi verso la realizzazione della riforma federalista in sanità hanno
evidenziato una serie di contraddizioni su cui sarà importante riflettere con attenzione.
Il Governo ha mostrato una decisa volontà di applicare l’Accordo dell’8 agosto 2001, volto a
regolare i rapporti finanziari tra Stato e Regioni nel settore sanitario (settore, peraltro, non più soggetto
al Patto di stabilità interno). A tal fine sono stati definiti i LEA, ed è stata sospesa l’erogazione dei
finanziamenti alle Regioni dove si sono verificati disavanzi per i quali non è stata indicata la relativa
- 56 -
copertura. Tuttavia, il blocco imposto all’incremento dell’addizionale IRPEF e della maggiorazione
dell’aliquota IRAP appare in contrasto con l’Accordo del 2001.
Il meccanismo sanzionatorio previsto ha cominciato a responsabilizzare le Regioni sulla
necessità di ripristinare gli equilibri finanziari, ma resta ancora un problema di forte instabilità,
aggravato da carenze di liquidità.
In definitiva, si sono presentati due problemi principali. Innanzitutto, come è stato notato (Mapelli,
2003), l’Accordo del 2001 si è trasformato in un meccanismo di controllo della spesa, anziché dei
disavanzi, e questo rappresenta una limitazione del livello di autonomia degli enti decentrati. In effetti,
l’obiettivo di contenere la spesa sanitaria era probabilmente fin dall’inizio quello realmente perseguito
dal Governo; l’obbligo di coprire i deficit costituiva un sistema disincentivante volto a evitarne la
formazione, stimolando processi di crescita dell’efficienza, di miglioramento del rapporto qualità/spesa
o, al limite, di razionamento. In realtà, i disavanzi si sono formati, e tutto il “gioco” si è spostato sulla
verifica dei mezzi di copertura.
A questo punto, il metodo previsto di ripiano a posteriori dei disavanzi da parte delle Regioni e di
attribuzione delle risorse integrative dopo la chiusura dell’esercizio di riferimento ha implicato evidenti
difficoltà a coprire la spesa, e il sistema delle anticipazioni, per altro costoso per le Regioni in termini di
oneri per interessi, non è stato sufficiente a compensare le carenze di liquidità. Pertanto, si sono
allungate le scadenze di pagamento dei fornitori, già estremamente elevate, con conseguenze
negative sia sul mercato, dove le aziende private risentono evidentemente dei mancati pagamenti, sia
sui bilanci della sanità, caricati del costo di interessi moratori e prezzi più elevati (inclusivi del rischio di
dilazione dei pagamenti).
Come si è anticipato in premessa, in questo esame dell’avvio del federalismo in sanità ci siamo
soffermati soprattutto sugli aspetti finanziari. Tali aspetti non possono essere tuttavia compresi appieno
se non si ricorda che l’obiettivo forse primario che Governo e Regioni hanno di fronte è quello di
individuare un equilibrio accettabile tra interesse nazionale e autonomia degli enti decentrati. Tale
equilibrio – per sua natura di non facile determinazione - non sembra sia stato ancora raggiunto. In
questo senso, i LEA definiti dal Ministro della Salute rappresentano un primo passo, l’individuazione
dei criteri con cui regolare la mobilità (si veda il riquadro “La mobilità nel Servizio Sanitario Nazionale”)
un secondo, ma altre domande sono ancora senza una chiara e univoca risposta.
Il Governo centrale è chiamato, negli attuali assetti istituzionali, a mantenere il controllo di almeno
due politiche fondamentali: in primo luogo, quella macroeconomica di bilancio, che richiede l’equilibrio
- 57 -
dei conti pubblici e il loro adeguamento agli accordi internazionali cui l’Italia partecipa35, nonché la
realizzazione di alcune priorità stabilite dal Governo stesso (non ultima quella di ridurre la pressione
fiscale); in secondo luogo, quella microeconomica di definizione e garanzia delle prestazioni essenziali,
che risulta particolarmente difficile da praticare in un settore caratterizzato dalla non osservabilità del
prodotto, dalla distinzione tra acquirente e decisore nelle scelte di consumo, dal rapido progresso
tecnico. A questo proposito, stupisce come raramente sia stato rilevato, nel dibattito intorno
all’introduzione del federalismo in Italia, che in campo sanitario proprio la scarsa informazione da parte
degli utenti potrebbe far cadere una delle principali motivazioni generalmente addotte per spiegare
l’attribuzione della competenza agli enti di Governo decentrati, ovvero la maggiore possibilità di
adeguare il servizio alle esigenze della popolazione locale ed il maggior controllo di quest’ultima sui
risultati36. La difficoltà di valutare gli effetti delle cure, in comparazione con altre praticabili, e la sempre
maggiore richiesta, nei paesi sviluppati, di trattamenti sanitari volti a migliorare il benessere psico-fisico,
in una situazione in cui la soglia dell’essenzialità percepita si allarga rapidamente nel tempo e la
conoscenza degli effetti collaterali dei trattamenti non è diffusa, rende particolarmente complessa la
definizione del livello standard di servizio che deve essere assicurato a tutti i cittadini.
Da questo punto di vista, in un paese in cui il federalismo viene introdotto ex novo, l’operazione di
avvio non può che incontrare molti ostacoli. La scelta adottata in pratica nel nostro Paese è stata quella
di porre la frontiera del servizio garantito appena al di sotto di quello che era il ventaglio di prestazioni
effettivamente fornito in precedenza. Forse in qualche misura tale scelta è stata proprio il frutto
dell’estrema difficoltà di rendere accettabili proposte più riduttive, o al contrario di finanziare livelli
maggiori. Un’operazione più incisiva è stata realizzata con la definizione del nuovo Prontuario dei
farmaci ammessi alla copertura (del resto, dato il carattere del settore, sembra condivisibile che il primo
passo debba essere quello, compiuto da tecnici ed esperti, di individuare i trattamenti con ragionevoli
probabilità di successo).
Quel che preme qui sottolineare è che la questione degli standard non è disgiunta da quella della
stabilità finanziaria. Oggi le Regioni chiedono di “riaprire la partita” sui finanziamenti della sanità sulla
base dell’ipotesi che le risorse ottenute dall’Accordo dell’8 agosto 2001 non siano state sufficienti a
coprire i LEA (Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, 2003). Sarà
necessario approfondire le analisi da parte del tavolo di monitoraggio, per poter disporre almeno di
maggiori informazioni utili a risolvere il puzzle del federalismo in sanità.
35
E’ stato notato (Dirindin, 2001), d’altro canto, che, da parte del Governo centrale, il federalismo fiscale è stato inteso
proprio come uno strumento per rendere più stringenti i vincoli di bilancio per le Regioni.
36
Per un’autorevole discussione di questi aspetti si veda Buchanan e Musgrave (2001).
- 58 -
4 Il contenzioso costituzionale
4.1 I RAPPORTI TRA LE REGIONI E LA CORTE COSTITUZIONALE
Negli ultimi quaranta anni, numerose e delicate scelte di politica istituzionale sono passate al
vaglio della Corte costituzionale. Chiamata originariamente dalla Costituzione a pronunciarsi sulla
legittimità delle leggi e degli atti aventi forza di legge con sentenze di rigetto o di accoglimento, emesse
in base al confronto tra la norma impugnata e il testo costituzionale, la Corte ha nel tempo modificato il
proprio spazio di intervento con l’adozione di sentenze interpretative, sentenze additive e sostitutive,
entrando nel merito della scelta del legislatore e procedendo ad una valutazione degli interessi e dei
valori presenti nella fattispecie esaminata, nonché di quelli “racchiusi”nella Carta costituzionale.
Nel contenzioso tra Stato e Regioni, la Corte è riuscita solo in parte a dettare una visione univoca
del complesso sistema dei rapporti tra centro e periferia.
Dal 1956, anno di inizio dei lavori, fino alla entrata in vigore della legge costituzionale n.3 del 2001
di riforma del Titolo V della Costituzione, la Corte ha affrontato tutti gli aspetti relativi ai rapporti tra Stato
e Regioni, instaurabili secondo gli articoli 127 e 134 della Costituzione del 1948; l’articolo 127
prevedeva il ricorso del Governo alla Corte costituzionale contro le leggi regionali che a suo giudizio
eccedevano la competenza delle Regioni, mentre l’articolo 134 stabiliva la competenza della Corte a
giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di
legge dello Stato e delle Regioni e sui conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni
stesse.
Va anche menzionato come nella Costituzione, mancando una esplicita previsione in ordine al
diritto di ricorso delle Regioni avverso le leggi dello Stato, si rinviasse (articolo 137) a una legge
costituzionale successiva che avrebbe dettato le condizioni, le forme e i termini della proponibilità dei
ricorsi regionali.
E infatti la legge costituzionale n.1 del 1948 determinò le modalità di accesso delle Regioni alla
Corte avverso le leggi o gli atti aventi forza di legge dello Stato e contro altre leggi regionali ritenute
lesive delle proprie competenze; la legge costituzionale, pertanto, affidò alla Corte un ruolo di organo di
- 59 -
garanzia della ripartizione delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni e di giudice dei
conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni.
Il ricorso dello Stato e quello delle Regioni rimanevano però su piani sostanziali diversi: le Regioni
potevano infatti ricorrere nei confronti dello Stato o di altra Regione solo nell’eventuale invasione della
propria competenza, mentre allo Stato era data facoltà di ricorrere contro le leggi regionali per qualsiasi
vizio di legittimità (sent.n.38/1957, sentenze n.11 e n.30 del 1959). Alle Regioni era quindi precluso
impugnare una legge statale al fine di garantire la legalità costituzionale del provvedimento, mentre allo
Stato si riconosceva un ruolo di difensore della legislazione statale e di controllore della potestà
legislativa delle Regioni.
Sotto l’aspetto processuale, inoltre, il ricorso dello Stato si differenziava da quello regionale in
quanto l’impugnativa avveniva in via preventiva e impediva l’entrata in vigore della legge: la legge
regionale approvata dal Consiglio regionale doveva essere comunicata al Commissario del Governo1
che doveva vistarla entro 30 giorni dalla comunicazione. Se il Commissario eccepiva un vizio di
legittimità del progetto di legge regionale o il contrasto con gli interessi nazionali o con quelli di altre
Regioni (vizio di merito), non opponeva il visto e rinviava la legge al Consiglio.
In caso di riapprovazione a maggioranza assoluta del testo da parte del Consiglio, il Commissario
trasmetteva la legge al presidente del Consiglio che, dopo deliberazione del Consiglio dei Ministri, ed
entro 15 giorni dalla comunicazione, proponeva ricorso alla Corte costituzionale, in caso di vizi di
legittimità, o alle Camere, per vizio di merito, se il rilievo eccepito consisteva in una lesione
dell’interesse nazionale o degli interessi di altra Regione.
Al contrario l’impugnativa della legge statale da parte della Regione avveniva sempre dopo la sua
entrata in vigore e quindi malgrado il ricorso, la legge statale continuava ad avere efficacia e solo in
caso di sentenza di accoglimento da parte della Corte diveniva inapplicabile e priva di effetti.
4.2 LA POTESTA’ LEGISLATIVA REGIONALE E I LIMITI
COSTITUZIONALI PRIMA DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL
TITOLO V
Nel lungo periodo precedente la recente riforma del Titolo V la potestà legislativa regionale era
sottoposta sia ai limiti generali di legittimità, rappresentati dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali,
limiti chiaramente comuni a tutte le fonti normative subordinate alla Costituzione, sia ad altri limiti
1
Organo statale di controllo con sede nel capoluogo di Regione (art.124 della Costituzione).
- 60 -
Il contenzioso costituzionale
rappresentati da principi costituzionali inderogabili: il principio del decentramento, il principio della
tipicità delle forme, il principio della natura territoriale dell’ente.
L’articolo 120 della Costituzione indicava un ulteriore limite di legittimità nel divieto per la Regione
di istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, nel divieto di adottare
provvedimenti che potevano ostacolare la libera circolazione delle persone e delle cose o limitare il
diritto dei cittadini ad esercitare in qualsiasi parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o
lavoro.
Il rispetto del limite generale di merito dell’interesse nazionale e l’interesse delle altre Regioni era
compito affidato al Parlamento; per interesse nazionale la dottrina dominante ha inteso l’interesse
attinente ai valori permanenti della nazione italiana, valori non previsti in esplicite norme ma presenti al
di fuori dell’ordinamento, nella comunità nazionale2. Il limite di merito dell’interesse nazionale che,
secondo il disegno costituzionale, doveva essere accertato dal Parlamento con una valutazione
vertente sul contrasto della legge regionale con le esigenze unitarie della comunità nazionale, è stato
trasferito da diverse decisioni della Corte sul piano dei vizi di legittimità generali ed è stato utilizzato,
come si vedrà in seguito, per ritagliare competenze statali nelle materie che l’articolo 117 attribuiva alle
Regioni.
Ulteriori limiti alla legge regionale erano previsti a seconda delle diverse tipologie di potestà
legislativa regionale. Ad esempio alle Regioni a statuto speciale3 veniva riconosciuta – come è noto una potestà legislativa esclusiva,da attuarsi nel proprio territorio nelle materie previste dallo statuto
regionale, che implicava la cessazione di ogni norma di contenuto contrario e la incompetenza
legislativa statale nell’ambito della materia individuata. In caso di mancata legiferazione da parte della
Regione, la materia continuava ad essere disciplinata dalla normativa statale che rimaneva anche in
vigore nel caso in cui una legge regionale avesse regolato solo parzialmente la materia, rendendo così
necessario, al fine di evitare vuoti legislativi, un ritaglio di differenti ambiti di intervento tra le due fonti
normative.
Le Regioni a Statuto speciale potevano attuare, allo scopo di adeguare le leggi della Repubblica
alla particolarità delle esigenze dei loro territori, anche una competenza legislativa integrativa delle
disposizioni delle leggi statali in determinate materie indicate negli statuti speciali.
2
Martines (1965).
3
L’articolo 116 della Costituzione stabiliva che alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino Alto Adige, al Friuli Venezia Giulia,
alla Valle d’Aosta venivano attribuite forme e condizioni speciali di autonomia secondo statuti speciali adottati con leggi
costituzionali secondo la procedura dell’articolo 138. Il riconoscimento di forme speciali di autonomia interessò per
prime la Sicilia e la Val d’Aosta, l’ultima, il Friuli Venezia Giulia ebbe il suo statuto con la legge costituzionale n.1 del
1963.
- 61 -
La potestà legislativa esclusiva delle Regioni a statuto speciale, oltre ai limiti generali, incontrava
dei limiti specifici di legittimità rappresentati dai principi generali dell’ordinamento giuridico, dalle norme
fondamentali delle riforme economiche e sociali, dagli obblighi internazionali dello Stato.
Alle Regioni a statuto ordinario, ma anche a quelle a statuto speciale se previsto dallo statuto
stesso, la Costituzione attribuiva con riferimento a un determinato gruppo di materie una potestà
legislativa concorrente circoscritta, oltre che dai limiti generali e da quelli speciali sopra indicati, dai
principi fondamentali stabiliti dallo Stato.
Nell’elenco di materie concorrenti del vecchio articolo 117 della Costituzione sia lo Stato che le
Regioni erano entrambi legittimati a legiferare, ma con una diversa intensità: lo Stato con l’emanazione
di leggi cornice dettava i principi fondamentali della materia, le Regione, nei limiti di detti principi,
emanava la normativa di dettaglio.
Il ritardo dello Stato ad emanare le leggi cornice, con relativa impasse della legislazione
regionale, fu superato con una soluzione di compromesso che permetteva alle Regioni di trarre esse
stesse dall’ordinamento vigente, per via interpretativa, i principi generali della materia concorrente
(L.281/1970).
Alle Regioni a statuto ordinario il secondo comma dell’articolo 117 nella sua precedente versione
riconosceva anche una potestà legislativa attuativa, consistente nel potere di emanare norme di
attuazione di leggi statali; la legge statale, che poteva disciplinare anche materie diverse da quelle
elencate dall’articolo 117 di competenza concorrente, prevedeva l’ammissibilità di un intervento
regionale nei limiti indicati e negli spazi appositamente lasciati liberi, per permettere l’adeguamento
della legge statale alle esigenze e specificità della Regione4.
La Costituzione del 1948 disegnava quindi un potere legislativo delle Regioni circondato da
vincoli e da limiti che dovevano garantire l’uniformità dell’ordinamento; ad esclusione della potestà
attuativa delle Regioni ordinarie, tutti i diversi tipi di potestà legislativa si caratterizzavano per elenchi di
materie, sulle quali le Regioni potevano legiferare. Peraltro, la sola elencazione delle materie di
competenza concorrente non era idonea a permettere un’individuazione certa degli ambiti di intervento
dello Stato e delle Regioni; inoltre, la mancata emanazione delle leggi cornice da parte dello Stato
favoriva il sorgere di una conflittualità tra le Regioni e lo Stato.
4
A differenza della potestà integrativa delle Regioni a statuto ordinario prevista in determinate materie dallo Statuto, la
potestà attuativa viene legittimata da una legge statale che disciplina materie anche diverse da quelle indicate
dall’articolo 117 della Costituzione.
- 62 -
4.3 LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN MATERIA REGIONALE
4.3.1 La prima fase. L’istituzione delle Regioni a statuto ordinario. La funzione di
indirizzo e coordinamento
La Corte costituzionale ha oscillato tra interpretazioni restrittive e estensive della potestà
legislativa delle Regioni; in un primo periodo che si spinge fino alla istituzione nel 1970 delle Regioni a
statuto ordinario, la Corte ha sostanzialmente svolto un ruolo di delimitazione delle prerogative delle
cinque Regioni a statuto speciale nate nel dopoguerra. Nei giudizi di legittimità delle leggi statali che
incidevano sulle materie di competenza regionale indicate negli statuti speciali, la Corte ha proceduto
ad una separazione degli ambiti di competenza “ritagliando” alcune “parti” della materia interessate
dalla legge impugnata, considerandole di interesse nazionale. La Corte ha ritenuto inoltre che finché
non fosse divenuto effettivo il passaggio di funzioni dallo Stato alle Regioni, da attuarsi con legge dello
Stato, era da ritenersi preclusa ogni possibilità di esercizio della potestà legislativa ed amministrativa
delle Regioni.
Con l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario, nel 1970, inizia un periodo di forte
contrapposizione tra due diverse concezioni di modello di “Stato regionale”5: la prima, accolta dalle
Regioni e introdotta nei loro statuti, portatrice di un modello “politico”di Regione in cui si valorizza la
prerogativa della Regione a rappresentare gli interessi del territorio; la seconda, un modello
“amministrativo” di Regione simile a quello disegnato per le Province e i Comuni, sostenuta dalle
amministrazioni centrali, teso a limitare gli ambiti di intervento legislativo delle Regioni ordinarie, così
come avvenuto per quelle a statuto speciale.
La Corte sostenne il modello “amministrativo” e con una serie di decisioni in cui il limite
dell’interesse nazionale veniva valorizzato quale limite di legittimità generale, lo Stato poté recuperare
la potestà di disciplinare, anche nel dettaglio, materie “ritagliate”alle competenze concorrenti.
L’interpretazione restrittiva della potestà regionale era peraltro presente soprattutto nella
legislazione statale; l’articolo 17 della L.281/1970 conteneva una delega al Governo per il passaggio
alle Regioni di settori organici di materie, accompagnate dal trasferimento degli uffici periferici dello
Stato. Contemporaneamente, si riservava allo Stato una funzione di indirizzo e coordinamento per
esigenze di carattere unitario con riferimento sia agli obiettivi della programmazione economica e sia
agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali.
I decreti delegati del 1972 furono ancor più restrittivi per le Regioni; la funzione di indirizzo e
coordinamento fu affidata, nei casi in cui non fosse opportuno emanare un provvedimento legislativo,
5
Cheli (1999).
- 63 -
alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri che, a sua volta poteva delegarla al CIPE o al Presidente del
Consiglio o ai singoli Ministri. Tale funzione che, per la impossibilità di circoscrivere entro parametri
prestabiliti le cosiddette esigenze di carattere unitario peccava, già in origine, di una marcata
ambiguità, venne affidata normalmente al Consiglio dei Ministri, con il rischio che le decisioni di tale
organo potessero essere dettate primariamente dalla esigenza di limitare l’indirizzo politico regionale6.
Più in dettaglio, il trasferimento delle funzioni alle Regioni non avvenne, come previsto nella delega,
per settori organici ma secondo le competenze dei Ministeri, determinando notevoli difficoltà alle
Regioni nello svolgimento di quelle funzioni che in via trasversale interessano più dicasteri; inoltre, si
conservarono a favore dello Stato, così come avvenuto per l’attuazione delle Regioni a statuto
speciale, significativi ritagli di competenze nelle materie regionali.
La funzione di indirizzo e coordinamento, introdotta quale limite alle funzioni amministrative
regionali, venne estesa, in coerenza con il limite delle leggi cornice e di principio, sulla legislazione
regionale. Secondo il legislatore una interpretazione della funzione di indirizzo e coordinamento
fondata sulla coincidenza tra competenze legislative e amministrazione avrebbe evitato ad una
amministrazione regionale che operava ai sensi di una legge regionale, di disattendere alla predetta
funzione nel caso fosse stata proposta dallo Stato. Pertanto, le leggi regionali erano limitate anche dal
ridotto trasferimento di funzioni amministrative; a queste condizioni le Regioni potevano legiferare sulle
materie in base ai confini individuati per le funzioni amministrative dai decreti delegati.
Questa soluzione, che subordinava la legislazione regionale, oltre che alla legge quadro anche
ad un atto di indirizzo dello Stato, normalmente un atto di natura amministrativa, fu, in seguito, avallata
dalla Corte costituzionale che, per garantire il rispetto del principio di legalità, ritenne che l’atto di
indirizzo dovesse essere fondato su una normativa statale di carattere primario, in grado di
7
condizionare nei suoi principi la legislazione regionale .
A questo primo parziale trasferimento di funzioni e personale alle Regioni corrispose il
riconoscimento della competenza su tutte le materie di specifico interesse locale alle Province e ai
Comuni.
Le Regioni furono quindi compresse nello svolgimento delle loro funzioni, “in alto”, dal potere di
intervento dello Stato, qualora lo consentisse un’esigenza di carattere unitario, ed “in basso” dalle
funzioni di carattere locale attribuite alle Province e ai Comuni.
La contrapposizione politico-istituzionale tra i diversi livelli di governo territoriale non permise lo
svilupparsi del disegno costituzionale che intendeva la Regione quale ente con competenza
6
Martines (1984).
7
Sentenza n.150/1982.
- 64 -
prettamente legislativa che svolgeva le proprie funzioni amministrative delegandole verso il basso alle
Province e ai Comuni. Al contrario, le Regioni tesero a difendere gli spazi concessi e a costituirsi in
apparati amministrativi subnazionali in velata contrapposizione con gli Enti Locali.
4.3.2 La seconda fase. Il trasferimento di funzioni amministrative.
L’interesse nazionale
La seconda fase di attuazione della autonomia regionale inizia con l’approvazione da parte del
Governo, su sollecitazione delle Regioni, della L.382/1975 contenente una delega per il trasferimento
delle funzioni amministrative; nella delega venivano previsti nuovi criteri sia per quanto riguarda
l’identificazione delle materie sia per quanto riguarda il trasferimento degli uffici e del personale.
Il mantenimento in capo allo Stato della funzione di indirizzo e coordinamento non sminuisce la
portata della legge delega soprattutto perché vennero corretti dal legislatore alcuni punti critici dei
decreti delegati del 1972.
La delega venne attuata con i D.P.R. 616, 617, 618 del1977; i decreti sono frutto dell’intenso
lavoro della “Commissione Giannini”che, nominata dal Ministro per gli affari regionali con il compito di
completare l’ordinamento delle Regioni, agì autonomamente dal Governo ed impegnò nei lavori di
preparazione di un testo base, che potesse essere il più possibile condiviso, esperti della materia,
esponenti degli Enti Locali, dei partiti e del Governo.
L’identificazione delle materie venne realizzata per settori organici, non in base alle competenze
dei ministeri, ma al fine di permettere una effettiva gestione completa, sistematica e programmatica
delle materie attribuite al livello regionale. Nella fase di attuazione, negli uffici trasferiti vennero escluse
forme di codipendenza Stato-Regione mentre gli uffici centrali e periferici statali interessati dal
trasferimento di funzioni vennero soppressi.
In particolare, il DPR 616 trasferiva alle Regioni la competenza sui settori dell’organizzazione
amministrativa, dei servizi sociali, dello sviluppo economico, dell’assetto e utilizzazione del territorio. Il
decreto si avvaleva della possibilità prevista dal comma secondo dell’articolo 118 della Costituzione di
delegare alle Regioni ulteriori competenze amministrative rispetto alle materie indicate dall’articolo 117
della Costituzione; in base al principio del parallelismo a tale trasferimento corrispondeva il
riconoscimento alle Regioni della potestà legislativa in ordine alle materie trasferite.
La valorizzazione delle Regioni viene però ridimensionata da un ulteriore ampliamento delle
funzioni amministrative dei Comuni e delle Province e da una frequente elaborazione giurisprudenziale
del limite dell’interesse nazionale e della funzione di indirizzo e coordinamento.
- 65 -
E’in questa fase che la Corte provvede a trasformare il limite di merito dell’interesse nazionale in
limite di legittimità costituzionale connesso alla unitarietà e indivisibilità della nazione. Ed è in questa
fase che lo Stato, appellandosi al rispetto dell’interesse nazionale e agli atti di indirizzo e
coordinamento, interviene sulle materie regionali anche con azioni finanziate direttamente da fondi
statali o tramite trasferimenti alle Regioni di fondi vincolati sia nella finalità che nell’impiego.
Anche l’attuazione del sistema dei finanziamenti regionale procedette non senza forti
contraddizioni. L’autonomia finanziaria delle Regioni presupponeva, infatti, una autonomia nelle scelte
di indirizzo politico.
La Costituzione (articolo 119) attribuiva alle Regioni una autonomia finanziaria nelle forme e nei
limiti previsti dalle leggi statali che la dovevano coordinare con la finanza dello Stato, delle Province e
dei Comuni; le entrate regionali erano costituite da tributi propri e quote di tributi erariali, da
corrispondere in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le normali
funzioni.
Il sistema finanziario regionale si sviluppò in modo diverso da quello previsto dal disegno
costituzionale, con una forte accentuazione della dipendenza finanziaria delle Regioni nei confronti
dello Stato; la L.281/1970, in particolare, non riconosceva alle Regioni la potestà di imporre tributi
propri su determinati cespiti, bensì il gettito di alcune imposte erariali, nei limiti stabiliti dallo Stato, e il
potere di modificare l’aliquota di alcune tasse e imposte, sempre entro i limiti stabiliti dallo Stato. La
potestà legislativa regionale in materia di tributi propri, che secondo il dettato costituzionale, in quanto
potestà normativa primaria, poteva introdurre nuove imposte, veniva circoscritta a legge di attuazione
di normative statali. Anche la spesa regionale veniva limitata da vincoli finalistici determinati da
provvedimenti dello Stato che hanno spesso circoscritto la Regione ad un compito di semplice
erogatore di risorse finanziarie.
In sostanza, con le nuove attribuzioni agli Enti Locali e con l’accentuazione delle forme di
controllo statale sulla propria autonomia legislativa e finanziaria, le Regioni non poterono aspirare ad
attuare quel modello politico di “stato regionale” che avevano supposto nei loro statuti; le Regioni
rimanevano strette, nello svolgimento delle loro prerogative, tra un potere statale uniformante che le
condizionava con la funzione di indirizzo e coordinamento e con la legislazione di principio e dalle
funzioni di interesse locale attribuite alle Province e ai Comuni.
4.3.3
La terza fase. Il principio di leale collaborazione
Una nuova fase della giurisprudenza costituzionale nelle materie di interesse regionale ha inizio
alla metà degli anni Ottanta quando la Corte, constatata l’impossibilità di tracciare i confini degli ambiti
- 66 -
di competenza e di delineare parametri generali da utilizzare nei giudizi, supera il criterio della rigida
distinzione tra competenze statali e regionali e la cosiddetta “tecnica del ritaglio”, per prospettare la
interazione tra Stato e Regioni tramite un modello cooperativo fondato sul principio di leale
collaborazione8.
Per “regionalismo cooperativo o collaborativo”si intende una nuova impostazione delle relazioni
tra lo Stato e le Regioni caratterizzata da una molteplicità di punti di raccordo e di istituti aventi la finalità
di prevenire il contenzioso e limitarlo alle fattispecie più controverse.
A parere della Corte, la legge dello Stato che istituisce le forme di collaborazione deve individuare
“in che limiti e a quali effetti l’intreccio riscontrabile tra gli interessi nazionali e regionali richiede che
vengano introdotti congegni di cooperazione tra Regione e Stato anziché separarli con nettezza di
apparati dell’una e dell’altra competenza”(sent.8/1985), poiché di fronte alla necessità di intervenire su
una materia, l’interesse pubblico viene realizzato con maggiore efficienza con il concorso di più
soggetti istituzionali. In tale direzione si muove l’approvazione della L.400/1988 “Disciplina dell’attività
di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio”che rappresenta un punto di svolta anche
per il sistema regionale.
La legge modifica, infatti, le competenze del Commissario di Governo che, da controllore
dell’attività regionale, diviene primo punto di raccordo istituzionale tra lo Stato e le Regioni; inoltre, la
legge riforma e potenzia le prerogative della Conferenza Stato-Regioni: alla Conferenza vengono
attribuiti compiti di informazione, consultazione e raccordo sugli indirizzi di politica generale che
possono incidere sulle materie di competenza regionale.
Con la legge viene superata, anche dallo Stato, quella impostazione (non voluta dall’Assemblea
Costituente ma istituitasi con le leggi di attuazione delle Regioni a statuto speciale, prima, e a statuto
ordinario, in seguito) che marcava una netta distanza tra il livello nazionale e quello subnazionale e ha
caratterizzato i primi anni del regionalismo italiano.
Nell’ordinamento italiano l’applicazione del principio di leale collaborazione è stata realizzata con
l’introduzione a favore della potestà regionale di garanzie formali al potere di sostituzione statale e al
rispetto di intese Stato-Regione o altre forme di consultazione.
Il potere di sostituzione statale nei confronti delle Regioni e delle Province autonome nel caso in
cui non vengano esercitate le loro competenze amministrative, è stato previsto per la prima volta
dall’articolo 2 della legge n.400 del 1988, che disciplina i poteri surrogatori del Consiglio dei Ministri in
caso di inerzia su funzioni amministrative delegate, e, in seguito, dall’articolo 11 della legge n.86 del
1989 in caso di inerzia in materia di legislazione comunitaria.
8
Il principio viene teorizzato per la prima volta dalla Corte costituzionale con la sentenza n.175/1975.
- 67 -
Di fronte alla impossibilità di rendere operante su tutto il territorio nazionale, a causa della
inefficienza di molte Regioni, normative che sottintendono esigenze di carattere unitario, il potere di
surroga è stato esteso dalla Corte costituzionale anche ai casi relativi al rispetto dell’interesse
nazionale e in riferimento alle disposizioni di riforma economico - sociale9. La genericità delle ipotesi e
l’eterogeneità delle fonti non contribuivano, però, alla creazione di una disciplina unitaria in grado di
individuare le fattispecie per le quali sarebbe stato possibile prevedere il sacrificio dei diritti
costituzionali delle Regioni. A tal proposito, la Corte, con la sentenza n. 49/1991, ha individuato i
presupposti che legittimano il potere di sostituzione dello Stato: il perseguimento di interessi
costituzionali tali da consentire una limitazione alla autonomia regionale; la fissazione di termini
perentori entro i quali procedere alla attività di surroga; la sussistenza del pericolo che l’inerzia della
Regione possa danneggiare interessi di cui lo Stato è ultimo responsabile; la titolarità del potere di
surroga che va affidato solo ad una autorità di Governo; il rispetto del principio di leale collaborazione
tramite il coinvolgimento effettivo del soggetto sostituito.
Oltre che per tutelare le Regioni dal potere di surroga statale, la Corte ha applicato il principio di
leale collaborazione, dichiarando l’illegittimità dell’atto per violazione del principio, se emanato senza
una intesa tra lo Stato e le Regioni, e quando nella legge dello Stato manca la espressa previsione di
un obbligo di intesa (in tal caso la Corte ha dichiarato l’illegittimità della norma nella parte in cui non
prevede l’intesa, ma solo se l’invasione dello Stato nella potestà legislativa regionale sia tale da potere
essere consentita previo accordo tra lo Stato e le Regioni)10.
A parere della Corte, l’obbligo di intesa va valutato bilanciando gli interessi coinvolti in ogni
singolo caso; in alcune occasioni, quando la limitazione della potestà regionale è di tale entità da
presupporre almeno una sua consultazione, la Corte, nel dichiarare l’illegittimità di una norma statale
11
che non prevedeva l’intesa tra Stato e Regioni, ha concepito l’intesa “in senso forte” . Quando la
preminenza di interessi di carattere nazionale ha invece legittimato l’interferenza della legge statale
nella competenza locale, l’intesa è stata concepita in “senso debole”.
12
Una spiegazione delle valutazioni della Corte ci è stata fornita da Filippo Benelli: ”nei casi in cui
non debbano essere tutelati interessi nazionali ma soltanto finalità comuni ad entrambi gli enti, la
riduzione dei poteri regionali non sembra essere giustificata, per cui il legislatore ha l’obbligo, nel
momento in cui disciplina l’intesa Stato-Regioni, di prevederla nella sua accezione forte; viceversa la
9
Sentenza n. 226/1986.
10
Sentenza n.487/1991
11
Sentenza n.21/1991.
12
Sentenza n.482/1991.
- 68 -
necessità di contemperare la collaborazione tra Stato e Regioni con un preminente interesse
nazionale, determina l’obbligo di disciplinare l’eventuale intesa tra i due soggetti in senso debole”.13
Alcune leggi hanno riconosciuto allo Stato un potere di azione unilaterale, non limitato, persino,
dal mancato accordo tra lo Stato e le Regioni, disciplinando l’intesa alla stregua di una consultazione
della Regione, avvicinandola così ad un semplice parere non vincolante.
A tutela delle potestà regionali, la Corte ha cercato di differenziare i pareri dalle diverse forme di
intesa: ”lo strumento dell’intesa si sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto
sottoposto ad intesa”14. In altre occasioni la Corte non è riuscita a delineare le forme e le procedure
dell’accordo, anzi, ha dichiarato l’illegittimità di una legge, nella parte in cui non prevede forme di
cooperazione, senza specificare le modalità del raccordo.
In conclusione, la Corte ha promosso il “regionalismo cooperativo” e il principio di leale
collaborazione, ma le molteplici decisioni, la eterogeneità delle interpretazioni giurisprudenziali, le
differenti valutazioni sull’obbligo d’intesa, sono causa della difficoltà a ridurre ad una nozione unitaria il
concetto di intesa e, quindi, a produrre modelli utilizzabili come parametri predefiniti nei giudizi di
legittimità.
4.3.4 La quarta fase. La riforma a Costituzione invariata e il giudizio di legittimità
costituzionale
Negli anni Novanta - come è ben noto - lo Stato è interessato da una serie di riforme che hanno
inciso in profondità sulla sua struttura. E’giusto il caso di ricordare: le leggi sull’autonomia degli Enti
Locali e sul procedimento amministrativo (L.142/1990; L.241/1990); la riforma del pubblico impiego
(D.Lgs.29/1993); la riforma dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti Locali (D.Lgs.77/1995); le
leggi ”Bassanini” (L.59/1997; L.94/1997; L.127/1997; L.118/1998; L.50/1999) e la numerosa
legislazione delegata; il Testo unico degli Enti Locali - T.U.E.L - (D.Lgs.267/2000); il federalismo fiscale
(D.lgs.56/2000).
La prima “legge Bassanini”, la legge n. 59/1997, e il più rilevante dei decreti legislativi delegati, il
D.Lgs.112/1998, introducono nel nostro ordinamento il “federalismo amministrativo”. In concreto si
mira a trasferire le funzioni amministrative nell’ambito di competenza dell’ente più vicino ai cittadini.
L’attribuzione della funzione pubblica in via sussidiaria ha lo scopo di razionalizzare e migliorare
l’efficienza dell’azione amministrativa, anche con la individuazione dell’ente erogatore e responsabile
della qualità del servizio di fronte ai cittadini.
13
Benelli (1988), pag.183.
14
Sent.351/1991.
- 69 -
Con il principio di sussidiarietà si procede ad una revisione sostanziale, ma non formale, della
Costituzione; sulla base dell’articolo 4, comma 3 della L.59/1997 la generalità dei compiti e delle
funzioni viene attribuita ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane, secondo la loro dimensione
territoriale – associativa - organizzativa, con l’esclusione delle funzioni incompatibili e delle funzioni che
richiedono un unitario esercizio a livello regionale.
Il rovesciamento della titolarità delle competenze, non più dallo Stato, in via discendente, alle
Regioni e agli Enti Locali, ma bensì “dal basso verso l’alto”, procedimento tipico degli ordinamenti
federali, costituisce un’innovazione di enorme portata del sistema di rapporti Stato–Regioni-Enti Locali
introdotto con la Costituzione del 1948.
Al trasferimento delle funzioni agli Enti Locali segue il conferimento di mezzi e risorse e
soprattutto il riconoscimento di una autonomia statutaria e regolamentare in materia di autonomia
impositiva che permette all’Ente Locale di fornirsi di strutture e procedure idonee all’espletamento dei
nuovi compiti, nel rispetto del citato articolo 4 comma 3 della L.59/1997 che salda l’attribuzione dei
compiti alle risorse finanziarie per il loro esercizio.
La Corte costituzionale è stata subito chiamata a giudicare sulla compatibilità con il testo
costituzionale (che imposta i rapporti tra lo Stato e le Regioni e gli Enti Locali nel rispetto del principio di
leale collaborazione) con il nuovo sistema di rapporti fondato sulla sussidiarietà.
Con la sentenza n.408/1998, la Corte (chiamata a decidere sul ricorso delle Regioni Puglia e
Sicilia che prospettavano una lettura anti regionalistica del principio di sussidiarietà) ha negato che
nella Costituzione si possa leggere una chiara preferenza per le Regioni per quanto riguarda la
titolarità di decisione sull’attribuzione delle funzioni degli Enti Locali. La legge dello Stato può
legittimamente individuare le funzioni amministrative degli Enti Locali secondo un modello di
attribuzione diretta che non lede gli ambiti di competenza delle Regioni. Per la Corte, infatti, il principio
di sussidiarietà “non mira a modificare uno specifico riparto di funzioni ma a rinnovare la linea
complessiva di una coerente collocazione dei compiti amministrativi tra i diversi livelli territoriali di
governo”. La Costituzione conferisce al legislatore statale sia il potere di regolare il passaggio dalle
funzioni statali attribuite alle Regioni, ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione (testo pre riforma), sia
il potere di delegare alle Regioni l’esercizio di altre funzioni amministrative, sia quello di attribuire
direttamente alle Province e ai Comuni e agli altri Enti Locali le funzioni amministrative di interesse
esclusivamente locale nelle materie di spettanza regionale e, più in generale, di determinare le funzioni
di Province e Comuni con leggi generali della Repubblica che fissano i principi della loro autonomia.
Nell’esercizio di questi poteri il Legislatore gode di una sua discrezionalità sia nello scegliere le
materie in cui delegare alle Regioni ulteriori funzioni, sia nell'individuare direttamente le funzioni di
- 70 -
interesse esclusivamente locale attribuite agli Enti Locali o nel demandare, invece, alle Regioni il
compito di identificare la dimensione degli interessi locali in rapporto alle caratteristiche della
popolazione e del territorio o, ancora, nell’individuare le esigenze e gli strumenti di raccordo tra i diversi
livelli di governo per un esercizio coordinato delle funzioni o, infine, per attuare la cooperazione nelle
materie in cui coesistano competenze diverse. A parere della Corte, quindi, non devono essere violate
le rispettive sfere di attribuzione e il riparto di competenze e di rapporti tra Stato–Regioni-Enti Locali
deve essere in armonia con le norme costituzionali; entro questi limiti, sono legittime sia le scelte di
politica istituzionale che prevedono un potenziamento del ruolo delle Regioni nella determinazione
dell’assetto degli Enti Locali, sia quelle che prevedono l’attribuzione diretta di funzioni agli Enti Locali
con legge dello Stato15.
Nella direzione del “regionalismo cooperativo” va ascritto l’articolo 8 della L.59/1997 che ha
ridisegnato in versione più garantista nei confronti delle Regioni la funzione di indirizzo e
coordinamento e ha potenziato le sedi di concertazione16 in cui lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali,
nell’ottica del principio di leale collaborazione, possano delineare strategie comuni mediando su
posizioni che potrebbero sfociare in forme di contenzioso e nella immobilità amministrativa. Tutti gli atti
di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali devono essere adottati previa
intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni o con la singola Regione interessata; in caso di
mancato accordo, il Consiglio dei Ministri adotta i relativi atti sentito il parere della Commissione
parlamentare per le questioni regionali; in caso di urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere
senza l’osservanza delle procedure ma dovrà riesaminare gli atti adottati se nel frattempo siano stati
dati pareri negativi dalla Conferenza permanente e dalla Commissione parlamentare.
Anche la Corte potenzia il rispetto di leale collaborazione esigendo sempre procedimenti non
unilaterali ma che, al contrario prevedano la partecipazione delle Regioni interessate nel corso di
determinate procedure nella forma della intesa o comunque di interventi consultivi, sia inficiando la
validità dell’atto legislativo statale quando il Governo si discosta dal risultato raggiunto in Conferenza
Stato-Regioni senza motivare sulla difformità del testo dall’intesa (sentenze nn. 206/2000, 288/2000).
15
Ruperto (1998).
16
Trattasi della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome; la Conferenza
permanente Stato-Città ed Autonomie Locali; la Conferenza unificata.
- 71 -
4.4 LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE. LA POTESTA’
LEGISLATIVA REGIONALE E IL CONTROLLO DI LEGITTIMITA’
COSTITUZIONALE
Con la legge costituzionale n.3 del 2001 si procede ad una riassetto del sistema Stato–RegioniAutonomie Locali con la parificazione degli enti costitutivi l’ordinamento repubblicano e il
riconoscimento di una loro piena autonomia che trova il limite nei principi fissati dalla Costituzione
(articolo 114 della Costituzione).
Le Regioni a statuto speciale conservano forme e condizioni di autonomia secondo i propri statuti
speciali e al fine di evitare che le competenze delle Regioni ordinarie siano superiori a quelle presenti
negli statuti stessi, la riforma prevede che sino all’adeguamento degli statuti le disposizioni
costituzionali che prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite si applicano
alle Regioni speciali e alle Province autonome (articolo 10 della legge costituzionale n.3 del 2001).
Alla potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale si affianca una potestà legislativa
differenziata, concernente l’organizzazione della giustizia di pace, le norme generali sulla istruzione, la
tutela dell’ambiente, dell’ecosistema, dei beni culturali e le materie che l’articolo 117 indica di
competenza ripartita Stato-Regioni, che possono essere attribuite ad altre Regioni con legge dello
Stato, approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di intese tra Stato e
Regione interessata, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli Enti Locali e nel rispetto dei
principi relativi alla autonomia finanziaria di entrata e di spesa (articolo 116 della Costituzione).
Il nuovo riparto di competenze legislative tra Stato e Regione rivoluziona il sistema antecedente
la riforma: l’articolo 117 elenca una serie di materie di competenza esclusiva statale, un secondo
gruppo di materie la cui potestà legislativa è attribuita alle Regioni ma con il concorso dello Stato,
chiamato a delineare i principi generali delle materie, una competenza legislativa regionale esclusiva e
residuale per tutte le materie non menzionate.
Anche la potestà regolamentare è prevista con una norma di carattere residuale in quanto essa è
attribuita allo Stato per quanto concerne le materie di sua esclusiva potestà legislativa, alle Regioni,
relativamente alle materie di competenza concorrente, esclusiva e per le materie delegate alle Regioni
da parte dello Stato.
Gli Enti Locali hanno la potestà regolamentare per la disciplina dell’organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
La potestà legislativa dello Stato e quella regionale (esclusiva e concorrente o ripartita) vengono
sottoposte agli stessi limiti generali del rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti
- 72 -
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali17; il limite del rispetto dei principi
fondamentali delle materie contenuti in leggi quadro statali o desumibili dall’ordinamento rimane per la
potestà legislativa ripartita mentre il limite di merito dell’interesse nazionale e l’interesse delle altre
Regioni non viene espressamente menzionato. Sono limiti desumibili dalla Costituzione quelli previsti
dall’articolo 120 della Costituzione che ripropone il divieto di ostacolare il libero movimento delle cose e
dei cittadini: “La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni,
né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle
cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”.
E quello, relativo al rispetto dei principi fondamentali, all’articolo 117 comma 7: “Le leggi regionali
rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale,
culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive".
La potestà esclusiva dello Stato di legiferare sulla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, è
destinata ad incidere, ad ampio raggio, su tutte le materie relative ai diritti civili e sociali e quindi a
rappresentare per le Regioni un ulteriore limite al quale attenersi.
La tutela dei livelli essenziali è una competenze trasversale assegnata allo Stato al fine di
tutelarne le esigenze unitarie; in materia, l’articolo 120 della Costituzione prevede la possibilità per il
Governo di “sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni
quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali
dei governi locali”.
Viene riportata in Costituzione una procedura che, come indicato, era stata introdotta
nell’ordinamento con la L.400/1988 e che è stata oggetto di ampia ricognizione giurisprudenziale; il
potere di surroga è previsto anche dalla prima “Bassanini”e dal D.Lgs.112/1998 ma con l’articolo 120
si determina una netta tipizzazione dei casi in cui viene permessa l’azione del Governo.
Il potere di sostituzione del Governo è riferito alle funzioni amministrative e una interpretazione
che estenda l’intervento governativo anche alla potestà legislativa della Regione, recuperando così
una sorta di limite di merito dell’interesse nazionale alla tutela dell’unità economica e giuridica del
Paese, sembra essere in contrasto sia con la previsione di attribuire tale potestà al Governo e non allo
Stato, quindi al potere esecutivo e non a quello legislativo, sia dalla specifica indicazione dei soggetti ai
17
La legge “La Loggia”, L.131/2003, di attuazione di parte del nuovo Titolo V, prevede che i vincoli alla potestà
legislative statali e regionali possono derivare solo dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, da
patti di reciproca limitazione di sovranità, dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, da trattati ratificati a seguito di
legge di autorizzazione.
- 73 -
quali il Governo si sostituisce, organi delle Regioni e degli Enti Locali, sia, in via interpretativa, dalla
equiparazione della legge regionale alla legge statale con la loro sottoposizione agli stessi limiti
generali, sia dalla necessità per i decreti legge di essere emessi solo qualora ricorrano casi straordinari
di necessità e urgenza.
In coerenza con la equiparazione della potestà legislativa regionale e statale, la riforma ha
eliminato le forme di controllo che lo Stato esercitava nei confronti delle Regioni attraverso: il
Commissario di Governo; i controlli sugli atti amministrativi regionali della Commissione statale di
controllo; i controlli preventivi di legittimità e il ricorso preventivo alla Corte costituzionale; i controlli
preventivi sul merito della legge.
Nella nuova formulazione, l’articolo 127 prevede che entro 60 giorni dalla pubblicazione della
legge regionale, il Governo qualora ritenga che una legge regionale ecceda la competenza regionale,
può promuovere la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte Costituzionale. Con le
stesse possibilità è permesso il ricorso della Regione quando ritenga che una legge o un atto avente
forza di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la propria sfera di competenza.
La riforma costituzionale procede ad una parificazione sul piano processuale del ricorso dello
Stato e della Regione; entrambi diventano di tipo successivo e nel rispetto dei medesimi termini; la
legge regionale viene impugnata dal Governo solo nel caso in cui ecceda la competenza della
Regione, viene eliminato il vizio di merito delle leggi regionali determinato dal contrasto con gli interessi
nazionali e gli interessi delle altre Regioni che poteva essere eccepito dal Governo e la cui decisione
era affidata al Parlamento.
Per quanto riguarda i motivi del ricorso, è opportuno sottolineare come il vecchio testo dell’articolo
127 della Costituzione indicava a motivo della impugnativa statale, la “eccedenza”della competenza
regionale, a motivo della impugnativa regionale, previsto dalla legge costituzionale n.1/1948 che
disciplinava la lesione della sfera di competenza regionale, la “invasione”di competenza della legge
dello Stato.
L’uso delle due diverse espressioni è stato interpretato dalla Corte con il riconoscimento allo
Stato della possibilità di impugnare la legge regionale, facendo valere qualsiasi supposto vizio di
legittimità, tutte le volte in cui riteneva si violasse una norma costituzionale, quindi anche per motivi
diversi da quelli relativi alla eccedenza della competenza regionale, e con la possibilità, invece, per la
Regione di far valere avverso la legge o l’atto avente valore di legge dello Stato solo i vizi relativi alla
violazione del riparto delle competenze.
Allo Stato, per prassi consolidata, veniva attribuito il compito di tutelare l’ordinamento dalle leggi
incostituzionali con l’instaurazione di un giudizio di legittimità costituzionale in via principale, cioè al di
- 74 -
fuori di una controversia in atto dalla quale può invece scaturire il ricorso alla Corte Costituzionale in via
incidentale.
La permanenza nel nuovo testo dell’articolo 127 della Costituzione di una differente terminologia
usata per indicare i motivi del ricorso dello Stato e delle Regioni, “eccede la competenza della
Regione”- “lede la sua sfera di competenza”, sembra voler conservare allo Stato un generale potere di
controllo di legittimità costituzionale per qualsiasi vizio di legittimità delle leggi regionali, e riconoscere
alle Regioni un potere di ricorso contro le leggi e gli atti aventi valore di legge solo a tutela della propria
autonomia.
La riforma elimina pertanto gli elementi che diversificavano la potestà dello Stato e della Regione
in ordine al ricorso diretto alla Corte Costituzionale ma, relativamente all’interesse a ricorrere, la
persistenza di una distinzione nell’indicarne i presupposti, dimostra la volontà del legislatore
costituzionale di voler continuare nella prassi della giurisprudenza consolidata18.
L’articolo 9 della legge n.131 del 2003, legge di attuazione del Titolo V della Costituzione, detta
“La Loggia”, riconosce alle Autonomie Locali un interesse a ricorrere contro le leggi regionali e statali
ritenute lesive delle proprie competenze, adeguando la L.87/1953 “Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale” alle modifiche introdotte nella Costituzione con la legge
costituzionale n.3 del 2001: ”La questione di legittimità costituzionale è sollevata, previa deliberazione
del Consiglio dei Ministri, anche su proposta della Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali, dal
Presidente del Consiglio dei Ministri mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale e notificato, entro
i termini previsti dal presente articolo, al Presidente della Giunta regionale”. “La questione di legittimità
costituzionale, previa deliberazione della Giunta regionale, anche su proposta del Consiglio delle
Autonomie Locali, è promossa dal presidente della Giunta mediante ricorso diretto alla Corte
Costituzionale e notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri entro il termine di sessanta giorni
dalla pubblicazione della legge o dell’atto impugnato”.
4.5 LA CONFLITTUALITA’ COSTITUZIONALE DOPO LA RIFORMA DEL
TITOLO V
Il legislatore, con la legge n.131 del 5 giugno 2003, detta “La Loggia”, e la Corte Costituzionale
con una prima serie di sentenze chiarificatrici, hanno affrontato i punti più controversi presenti nel
nuovo Titolo V.
18
In tal senso anche il comma 1 dell’articolo 9 della L.131/2001 che modifica l’articolo 31 della L.87/1953.
- 75 -
La imprecisione di alcune formulazioni, le contraddittorietà presenti nelle ripartizioni degli ambiti di
competenza legislativi, la mancata previsione delle, in questo caso indispensabili, norme transitorie,
hanno ostacolato la piena implementazione della riforma. Si è pertanto verificato che, proprio nella fase
in cui sarebbe stata necessaria una lettura condivisa della riforma da parte delle Regioni e dello Stato,
si è proceduto a fasi alterne che hanno prodotto provvedimenti e progetti di riforma particolarmente
contraddittori.
In una situazione di incertezza la Corte costituzionale è stata chiamata, ancora una volta, a
dirimere le questioni più controverse.
Le Regioni e le Province autonome hanno presentato nei confronti dello Stato, nel periodo 8
novembre 2001 - 31 dicembre 2003, 103 ricorsi di cui 72 in via principale e 31 per conflitto di
attribuzione. Lo Stato, nello stesso periodo, ha presentato nei confronti delle Regioni e delle Province
autonome 99 ricorsi di cui 4 per conflitto di attribuzione.
Lo Stato ha promosso ricorso nei confronti di quasi tutte le Regioni; le Regioni che hanno il
maggior numero di leggi regionali impugnate sono l’Emilia Romagna (12), la Toscana (10) le Marche
(9); le Regioni che invece hanno promosso il maggior numero di ricorsi contro le leggi dello Stato sono
la Toscana (17 in via principale; 11 per conflitto di attribuzione), le Marche (11 in via principale), la
Provincia di Trento (11 in via principale, 4 per conflitto di attribuzione). (vedi tabbelle1e2)
Le Regioni e lo Stato manifestano opinioni divergenti anche nella lettura e interpretazione dei
numeri del contenzioso19: per il Coordinatore delle Regioni dell’area affari costituzionali, Luciano
Vandelli, non si può parlare di una crescita del contenzioso che per quanto concerne quelli innescati
dalle Regioni si concentrano per la maggior parte su pochi, ma rilevanti interventi statali: la legge
Finanziaria per l’anno 2002, la “legge obiettivo”e i decreti a essa collegati. In un difficile confronto con il
passato, Vandelli nota come nel 1981, stando al rapporto dell’allora Ministro per gli affari regionali,
Aldo Aniasi, i ricorsi depositati dalle Regioni contro leggi statali ammontavano a 52; negli anni novanta:
73 contenziosi nel ’93, altrettanti nel ’94, fino ad arrivare a 77 nel ’97. Il tutto, per una media che
registra 56,8 ricorsi regionali annui tra il ’90 e il ’99 contro 49 del periodo post-riforma.
Per le Regioni è il Governo a servirsi dello strumento del ricorso in misura maggiore di quanto sia
mai stato fatto in passato (una media del 15,2 negli anni novanta contro l’attuale 46,6) in virtù della
abrogazione del potere governativo di rinviare le leggi regionali ritenute illegittime che bloccava
l’approvazione e condizionava le successive scelte del consiglio regionale. Inoltre non sarebbero le
competenze concorrenti la fonte dei maggiori contrasti tra Stato e periferia: i dati segnalano al contrario
19
Le seguenti dichiarazioni risalgono ai primi mesi del 2003 quando le Regioni avevano prodotto 59 ricorsi, di cui 21 per
conflitto di attribuzione, contro leggi statali e il Governo aveva presentato 76 ricorsi, di cui tre per conflitto di attribuzione.
- 76 -
che il 35% dei ricorsi del Governo e il 27% di quelli regionali vertono su materie di competenza
esclusiva, mentre i contenziosi sulle competenze concorrenti si limitano al 17% per l’esecutivo e al
16% per la periferia.
A parere del Ministro per gli affari regionali Enrico La Loggia invece, il contenzioso tra lo Stato e le
Regioni e' aumentato del 500% e del 460% quello delle Regioni nei confronti dello Stato, e' quindi ben
presente un problema di demarcazione dei confini delle potestà tra Stato e Regioni.
Sicuramente ai fini di una lettura dei dati più univoca si dovrà attendere ancora qualche anno,
quando cioè il legislatore e la Corte avranno delineato con maggiore certezza gli ambiti delle materie e
le competenze; comunque, il confronto con i dati del contenzioso del periodo pre-riforma risente delle
novità procedurali introdotte nel 2001 e del mutato assetto politico – istituzionale.
Soffermandosi sui provvedimenti statali più frequentemente impugnati dalle Regioni, quelli
considerati invasivi delle nuove attribuzioni regionali sono stati:
−
la Legge finanziaria per il 2002, L.448/2001, in particolare, l’articolo 35 di riforma dei servizi
pubblici, impugnato dalle Regioni Toscana, Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Umbria, che
demandava ad un regolamento di attuazione, ai sensi dell’articolo17, comma1, della legge
400/1988, il compito di distinguere tra servizi industriali e non industriali. I ricorsi sottolineano la
illegittimità della riforma dei servizi pubblici poiché allo Stato è concessa la potestà
regolamentare esclusivamente nelle materie attribuite alla propria competenza esclusiva e la
non riducibilità della materia sotto la competenza, questa volta esclusiva, dello Stato nella tutela
della concorrenza. Il Governo con il D.L. 269/2003 ha eliminato il regolamento facendo così
decadere la questione di legittimità costituzionale della riforma dei servizi pubblici locali;
−
la “legge obiettivo”, L.443/2001, impugnata dall’Umbria, Emilia Romagna, Marche, Toscana e
dalla Provincia autonoma di Trento che hanno contestato lo scarso ruolo delle Regioni nella
scelta delle opere pubbliche e la invasione di competenza per quanto concerne la cosiddetta
“dichiarazione di inizio attività”. La L.443/2001 è stata modificata dal collegato infrastrutturale
(L.166/2002) che ha previsto l’intesa con le Regioni per la individuazione delle infrastrutture ed
ha ampliato le competenze legislative regionali in merito alla scelta della lista delle opere
ammesse alla semplificazione;
−
il D.Lg.190/2002, “decreto Lunardi”, di attuazione della “legge obiettivo” e in materia di
localizzazione delle infrastrutture, impugnato dalle Regioni Toscana, Marche, Lombardia e dalle
Province autonome di Trento e Bolzano che contestano la procedura utilizzata per la scelta delle
aree da destinare alle opere della “legge obiettivo”. La procedura prevede che in caso di
- 77 -
dissenso regionale la decisione definitiva possa essere presa con un DPR previa delibera del
Consiglio dei Ministri;
−
il D.lg. 198/2002, cosiddetto “Gasparri”, che, in attuazione della “legge obiettivo”detta le regole
per le infrastrutture per le telecomunicazioni, impugnato dalle Regioni Umbria, Marche,
Toscana, Emilia Romagna, Lombardia, Campania, Basilicata che contestano principalmente il
meccanismo del silenzio assenso per le autorizzazione e le deroghe agli strumenti urbanistici;
−
la legge n.326 del 2003 testo coordinato del D.L.269/2003 in materia di condono edilizio; le
Regioni20 lamentano l’invasione di competenza in materia concorrente di governo del territorio.
Per le Regioni, la legge statale deve limitarsi a dettare i principi e astenersi dalla normativa di
dettaglio; l’inclusione del condono edilizio nell’ambito della competenza esclusiva statale della
tutela dell’ambiente non escluderebbe, comunque, le Regioni dall’esercizio della loro potestà
legislativa che sono state riconosciute anche recentemente dalle sentenze n.407/2002 e
307/2003 della Corte Costituzionale; la materia urbanistica, comprensiva anche della materia
edilizia21, in quanto non citata espressamente nell’articolo 117 della Costituzione tra le materie
esclusive dello Stato e tra le materie concorrenti, ricadrebbe, in via residuale, nella competenza
esclusiva regionale. Sui motivi dei ricorsi regionali si introduce la recente sentenza n.303/2003
che, tra l’altro, ha chiarito la nuova ripartizione delle competenze stabilendo che la materia
urbanistica non è, come richiesto dalle Regioni, di competenza esclusiva regionale, e che va
invece compresa nel governo del territorio22;
−
la L.131/2003 detta “La Loggia”, legge di attuazione del Titolo V della Costituzione; Sicilia,
Sardegna, Valle d’Aosta e le Province autonome di Trento e Bolzano contestano la legge nella
parte in cui prevede che nelle Regioni a statuto speciale l’esecuzione di provvedimenti del
Consiglio dei Ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 120 della
Costituzione vengono svolte da organi statali a competenza regionale previsti negli statuti con le
modalità definite da apposite norme di attuazione (articolo 10, comma 5).
20
Campania, Basilicata e Toscana hanno preannunciato normative locali per bloccare gli effetti amministrativi del
provvedimento statale.
21
Per consuetudine giurisprudenziale l’edilizia viene considerata una parte dell’urbanistica.
22
In tal senso anche la Cassazione penale Sez.III, sentenza n.14763/2002 che comprende l’urbanistica e l’edilizia nella
materia “governo del territorio”.
- 78 -
4.6 L’
ATTUAZIONE GIURISPRUDENZIALE DELLA RIFORMA
COSTITUZIONALE
Dall’inizio del 2002 la Corte costituzionale è stata chiamata a decidere sui rapporti tra Stato e
Regioni in base alle nuove norme introdotte con la riforma del Titolo V. La Corte ha preliminarmente
affrontato la questione di diritto costituzionale intertemporale instauratasi con la successione della
riforma al testo originario, ha quindi affrontato le questioni relative alla forma di governo regionale e alle
modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 1/1999 e, infine, ha iniziato l’opera di chiarificazione
dell’assetto delle competenze legislative, in particolare modo delle materie di potestà concorrente.
Il seguente studio si limita alle sentenze di maggiore significato giurisprudenziale depositate entro
il dicembre 2003 e non include le decisioni in materia di federalismo fiscale (le sentenze nn. 296, 297,
311 e le recenti (e più interessanti) sentenze nn.370 e 376). Infatti, come indicato nella Introduzione, in
attesa della conclusione dei lavori dell’Alta Commissione sul federalismo fiscale e della piena
attuazione delle modifiche introdotte nella legislazione tributaria, non è presente in questo Rapporto
un’analisi della finanza regionale e locale di cui all’articolo 119 della Costituzione.
Si rimanda pertanto ad un prossimo dettagliato e aggiornato esame delle sentenze della Corte
Costituzionale, nell’ambito di un più approfondito studio sul federalismo fiscale che si sta delineando
nel nostro Paese.
4.6.1 Le questioni preliminari. Lo ius superveniens.
Le sentenze nn. 17, 383, 422, del 2002
23
I giudizi di legittimità costituzionale, sorti in via principale
e instaurati prima della riforma e
introdotti con ricorsi governativi basati sul sistema dei controlli preventivi previsti dall’abrogato articolo
127 della Costituzione, sono stati dichiarati improcedibili. Per la Corte il contrasto tra due norme
costituzionali comporta l’abrogazione immediata di quella precedente e l’immediata operatività della
nuova formulazione dell’articolo 127 che non permette al giudizio di avere ulteriore seguito, non
potendo la Corte esercitare in via preventiva il giudizio di legittimità su una delibera legislativa
regionale, prima cioè che la delibera stessa diventi legge. Al Presidente del Consiglio dei Ministri è
riconosciuta la potestà di proporre l’impugnativa nei termini e nei modi previsti dalla nuova
formulazione (sent.17/02, ordinanze nn. 182 e 228 del 2002).
23
I ricorsi in via incidentale sono stati restituiti ai giudici di fronte ai quali erano sorti per il riesame degli atti da valutare
ora alla luce del nuovo articolo 117 della costituzione che per la Corte “modifica una delle norme costituzionali invocate
come parametro del giudizio”(ordd. nn. 72,73,76,80/2002).
- 79 -
Più recentemente la Corte è ritornata sulla nuova formulazione dell’articolo 127 per chiarire la
questione relativa all’interesse a ricorrere dello Stato e delle Regioni e dunque sulla tipologia di vizi di
legittimità denunziabili. La sentenza n. 94 del 2003 conserva quella disparità, di cui si è già
precedentemente trattato, tra Stato e Regioni che permette al primo di impugnare le leggi regionali per
qualsiasi vizio di costituzionalità, e non solo, come invece accade per le Regioni, per i vizi relativi alla
competenza.
La Corte ha escluso, in base al principio di continuità24 dell’ordinamento giuridico, che la riforma
costituzionale comporti la sopravvenuta incostituzionalità della normativa precedente se conforme al
quadro costituzionale in vigore al momento della sua emanazione (sent.383/02): i giudizi promossi
prima della entrata in vigore della riforma vertenti sull’attribuzione di competenze regionali che si
pretendono fondate su norme costituzionali allora vigenti e per le quali se ne chiede il riconoscimento
per il tempo in cui tali norme erano, appunto, vigenti, devono essere decisi in base alla formulazione
originaria della Costituzione. Le nuove norme costituzionali che invece modificano il Titolo V e in
particolar modo l’assetto delle competenze statali e regionali, trovano applicazione in riferimento agli
atti di esercizio delle rispettive potestà legislative successive all’introduzione in Costituzione della
riforma (sent.422/02).
4.6.2
L’impugnativa degli statuti regionali. Sentenza n. 304/2002
La Corte ha affrontato anche alcune questioni relative alla autonomia statutaria delle Regioni a
statuto ordinario e alla forma di governo regionale dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale
n.1/1999, il cui articolo 3 ha modificato il procedimento di formazione degli statuti delle Regioni ad
autonomia ordinaria previsto dall’articolo 123 della Costituzione.
Originariamente, lo Statuto veniva deliberato a maggioranza assoluta dei suoi componenti ed
approvato, successivamente, con legge ordinaria dello Stato; il nuovo testo dell’articolo 123 stabilisce
che lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con una legge votata a maggioranza
assoluta dei suoi componenti e con due deliberazioni successive adottate con un intervallo non
inferiore ai due mesi.
Lo Statuto diviene quindi un atto legislativo di pertinenza regionale distinto dalle altre leggi
regionali in virtù del procedimento previsto per la sua approvazione, analogo al procedimento di
approvazione delle leggi costituzionali. Una forma di controllo politico dello statuto è quella
24
Per il principio di continuità solo il concreto esercizio delle potestà legislative da parte dei nuovi soggetti competenti
comporta una limitazione della competenza di altri. Le nuove norme costituzionali non comportano la incostituzionalità
delle leggi emesse in base alla situazione pre- riforma ma conservano una efficacia dispositiva nei confronti dei
provvedimenti emanatati in base alle nuove attribuzioni da soggetti ora competenti.
- 80 -
rappresentata dalla sottoposizione a referendum popolare qualora lo richiedano, entro tre mesi dalla
pubblicazione, un cinquantesimo degli elettori o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo
Statuto sottoposto a referendum non viene promulgato se non viene approvato dalla maggioranza dei
voti validi.
Il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali entro
trenta giorni dallo loro pubblicazione.
L’abrogazione della figura del Commissario di Governo esclude quello che precedentemente era
l’obbligo dell’apposizione del suo visto, ed istituisce un nuovo tipo di ricorso diretto alla Corte
Costituzionale da parte del Governo che si differenzia da quello antecedente alla L.Cost.1/99 per la
procedura rafforzata della nuova legge, per la previsione di un termine diverso (prima era di sessanta
giorni) e per la nuova formulazione del secondo comma dell’articolo 123 che, non delimitando i confini
dei motivi del ricorso ai casi di eccedenza della competenza regionale, attribuisce allo Stato la
possibilità di ricorrere per qualsiasi, presupposto, vizio di legittimità costituzionale.
Inoltre, il controllo della Corte costituzionale ha natura preventiva poiché l’eventuale ricorso
governativo deve aversi dopo la pubblicazione notiziale dello statuto ma prima della sua
promulgazione da parte del Presidente della Regione e comunque prima del referendum popolare. In
tal senso si è espressa la Corte costituzionale che motiva la necessità di un controllo preventivo con lo
scopo di impedire che eventuali vizi di legittimità dello statuto possano riversarsi ineludibilmente sulle
attività legislative e amministrative della Regione che trovano il proprio fondamento giuridico nello
statuto (sent.304/02).
4.6.3 L’individuazione delle materie. La determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Sentenza n. 282/2002
Una prima, importante sentenza della Corte sull’individuazione dei confini delle materie ripartite
nelle diverse competenze legislative e sull’esercizio della competenza statale a dettare i principi
fondamentali della legislazione concorrente, è la n. 282/2002 che, in un giudizio sulla legittimità di una
25
legge regionale che disponeva la sospensione di pratiche terapeutiche, ha fornito le prime direttive
sulla applicazione della riforma del Titolo V.
La Corte ha risolto alla prima occasione la questione, già prospettatasi nel 1970 con l’attuazione
delle Regioni ordinarie, della individuazione dei principi generali delle materie di potestà legislativa
concorrente: i principi fondamentali della disciplina devono trarsi “non solo da leggi statali nuove,
25
Legge della Regione Marche n.26/2001 ”Sospensione della terapia elettroconvulsionante, della lobotomia prefrontale
e transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia”.
- 81 -
espressamente rivolte a tale scopo”ma anche “dalla legislazione statale già in vigore”. Come avvenuto
in passato, quando la mancata adozione da parte dello Stato di apposite leggi quadro rischiava di
ritardare l’avvio delle potestà legislative regionali, il riferimento alla normativa vigente consente di
svincolare le Regioni dalla possibile inerzia del legislatore statale nel dettare le norme di principio e,
contemporaneamente, di rispettare la riserva di legge a favore dello Stato prevista dalla Costituzione.
Diversa situazione si ha invece nel caso in cui i principi generali della materia non siano desumibili
dalla legislazione statale vigente e tanto meno siano stati inseriti in nuove leggi post riforma; in questo
caso, invece, la successiva sentenza n. 94/2003 consente alle Regioni di legiferare senza dover
attendere la legge che istituisce i principi generali della materia di competenza concorrente.
Per quanto riguarda la delimitazione degli ambiti di competenza, la Corte al fine di verificare “se la
legge regionale impugnata rispetti i limiti della competenza regionale”indica un percorso conoscitivo
dettato “non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione dell’intervento,
quanto, al contrario, dall’indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza
statali”26.
Proprio riguardo l’esistenza di riserve di competenza statale e preliminarmente alla decisione, la
sentenza n. 282/2002 affronta una questione di grandissimo rilievo ai fini della chiarificazione dei punti
più controversi della riforma: la competenza legislativa esclusiva statale in materia di determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali prevista alla lettera m) del
secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.
La determinazione dei livelli essenziali (per una discussione approfondita di questi si rimanda al
capitolo 7) non si configura come una materia in senso stretto, alla stregua di quelle inserite negli
elenchi o interpretabili in via residuale per la potestà legislativa esclusiva delle Regioni, quanto come
27
“una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie , rispetto alle quali il
legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la
legislazione regionale possa limitarle e condizionarle”. La determinazione dei livelli essenziali e, come
28
si vedrà in seguito, la tutela dell’ambiente, la tutela della salute, la tutela e sicurezza del lavoro, sono
“definite secondo un criterio finalistico nel senso che si configurano come settori di attività individuati
non per l’oggetto ma per il fine da perseguire o il valore da proteggere”29.
26
Sent.282/2003.
27
Sia di competenza statale che regionale.
28
Prima della riforma erano considerate materie trasversali la tutela del paesaggio, la protezione della natura,
l’urbanistica (sentenze nn.239/1982, 379/1994).
29
Anzon, (2003).
- 82 -
La materia è riconosciuta alla potestà legislativa e regolamentare esclusiva dello Stato che è
chiamato a legiferare, almeno in via teorica, senza poter subire alcuna invadenza regionale, sia sulla
normativa di principio che su quella di dettaglio; l’ambito di intervento dello Stato nel delineare gli
aspetti qualitativi e quantitativi potrebbe spingersi fino a determinare le modalità organizzative idonee
ad espletare il compito, delegando alle Regioni l’attuazione della normativa statale primaria e
regolamentare. Alla potestà legislativa regionale potrebbe invece essere riconosciuto un ambito di
competenza ristretto alle prestazioni superiori a quel livello definito quale essenziale dalla normativa
nazionale; in base a questa ipotesi la legge statale determinerebbe degli standard da garantire su tutto
il territorio in modo uniforme, mentre, con legge regionale, potrebbero essere istituiti ulteriori servizi,
qualitativamente e quantitativamente, diversi da quelli standard.
Il D.P.C.M. del 29 novembre 2001, in materia di livelli essenziali di assistenza nel settore
sanitario, oltre a specificare il livello essenziale dal punto di vista qualitativo, indicava le modalità
organizzative idonee a garantire tali livelli, determinando un intreccio tra le competenze legislative,
primarie e regolamentari dello Stato relative alla determinazione dei livelli essenziali e le competenze
legislative delle Regioni che, finora, in materia di tutela della salute, emettevano la normativa di
dettaglio e quella regolamentare.
Nella sentenza n. 282/2002 la Corte è sì chiara nel sostenere che la competenza in materia di
determinazione dei livelli essenziali ha natura trasversale e consiste nel “porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”ma si esime
dal fare alcun riferimento alla compatibilità di tali prestazioni con la nuova autonomia finanziaria
regionale e con gli strumenti finanziari previsti ai commi 3 e 5 (fondo perequativo e contributi speciali)
30
dell’articolo 119 della Costituzione .
Ritornando alla decisione, come accennato, la sentenza riguarda la legge della Regione Marche
n.26/2001 ”Sospensione della terapia elettroconvulsionante, della lobotomia prefrontale e transorbitale
ed altri simili interventi di psicochirurgia”che prevede la sospensione sul territorio delle terapie in attesa
che il Ministero della salute definisca le situazioni cliniche per le quali la terapia è efficace e non
provoca danni alla salute.
Per il Governo, la legge regionale invade, tra l’altro31, la competenza esclusiva statale in materia
di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Per la Corte la legge impugnata “non riguarda tanto i
30
Adele Anzon, op. cit.
31
Per il Governo la legge invade la competenza esclusiva statale relativa all’ordinamento civile e penale in quanto
incide anche sulle responsabilità degli operatori sanitari.
- 83 -
livelli di prestazione, quanto piuttosto l’appropriatezza, sotto il profilo della loro efficacia e dei loro
eventuali effetti dannosi, di pratiche terapeutiche, cioè di attività volte alla tutela della salute della
persona, e quindi pone il problema della competenza a stabile ed applicare i criteri di determinazione di
tale appropriatezza, distinguendo fra ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che possa ritenersi
intervento lesivo della salute e della personalità dei pazienti”.
La sentenza della Corte, nell’attribuire alla legislazione concorrente della tutela della salute la
normativa regionale, segna quindi la distinzione tra la determinazione dei livelli essenziali in materia
sanitaria e la materia tutela della salute: la valutazione sulla natura della legge del giudice
costituzionale si è soffermata sulla validità - efficacia della terapia e non sulla sua essenzialità e quindi
sul compito di garantire la prestazione su tutto il territorio nazionale, ed è per questo che la legge
regionale non invade la competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali ma si
pone come norma di dettaglio della legislazione di principio statale in materia sanitaria.
4.6.4 La materia ambientale. La valutazione degli interessi. Sentenze nn. 407/2002,
307/2003
In un’altra sentenza, la n. 407/02, la Corte ha voluto specificare che anche per la materia di
competenza legislativa esclusiva statale tutela dell’ambiente, prevista alla lettera s) del secondo
comma dell’articolo 117 della Costituzione, non si possa parlare di materia in senso stretto poiché essa
“investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze”. La Corte riconosce
all’ambiente un valore costituzionalmente protetto e, pertanto, la sua tutela “delinea una sorta di
materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere
regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina
uniforme sull’intero territorio nazionale”.
La Corte ritiene che lo Stato debba fissare livelli standard generali da garantire su tutto il territorio
nazionale e che ogni intervento regionale volto a migliorare la tutela dell’ambiente sia da considerare
legittimo; nel caso di specie una legge della Regione Lombardia che fissa in modo più severo, rispetto
alla normativa statale e comunitaria, delle prescrizioni destinate ad attività industriale a rischio
ambientale32.
La Corte salva “la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a
soddisfare contestualmente, nell’ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di
carattere unitario definite dallo Stato”.
32
La Corte ha invece dichiarato la illegittimità di una legge della Regione Sardegna che prolungava il periodo della
caccia perché non rispettava gli standard nazionali posti a tutela della fauna.
- 84 -
La Corte conserva a favore delle Regioni quegli ambiti di intervento in materia ambientale che la
giurisprudenza precedente la riforma gli avevano attribuito, e che parevano essere messi in pericolo
dalla inclusione della tutela ambientale nell’elenco di materie esclusive in cui lo Stato ha la competenza
di emanare sia la normativa di principio che di dettaglio.
La fissazione dei confini delle diverse competenze legislative dello Stato e delle Regioni è
l’oggetto della decisione di una recente sentenza vertente principalmente in materia ambientale e
sanitaria. Con la sentenza n.307/2003 la Corte si è infatti espressa su diverse leggi regionali contenenti
norme sui limiti di esposizione all’inquinamento elettromagnetico; le leggi sono state impugnate dal
Governo per invasione dell’ambito di competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali e per violazione dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato nelle materie, attribuite alla potestà legislativa ripartita, della tutela della salute, dell’ordinamento
della comunicazione,della produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia e del governo del
territorio.
Anche nella sentenza 307, così come nella 407/2002, la Corte ha avuto modo di ripetersi sulla
natura trasversale della materia tutela dell’ambiente e sul compito dello Stato di fissare standard di
protezione uniformi e validi in tutto il territorio nazionale e su quello delle Regioni di emanare normative
in materia ambientale, nell’ambito delle proprie attribuzioni, che siano comunque sempre rispettose dei
limiti prefissati dalla legge dello Stato, è però giunta ad una conclusione differente che prevede la
inderogabilità da parte della Regione delle prescrizioni statali in materia di elettrosmog, anche se più
restrittive.
La Corte ha anche valutato se le disposizioni regionali incidenti sulla salute dei cittadini, sulla
dislocazione e regolamentazione degli impianti di telecomunicazione e di elettrodotto si siano attenute
ai limiti fissati dalla legislazione di principio contenuta nella legge n. 36/2001, la legge quadro sulla
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici e elettromagnetici, che all’articolo 3 attribuisce
allo Stato la determinazione dei livelli minimi di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di
qualità, mentre alle Regioni viene riconosciuta la potestà di definire i criteri localizzativi, gli standard
urbanistici, le prescrizioni.
In base a questi parametri la Corte ha dichiarato illegittima la previsione di valori soglia diversi,
anche se più rigorosi, da parte delle Regioni, poiché, a differenza della legge regionale, dichiarata
legittima dalla sentenza n.407/2002, che fissava limiti più restrittivi alle attività industriali pericolose, nel
caso di specie “la fissazione a livello nazionale dei valori soglia rappresenta il punto di equilibrio tra le
esigenze contrapposte di evitare al massimo l’impatto delle emissioni elettromagnetiche e di realizzare
impianti necessari al Paese”. La Corte identifica nello Stato il soggetto idoneo a tutelare l’interesse
prevalente nella disciplina dell’elettrosmog, qualora pesi di più l’interesse unitario per la non
- 85 -
frazionabilità della disciplina e considera l’introduzione della normativa regionale, anche in senso più
rigoroso, illegittima. Se invece, dovesse risultare prevalente l’interesse regionale, è legittima la
normativa regionale che prevede limiti più rigorosi di quelli standard prefissati con legge statale.
La Corte ha quindi posto la valutazione degli interessi da soddisfare quale criterio ispiratore della
individuazione degli ambiti di competenza legislativa statali e regionali, “questa è forse la dimostrazione
che l’interesse nazionale, pur formalmente espunto dalla testo costituzionale, continua, al cospetto del
principio di unità ed indivisibilità di cui all’articolo 5 della Costituzione, a condizionare il riparto delle
attribuzioni legislative tra Stato e Regioni”33.
4.6.5 La “legge obiettivo sulle grandi opere”. Il principio di sussidiarietà applicato
alle competenze legislative. Sentenza n. 303/2003
Con la sentenza n. 303/2003 la Corte, nell’esaminare la “legge obiettivo sulle grandi opere
pubbliche”, L.443/2001, ha sostanzialmente riscritto il sistema dei rapporti tra lo Stato e le Regioni
individuando nell’ordinamento costituzionale “congegni volti a rendere più flessibile un disegno che, in
ambiti nei quali coesistono intrecciate attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per
l’ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione le quali trovano sostegno nella
proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica”.
La materia dei lavori pubblici è stata spesso oggetto di impugnazioni in quanto i confini degli
ambiti di intervento legislativo delle Regioni e dello Stato sono sfumati e competenze statali in materia
di tutela della concorrenza, ordinamento civile e processuale, grandi infrastrutture, si intrecciano con le
competenze di interesse regionale.
Di fronte alla difficile implementazione della riforma costituzionale, dovuta alla ambiguità del testo
soprattutto per quanto concerne la delimitazione degli ambiti di competenza dello Stato e delle Regioni
nelle materie attribuite alla potestà legislativa concorrente, la Corte trova nel principio di sussidiarietà
quel “congegno di flessibilità”volto a modificare l’assetto delle competenze legislative dell’articolo 117
della Costituzione.
Il principio di sussidiarietà, introdotto nell’ordinamento dalle riforme “Bassanini”, è espressamente
menzionato nella nuova formulazione dell’articolo 118 della Costituzione insieme ai principi di
adeguatezza e differenziazione, per definire il metodo con cui vengono distribuiti i compiti
amministrativi tra i diversi livelli di governo34.
33
Camerlengo, (2004).
34
In dottrina si è discusso a lungo sull’introduzione del principio di sussidiarietà e il relativo ”tramonto” dei principi del
parallelismo delle funzioni e di uniformità e omogeneità della pubblica amministrazione. Per il principio del parallelismo
sussiste una coincidenza tra gli ambiti di competenza legislativa e quelli di competenza amministrativa; con la riforma le
funzioni amministrative vengono attribuite a prescindere da una corrispettiva titolarità di competenza legislativa e una
- 86 -
Destinatario di tutte le attribuzioni è il Comune, in quanto ente più vicino al cittadino, eccetto che
per le funzioni che richiedono un esercizio unitario a livello sovracomunale, sia esso provinciale,
regionale o statale.
Nella sentenza della Corte il principio viene promosso, nel rispetto del principio di legalità35, a
criterio di distribuzione oltre che delle funzioni amministrative, anche delle competenze legislative. La
Corte, chiamata a verificare “se il legislatore nazionale abbia titolo per assumere e regolare l’esercizio
di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali esso non vanti una potestà legislativa
esclusiva, ma solo una potestà concorrente”, prevede che, nelle materie di potestà legislativa
concorrente, qualora lo esigano esigenze di carattere unitario non suscettibili di frazionamento o
localizzazione, allo spostamento delle funzioni amministrative a favore dello Stato faccia seguito la
relativa attribuzione delle funzioni legislative regionali in materia, poiché “il principio di legalità conduce
logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e
regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale”.
Il principio di sussidiarietà viene quindi utilizzato, sul piano delle competenze legislative, per
renderne flessibile la distribuzione36,alla allocazione di funzioni amministrative in virtù del principio di
sussidiarietà segue, in base al principio di legalità, la relativa competenza legislativa, secondo un
metodo già usato dal legislatore37 ispirato al principio del parallelismo38.
L’attrazione della potestà legislativa regionale verso l’alto, quindi nella competenza statale,
ricorda l’applicazione del limite di merito dell’interesse nazionale, poi tramutatosi, per interpretazione
giurisprudenziale in presupposto per l’intervento del legislatore statale in competenze legislative
regionali, la cui mancata menzione nel nuovo Titolo V ne dovrebbe escludere un ritorno di
applicazione.
La Corte sembrerebbe però di diverso parere, giacché, nel prevedere che la deroga al sistema di
attribuzione della potestà legislativa regionale è ammissibile solo qualora la “valutazione dell’interesse
pubblico sottostante alla assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
tale coincidenza può attualmente ed eventualmente coesistere nelle materie attribuite alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato ove alla competenza legislativa primaria si associa quella regolamentare e amministrativa. Per il principio di
uniformità e omogeneità della pubblica amministrazione l’uguaglianza sostanziale delle prestazioni viene garantita
tramite la gestione diretta dello Stato e la unicità dei modelli di amministrazione; con la riforma, l’ampliamento
dell’autonomia regolamentare degli enti territoriali restringe l’intervento statale uniformante alla organizzazione
amministrativa dei propri organi e alla individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, mentre la funzione di
garanzia dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali viene espletata a livello legislativo.
35
Secondo il principio di legalità l’ordinamento giuridico deve essere costituito da norme generali e astratte e a questo
tipo di norme viene subordinata ogni attività giuridica: la giurisdizione in quanto applicazione della norma al caso
concreto; l’amministrazione in quanto attività regolata da leggi per la cura di interessi prescritti.
36
Morrone, ( 2003).
37
DPR 616/1977.
38
Bin, (2003).
- 87 -
risulti affetta da irragionevolezza… … sia oggetto di accordo stipulato con la Regione interessata”, pone
i medesimi presupposti che la giurisprudenza pregressa pretendeva per l’utilizzo da parte dello Stato
del limite dell’interesse nazionale: ragionevolezza39 e leale collaborazione (sent.177/1988).
Il principio di leale collaborazione deve ispirare l’intesa tra lo Stato e le Regioni che porta
quest’ultime ad accettare l’iniziativa statale secondo una procedura che rispetta le attribuzioni
costituzionali relative alle competenze amministrative e legislative delle Regioni40.
La legge statale che disciplina una funzione amministrativa di competenza regionale che si vuole
allocata al livello centrale per tutelare le esigenze di carattere unitario, deve essere sottoposta ad una
valutazione sulla pregnanza dell’interesse pubblico sottostante, sulla ragionevolezza dell’intervento
legislativo e deve prevedere forme di intesa e di raccordo Stato-Regioni.
Come illustrato nelle pagine precedenti, la giurisprudenza pregressa, trattando il principio di leale
collaborazione, ha fatto riferimento a diversi gradi di intesa (debole o forte) e di procedure di raccordo
idonee a circoscrivere l’intervento statale nelle prerogative regionali.
La Corte nella valutazione della “legge obiettivo” e della legislazione delegata, in cui si fa
riferimento ad opere di preminente interesse nazionale e opere in cui l’interesse regionale concorre
con quello nazionale, distingue se, nelle diverse fattispecie analizzate, sia necessario un vero e proprio
accordo o sia altrimenti sufficiente una intesa debole. In caso di mancato accordo con la Regione
interessata, in fase di intesa, sul merito dell’inserimento dell’opera nel programma e sulla sua
localizzazione, la Corte nega l’efficacia di quel programma. La Corte ritiene invece legittima la
procedura che consente allo Stato di superare il dissenso della Regione in materia di approvazione del
progetto preliminare di infrastrutture di carattere interregionale o internazionale. Nel primo caso la
Corte prospetta una intesa forte in cui il mancato consenso regionale assume l’aspetto di un veto verso
il quale lo Stato non può agire in deroga. La espressa previsione di una procedura derogatoria
sottintende un grado di intesa più debole che non deve però essere assimilata ad un semplice parere41
anche in virtù della potestà della Regione di impugnare il decreto del Presidente della Repubblica che,
secondo la procedura derogatoria, consente allo Stato di superare il dissenso regionale.
A parere della Corte, l’intesa deve essere raggiunta con la singola Regione interessata con una
trattativa concertata, condotta in base al principio di lealtà, mentre, nella Conferenza Stato-Regioni
39
Criterio giurisprudenziale costruito sulla base dell’articolo 3 della Costituzione attraverso il quale la Corte valuta la
congruità logica della legge che stabilisce trattamenti normativi differenziati sul presupposto di differenti situazioni
soggettive o oggettive.Il controllo del requisito della ragionevolezza per interpretazione giurisprudenziale è stato esteso
alla verifica della razionalità della legge cioè alla idoneità dei mezzi adottati dal legislatore a conseguire le finalità
perseguite, alla coerenza della legge al sistema normativo ed infine al bilanciamento tra gli interessi sottesi alla norma
impugnata.
40
Camerlengo, ( 2003).
41
Cintioli, (2003).
- 88 -
potranno, invece, essere votate a maggioranza le decisioni che per il loro carattere generale e
programmatico possono interessare tutte le Regioni42.
Nelle sentenze esaminate in questo capitolo, la Corte costituzionale sembra nell’insieme proporre
una valutazione dei limiti dell’attività legislativa regionale volta a bilanciare la maggiore autonomia dei
livelli decentrati di governo con le esigenze di unitarietà della Repubblica.
Non si tratta, da parte della Corte, di una interpretazione “continuista”del nuovo Titolo V, ma di
una lettura che, nell’apprezzare le ampliate competenze legislative e amministrative, l’autonomia
statutaria e quella finanziaria, la partecipazione delle Regioni in ambito comunitario ed internazionale e,
in generale, il mutato assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, fa salvi quei principi
fondamentali, compatibili con il nuovo testo, che hanno caratterizzato la pregressa giurisprudenza
costituzionale.
La Corte ha indicato un percorso di attuazione della riforma costituzionale risolvendo alcuni nodi
interpretativi presenti nel nuovo Titolo V. Le decisioni hanno, sostanzialmente, interessato la nuova
potestà legislativa delle Regioni, la cui individuazione degli ambiti di competenza è imprescindibile ai
fini della attuazione della riforma.
Ad una prima lettura, il nuovo Titolo V sembrava riconoscere alle Regioni un considerevole
margine di intervento legislativo, sia con la competenza concorrente nelle numerose materie elencate
al comma 3 dell’articolo 117 della Costituzione, limitate solo dalla normativa statale di principio, sia
nelle materie che in via residuale possono essere incluse nella potestà legislativa esclusiva regionale
(in particolare l’urbanistica e l’edilizia).
La Corte ha, invece, proposto una interpretazione del Titolo V più compatibile con gli articoli
presenti nella prima parte della Costituzione e non toccati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
D'altronde, anche il legislatore costituente poneva, forse in modo poco chiaro, norme di vincolo alla
potestà legislativa regionale, cioè norme in grado di intervenire sulla rigidità degli elenchi di
competenze inseriti nell’articolo 117. E la stessa conservazione di una differenza sostanziale
nell’interesse a ricorrere al giudizio di legittimità costituzionale da parte dello Stato e delle Regioni, di
cui si è trattato nelle pagine precedenti, palesa il riconoscimento allo Stato di un ruolo di “custode”
dell’ordinamento, con un generale potere di controllo sulla attività legislativa regionale; secondo
42
Sulla non configurabilità delle esigenze unitarie variabili in differenti Regioni e quindi la contrarietà al metodo della
intesa con la sola Regione interessata, cfr. Carloni, (2003).
- 89 -
un’interpretazione della riforma in senso più autonomista43, invece, tale aspetto, considerato troppo in
continuità con il testo costituzionale del 1948, non si concilierebbe con l’abrogazione del sistema dei
controlli improntato sul precedente assetto gerarchico dei rapporti Stato-Regioni-Enti Locali.
Quella proposta dalla Corte è una lettura del nuovo Titolo V che, sebbene sarebbe eccessivo
definire “centralistica”, ricompone un nuovo “ordine verticale”in cui lo Stato conserva, anche se con
modalità diverse rispetto al passato, un ruolo di garante degli interessi nazionali e, per alcuni versi (cfr.
capitolo 9 di questo Rapporto) di rappresentante e coordinatore delle Autonomie Locali negli scenari
internazionali e nell’attuazione di norme definite a livello sovranazionale.
In particolare, la Corte si è espressa per la prevalenza della tutela dell’interesse unitario nel
processo di individuazione degli ambiti di competenza legislativa. In dottrina, ma anche nel dibattito
politico, si è discusso a lungo sulla permanenza dell’interesse nazionale quale limite generale alla
potestà legislativa regionale. Come precedentemente illustrato, il limite dell’interesse nazionale,
previsto originariamente negli articoli 117 e 127 della Costituzione come vincolo di merito per le leggi
regionali sottoposte al controllo del Parlamento, è stato trasformato da giurisprudenza costituzionale
costante in un limite di legittimità.
A parere della Corte, la sua mancata menzione nella riforma costituzionale non ne comporta
certamente un’abrogazione; il limite trova infatti fondamento nell’articolo 5 della Costituzione in materia
di unità e indivisibilità della Repubblica. La riforma comporta, invece, la sua non applicabilità riguardo il
merito dei provvedimenti regionali.
Il limite persiste nell’ordinamento quale limite generale della legislazione regionale e viene
individuato in quelle norme costituzionali che esprimono aspetti di interesse nazionale, riservando allo
Stato specifiche competenze. Come ampiamente illustrato, si tratta sicuramente di quelle competenze
legislative esclusive dello Stato che delineano una sorta di materia “trasversale”, e in ordine alle quali si
manifestano competenze diverse, anche regionali esclusive, e nelle quali spettano allo Stato le
determinazioni che rispondono alle esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio
nazionale.
In materia finanziaria, l’interesse nazionale è insito negli interventi perequativi dello Stato previsti
dagli articoli 117, comma 2, lettere e) e m), e 119 della Costituzione, mentre per quanto riguarda le
43
Tra le proposte di riforma della Costituzione presentate dal Governo nella attuale legislatura si segnala che l’articolo
36 del disegno di legge costituzionale A.S. 2544 propone una modifica alla composizione della Corte costituzione in
senso più federalista, prevedendo diciannove giudici (invece degli attuali quindici) di cui cinque nominati dal Presidente
della Repubblica, tre dalla Camera dei deputati e tre dal Senato federale, integrato dai Presidenti delle giunte e dei
consigli regionali e i Presidenti delle Province autonome (invece degli attuali cinque, nominati dal Parlamento in seduta
comune) e cinque dalle supreme magistrature ordinarie e amministrative.
- 90 -
funzioni amministrative, nell’intervento sostitutivo del Governo previsto dall’articolo 120 della
Costituzione44.
Ma nel nuovo assetto dei rapporti tra lo Stato e le Regioni e gli Enti Locali, basato sulla
sostanziale parità della loro partecipazione alla Repubblica, secondo l’articolo 114 della Costituzione,
la tutela delle esigenze unitarie, in quanto non più esercitabile con quel tipo di controllo dello Stato che
aveva il suo presupposto in un sistema improntato alla supremazia gerarchica del livello centrale sulle
Regioni e gli Enti Locali, può ora essere attuato con “l’unico modo in cui dei soggetti di pari grado
possono decidere, attraverso l’accordo, la leale cooperazione”45.
La Corte continua, quindi, a “sposare”una interpretazione della Costituzione, in cui la tutela degli
interessi indivisibili da parte dello Stato non è in contraddizione con un assetto basato sul rapporto
armonico tra gli enti che costituiscono la Repubblica.
In tal senso, la Corte costituzionale soprattutto con le sentenze 407/2003 e 307/2003 ha deciso
che la tutela degli interessi infrazionabili debba essere determinata dallo Stato tramite la potestà
esclusiva nelle materie trasversali, con l’indicazione di standard che rispondono ad esigenze unitarie, e
dalle Regioni, con interventi diretti a soddisfare ulteriori esigenze, previo un bilanciamento delle
esigenze contrapposte e la individuazione nello Stato quale soggetto idoneo a tutelare l’interesse
prevalente.
Con la piena attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, la Corte dovrebbe limitarsi
ad una ricognizione della corrispondenza delle procedure di contrattazione tra gli enti, alle regole della
leale cooperazione elaborate dalla giurisprudenza pregressa46.
La centralità del principio di leale collaborazione è stata posta dalla Corte nella sentenza
n.303/2003 a fondamento della redistribuzione delle competenze legislative e amministrative; come
ampiamente illustrato, la Corte ha individuato un percorso che dalle intese tra lo Stato e le Regioni,
raggiunte nel rispetto di tale principio, procede verso l’allocazione delle funzioni amministrative e
legislative, secondo i principi di “sussidiarietà”e “legalità”, al livello di governo che meglio garantisce la
tutela delle esigenze unitarie.
La Corte sembra quindi voler indicare al legislatore la strada da seguire per una attuazione della
riforma che non demandi alla Corte stessa, quale luogo di risoluzione dei conflitti, la valutazione degli
interessi infrazionabili e degli ambiti di competenza, ma che individui, nel sistema delle Conferenze
intergovernative e nel futuro Senato federale, la sede di contrattazione e di cooperazione tra i diversi
livelli di governo.
44
Sulla natura del potere sostitutivo: Cuocolo, (2002).
45
Bin, (2002).
46
Bin, op. cit.
- 91 -
Tab.1
LEGGI REGIONALI IMPUGNATE DALLO STATO E RICORSI PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE
PROMOSSI DALLO STATO NEI CONFRONTI DELLE REGIONI
(periodo 8/11/2001- 31/12/2003)
Numero di leggi impugnate
Numero di ricorsi per conflitti
di attribuzione
Abruzzo
2
-
Basilicata
3
-
Provincia di Bolzano
6
-
Calabria
3
-
Campania
6
1
Emilia Romagna
12
-
Friuli Venezia Giulia
7
1
Lazio
4
-
Liguria
1
-
Lombardia
5
-
Marche
9
-
Molise
1
-
Piemonte
7
-
Puglia
7
-
Sardegna
7
-
Toscana
10
1
Trentino Alto Adige
-
-
Provincia di Trento
1
-
Umbria
1
-
Valle d’Aosta
5
-
Veneto
3
1
100
4
TOTALE
Tab.2
LEGGI STATALI IMPUGNATE DALLE REGIONI E RICORSI PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE
PROMOSSI DALLE REGIONI NEI CONFRONTI DELLO STATO
(periodo 8/11/2001- 31/12/2003)
Numero di leggi impugnate
Abruzzo
Basilicata
Provincia di Bolzano
Calabria
Campania
Emilia Romagna
Lazio
Liguria
Lombardia
Marche
Molise
Piemonte
Puglia
Sardegna
Sicilia
Toscana
Trentino Alto Adige
Provincia di Trento
Umbria
Valle d’Aosta
Veneto
TOTALE
1
5
7
6
9
1
1
1
2
11
1
1
6
17
11
9
3
2
94
- 92 -
Numero di ricorsi per conflitti
di attribuzione
1
5
2
5
2
2
1
1
3
4
11
4
1
2
44
5 Proposte di modifica e norme di attuazione
della Costituzione
5.1 PREMESSA
La riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione opera, lo si ricorda qui in estrema
sintesi, l’equiparazione di Comuni, Province e Città metropolitane e Regioni allo Stato (art. 114) e
delimita gli ambiti legislativi rispettivi di Stato e Regioni, distinguendo le competenze dell’uno o dell’altro
livello nonché una serie di materie “concorrenti” in cui allo Stato è riservata l’emanazione dei soli
“principi fondamentali”(art. 117).
Forme particolari di autonomia sono concesse anche alle Regioni a Statuto ordinario (art. 116).
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario
debbano essere conferite ad altri enti (art. 118).
Viene poi introdotto un vero e proprio sistema di federalismo fiscale che prevede esplicitamente
un meccanismo di finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite ai vari enti basato su
entrate proprie, compartecipazioni e quote di un fondo di perequazione cui si aggiungono eventuali
risorse aggiuntive ed interventi specifici (art. 119).
L’art. 120 prevede poi la possibilità per il Governo di sostituirsi agli enti ai fini della tutela dei “livelli
elementari delle prestazioni”e dell’unità giuridica ed economica del Paese. Le forme prima previste di
controllo di legittimità dello Stato sulle Regioni sono abolite.
La riforma, forse a causa dei tempi ristretti con cui fu approvata alla fine della scorsa legislatura,
lasciava aperte diverse questioni: la mancata previsione di un Senato federale, in primo luogo,
numerose riserve e incertezze interpretative che, peraltro, già all’indomani della sua approvazione si
concordava dovessero essere affrontate.
Oltre alle riserve di legge, infatti, in cui esplicitamente si rinvia a provvedimenti ordinari di
attuazione, su molti aspetti vi è comunque l’opportunità di chiarimenti. Non a caso, quindi, la presenza
di punti controversi nel testo costituzionale ha stimolato numerose riflessioni e dubbi1, in parte fugati
1
Per un’idea sul dibattito si vedano, tra gli altri, i documenti presenti sul sito dell’Associazione Italiana dei
costituzionalisti (www.associazionedeicostituzionalisti.it), sul sito del Forum dei Quaderni costituzionali
- 93 -
dalla Corte costituzionale2 che ha avuto ruolo preponderante nel contribuire, con numerose sentenze,
a chiarire alcuni degli elementi più controversi del nuovo Titolo V. Da tali analisi – oltre che dalla
discussione più squisitamente politica - sono scaturiti nuovi spunti di riflessione che hanno portato ad
un ripensamento di parte del Titolo V, ciò che è stata definita la “riforma della riforma”.
5.2 LE PROPOSTE DI RIFORMA
Ripercorrendo le principali proposte di modifica del Titolo V avanzate, un primo tentativo di
riforma è presente nel ddl cosiddetto “Bossi”, di iniziativa governativa (A.S.1187), anche nota oramai
come legge sulla devolution. Il ddl intende affidare alle Regioni la competenza legislativa esclusiva
nelle materie della sanità, dell’istruzione (salva l’autonomia scolastica) e della polizia locale, superando
quindi in parte l’articolo 116, terzo comma della Costituzione, laddove quest’ultimo prevede la facoltà
per le Regioni di vedersi attribuite su propria iniziativa, con legge dello Stato, “ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia”concernenti le materie concorrenti, l’organizzazione della giustizia
di pace, le norme generali sull’istruzione e la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
E’stato da più parti osservato3 che sulle materie oggetto della devolution, le Regioni, con il testo
costituzionale vigente possiedono già, seppure in forma meno intensa, le competenze che con
l’approvazione del testo “Bossi” potrebbero attivare. L’“assistenza e organizzazione sanitaria”, così
definita dalla legge sulla devolution, infatti, non rientra attualmente tra le competenze esclusive dello
Stato, né tra le materie “concorrenti”che comprendono la voce “tutela della salute”, materia che appare
di portata più generale, da intendersi come benessere, diritto alla salute, prevenzione delle malattie,
etc…
Stesso dicasi per “(l’) organizzazione scolastica (e la) gestione degli istituti scolastici”che, dato
che allo Stato sono riservate in via esclusiva le “norme generali sull’istruzione”e la determinazione dei
principi fondamentali in materia di “istruzione” riserva comunque alle Regioni un ruolo ampio nella
legislazione concorrente. Anche se, la “definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di
interesse specifico della Regione, salva l’autonomia degli istituti scolastici”– contenuto nel ddlc Bossi,
costituisce effettivamente materia nuova.
(http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/), sul sito della Rivista telematica dell’Osservatorio sul federalismo e i
processi di governo (www.federalismi.it), sul sito dell’ Associazione per gli Studi e le ricerche sulla Riforma delle
Istituzioni Democratiche e sull'innovazione nelle amministrazioni pubbliche (www.astrid-online.it), sul sito della rivista Le
istituzioni
del
federalismo
(http://www.regione.emilia-romagna.it/affari_ist/federalismo)
e
sul
sito
www.costituzionalismo.it.
2
Cfr. capitolo 4 in questo stesso Rapporto.
3
Tra gli altri, Carli (2003).
- 94 -
Proposte di modifica e norme di attuazione della Costituzione
Infine, la “polizia locale” fa già parte delle competenze “residuali”, e quindi esclusive, delle
Regioni, per esplicita esclusione dalla competenza statale, sia pure limitatamente alla “polizia locale
amministrativa”, e appare quindi non facile individuare per essa4 ulteriori spazi di azione, a meno di
non ipotizzare la creazione di veri e propri corpi di polizia, assimilabili ai servizi di pubblica sicurezza
garantiti sul territorio nazionale ma da esso in qualche modo autonomi.
Il provvedimento qui in discussione è stato in seguito assorbito nel cosiddetto ddlc “La LoggiaBossi”approvato dal Consiglio dei Ministri l’11 aprile 2003 e, successivamente, anche nella proposta
governativa oggi A.S.2544, attualmente in discussione in sede di Senato.
Il primo dei due ddlc, in estrema sintesi, interviene sulla ripartizione delle competenze per
prevenire possibili conflitti istituzionali dovuti alle ambiguità interpretative sulla delimitazione delle
competenze rispettive di Stato e Regioni. Più nel dettaglio, esso propone la radicale eliminazione delle
materie concorrenti e la loro attribuzione alla potestà esclusiva ora dello Stato, ora delle Regioni,
“secondo un criterio di adeguatezza e proporzionalità. Laddove una separazione netta non è stata
ritenuta praticabile o possibile, si è ricorsi alla separazione della materia, attribuendola allo Stato per la
parte di rilievo nazionale o internazionale ovvero per la parte ordinamentale e alle Regioni per quella di
dimensione regionale o locale5”, inserendo anche materie nuove (opere pubbliche, sicurezza della
circolazione e della navigazione, protezione dei confini nazionali, censimenti generali, spettacoli e
pesca in acque marine) con una clausola residuale a favore delle Regioni.
Viene, inoltre, recuperato il principio dell’"interesse nazionale" (presente nel testo costituzionale
prima della riforma del Titolo V e da questa abolito almeno come limite di merito) come vincolo per la
legislazione delle Regioni. Scompare, invece, la possibilità di federalismo a più velocità, cioè la
previsione dell’art. 116 che consente alle Regioni di scegliere quando attivare le loro competenze,
mentre per la delicata questione di “Roma capitale”si stabilisce un nuovo regime specifico che, nei
limiti dello statuto della Regione Lazio, le consenta una maggiore autonomia anche normativa. Infine,
viene disciplinato il periodo transitorio disponendo che, per le nuove materie attribuite alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato e delle Regioni, restano in vigore le disposizioni vigenti, fino
all’approvazione di leggi e regolamenti statali e regionali di applicazione della nuova Costituzione.
4
La polizia locale era, si ricorda, già attiva ben prima delle modifiche apportate alla Costituzione. Essa può essere
definita come l'attività di controllo, prevenzione e repressione di natura prevalentemente amministrativa affidata ad un
organo di polizia locale per curare l'osservanza delle disposizioni contenute nelle leggi nazionali e regionali, nei
regolamenti e nelle ordinanze emesse da un Ente territoriale. Gli organi di Polizia locale operano all’interno del territorio
dell'Ente dal quale dipendono e sono legati agli organi direttivi di quest’ultimo da un rapporto gerarchico. Attualmente i
Corpi di Polizia locale svolgono anche le funzioni di agente di polizia giudiziaria (art.57, Codice di procedura penale), di
agente di pubblica sicurezza (art.5, legge 7/3/86 n. 65) e di polizia stradale (art. 12, Codice della strada).
5
Si veda la relazione di accompagnamento al disegno di legge.
- 95 -
Questo disegno di legge, in realtà, non ha mai iniziato il proprio iter parlamentare, anche a causa
di numerose perplessità emerse in sede di Conferenza Stato-Regioni. Il successivo A.S.25446 - il terzo
ddlc di iniziativa governativa qui esaminato - approvato dal Consiglio dei ministri del 10 ottobre 2003 ed
attualmente in discussione in Parlamento, lo supera implicitamente, perché lascia invariato l’elenco
delle competenze concorrenti (anche su questioni recuperate all’esclusività statale dal “La LoggiaBossi”dell’aprile 2003 come l’energia o l’ordinamento delle comunicazioni) e, anzi, fa della distinzione
tra materie concorrenti ed esclusive il cuore del riparto delle funzioni tra le due Camere (come
modificate dallo stesso disegno, si veda più avanti). In particolare, lo si anticipa, la determinazione dei
principi fondamentali entro i quali dovrà esercitarsi la funzione legislativa concorrente delle Regioni
viene riservata al Senato federale mentre diventa prerogativa della Camera la normazione sulle
funzioni esclusive dello Stato.
L’A.S.2544 è un provvedimento complesso, che modifica 35 articoli della Costituzione e
interviene in modo significativo sull’assetto istituzionale della Repubblica. Sul piano della ripartizione
delle competenze, anche l’A.S.2544 riprende “in toto” impostazione e dettagli del ddlc “Bossi” sulla
devolution (art. 33). Peraltro, il ddlc inserisce la modifica dell’attribuzione delle competenze in una più
ampia modifica dell’assetto costituzionale.
La proposta legislativa del Governo, per quanto riguarda il Titolo V, che passerebbe ad essere
rubricato come “Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato” dall’attuale “Le Regioni, le
Province, i Comuni”, può essere utilmente esaminata per ambito di intervento.
ART. 114: ROMA CAPITALE
Nell’attuale testo costituzionale, la disciplina delle prerogative della Capitale, ha trovato
7
riconoscimento nell’articolo 114, comma terzo, come modificato dalla recente riforma , ed è riservata
all’ordinamento statale.
La collocazione della norma al terzo comma dell’articolo 114 lascia intendere che essa venga
posta in una posizione diversa rispetto agli altri enti cui sono riservati i commi precedenti; in particolare
Roma e non il Comune di Roma viene interessato dalla definizione di “Capitale”. Posto inoltre prima
della successiva definizione delle materie (esclusive e concorrenti), tale collocazione sembra voler
sottolineare come l’ordinamento della Capitale vada al di là della distinzione in materie ma che le
6
Disegno di legge Costituzionale d’iniziativa del governo A.S.2544 recante Modificazioni degli articoli 55, 56, 57, 58, 59,
60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135 e
138 della Costituzione, presentato in data 17 Ottobre 2003.
7
“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo
i princìpi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”(art. 114, Cost.).
- 96 -
comprenda ed eventualmente le possa derogare proprio in virtù della sua particolarità. La legge
ordinaria di attuazione, come noto, non è stata emanata8.
La proposta governativa in esame dispone “forme e condizioni particolari di autonomia anche
normativa nelle materie di competenza regionale” per Roma, divenuta ”Capitale della Repubblica
federale”, e suggerisce di contenere tali prerogative “nei limiti e [...] modalità stabiliti dallo Statuto della
Regione Lazio”. Si nota dunque, oltre ad una specificazione dell’autonomia “anche normativa”, lo
spostamento della fonte legale atta a delineare il peculiare ordinamento della Capitale dalla legge dello
Stato allo Statuto della Regione Lazio.
Al momento, detto Statuto non reca alcuna norma specifica riferita alla città di Roma, stabilendo
solo la possibilità di “delega di funzioni amministrative alle Province, ai Comuni o ad altri Enti Locali
dirette - di norma - a tutti gli enti di eguale livello istituzionale”(art. 42 dello Statuto).
Considerando le particolarità di gestione di una città come Roma, caratterizzata da una notevole
estensione, popolazione, ricchezza artistica nonché dalla presenza della Santa Sede e di numerosi
organismi internazionali, la necessità di riconoscere alla Capitale uno status particolare appare
evidente.
Non altrettanto chiaro è se la particolarità della Capitale debba esserle riconosciuta come Area
metropolitana, in questo equiparata alle altre aree riconosciute9, oppure se le possa competere uno
status specifico e semmai l’equiparazione alle Regioni, come anche è stato suggerito, nel qual caso
dovrebbe essere ancora stabilito se l’intera Provincia debba configurarsi nella forma di Regione o il
solo Comune di Roma.
Se il problema dell’adeguatezza degli strumenti normativi accomuna Roma ad altri grandi
Comuni, ben diverso è il problema dell’estensione territoriale: il Comune di Roma, come riferisce il
sindaco Veltroni nella sua audizione alla Commissione presso la Commissione Affari costituzionali,
tenutasi l’11 novembre 2003, si estende su 1.290 chilometri quadrati e potrebbe contenere i territori di
Milano, Bologna, Torino, Genova, Napoli, Palermo, Catania, Firenze e Bari. Tra le capitali europee,
soltanto Londra mostra una dimensione territoriale maggiore (1.586 chilometri quadrati) (Cfr. il
Riquadro “Aspetti istituzionali delle città capitali dei principali Paesi dell’Unione europea”).
8
Su tale oggetto, tuttavia, erano presenti altre proposte, anche precedenti all’approvazione del testo costituzionale. Più
nel dettaglio, la proposta di legge A.C.454 (Cento e altri) e la proposta di legge costituzionale A.C.1415 (Zaccheo) del
2001 in estrema sintesi, proponevano: la prima, la costituzione di Roma in Regione (sottraendo così alla Regione Lazio
gli oneri e la concentrazione della spesa e degli interventi relativi alla Capitale) e il contemporaneo trasferimento delle
strutture e delle attribuzioni del capoluogo di Regione a Latina (o, in alternativa, a Frosinone); la seconda, l’istituzione di
un distretto speciale per Roma e della Regione Tuscia-Sabina riducendo così notevolmente il territorio della Regione
Lazio. Il ddl A.S.1567 (Del Pennino e altri), comunicato alla Presidenza il 4 luglio 2002, recante “Norme per l’istituzione
delle città metropolitane” disciplina Roma in tale ambito. Al riguardo esiste anche una proposta ANCI del 22 novembre
2003.
9
Si ricorda che la legge 8 giugno 1990, n.142, istituisce le aree metropolitane nelle zone comprendenti i Comuni di
Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli.
- 97 -
In questo ambito si inserisce il problema dell’adeguatezza dei finanziamenti per la Capitale,
sottolineata da numerosi emendamenti proposti in Aula al Senato. A tale proposito si osserva che, se
si dovesse restringere l’autonomia della Capitale nei vincoli stabiliti dallo Statuto della Regione Lazio,
potrebbe crearsi il problema del finanziamento delle funzioni della Capitale quando questa dovesse
essere in qualche modo vincolata al bilancio della Regione e non ad uno specifico finanziamento da
parte dello Stato. Inoltre, in tal caso, un’eventuale modifica dello Statuto regionale richiederebbe la
formazione di una maggioranza con una rilevanza istituzionale minore rispetto a quella parlamentare
nazionale.
ART. 116: DIFFERENZIAZIONE DELLE REGIONI
L’attuale testo costituzionale10 dell’art. 116, terzo comma, sancisce, come accennato, la
possibilità di attribuire alle Regioni a Statuto ordinario ulteriori forme di autonomia nelle materie di
legislazione concorrente tra Stato e Regioni e in alcune materie di legislazione statale esclusiva
(giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni
culturali) attraverso un procedimento aggravato che prevede l’iniziativa della Regione interessata, il
parere degli Enti Locali, il rispetto dei principi sulla autonomia finanziaria ex articolo 119 Cost., e
l’approvazione con legge statale a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere, sulla base di
una precedente intesa tra Stato e Regione.
Si tratta, in pratica, della possibilità per le Regioni di attivare su propria iniziativa alcune
competenze, attuando un “federalismo differenziato”, similmente a quanto è accaduto, in modo
particolare, nell’esperienza di federalismo spagnola.
Può ritenersi opportuno, in tale contesto, un chiarimento sulla possibilità di attivazione da parte
delle Regioni della propria competenza esclusiva nelle materie nelle quali siano interessati diritti civili e
sociali che devono essere comunque garantiti su tutto il territorio nazionale, prima che questi siano
determinati con legge statale o comunque nel caso essi non siano desumibili dalla legislazione vigente
(art. 116).
10
“Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste
dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale.
La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e Bolzano.
Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le
materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia
di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata,
sentiti gli Enti Locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza
assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”(art.116, Cost.).
- 98 -
3URSRVWHGLPRGLILFDHQRUPHGLDWWXD]LRQHGHOOD&RVWLWX]LRQH
$ VSHWWLLVWLWX]LRQDOLGHOOHFLWWjFDSLWDOLGHLSULQFLSDOLSDHVLGHOO¶8QLRQH(XURSHD
/D VSHFLILFD GHOHJD FRVWLWX]LRQDOH SHU XQD OHJJH VX 5RPD &DSLWDOH QRQFKp OD UHFHQWH
SURSRVWD GL PRGLILFD GHOOD &RVWLWX]LRQH YROWD D ULGHILQLUH OH SUHURJDWLYH GHOOD &DSLWDOH UHQGH
HVWUHPDPHQWH DWWXDOH LO SUREOHPD GHOOD PLJOLRUH LGHQWLILFD]LRQH GHOOD FRQILJXUD]LRQH GHL UDSSRUWL
GHO &RPXQH GL 5RPD FRQ O¶$UHD PHWURSROLWDQD OD 3 URYLQFLD OD 5HJLRQH H OR 6WDWR QRQFKp
GHOO¶RSSRUWXQLWj GL DWWULEXLUH VSHFLILFKH IXQ]LRQL LQ FRQVLGHUD]LRQH GHO VXR UXROR SHFXOLDUH H GHOOH
QHFHVVLWjOHJDWH DOOD SUHVHQ]D GHOOD 6DQWD 6HGHQRQFKp GHOOHDJHQ]LH 218GLFRQWUDVWRGHOOD IDPH
QHOPRQGR
,OSUREOHPDGHOO¶RSSRUWXQDFROORFD]LRQHGHOODFDSLWDOHQHOORVFKHPDLVWLWX]LRQDOHqFRPXQHD
WXWWL L SDHVL ,Q JHQHUDOH HVVR q DVVRFLDWR DOOH GLIILFROWj FRQQHVVH DOOD JHVWLRQH GL JUDQGL DUHH
XUEDQH ,O WUDWWR SL LQGDJDWR QHOOR VWXGLR GHOOH FDSLWDOL q OHJDWR LQIDWWL DOOD JHVWLRQH GHL JUDQGL
DJJORPHUDWLXUEDQLFRQWXWWHOHSUREOHPDWLFKHFRQQHVVHDOODVRYUDSSRSROD]LRQH /D QHFHVVLWj GL VDOYDJXDUGDUH OD FDSLWDOH FRPH DJJORPHUDWR XUEDQR H VHJQDWDPHQWH SHU OR
VYROJLPHQWR GHOOH IXQ]LRQL VSHFLILFKH FKH TXHVWR UXROR ULFKLHGH q SUHVHQWH LQ WXWWL JOL RUGLQDPHQWL
FRQSHVRGLYHUVRDLGXHDVSHWWL7XWWDYLDOHVROX]LRQLRIIHUWHDOSUREOHPDYDULDQRLQPRGRPDUFDWRD
VHFRQGD GHO FRQWHVWR LVWLWX]LRQDOH 'LYHUVD q TXLQGL O¶DXWRQRPLD OHJLVODWLYD LO SRWHUH GL GHFLVLRQH
GLVSHVDQRQFKpODFRQILJXUD]LRQHDPPLQLVWUDWLYD
6HEEHQH OH FDUDWWHULVWLFKH GL XQD FLWWj FDSLWDOH SRVVDQR YDULDUH LQ PLVXUD QRWHYROH GD XQ
3 DHVH DOO¶DOWUR GL PRGR FKH QRQ q SRVVLELOH QHDQFKH WUDFFLDUH WUDWWL LGHQWLILFDWLYL FRPXQL VL SXz
WXWWDYLDWHQWDUHXQFRQIURQWREDVDQGRVLVXOVXRUXRORLVWLWX]LRQDOH QHLUDSSRUWLFRQOR6WDWRJOLDOWUL
HQWL WHUULWRULDOL H LO WHUULWRULR FLUFRVWDQWH 7DOL DVSHWWL LQIOXLVFRQR LQ PDQLHUD GHWHUPLQDQWH VXOOH
PRGDOLWjGLILQDQ]LDPHQWRHO¶DXWRQRPLDILQDQ]LDULDGLFXLTXHVWHFLWWjGLVSRQJRQR
,Q SDUWLFRODUH OH QHFHVVLWj GL ILQDQ]LDPHQWR GHOOD FDSLWDOH OH PRGDOLWj GHL WUDVIHULPHQWL H
O¶DXWRQRPLDGLVSHVDGLSHQGRQRLQPDQLHUDFUXFLDOHGDLUDSSRUWL6WDWR5HJLRQH3 URYLQFH&RPXQL
6L YD GDO FDVR GL /RQGUD FKH QRQ GLVSRQH TXDVL GL PH]]L SURSUL GL ILQDQ]LDPHQWR HVVHQGR HVVL
OLPLWDWL DOOD
Council tax H DOOD QXRYD Congestion charge H L FXL WUDVIHULPHQWL VRQR VWDWL ULGRWWL LQ
VHJXLWR DOOD UHFHQWH ULIRUPD GHOOD ILQDQ]D ORFDOH DL SL FRQVLVWHQWL LQWURLWL ILVFDOL GL 3 DULJL FKH OH
GHULYDQR GDOO¶DWWULEX]LRQH GHOOH TXDWWUR WDVVH ORFDOL H GD XQR VSHFLILFR ILQDQ]LDPHQWR 'LYHUVR q
DQFRUD LO FDVR GL %HUOLQR LQ TXDQWR
Land H TXHOOR GL 0DGULG FDSLWDOH GHOOR 6WDWR H GHOOD
Comunidad
'LIILFLOHTXLQGLYDOXWDUHLQSURVSHWWLYDFRPSDUDWDO¶DGHJXDWH]]DGHOOHULVRUVH
/H PDJJLRUL GLIILFROWj ILQDQ]LDULH VRQR GL %HUOLQR FKH QRQRVWDQWH ULHQWUL QHL 3LDQL GL
1
Ciò ha portato in passato a sostenere l’ipotesi di deconcentrare l’apparato amministrativo. Una proposta in
questo senso è la cosiddetta “capitale reticolare”.Tale modello sarebbe in parte seguito in Germania dove la
banca centrale europea oggi nazionale prima non aveva sede nella capitale. Anche in Francia organismi pubblici
importanti non sono presenti nella capitale (Cfr. Pacini e altri, 1993).
2
Si vedano, ad esempio, i lavori del *OREDOL VDWL RQ DQG :RUOG &LWLHV 6WXG\ *URXS DQG 1HWZRUN (GaWC, http://
www.lboro.ac.uk/gawc/index.html) o il progetto Megacities, www.megacities.org ed anche http://
globalcities.free.fr/mesure.htm.
3
Non è tale la posizione geografica stante la posizione decentrata di alcune capitali, sebbene spesso la capitale
sia situata in posizione centrale e finisca comunque per diventare una delle città più grandi; né essere sede del
governo; né la costituzionalizzazione dello status stanti le rilevanti eccezioni di Parigi e Londra (Cfr. Senato,
2003).
- 99 -
VROLGDULHWjFRQOD*HUPDQLDGHOO¶HVWVFRQWDQGRXQDFUHVFLWDGHOXGHQWHULVSHWWRDOOHDVSHWWDWLYHKD
GRYXWR GLFKLDUDUH LO ³VHULR GLVDJLR ILQDQ]LDULR´ (Haushaltsnotlage)
FRPH SULPR SDVVR SHU
ULFKLHGHUH DO JRYHUQR FHQWUDOH XOWHULRUL ILQDQ]LDPHQWL 7XWWDYLD OD &DSLWDOH WHGHVFD qEHQHILFLDULR
QHWWR QHL FRQIURQWL GHO VLVWHPD FHQWUDOH HG DQ]L q LQ WHUPLQL DVVROXWL LO PDJJLRUH EHQHILFLDULR GRSR
OD6DVVRQLD
/RQGUD GD TXHVWR SXQWR GL YLVWD VL WURYD LQ XQD SRVL]LRQH SHJJLRUH OD UHFHQWH ULIRUPD GHO
VLVWHPD GL ILQDQ]LDPHQWR GHJOL HQWL ORFDOL OD SHQDOL]]D ULVSHWWR DO SDVVDWR H SHU FRQWUDVWDUH WDOH
WHQGHQ]D LO JRYHUQR ORFDOH GLVSRQH GL XQ PDUJLQH GL PDQRYUD PROWR VFDUVR GL FXL VL q DYYDOVD GL
UHFHQWHIHEEUDLRSHULPSRUUHODQRWD
Congestion charge
3HU TXDQWR DWWLHQH LQYHFH DOOD FRPSHWHQ]D OHJLVODWLYD VL KD DQFKH TXL XQD GLIIHUHQ]LD]LRQH
QRWHYROH FKH YHGH %HUOLQR H 0DGULG VRJJHWWL GL QRUPD]LRQH H 3DULJL H /RQGUD SULYL GL SRWHVWj
OHJLVODWLYD
0ROWR GLYHUVDDQFKH OD VWUXWWXUD DPPLQLVWUDWLYD HG LVWLWX]LRQDOH ,O ³&RPXQH GL /RQGUD´OD
Greater London Authority*/$ LQSDUWLFRODUHVYROJHVRORFRPSLWLGLVXSHUYLVLRQHHLPSXOVRVXL
FRUSL IXQ]LRQDOL Transport for London, Metropolitan Policy Authority, London Fire Emergency
Planning Authority H London Development Agency FRQ VWDQ]LDPHQWL SUHGHWHUPLQDWL
6LQJRODUPHQWH HVVD GLVSRQH GL XQ budget GL FLUFD PLOLRQL GL VWHUOLQH VHQ]D SRVVLELOLWj GL
LQGHELWDUVLHTXLQGLROWUHDQRQHVVHUHOHJDOPHQWHUHVSRQVDELOHSHULFRUSLIXQ]LRQDOLQRQDYUHEEH
budgetODSRVVLELOLWjPDWHULDOHGLVRVWHQHUOLLQFDVRGLGLIILFROWjODULVHUYDSL
GDWDODGLIIHUHQ]DGL
FRQVLVWHQWHTXHOODSHUOHVSHVHHOHWWRUDOLDPPRQWDYDQHODFLUFDPLOLRQLGLVWHUOLQH
5LJXDUGRDOOHPRGDOLWjGLILQDQ]LDPHQWROHFDSLWDOLPDQLIHVWDQRXQDGLYHUVDVWUXWWXUDPDFLz
VLJLXVWLILFDVLDFRQODPDJJLRUHWUDGL]LRQHHTXLQGLHVSHULHQ]DHDWWLWXGLQHGDSDUWHGHOOHGLYHUVH
DPPLQLVWUD]LRQLVLDFRQOHGLYHUVHUHVSRQVDELOLWjGLVSHVDHGLDXWRQRPLDILVFDOH,QSDUWLFRODUHVL
RVVHUYDFKHPHQWUHOHHQWUDWHSURSULHUDSSUHVHQWDQRXQDSHUFHQWXDOHHOHYDWDGHOOHHQWUDWHD3 DULJL
FLUFD LO OH VSHVH GL LQYHVWLPHQWR VRQR TXDVL LQWHUDPHQWH ILQDQ]LDWH GD WUDVIHULPHQWL
FRQWUDULDPHQWH D TXDQWR DFFDGH QHOOH DOWUH FLWWj GRYH VROR XQD VFDUVD SHUFHQWXDOH GHJOL
LQYHVWLPHQWLYLHQHUHDOL]]DWDFRQLOFRQWULEXWRGHOOR6WDWRFHQWUDOH
'¶DOWUDSDUWHDOFXQL WUDWWLVRQRFRPXQLDWXWWLJOLHQWLORFDOLGDO ODWRGHOOHVSHVHLO FRVWRGHO
SHUVRQDOH q VHPSUH OD YRFH SL FRQVLVWHQWH DWWRUQR DG GHOOH VSHVH WRWDOL 1HO FDVR GL /RQGUD
FRQ ULIHULPHQWR DOOD VROD */$ HVVR q DQFRUD SL HOHYDWR H VL DWWHVWD DWWRUQR DO ,O PRWLYR
4
In effetti, è stato scritto assai poco per confrontare e ancora meno per analizzare le capitali come categoria a
se stante di città. È interessante notare che non necessariamente la capitale è la città più influente dal punto di
vista economico e questo nonostante la forte attrattività di investimenti ed affari che le compete come centro
amministrativo e l’innegabile contributo offerto alla vita economica, oltre che sociale, del proprio paese. Questo
aspetto è stato oggetto di un interessante studio in cui si evidenzia, tra l’altro, che Roma, Madrid e Berlino sono
capitali “periferiche” rispetto al centro degli affari e degli spostamenti in Europa, mentre Parigi e Londra si trovano
all’interno o a ridosso nella cosiddetta ³EOXH EDQDQD´ un’area che collega Londra, il Benelux e arriva fino a
Milano, l’area geo-economica europea a maggiore potenziale di sviluppo. Il concetto venne creato inizialmente
nel 1989 da un gruppo di ricercatori di Montpellier guidata da Roger Brunet per descrivere la zona
economicamente più attiva d’Europa. In modo netto, e forse sorprendente, l’area escludeva originariamente
Parigi, ragion per cui lo studio venne utilizzato come spunto per rafforzare lo sviluppo e la connettività di questa
capitale in ambito europeo a discapito dell’”asse francese” Lione-Marsiglia-Parigi che lo 6FKpPDV 'LUHFWHXUV
G ¶$PpQDJHPHQW HW G ¶8UEDQLVPH (1965, rivisto 1990) aveva inizialmente previsto. La ricerca è stata ripetuta nel
2002 conducendo a risultati simili, pur mostrando una minore prevalenza dell’area della EO XH EDQDQD, ed è
disponibile RQO LQH sul sito della DATAR, www.datar.gouv.fr.
- 100 -
ULVLHGH QHOOR VYROJLPHQWR SUHYDOHQWH GL IXQ]LRQL GL VXSSRUWR H GXQTXH
staff-intensive 5LVSHWWR DOOD
VSHVDWRWDOHHVVDLQFLGHSHUOHFLWWjLQFXLLGDWLVRQRGLVSRQLELOLQHOODVWHVVDSHUFHQWXDOHGHO %HUOLQR
$ SDUWLUH GDO RWWREUH JLRUQR GHOO
8QLILFD]LRQH WHGHVFD %HUOLQR q QXRYDPHQWH OD
FDSLWDOH GHOOD*HUPDQLD VHFRQGRTXDQWRVWDELOLWRGDOO¶DUWLFRORGHO7UDWWDWRVXOODULXQLILFD]LRQH
WHGHVFDGHODJRVWR
$QRUPDGHOO
DUWLFRORFRPPDGHOOD&RVWLWX]LRQHGL%HUOLQRHVVDqDOORVWHVVRWHPSRXQD
FLWWjHGXQ/DQGIHGHUDOH
Berlin ist ein deutsches Land und zugleich eine Stadt
Stadtstaat) SRVVLHGH GLULWWL H GRYHUL GL
%HUOLQR GXQTXH LQ YLUW GHOOR VWDWXV GL &LWWj6WDWR HQWUDPEH OH IRUPH GL JRYHUQR FRVu FRPH $PEXUJR H %UHPD H GLVSRQH GL TXDWWUR YRWL QHO
Bundesrat1HOUHDOL]]DUHLQL]LDWLYHGLgovernanceQHFHVVLWDGLDFFRUGLWUD6WDWLHGXQTXHQRQULFDGH
QHOODQRUPDWLYDVXJOLHQWLORFDOL&LzFRVWLWXLVFHXQDGLIIHUHQ]DIRQGDPHQWDOHULVSHWWRDPROWHDOWUH
FDSLWDOLHXURSHH
,Q SRFR SL GL NP ± SDUL D 0RQDFR 6WRFFDUGD H ) UDQFRIRUWH PHVVH LQVLHPH %HUOLQR
UDFFRJOLH D VHJXLWR GHOOD ULIRUPD JHQQDLR FLUFRVFUL]LRQLFRQWHH Bezirk GD FKH
HUDQR'DOSXQWRGLYLVWDFRVWLWX]LRQDOHDQFKHTXHVWHXQLWjDPPLQLVWUDWLYHKDQQRXQRVWDWXVLEULGR
SHUFKp QRQ VRQR FLUFRVFUL]LRQL FRPXQDOL FRPH OH DOWUH HVVHQGR %HUOLQR XQ &RPXQH XQLWDULR
Einheitsgemeinde PD QRQ ULFRSURQR QHDQFKH OH VROH IXQ]LRQL DPPLQLVWUDWLYH SURSULH GHOOH
FLUFRVFUL]LRQL 6RQR TXLQGL XQD YLD GL PH]]R SHUFKp VYROJRQR OH ORUR IXQ]LRQL ³VHFRQGR L SULQFLSL
GHOO¶DXWRDPPLQLVWUD]LRQH´
DUW
&RVWLWX]LRQH
GL
%HUOLQR
PD
OHJDOPHQWH
VRQR
XQLWj
DPPLQLVWUDWLYH SXU VHQ]D HVVHUH HQWLWj OHJDOL GL GLULWWR SURSULR /HJJH VXOO¶DPPLQLVWUD]LRQH GHL
GLVWUHWWL SDUDJUDIR WXWWDYLD UHFHQWL ULIRUPH H SURSRVWH SXQWDQR DG HTXLSDUDUH SLHQDPHQWH OH
5
Una delle cause che ha contribuito al deterioramento della situazione finanziaria, oltre al progressivo venir
meno di finanziamenti specifici, è stata la forte percentuale di partecipazioni del Land Berlino in molteplici attività,
la principale delle quali (%DQNJHVHO OVFKDIW%HUOLQ$*, partecipazione diretta al 81% nel 2001) è stata oggetto di un
recente salvataggio. I rischi di tale configurazione sono stati aspramente criticati anche dalla Corte dei conti di
Berlino, ma derivano in buona parte dalla lenta trasformazione dell’Amministrazione. Si pensi ad esempio che
quasi la metà degli immobili e dei terreni del territorio sono di proprietà pubblica e, per velocizzare il loro
collocamento sul mercato, è stata costituita una società apposita di cui il Land Berlino è unico azionista. Per un
esauriente approfondimento sull’argomento cfr., tra gli altri, i documenti disponibili on line su http://www.unibamberg.de/~ba6wr1/lehre/privh/ nonché la tesi di dottorato http://darwin.inf.fu-berlin.de/2000/104/index.html.
Fitch Ratings stima che il debito indiretto legato alle partecipazioni sia di circa 88 miliardi di euro (feb. 2003).
6
I fondi allocati tramite la formula dello Standard Spending Assessments (SSA) sono diminuiti dal 24.4% (1995/
96) al 22.4% (2000). Venti distretti su 88 (fra quelli più poveri) fanno parte della cintura di Londra e di questi 16 si
trovano tra i primi 50 della classifica secondo ognuno dei sei indicatori utilizzati dal governo per calcolare nel
2000 l’indice di privazione dei comuni (,QGH[RI0XO WLSOH'HSUL YDWL RQ). Inoltre in base a tale indice, i cui criteri non
vengono concordati con le autorità locali, vi sarà un’ulteriore riduzione di circa 140 milioni di sterline.
7
Buona parte delle attività sono svolte da un livello intermedio di governo tra quello centrale e la GLA, il
soprattutto, dal0L QL VWHUIRU/RQGRQ e altri esponenti di governo. La &RUSRUDWLRQRI
/RQGRQ si distingue dai ERXURXJK per le maggiori competenze. In particolare, essa gestisce la &L W\ RI /RQGRQ
3ROL FH e di conseguenza gli abitanti della FL W\ pagano FRXQFLO WD[ molto meno elevate perché non comprendono la
parte di competenza della MPA, la spesa più consistente della GLA.
*RYHUQPHQW2IIL FHIRU/RQGRQ
8
Per una sintetica descrizione del sistema istituzionale tedesco si rimanda a ISAE (2003).
- 101 -
FLUFRVFUL]LRQLFRQL&RPXQL
/D &RVWLWX]LRQH GL %HUOLQR%UDQGHPEXUJR q VWDWD DSSURYDWD LO RWWREUH D ODUJD
PDJJLRUDQ]D GHJOL DYHQWL GLULWWR H LQ EXRQD SDUWH ULFDOFD TXHOOD GHO (VVD WXWWDYLD
UDIIRU]D LO QXPHUR GHL GLULWWL GL EDVH H JOL RELHWWLYL GHOOR 6WDWR DG HVHPSLR LO GLULWWR DO ODYRUR
O¶LVWUX]LRQH H DOORJJLR OD SURWH]LRQH GHOO¶DPELHQWH H OD WXWHOD GHL GDWL SHUVRQDOL GDJOL DEXVL
LQIRUPDWLFL,QSDUWLFRODUHqVWDWRHVWHVRLOGLULWWRDSHWL]LRQLHUHIHUHQGXP
'DXQSXQWRGLYLVWDOHJLVODWLYRHGDPPLQLVWUDWLYRODFLWWjFRPSUHQGHLPHFFDQLVPLVWDWDOLGL
UDSSUHVHQWDQ]D H GL JRYHUQR /D &RVWLWX]LRQH WHGHVFD FRPH VL ULFRUGD DUW DWWULEXLVFH
FRPSHWHQ]D UHVLGXDOH DL
Land SHU WXWWH OH PDWHULH QRQ DVVHJQDWH DO Bund $G HVVL FRPSHWH LQROWUH
WXWWDO¶DPPLQLVWUD]LRQHLQWHUQDFRQSRFKHHFFH]LRQLWUDFXLLVHUYL]LGLSORPDWLFLHLOWUDIILFRDHUHR
1HO q LQL]LDWD OD ;9 OHJLVODWXUD RJQL OHJLVODWXUD GXUD DQQL 1HO &RQVLJOLR
(AbgeordnetenhauV
VLHGRQR DOPHQR UDSSUHVHQWDQWL FXL VL VRPPDQR PHPEUL DJJLXQWLYL
GHULYDQWL GDO PHFFDQLVPR SURSRU]LRQDOH (VLVWH XQD VRJOLD GL VEDUUDPHQWR DO D PHQR FKH LO
FDQGLGDWR QRQ YHQJD HOHWWR GLUHWWDPHQWH ,O 3 DUODPHQWR SXz HVVHUH VFLROWR FRQ PDJJLRUDQ]D
UDIIRU]DWD R WUDPLWH UHIHUHQGXP
/H OHJJL VRQR DSSURYDWH GRSR DOPHQR GXH OHWWXUH D
PDJJLRUDQ]D VHPSOLFH GXH WHU]L SHU OH PRGLILFKH FRVWLWX]LRQDOL D PHQR FKH QRQ LQFLGDQR VXOOD
SRVVLELOLWj GL ULFRUVR D SHWL]LRQH R UHIHUHQGXP QHO TXDO FDVR GHYRQR HVVHUH VRWWRSRVWH DO YRWR GHL
FLWWDGLQL
,O JRYHUQR ORFDOH q FRPSRVWR GD XQ 6LQGDFR Regierender Bürgermeister)
HOHWWR GDO
3 DUODPHQWR FKH SURSRQH DUW &RVW GL %HUOLQR VHQDWRUL FRPH SURSULR JRYHUQR (VVL VRQR
SHUzHOHWWLGDO&RQVLJOLRFKHSXzTXLQGLUHVSLQJHUOLQHOFRPSOHVVRRVLQJRODUPHQWHDPDJJLRUDQ]D
DUW &RVW %HUOLQR, SULQFLSLJXLGDVRQRVWDELOLWLGDO 6LQGDFR PDGHYRQR HVVHUH DSSURYDWL GDO
&RQVLJOLR SHUFKp ³LO JRYHUQR q HVHUFLWDWR
FROOHWWLYDPHQWH GDO 6HQDWR´ H SHUFKp FLDVFXQ VHQDWRUH
RSHUDVRWWRODSURSULDUHVSRQVDELOLWj
/¶DPPLQLVWUD]LRQH
q
GLYLVD
LQ
FHQWUDOH
H
FLUFRVFUL]LRQDOH
/D
SULPD
FRPSUHQGH
VRVWDQ]LDOPHQWH O¶DPPLQLVWUD]LRQH GHO 6HQDWR (VVD GHFLGH VX TXHVWLRQL GL SULQFLSLR H VXOOD
SLDQLILFD]LRQH H FRQWUROOR GHOOR VYLOXSSR GHOOD FLWWj QHO VXR LQVLHPH $OWUH DXWRULWj VRQR LO
3 UHVLGHQWHGHOODSROL]LDLYLJLOLGHOIXRFRHOHDXWRULWjJLXGL]LDULHFKHVRQRVRWWRLOGLUHWWRFRQWUROOR
GHOO¶DPPLQLVWUD]LRQHFHQWUDOH
$QFKH D OLYHOOR GL FLUFRVFUL]LRQH VL UHSOLFD OD VWUXWWXUD DPPLQLVWUDWLYD GHO &RPXQH H TXLQGL
9
Una risoluzione della Conferenza ministeriale della pianificazione (0LQLVWHUNRQIHUHQ] IU 5DXPRUGQXQJ) del
1997 indica l’esistenza di sette regioni metropolitane in Germania che devono essere sviluppate per costituire
l’ossatura della struttura regionale, tra queste c’è Berlino/Brandemburgo.
10
Nel 1978 è stata introdotta l’“Iniziativa dei cittadini” (%UJHUEHJHKUHQ che si discosta dal tradizionale istituto
del referendum (%UJHUHQWVFKHLG ), in quanto si sostanzia nella richiesta al consiglio circoscrizionale
(%H]LUNVYHURUGQHWHQYHUVDPPO XQJ di affrontare e regolamentare una determinata materia. L‘adozione
dell‘iniziativa richiede l‘appoggio del 2% degli aventi diritto. Dall’introduzione alla riunificazione, negli allora 12
%H]LUN di Berlino ovest, ne vennero avviate meno di 20, 3 delle quali non raggiunsero il quorum necessario e 8
soltanto furono accettate dal consiglio.
11
Nel 1997 con apposito emendamento alla Costituzione è stato introdotto il referendum. Gli adempimenti
necessari sono però molto pesanti: almeno il 10% degli aventi diritto deve aderire all’iniziativa entro i due mesi
concessi per concludere la raccolta delle firme. La sottoscrizione deve avvenire nei luoghi indicati dall’autorità
amministrativa per questo fine ed esclude quindi la possibilità di raccolta nelle strade.
12
“EWGLH5HJL HUXQJDXV³articolo 55 della Costituzione di Berlino.
- 102 -
HVLVWH XQD DXWRULWj FROOHJLDOH Bezirksamt FRPSRVWD GD FRQVLJOLHUL Stadträte) H XQ VLQGDFR,
primus inter pares. ,Q TXHVWR FDVR SHUz L SULPL VRQR HOHWWL GDO FRQVLJOLR FLUFRVFUL]LRQDOH LQ EDVH
DJOLHTXLOLEULSROLWLFLHLO6LQGDFRDPDJJLRUDQ]D
%HUOLQR VWD DWWXDOPHQWH WUDVIRUPDQGR OD SURSULD DPPLQLVWUD]LRQH SHU PLJOLRUDUOD GDO SXQWR
GL YLVWD GHOOD JHVWLRQH HFRQRPLFD H ILQDQ]LDULD /D ULIRUPD FRPSUHQGH GLYHUVH IDVL H GRYUHEEH
HVVHUHFRPSOHWDWDQHO(VVDqVWDWDDYYLDWDQHOFRQODULIRUPDGHOOHFLUFRVFUL]LRQLHGHOOD
GLYLVLRQHGHOOHFRPSHWHQ]HWUD6HQDWRHFLUFRVFUL]LRQL
'DO OH FLUFRVFUL]LRQL ULFHYRQR XQD GRWD]LRQH FRPSOHVVLYD GDO ELODQFLR GHOOD FLWWjVWDWR
SHUDGHPSLHUHDOOHSURSULHUHVSRQVDELOLWjFLzROWUHDUDIIRU]DUHODORURLQGLSHQGHQ]DFRQVHQWHDG
HVVD GL DXWRGHWHUPLQDUH OH SURSULH SULRULWj ILQDQ]LDULH SXU PDQWHQHQGR LO VHQDWR OD VXSHUYLVLRQH
VXOOHDPPLQLVWUD]LRQLFLUFRVFUL]LRQDOL,QSDUWLFRODUHHVVHQRQSRVVRQRLPSRUUHWDVVHRDOWULWULEXWL
,VLQGDFLGHOOHYDULHFLUFRVFUL]LRQLLOVLQGDFRGL%HUOLQRHLOVXRYLFHIRUPDQRLO&RQVLJOLRGHL
VLQGDFL FKH GHYH HVVHUH FRQVXOWDWR GDO 6HQDWR SHU OH TXHVWLRQL IRQGDPHQWDOL GL OHJLVOD]LRQH R
DPPLQLVWUD]LRQHFRVuFRPHSHURJQLGLVHJQRGLOHJJHGLVSHVDGHOFRQVLJOLRFRPXQDOH
'LYHUVL DFFRUGLGRYUHEEHUR JDUDQWLUHLOILQDQ]LDPHQWR GHOOH IXQ]LRQLGHOODFDSLWDOH ,O SULPR
GHO JLXJQR (Hauptstadtfinanzierungsvertrag),
LPSHJQDYD LO JRYHUQR IHGHUDOH DG XQR
VWDQ]LDPHQWR LQL]LDOH GL PLOLDUGL GL PDUFKL SHU FRQVHQWLUH DOOD FLWWj GL HVHUFLWDUH OH VXH QXRYH
IXQ]LRQL LQROWUH DVVHJQDYD SHU FLDVFXQ DQQR GDO DO OD VRPPD GL PLOLRQL GL PDUFKL
GDGHVWLQDUHSUHYDOHQWHPHQWHDOO¶LPSOHPHQWD]LRQHGLPLVXUHGLVLFXUH]]D,QVHJXLWRQHODOWUL
GXH DFFRUGL KDQQR ULJXDUGDWR XOWHULRUL ILQDQ]LDPHQWL FRQQHVVL DOOH IXQ]LRQL GHOOD FDSLWDOH H
LQL]LDWLYH LQ FDPSR FXOWXUDOH 6L WUDWWD GL XQR VWDQ]LDPHQWR DQQXDOH FRPSOHVVLYR GL PLOLRQL GL
PDUFKLSHUJOLDQQL
3UREOHPDWLFD LQROWUH OD SRVVLELOH IXVLRQH FRQ LO %UDQGHPEXUJR 6H GD XQ ODWR HVVD
PLJOLRUHUHEEH PROWL SUREOHPL GL JHVWLRQH H LQ SDUWLFRODUH TXHOOL FRQQHVVL FRQ LO SURQXQFLDWR
SHQGRODULVPR FKH SRUWD FLUFD SHUVRQH D ULYHUVDUVL RJQL JLRUQR QHOOD FDSLWDOH H TXLQGL D
ULFKLHGHUYL VHUYL]L SXU SDJDQGR OH LPSRVWH ORFDOL QHO %UDQGHPEXUJR GDOO¶DOWUR ODWR VL DYUHEEHUR
RJJHWWLYL SUREOHPL UHODWLYL DG XQD PLQRUH UDSSUHVHQWDQ]D LQ VHQR DO
Bundesrat
H DG XQD PLQRUH
SDUWHFLSD]LRQHDOODULSDUWL]LRQH GHL IRQGLIHGHUDOLVXFFHVVLYDPHQWHDOODIXVLRQH8QSULPRDFFRUGR
QRQ KD DYXWR O¶DSSURYD]LRQH GDO UHIHUHQGXP SRSRODUH QHO WXWWDYLD L JRYHUQDQWL GHL GXH
Länder ULWHQJRQRFKHODIXVLRQHSRVVDFRPSLHUVLHQWURLO
/RQGUD
3HU FLUFD GXH VHFROL OD FLWWj q VWDWD OD FDSLWDOH GHO SL JUDQGH LPSHUR FRORQLDOH GHOOD VWRULD
HVWHVR LQ WXWWL L FRQWLQHQWL 1HOOD &LW\ ]RQD GL XQ PLJOLR TXDGUDWR DWWRUQR DO FHQWUR GL /RQGUD
DIIOXLVFRQR RJQL JLRUQR FLUFD PLOLRQL GL SHUVRQH ROWUH DOOH FKH ODYRUDQR QHL YDUL XIILFL
/¶DUHD PHWURSROLWDQD ROWUH DOOD H[FRQWHD GL /RQGUD FRPSUHQGH OD PDJJLRU SDUWH GHOO¶H[ FRQWHD
GHO0LGGOHVH[HOHDUHHGHO6XUUH\.HQW(VVH[H+HUWIRUGVKLUHHGLQHVVDULVLHGRQRROWUHPLOLRQL
GLSHUVRQH
,O SRWHUH GL JRYHUQR ORFDOH
QHO 5HJQR 8QLWR q OLPLWDWR DL SRWHUL VWDWXWDUL FRQFHVVL GDO
JRYHUQR FHQWUDOH 1H GHULYD FKH FLUFD LO GHOOH VSHVH ORFDOL VRQR FRSHUWH GD WUDVIHULPHQWL
JRYHUQDWLYL DVVHJQDWL VXOOD EDVH GL XQ FRPSOHVVR VLVWHPD GL YDOXWD]LRQH GHOOD QHFHVVLWj GL VSHVD
Standard Spending Assessment
ORFDOLOR
5HODWLYDPHQWHGLUHFHQWHqVWDWRWXWWDYLDDYYLDWRXQSURFHVVRGLGHFHQWUDPHQWR
1HO LO
Greater London Authority Act KD ULSULVWLQDWR O¶DPPLQLVWUD]LRQH FHQWUDOH GL
- 103 -
/RQGUD *UHDWHU /RQGRQ $XWKRULW\ */$ SUHYHGHQGR O¶HOH]LRQH GL XQ 6LQGDFR H GL XQ &RQVLJOLR
London Assembly /¶,QJKLOWHUUD LO PDJJLR q VWDWD TXLQGL OD SULPD DUHD OD Greater
LondonDGHOHJJHUHGLUHWWDPHQWHLOJRYHUQRORFDOH
,O ZKLWH SDSHU Your Region, your choice: revitalising the English regions SUHYHGH OD
SRVVLELOLWj GL XQD PRGLILFD LQ TXHVWR VHQVR DQFKH SHU OH DOWUH RWWR UHJLRQL ,Q SDUWLFRODUH LO /RFDO
*RYHUQPHQW$FWKDLPSRVWRDWXWWLJOLHQWLORFDOLGLVFHJOLHUHODIRUPDGLJRYHUQRSUHIHULWD
WUD HOH]LRQH GLUHWWD R LQGLUHWWD GHO 6LQGDFR
UHVSRQVDELOH GHOOD JHVWLRQH SRQHQGR TXLQGL ILQH DO
VLVWHPDSLGHPRFUDWLFRPDLQHIILFLHQWHGHLYDULFRPLWDWLORFDOLULVDOHQWLDOO¶HSRFDYLWWRULDQD
/D GLVSRQLELOLWj GHO JRYHUQR YHUVR LO GHFHQWUDPHQWR q HYLGHQWH DQFKH QHOO¶HOH]LRQH SHU OD
SULPDYROWDQHOGLXQSDUODPHQWRVFR]]HVHFRQFRQVLVWHQWLSRWHULGLOHJLVOD]LRQHSULPDULDHLQ
PDWHULD ILVFDOH 1HO *DOOHV LQYHFH OD 1DWLRQDO $VVHPEO\ HOHWWD QHO GLVSRQH GL SRWHUH
OHJLVODWLYRVRODPHQWHVHFRQGDULRHGLQHVVXQDSUHURJDWLYDILVFDOHDQDORJDPHQWHO¶DVVHPEOHDHOHWWD
QHO QHOO¶,UODQGD GHO 1RUG L FXL SRWHUL VRQR VWDWL VRVSHVL LO RWWREUH 1XRYH HOH]LRQL
VRQRVWDWHWHQXWHLOQRYHPEUH
/D VWUXWWXUD DPPLQLVWUDWLYD GL /RQGUD q VWDWD PRGLILFDWD LQ PRGR VLJQLILFDWLYR QHJOL XOWLPL
boroughsHODCorporation of LondonFKHDPPLQLVWUDODIDPRVD&LW\GL
metropolitan boroughs GHOO¶HWj
YLWWRULDQD LQVLHPH DO Greater London Council */& FKH DYHYD UHVSRQVDELOLWj VX WUDVSRUWL H YLJLOL
GHO IXRFR H FRPSHWHQ]D FRQFRUUHQWH DL borough SHU VWUDGH FDVD SLDQLILFD]LRQH XUEDQD H WHPSR
DQQL/RQGUDqGLYLVDLQ
/RQGUD , SULPL YHQQHUR FUHDWL QHO LQ VRVWLWX]LRQH GHL
OLEHUR/D*/&YHQQHDEROLWDQHOGDOJRYHUQR7DWFKHUHVRORQHOPDJJLRYHQQHULFUHDWD
XQDXQLWjVWUDWHJLFDFRQXQVLQGDFRHOHWWR
/D
*UHDWHU
/RQGRQ
$XWKRULW\
/HJLVODWLRQ
VWDELOLVFH
FKH
WUDPLWH
HOH]LRQL
GLVJLXQWH
TXDGULHQQDOL YHQJDQR HOHWWLLOVLQGDFRHL PHPEUL GHOO¶DVVHPEOHD LQUDSSUHVHQWDQ]DGLDUHH
boroughsHLUHVWDQWLVXEDVHGHOO¶LQWHUDDUHD
GHILQLWHFRPSRVWHGDR
,O VLQGDFR KD FRPSHWHQ]H VX WUDVSRUWL SLDQLILFD]LRQH VYLOXSSR DPELHQWH SROL]LD LQFHQGL
FXOWXUDHVDOXWHHOHHVHUFLWDDWWUDYHUVRLFRVLGGHWWLFRUSLIXQ]LRQDOL7UDQVSRUWIRU/RQGRQ7I/OD
/RQGRQ 'HYHORSPHQW $JHQF\
/'$ OD 0HWURSROLWDQ 3ROLFH $XWKRULW\ H OD /RQGRQ )LUH DQG
(PHUJHQF\3 ODQQLQJ$XWKRULW\
/D */$ GLYHUVDPHQWH GDOOH DOWUH DXWRULWj ORFDOL QRQ KD FRPH UXROR SULQFLSDOH OD JDUDQ]LD
13
In particolare, in Inghilterra vi sono cinque tipi di autorità locali. Quelle a livello unico sono: 0HWURSRO LWDQ
, /RQGRQ %RURXJKV e 8QLWDU\ o 6KLUH $XWKRULWLHV. Quelle di secondo livello sono i &RXQW\ &RXQFL O e i
'L VWULFW&RXQFL O . Accanto ai circa 400 &RXQFLO esistono circa 10.000 consigli locali parrocchiali e cittadini (parish e
town council) diffusi principalmente nelle aree rurali. Galles, Scozia e Irlanda del Nord hanno un unico livello di
governo locale (rispettivamente 22 e 32 XQLWDU\DXWKRULWLHV in Galles e Scozia e 26 GLVWUL FWV in Irlanda del Nord).
$XWKRUL WLHV
14
Si tratta, in pratica, di calcolare per ciascun ente locale, l’ammontare di risorse che consentirebbe di applicare
la stessa aliquota per la &RXQFLO 7D[. Un sistema, quindi, di perequazione in grado di garantire che lo sforzo
fiscale di ciascun ente, dipenda solo dalle politiche locali e non da carenze di risorse rispetto ai fabbisogni di
spesa. È evidente che la formula di calcolo del SSA svolge un ruolo cruciale perché stabilisce per ciascun
servizio i parametri per la determinazione del fabbisogno di spesa (cfr. nota 18).
15
Esisteva anche la possibilità di optare per l’elezione di un sindaco che incaricasse un FRXQFLO PDQDJHU della
gestione per la quale ha optato soltanto una comunità locale (Stoke on Trent). La scelta dell’elezione diretta
doveva essere validata tramite referendum da tenersi entro il maggio 2002.
16
Si noti che i rapporti politici tra governo centrale e rappresentanza locale della città hanno condizionato in
modo significativo l’evolversi dell’autonomia della città.
- 104 -
GL VHUYL]L DOOD SRSROD]LRQH PD OD GHILQL]LRQH GL VWUDWHJLH LO FRRUGLQDPHQWR H O¶LPSXOVR GHL FRUSL
IXQ]LRQDOL 7XWWDYLD VHEEHQH L GRFXPHQWL VWUDWHJLFL QRQ VLDQRVRJJHWWL DG XQ¶DSSURYD]LRQHIRUPDOH
GD SDUWH GHOO¶$VVHPEOHD LO 6LQGDFR q WHQXWR D FRQVXOWDUOD LQVLHPH DOOH $JHQ]LH IXQ]LRQDOL FKH
GHYRQRGDUHDWWXD]LRQHDLSLDQLLQXQRVSLULWRGLOHDOHFROODERUD]LRQH
6L QRWL SHUz FKH EXRQD SDUWH GHO SRWHUH ULVLHGH DQFRUD QHO 0LQLVWHU IRU /RQGRQ HG LQROWUH
HVLVWHXQOLYHOORLQWHUPHGLRSHUODJHVWLRQHGHLUDSSRUWLWUD&DSLWDOHH6WDWRFHQWUDOHLO*RYHUQPHQW
2IILFHIRU/RQGRQFKHUDSSUHVHQWDLO*RYHUQRQHOODFLWWj
/D */$ KD HUHGLWDWR OH IRUPH GL ILQDQ]LDPHQWR SXEEOLFR GHL GLYHUVL RUJDQLVPL GD HVVD
DVVRUELWLFKHVLRFFXSDYDQRGLVLQJROHDUHHGLLQWHUYHQWR,OJRYHUQRFHQWUDOHKDDVVXQWRLOFRPSLWR
GLULXQLUHOHDWWXDOLFRUUHQWLGLILQDQ]LDPHQWRHGLWUDVIHULUOHDO6LQGDFRSHUXQLPSRUWRGLFLUFD
PLOLDUGL GL VWHUOLQH /H VSHVH GL HVHUFL]LR VRQR ILQDQ]LDWH GD WUDVIHULPHQWL GHO JRYHUQR FHQWUDOH
GDOOD ULGLVWULEX]LRQH GHOOH HQWUDWH GHULYDQWL GD QRQ GRPHVWLF UDWHV 1'5 O¶LPSRVWD VRVWHQXWD GD
LPSUHVH H SURIHVVLRQLVWLFKHRFFXSDQR XQD SURSULHWj LPPRELOLDUHQRQUHVLGHQ]LDOHHGDXQD TXRWD
GHOOHLPSRVWHQD]LRQDOLVXOFRPPHUFLR/HVSHVHLQFRQWRFDSLWDOHVRQRILQDQ]LDWHGDVWDQ]LDPHQWLH
SURYHQWL LQ FFDSLWDOH H LPSXWD]LRQL DO FRQWR SURILWWL H SHUGLWH /D */$ QRQ DYHQGR XQD FDSDFLWj
LPSRVLWLYD SURSULD KD DFFHVVR DQFKH D TXRWH GHOOH WDVVH ORFDOL LPSRVWH GDL
boroughs ,QILQH HVVD
SXzFKLHGHUHILQDQ]LDPHQWLVXSSOHPHQWDULSHUHYHQWXDOLVLWXD]LRQLGLHPHUJHQ]D
1HO FRPSOHVVR LO GHOOH HQWUDWH GHULYD GDL WUDVIHULPHQWL FRPSUHVD TXHOOD VRUWD GL
FRPSDUWHFLSD]LRQHUDSSUHVHQWDWDGDOOD1'5HGLTXHVWLROWUHO¶ VRQRDGHVWLQD]LRQHYLQFRODWD
HVSHFLILFL
0DGULG
/D SURYLQFLD GL 0DGULG LQWHJUD PXQLFLSL WUD FXL OD FDSLWDOH GHOOD 6SDJQD HG q GLYHQXWD
&RPXQLWj XQLSURYLQFLDOH LO SULPR PDU]R GHO GDWD LQ FXL HQWUz LQ YLJRUH LO VXR 6WDWXWR GL
DXWRQRPLDDSSURYDWRQHOIHEEUDLRGHOORVWHVVRDQQR
/D YDORUL]]D]LRQH GHOOD FDSLWDOH H OD SDUWLFRODUH DWWHQ]LRQH SHU LO VXR UXROR IX XQD
FDUDWWHULVWLFDGHOODSROLWLFDIUDQFKLVWD1HJOLDQQLµHDWWUDYHUVRO¶DFFRUSDPHQWRGL&RPXQLLO
WHUULWRULRVLDPSOLzGDNPðDNPð1HOYHQQHLVWLWXLWDO¶$UHDPHWURSROLWDQDGL0DGULG
GLVVROWD FRPH DYYHQQH SHU TXHOOH GL %LOEDR 9DOHQFLD H %DUFHOORQD QHO H LQJOREDWD QHOOD
&RPXQLWj DXWRQRPD /D QXRYD UHJLRQH DYHYD JOL VWHVVL FRQILQL GHOOD 3 URYLQFLD H LO FRQVLJOLR
SURYLQFLDOH YHQQH TXLQGL DVVRUELWRGD TXHOOR GHOOD
ComunidadFKH QH DVVXQVH L FRPSLWL0DGULG q
TXLQGLFDSLWDOHGHOOR6WDWRGHOOD5HJLRQHHGHOOD3URYLQFLD
17
La /RQGRQ'HYHORSPHQW$JHQF\ (LDA) è una delle nove agenzie di sviluppo regionali presenti in Inghilterra. La
differenza sostanziale è che essa è responsabile verso il Sindaco di Londra e non nei confronti del governo
centrale.
18
Il 5HYHQXH6XSSRUW*UDQWcolma la differenza tra necessità di spesa (calcolata secondo lo SSA, cfr. nota 14) e
la capacità di finanziamento data dalla somma del gettito standard della &RXQFL O 7D[ e la quota di non-domestic
rate assegnata a ciascuna autorità locale.
Più nel dettaglio, il governo calcola la )RUPXO D6SHQGL QJ6KDUH per ogni ente assegnando una base di 73 sterline
procapite e aggiustando per tenere conto del pendolarismo, delle caratteristiche socio-economiche, dei costi di
gestione e dell’influenza sui costi della vicinanza con Londra (cd. $UHD &RVW $GMXVWPHQW). All’importo così
calcolato si sottrae la $VVXPHG 1DWL RQDO &RXQFLO 7D[ (ammontare nozionale stabilito sempre dal governo che
rappresenta l’aliquota di &RXQFL O WD[ che il Comune dovrebbe applicare alla propria base imponibile) e l’importo
ricevuto come 1RQ'RPHVWLF5DWHV.
- 105 -
,O VXR UXROR GL FDSLWDOH q VDQFLWR GDOOD VWHVVD &RVWLWX]LRQH ³la Capital del Estado es la villa
de Madrid´ DUW H JLj GXUDQWH LO SHULRGR IUDQFKLVWD VL HEEH O¶HPDQD]LRQH GL XQD QRUPDWLYD
VSHFLDOH Ley Especial para el Municipio de Madrid, GHO FKH ULFRQRVFHYD OH VSHFLILFKH
QHFHVVLWjGLILQDQ]LDPHQWRGHOODFDSLWDOHSXUOLPLWDQGRVLDOODFRQVLGHUD]LRQHGHLVROLDVSHWWLOHJDWL
DOODGLPHQVLRQHGHOFRPXQH
$QFKH OD /HJJH IRQGDPHQWDOH GHO JRYHUQR ORFDOH GHO Régimen Local,
Ley Reguladora de las Bases de
/HJJH GLFKLDUz FKH WDOH UHJLPH VSHFLDOH GRYHYD ULPDQHUH LQ YLJRUH ILQR
Ley de Capitalidad SHUDOWUR SUHYLVWD GDOOR
La Villa de Madrid, por su condición de capitalidad del Estado y sede de
las Instituciones generales, tendrá un régimen especial, regulado por ley votado en Cortes. Dicha
ley determinará las relaciones entre las instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el
ejercicio de sus respectivas competencias ´ DUW PD WDOH OHJJH QRQ q DG RJJL DQFRUD VWDWD
HPDQDWDLQSDUWHDFDXVDGHOPDQFDWRDFFRUGRWUD Comunidad H&RPXQH
$WWXDOPHQWH OD Comunidad autonoma de Madrid FRPSUHQGH FRPXQL XQD VXSHUILFLH GL
DOO¶HPDQD]LRQH GL XQ¶DSSRVLWD OHJJH SHU OD FDSLWDOH 6WDWXWRGHOOD&RPXQLWj ³
.P H ROWUH DELWDQWL
QHO ,QL]LDOPHQWH OD JUDQGH PDJJLRUDQ]D GHOOD
SRSROD]LRQH ROWUH LO QHO HUD FRQFHQWUDWD LQ 0DGULG FLWWj FKH GL FRQVHJXHQ]D
SUHVHQWDYDXQDGHQVLWjDELWDWLYDPROWRHOHYDWD,QVHJXLWRVLqDVVLVWLWRDGXQIHQRPHQRFRVWDQWHGL
HPLJUD]LRQHYHUVROHDUHHOLPLWURIHFKHKDSRUWDWRDWWXDOPHQWHDWWRUQRDO ODSHUFHQWXDOHGHOOD
SRSROD]LRQH GHOOD
Comunidad UHVLGHQWH LQ 0DGULG DQFKH JUD]LH DO FRQWLQXR PLJOLRUDPHQWR GHOOD
UHWHGLWUDVSRUWL
,Q TXDQWR FDSLWDOH GHOOD 6SDJQD 0DGULG JRGH GL WUDVIHULPHQWL DGGL]LRQDOL H VSHFLILFLWj
ComunidadYHUVRFXLLOJRYHUQRFHQWUDOHLQGLUL]]DLPDJJLRULLQYHVWLPHQWL
DPPLQLVWUDWLYHHVVDqOD
SHUWUDVSRUWL H LQIUDVWUXWWXUHLQSDUWLFRODUH SHU TXDQWRULJXDUGDO¶DHURSRUWRGL%DUDMDV FKH ULFHYH
LQYHVWLPHQWLSURFDSLWHGRSSLULVSHWWRDOO¶DHURSRUWRGL%DUFHOORQD
,O VLVWHPD GL DPPLQLVWUD]LRQH GL 0DGULG SUHYHGH GXH OLYHOOL PXQLFLSDOH H UHJLRQDOH FKH
FRPSHWRQR ULVSHWWLYDPHQWH DO &RPXQH Ayuntamiento
Comunidad
H DOOD UHJLRQHSURYLQFLD Autonoma de Madrid /DOHJJH VXOO
DXWRQRPLDGHJOLHQWLORFDOLGHOOD&RPXQLWjGL 0DGULG
WUDVIHULVFH PROWH GHOOH FRPSHWHQ]H GHOOD &RPXQLGDG DJOL HQWL ORFDOL DYHQGR SDUWLFRODUH ULJXDUGR
YHUVR0DGULGLQYLUWGHOVXRVWDWXVGLFDSLWDOH
/
DPPLQLVWUD]LRQH GHO FRPXQH q JDUDQWLWD GDO VLQGDFR Ayuntamiento pleno),
HOHWWLYR 19
Alcalde HOHWWR GD XQ FRQVLJOLR
Comision de
GDO TXDOH VFHJOLH L PHPEUL GHO SURSULR JRYHUQR In effetti, un’analoga legge era stata emanata per Barcellona (1962).
20
L'area metropolitana di Madrid venne istituita con legge 2 dicembre 1963 /H\ GHO $UHD 0HWURSRO LWDQa). Lo
statuto della &RPXQLGDG $XWRQRPa è entrato in vigore con la legge 25 febbraio 1983, n. 3 e successive
modificazioni.
21
“I dati sugli investimenti nelle infrastrutture per trasporti pubblici mostrano che Madrid ha ricevuto il 49 per
cento in più di Barcellona dal 1990 al 2002. In termini di investimenti pro capite, un cittadino di Madrid ottiene
204,3 euro mentre un cittadino di Barcellona ottiene 102 euro. In relazione agli investimenti negli aeroporti,
Madrid ha quattro volte gli investimenti dell’aeroporto di Barcellona. Tuttavia il Ministro per le Infrastrutture
(Alvarez-Cascos) sostiene che il governo centrale investe più denaro in Barcellona, fornendo propri dati” (Tomas,
2002).
22
“La Villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y de la Comunidad de Madrid gozará de un régimen
especial...” (art.40) e “en razón de su singularidad como capital del Estado, se podrán prever transferencias o
delegaciones de competencias a favor únicamente del Municipio de Madrid” (art. 139, c. 3).
- 106 -
GobiernR
2UJDQL GHOOD &RPXQLWj $XWRQRPD VRQR LQYHFH O
$VVHPEOHD HOHWWD RJQL TXDWWUR DQQL FKH WUD
O¶DOWUR HVHUFLWD OD SRWHVWj OHJLVODWLYD H LO GL FRQWUROOR VXOO
RUJDQR HVHFXWLYR LO 3 UHVLGHQWH GHOOD
&RPXQLWjHOHWWRGDOO¶DVVHPEOHDHYHUVRGLHVVDUHVSRQVDELOHHLO*RYHUQRFRPSRVWRROWUHFKHGDO
3 UHVLGHQWHGDL9LFHSUHVLGHQWLHGDLFRQVLJOLHUL
consejeros GDHVVRGHVLJQDWLFKHGLVSRQHGLSRWHUH
UHJRODPHQWDUHVXOOHPDWHULHQRQULVHUYDWHDOO
$VVHPEOHD
/D OHJJH VXO ILQDQ]LDPHQWR GHJOL HQWL ORFDOL OHJJH GLFHPEUH Q SUHYHGH OD
FUHD]LRQHFRQOHJJHGLXQUHJLPHVSHFLDOHGLILQDQ]LDPHQWRSHUODFDSLWDOHPDHVVDQRQKDDQFRUD
DYXWRDWWXD]LRQH0DGULG ULFHYH FRPXQTXHILQDQ]LDPHQWLLQTXDQWR
ComunidadLQ EDVHDOOD OHJJH
VWDWDOH FKH ILVVD LO UHJLPH GL FHVVLRQH GHL WULEXWL VWDWDOL DOOD &RPXQLWj GL 0DGULG H OD
GHWHUPLQD]LRQHGHLPRGLHGHOOHFRQGL]LRQLGLTXHVWDFHVVLRQH
'RSR XQ SULPR SURJHWWR GL
Ley de Capitalidad QHO QRQ DSSURYDWR LO GLEDWWLWR VL q
ULDSHUWR IRFDOL]]DQGRVL WXWWDYLD VXOOH HVLJHQ]H GHOOH PDJJLRUL DUHH XUEDQH H ULEDGHQGR LQ TXHVWR
FRQWHVWRLOUXRORVSHFLDOHGL0DGULGFDSLWDOH,OPDU]RLO6HQDWRVSDJQRORKDDSSURYDWRLQ
VHGXWD SOHQDULD OD UHOD]LRQH SUHVHQWDWD GDOOD &RPPLVVLRQH GHJOL HQWL ORFDOL ULJXDUGR DG XQD
SURSRVWDGLOHJJHGHO*RYHUQRFKHGHILQLVFHLSULQFLSLGLULIRUPDSHULPXQLFLSLGHOOHJUDQGLFLWWjH
ULEDGLVFH OD QHFHVVLWj GL GDUH DWWXD]LRQH DOO
DUWLFROR GHOOR 6WDWXWR GHOOD &RPXQLWj DXWRQRPD GL
0DGULG
3DULJL
/D &RVWLWX]LRQH IUDQFHVH VWDWXLVFH LO SULQFLSLR GHOOD LQGLSHQGHQ]D GHOO¶DPPLQLVWUD]LRQH H
SRQH &RPXQL 'LSDUWLPHQWL 5HJLRQL 7HUULWRUL G¶ROWUHPDUH H FROOHWWLYLWj D VWDWXWR VSHFLDOH VXOOR
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements,
les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer… Dans les conditions
prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement (art. 72, Cost.)).
VWHVVR SLDQR 7XWWDYLDILQRDOJOLHQWLWHUULWRULDOLFRVWLWXLYDQRVHPSOLFLXQLWjDPPLQLVWUDWLYHWUDQQHLO
&RPXQH &RQ OD OHJJH GHO PDU]R KD DYXWR DYYLR LO GHFHQWUDPHQWR LQ SDUWLFRODUH OH
5HJLRQLFUHDWHQHOVRQRGLYHQXWHFROOHWWLYLWjWHUULWRULDOLDGHVHUFL]LRSLHQRHKDQQRDFTXLVLWR
DOFXQH GHOOH FRPSHWHQ]H GHOOR 6WDWR QRQFKp XQ ELODQFLR SURSULR 6RQR VWDWH LQROWUH ULGHILQLWH OH
DXWRQRPLH GHJOL DOWUL HQWL WHUULWRULDOL 6HEEHQH YL VLDQR VWDWL DUUHWUDPHQWL QHO SURFHVVR GL
GHFHQWUDOL]]D]LRQH
FKH
KD
LQWHUHVVDWR
OD
) UDQFLD
VWDWR
VWRULFDPHQWH
DFFHQWUDWR
GRYXWL
SULQFLSDOPHQWHDLFRVLGGHWWLSDWWLGLVWDELOLWjFKHVWDELOLYDQRLOWDVVRGLLQFUHPHQWRGHLWUDVIHULPHQWL
VRVWLWXWLYLGLDOFXQHLPSRVWHORFDOLXQDUHFHQWHPRGLILFDFRVWLWX]LRQDOHVWDWXLVFHHVSOLFLWDPHQWHFKH
³ODVXD>GHOOR6WDWR@RUJDQL]]D]LRQHqGHFHQWUDWD´DUW&RVW
Ile de France,
3DULJL VL WURYD QHOOD 5HJLRQH GHOO¶
'LSDUWLPHQWL (VVD q VLD &RPXQH FKH 'LSDUWLPHQWR
FRPSRVWD GD &RPXQL H RWWR
HG q DO FHQWUR GL XQ FRPSOHVVR UHWLFROR GL
23
In epoca romana Parigi era nota come Lutetia, capitale della Gallia. Acquisisce il suo nome attuale solo nel
terzo secolo.
24
Sebbene il Consiglio di Stato abbia stabilito che "...DXFXQH GL VSRVLWLRQ GHODO RL GXGpFHPEUH«Q
D HX
" (16 novembre 1992),
la distinzione tra Comune e Dipartimento è largamente formale poiché, se si escludono alcuni aspetti sociali
(sostegno all’infanzia e adozioni), il Dipartimento non esercita le funzioni tradizionali relative principalmente per
la manutenzione e al miglioramento della rete stradale che vengono svolte dal Comune di Parigi.
SRXUREMHWRXSRXUHIIHWGHSHUPHWWUHG
DVVL PL OHUO H&RQVHLO GH3DULVjXQ&RQVHLO JpQpUDO
- 107 -
VWUDGH H OLQHHIHUURYLDULH FLUFRQGDWDGDOO¶LPPHQVD SHULIHULD BanlieueFRVWLWXLWD GDL &RPXQL
FRQ XQD SRSROD]LRQH FRPSOHVVLYD GRSSLD ULVSHWWR D 3 DULJL /¶LSHUWURILD GHOOD FDSLWDOH IUDQFHVH q
« Paris e le désert français»
VWDWDVWLJPDWL]]DWDQHOODIDPRVDHVSUHVVLRQHGL-HDQ) UDQoRLV*UDYLHU
FKHDQFRUDRJJLULVSHFFKLDODUHDOWjLOUDSSRUWRGHPRJUDILFRWUDO¶DJJORPHUDWRXUEDQRGL3DULJLH
TXHOORGHOODVHFRQGDFLWWjGL)UDQFLD0DUVLJOLDqDQFRUDLOSLDOWRG¶(XURSDDELWDQWL
FRQWURROWUHPLOLRQL
,O UXROR VWRULFDPHQWH DFFHQWUDWRUH GHOOD FDSLWDOH HG LO VXR SHVR HFRQRPLFRDPPLQLVWUDWLYR H
FXOWXUDOHKDQQRFRQGL]LRQDWRDOXQJRORVYLOXSSRGHJOLDOWULFHQWULXUEDQLIUDQFHVL$QFKHSHUSRUUH
ULPHGLR D TXHVWR VTXLOLEULR GDOOD PHWj GHJOL DQQL 6HVVDQWD q VWDWD DYYLDWD XQD SROLWLFD GL
GHFHQWUDPHQWR DPPLQLVWUDWLYR DG DOFXQH FLWWj R JUXSSL GL FLWWj metropoli di equilibrio q VWDWD
DIILGDWD OD IXQ]LRQH GL FHQWUL GL VYLOXSSR UHJLRQDOH ,Q TXHVWR PRGR L QXRYL DJJORPHUDWL XUEDQL
KDQQR SRWXWR DVVRUELUHXQDEXRQD SDUWH VLD GHOO¶HPLJUD]LRQH LQWHUQDSURYHQLHQWH GDOODFDPSDJQD
VLDGLTXHOODJLXQWDGDOOHH[FRORQLH
/DQRUPDWLYDDSSOLFDELOHD3DULJLqVWDWDOHHVLULIjSULQFLSDOPHQWHDOFRGLFHGHOOHDXWRQRPLH
ORFDOL
Code général des collectivites territorialesFKHFRQWLHQHSUHVFUL]LRQLVSHFLDOLSHUODFDSLWDOH
/R 6WDWXWR GL 3DULJL QDVFH FRQ OHJJH GHO GLFHPEUH H QRQ q VWDWR PRGLILFDWR LQ PRGR
VRVWDQ]LDOH GDOOH VXFFHVVLYH OHJJL GHO FKH VWDELOLURQR UHJLPL VSHFLDOL SHU 3DULJL /LRQH H
0DUVLJOLD ,Q SDUWLFRODUH OH GXH OHJJL DGRWWDWH LO GLFHPEUH QRWH DSSXQWR FRPH OHJJL
3 DULJL/LRQH0DUVLJOLD VWDELOLVFRQR OD ULSDUWL]LRQH LQ
arrondissement LQ TXHVWH FLWWj H XQ UHJLPH
HOHWWRUDOHORFDOHVSHFLILFR
Ville de Paris VLD GHO département de Paris
Conseil de Paris) FKH VYROJH TXLQGL OH IXQ]LRQL GL FRQVLJOLR
FRPXQDOH H GLSDUWLPHQWDOH FRVu FRPH LO VLQGDFR maire VYROJH ROWUH DOOH IXQ]LRQL FKH SURSULH
,Q IRU]D GHOOR VWDWXWR 3DULJL q VHGH VLD GHOOD
DPPLQLVWUDWH GD XQ¶XQLFD DVVHPEOHD DQFKHTXHOOHGLSUHVLGHQWHGHO&RQVLJOLRJHQHUDOH
3XU DYHQGR JOL VWHVVL SRWHUL GHO VLQGDFR GL XQ TXDOXQTXH DOWUR FRPXQH IUDQFHVH TXHOOR GL
3 DULJL KD XQ¶DXWRUHYROH]]D SDUWLFRODUH $G HVHPSLR q SRUWDYRFH GHL VLQGDFL IUDQFHVL HG q
LQFDULFDWRGLULFHYHUHL&DSLGL6WDWRLQYLVLWDXIILFLDOHLQ)UDQFLD) RUVHQRQDFDVRSULPRVLQGDFR
HOHWWRIXQHOO¶DWWXDOHSUHVLGHQWH-DFTXHV&KLUDFFKHPDQWHQQHODFDULFDSHUTXDVLYHQWLDQQL
VHJXLWR GD -HDQ 7LEHUL 1HO VL q DYXWD O¶DOWHUQDQ]D FRQ O¶HOH]LRQH GHO VRFLDOLVWD %HUWUDQG
'HODQRp
/H HOH]LRQLVL VYROJRQR RJQL VHL DQQL H GDOOD VWHVVDOLVWDYHQJRQR HOHWWLL UDSSUHVHQWDWLGHJOL
arrondissement H TXHOOL GHO FRPXQHGLSDUWLPHQWR QRQ YL VRQR TXLQGL HOH]LRQL FDQWRQDOL , Conseil d’Arrondissement KDQQR XQ UXROR FRQVXOWLYR SHU TXDQWR ULJXDUGD OH PDWHULH GL ORUR
LQWHUHVVH 'LVSRQJRQR GL XQD VSHFLILFD GRWD]LRQH GL ELODQFLR QRQ GHVWLQDWD DOOH VSHVH GHO
SHUVRQDOH HG LQ SDUWLFRODUH LO
maire d’arrondissement HOHWWR GDO FRQVLJOLR FLUFRVFUL]LRQDOH q
UHVSRQVDELOHGHOO¶DVVHJQD]LRQHGHOODPHWjGHJOLDOORJJLVRFLDOLGHOODFLUFRVFUL]LRQH
/D OHJJH GHO GLFHPEUH KD ULFRQRVFLXWR DO VLQGDFR SRWHUL GL SROL]LD LQ PDWHULD GL
VDOXEULWjYLDULDHG¶RUGLQHSXEEOLFRLQILHUHHPHUFDWLHGDOODUHJRODPHQWD]LRQHGHOODTXLHWH
SXEEOLFD 7XWWDYLD WDOH FRPSHWHQ]D q OLPLWDWD GDO IDWWR FKH O¶DVVHJQD]LRQH GHL GLULWWL GL
VWD]LRQDPHQWR DJOL DPEXODQWL H DOWUL SHUPHVVL VXOO¶RFFXSD]LRQH GL VXROR SXEEOLFR ULPDQJRQR GL
FRPSHWHQ]DGHO
Préfet de policeILJXUDLVWLWX]LRQDOHVSHFLILFD
3DULJL q LQIDWWL OD VROD FLWWj IUDQFHVH LQ FXL OH DWWULEX]LRQL GHOOD SROL]LD PXQLFLSDOH
FLUFROD]LRQH TXLHWH H RUGLQH SXEEOLFR QRQ VRQR HVHUFLWDWH GDO VLQGDFR PD GD XQ IXQ]LRQDULR
VWDWDOH QRPLQDWR GDO 3UHVLGHQWH GHOOD 5HSXEEOLFD LO
Préfet de Police) FKH GLVSRQH GL XQ SRWHUH GL
SROL]LD DPPLQLVWUDWLYD JHQHUDOH QRQFKp GL SRWHUL VSHFLDOL SHU TXDQWR FRQFHUQH OD FLUFROD]LRQH L
- 108 -
SDUFKHJJL LPPRELOL GHFDGHQWL H SRPSH IXQHEUL H LO FRQWUROOR GHOOH GHUUDWH DOLPHQWDUL 3RVVLHGH
LQROWUH FRPSHWHQ]H LQ PDWHULD GL SURWH]LRQH FLYLOH VRFFRUVR H GLIHVD GHJOL LQFHQGL VX WXWWD OD ]RQD
GHWWD
GHOOD
petite couronne
+DXWVGH6HLQH
6HLQH6DLQW'HQLV
H
9DOGH0DUQH
3HU
OR
VYROJLPHQWRGHOOHVXHIXQ]LRQLHJOLGLVSRQHGLXQELODQFLRDXWRQRPRYRWDWRGDOFRQVLJOLRSDULJLQR
DFXLLO&RPXQHSDUWHFLSDSHULO GHOWRWDOH
,O ELODQFLR GL 3 DULJL q FDUDWWHUL]]DWR GD XQ SHVR VLJQLILFDWLYR GL HQWUDWH ILVFDOL SHU
PHWj OHJDWH DOOD
taxe professionnelle H SHU XQ WHU]R DL WUDVIHULPHQWL /H DOLTXRWH VXOOH
SULQFLSDOL WDVVH ORFDOL GLUHWWH VRQR FRPXQTXH ULPDVWH VRVWDQ]LDOPHQWH LQYDULDWH QHO SHULRGR HVRQRPHQRHOHYDWHGHOODPHGLDQD]LRQDOH
1HOOD VSHVD GHO &RPXQH HPHUJH OD QHWWD SUHYDOHQ]D GHOOH VSHVH VRVWHQXWH SHU OD
SLDQLILFD]LRQH XUEDQD H D VHJXLUH VRFLDOH H IDPLJOLH VHUYL]L JHQHUDOL LQVHJQDPHQWR H
IRUPD]LRQHWUDVSRUWLHFXOWXUDVSRUWHJLRYHQWDOORJJL
/D FLWWj FRQWULEXLVFH SHU PLOLRQL GL HXUR QHO RVVLD SHU LO GHOOH VXH HQWUDWH
ILVFDOLDO) RQGR GL6ROLGDULHWjGHOOD UHJLRQH,OH±GH) UDQFH PHQWUH OHLPSUHVH SDULJLQH SDJDQRXQ
´FRQWULEXWR GL SHUHTXD]LRQH´ SDUL DO GHOOD ORUR EDVH LPSRQLELOH GHVWLQDWR DO )RQGR
1D]LRQDOHGLSHUHTXD]LRQH
/H VSHVH GHO FRPXQH SDULJLQR
H GHOOH VXH LVWLWX]LRQL SXEEOLFKH VRQR ILVVDWH GDO 0LQLVWUR
GHOO
HFRQRPLD H GHOOH ILQDQ]H 3HU L VHUYL]L FKH 3DULJL FRQGLYLGH FRQ JOL DOWUL GLSDUWLPHQWL GHOOD
UHJLRQH ,OH GH )UDQFH DG HVHPSLR O
LVWLWXWR PHGLFROHJDOH LO ODERUDWRULR FHQWUDOH GHOOD SUHIHWWXUD
GL SROL]LD LO ODERUDWRULR FHQWUDOH GHL VHUYL]L YHWHULQDUL L FXL FRVWL VRQR LVFULWWL QHO ELODQFLR
SDULJLQRULFHYHFRPSHQVD]LRQLGDJOLDOWULGLSDUWLPHQWLLQWHUHVVDWL
25
Nel bilancio previsionale per il 2003, il bilancio consolidato di Ville e Département di Parigi ammonta a 6,9
miliardi di euro, di cui 5,3 per spese di funzionamento e 1,6 per gli investimenti. La quota relativa al dipartimento
è meno di un quarto del totale (1,2 miliardi contro 5,7).
- 109 -
Come ricordato l’efficacia di questo articolo verrebbe implicitamente ridotta dalla approvazione
degli articoli A.S.2544 in tema di nuove competenze esclusive regionali.
ART. 117: COMPETENZE LEGISLATIVE
La proposta governativa per quanto attiene alla ripartizione di competenze tra i vari enti di cui
all’articolo 117, ripropone, pur modificandolo in alcuni punti, quanto indicato nel disegno di legge
costituzionale A.S.1187 “Bossi”, sopra richiamato, approvato in prima lettura sia al Senato (5 dicembre
2002) sia alla Camera (14 aprile 2003), che, lo si ricorda, stabilisce la competenza esclusiva delle
Regioni per assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti
scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; la definizione della parte dei
programmi scolastici e formativi di specifico interesse della Regione; la polizia locale.
Il recepimento nella Costituzione della devolution è teso a conferire dignità costituzionale
all’autonomia normativa delle Regioni in materie più ampie rispetto a quelle delineate nell’attuale
dettato dell’articolo 117.
Nel testo in discussione si sostituisce integralmente il quarto comma del precedente articolo 117,
che assegna alle Regioni la potestà legislativa “in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato”, con un elenco che comprende le materie oggetto di devolution
sopra citate e “ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Sul piano tecnico giuridico11, l’impianto del ddl in discussione potrebbe comportare qualche
incertezza interpretativa laddove esso assegna competenza esclusiva in materie affini a competenze
che il terzo comma dell’articolo 117 statuisce essere concorrenti. Tale è il caso della “tutela della
salute”, materia concorrente, e dell’“assistenza e organizzazione sanitaria”e dell’“istruzione”insieme
alla “organizzazione scolastica”. E tale è anche il caso delle “norme generali sull’istruzione”,
competenza statale esclusiva, prevista all’art. 117, comma 2, lettera m).
La relazione allegata sottolinea che tale modifica ha lo scopo di dare attuazione al principio di
sussidiarietà assegnando al livello di governo più vicino l’erogazione delle prestazioni sociali e di
avvicinare le istituzioni alle realtà territoriali.
L’ISAE aveva già quantificato nel suo primo rapporto sul federalismo (ISAE, 2003) l’impatto
finanziario del disegno di legge “Bossi”, cosiddetto “devolution”, sostanzialmente ripreso nel disegno
attualmente al vaglio delle Camere. L’impatto complessivo delle nuove competenze attribuite non
implicava un aggravio significativo di spesa, limitandosi a circa 2 miliardi di euro. Tuttavia, come si era
11
Si ved Baldan (2003).
- 110 -
già avuto modo di notare, tale importo andrebbe a sommarsi a quello complessivo già consistente
calcolato dall’ISAE a Costituzione vigente.
La quantificazione ripetuta con le nuove informazioni a disposizione (cfr. cap. 6) prospetta, a
fronte di un aumento lordo delle risorse autonome pari per il 2001 e 2002 rispettivamente a 157 e 153
miliardi di euro), ancora un aumento di spesa di circa 2 miliardi.
Nel quadro delle possibili modifiche all’art.117 del Titolo V riformato, altre proposte sono state:
−
il disegno di legge costituzionale d’iniziativa dei senatori Pastore e altri, comunicato alla presidenza
l’11 febbraio 2003 (A.S.1998) recante “Norme di revisione del titolo V della parte seconda della
Costituzione”che proponeva la soppressione dell’elenco delle materie a competenza legislativa
concorrente, estendendo, da un lato, la facoltà dello Stato di fissare i principi fondamentali in ogni
materia diversa da quelle di competenza statale esclusiva e, dall’altro, salvaguardando la sfera di
competenza regionale attraverso l’introduzione di un procedimento aggravato per l’adozione delle
leggi statali che definiscono i principi fondamentali. Il ddl “Pastore”assegnava infine alla sfera di
competenza statale un limitato numero di materie di interesse nazionale strategico, quali le grandi
reti di trasporto e comunicazione, la produzione, il trasporto e la distribuzione di energia di
interesse nazionale e la cooperazione internazionale in materia di ricerca scientifica e tecnologica.
−
il disegno di legge costituzionale proposto dal senatore Del Pennino, comunicato alla Presidenza il
25 febbraio 2003 (A.S.2030), che – in modo simile al ddlc “Pastore” - propone di abolire la
competenza concorrente, ampliando quelle esclusive12 statali e lasciando residualmente ogni
altra materia alle Regioni con l’unico limite dei principi generali dell’ordinamento e dell’interesse
nazionale. Lo Stato, inoltre, in tale proposta è chiamato a dettare i principi generali per coordinare
ed armonizzare gli interventi legislativi delle Regioni tra di loro e rispetto alla legislazione statale.
La normativa statale non di principio “cede” invece “all’entrata in vigore delle corrispondenti
disposizioni legislative regionali”.
−
il disegno di legge costituzionale d’iniziativa del senatore Barelli comunicato alla presidenza il 19
marzo 2003 (A.S.2117) recante “Modifiche all’articolo 117 della Costituzione”che proponeva di
ampliare le materie su cui lo Stato esercita una competenza esclusiva anche a: produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, sicurezza dei trasporti e della navigazione. Il ddlc inserisce tra le materie di
competenza esclusiva delle Regioni l’assistenza ed organizzazione sanitaria, l’organizzazione
12
Nel dettaglio vengono aggiunte ricerca scientifica e tecnologica, reti di trasporto, di navigazione e di comunicazione di
interesse nazionale e relative opere; produzione, trasporto e distribuzione dell’energia; protezione civile; commercio con
l’estero; ordinamento delle professioni e ordinamento sportivo.
- 111 -
scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni
scolastiche, la definizione dei programmi scolastici e formativi per la parte di interesse specifico
della Regione e la polizia locale (quindi, in sostanza, la “devolution”).
−
il ddlc presentato dal senatore Villone e altri, comunicato alla Presidenza il 26 settembre 2003
(A.S.2507) che attua un ripensamento complessivo della ripartizione delle competenze. La
proposta muove in sostanza dall’osservazione che il ruolo dello Stato in un sistema di tipo federale
deve essere per sua natura “interstiziale”: “laddove non emerga un interesse federale, le potestà
normative e le funzioni amministrative vanno collocate ad un livello inferiore”13. Per questa
ragione, si valuta inadeguato l’impianto attuale che viene considerato troppo rigido per consentire
allo Stato federale di attuare politiche attive dirette ad obiettivi mutevoli. Il testo interviene, quindi,
sull’articolo 117 restringendo per loro natura la potestà esclusiva dello Stato a quegli interessi che
sono ritenuti fondamento della statualità, necessari per la competitività del Paese e indispensabili
per la coesione sociale e politica, in buona parte lasciando immutato l’elenco costituzionale. Al
tempo stesso, assegna alle Regioni ampia potestà legislativa, regolamentare e organizzativa, per
ogni altro aspetto, salvo l’intervento puntuale dello Stato, con espressa dichiarazione del
legislatore, per le “questioni”14 che coinvolgano l’unità giuridica ed economica del Paese.
Si vorrebbe in sostanza consentire una maggiore flessibilità al legislatore piuttosto che
rinchiuderne l’opera entro confini rigidi di elenchi di materie per loro natura non esaustivi e suscettibili di
interpretazione.
Di particolare rilievo, nel ddlc Villone, la soppressione della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni (lettera m, secondo comma, art. 117) tra le materie di competenza esclusiva dello
Stato che vengono recuperati in una formula più generale (“q) attuazione uniforme su tutto il territorio
nazionale di diritti costituzionalmente garantititi”). Si supera in questo modo il problema della puntuale
definizione degli standard per spostare l’accento sulla necessità di assicurare che essi siano rispettati.
Alcune materie vengono aggiunte alle esclusive statali (reti nazionali di comunicazione, trasporto,
navigazione, produzione nazionale e trasporto di energia, acque, protezione civile nazionale) sia
perché considerate di importanza strategica per lo sviluppo economico, sia perché (soprattutto acqua
ed energia) beni scarsi suscettibili di conflitti territoriali amministrativi tra Regioni15.
13
Cfr. confronta la relazione di accompagnamento al ddlc.
14
Il riferimento a “questioni” invece che a “materie” sottolinea il fatto che l’iniziativa deve essere limitata a fattispecie
parziali; deve cioè trattarsi di azioni che lasciano spazio ad interventi ulteriori regionali, ma potrebbe anche riferirsi a
principi fondamentali ove il legislatore statale lo ritenesse opportuno, in un’ottica di sussidiarietà legislativa orientata
verso l’alto.
15
Inoltre, una clausola generale richiama l’interesse nazionale inteso come unità giuridica o economica del paese da
attivarsi solo con dichiarazione espressa del legislatore, la cui mancanza, quindi, si tradurrebbe in un vizio di
- 112 -
In questo contesto, è opportuno sottolineare che, in merito alle materie di cui all'articolo 117, la
cosiddetta legge “La Loggia”16, delega il Governo, ad adottare entro un anno, decreti legislativi
meramente ricognitivi17 dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, decreti legislativi
diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali nonché testi unici meramente compilativi in cui
raccogliere le disposizioni legislative residue, per ambiti omogenei nelle materie di legislazione
concorrente.
Il 10 giugno 2004 scadranno18, quindi, le deleghe relative alla ricognizione dei principi
fondamentali (art. 1, comma 4) che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie a competenza
legislativa concorrente; all’individuazione delle funzioni fondamentali essenziali per il funzionamento
dei Comuni e delle Province, nonché per il soddisfacimento dei bisogni primari delle Comunità di
riferimento (art. 2, comma 1)19. Inoltre, entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi
ricognitivi dei principi fondamentali, scadrà (art. 3, comma 1) la delega per raccogliere in testi unici
meramente compilativi le disposizioni legislative residue, per ambiti omogenei nelle materie di
legislazione concorrente.
Perplessità20 sono emerse con riferimento all’ampiezza di tali deleghe. Più in particolare, si
lamenta che mentre si riconosce alle Regioni il potere di legiferare desumendo i principi dalle leggi
statali vigenti (qualora non siano stati espressamente determinati dallo Stato), si delega al Governo la
individuazione organica di tali principi, sia pure a fini “meramente ricognitivi”. Il rischio che si sottolinea,
oltre a quello di eccesso di delega, è la paralisi dell’iniziativa legislativa regionale in attesa
dell’emanazione dei decreti, anche per quanto riguarda la possibile nuova ripartizione delle funzioni
incostituzionalità. Ciò anche in considerazione del differente percorso legislativo che le proposte di legge verrebbero ad
assumere con il bicameralismo imperfetto (si veda dopo). In virtù del potere dello Stato di modulare il proprio intervento
grazie alla clausola generale cadrebbe ovviamente il disposto dell’articolo 120 che assegna potere sostitutivo allo Stato
nei confronti delle Regioni.
16
Approvato dal Consiglio dei ministri il 14 giugno 2002, e divenuto Legge 5 giugno 2003, n. 131 con larga maggioranza
bipartisan. Finora è l’unico provvedimento attuativo ad aver concluso l’iter parlamentare. Esso interviene principalmente
sugli articoli 114, 117, 118 e 120 della riforma e rimanda ad altro provvedimento l'attuazione dell'autonomia finanziaria
prevista dall'articolo 119. Per un approfondimento di altri aspetti della legge si veda in questo rapporto il capitolo 8 ed
anche ISAE (2003).
17
Per l’approvazione dei decreti è previsto un doppio passaggio sia presso la Conferenza Stato-Regioni che presso le
Camere. In questo secondo ambito, il parere definitivo è reso dalla Commissione parlamentare per le questioni
regionali, come riformata dalla modifica costituzionale del 2001. Le Commissioni parlamentari dovranno in particolare
“vigilare” a che il Governo non introduca disposizioni innovative e si attenga quindi alla mera ricognizione. Qualsiasi
scostamento dal parere parlamentare dovrà essere motivato dal Governo. Si noti che l’iter è tale da richiedere per le
varie deleghe non meno di 120 giorni per poter essere completato (art.2, comma 3).
18
Il ddl A.S.2650, approvato l’11 febbraio scorso dalla Commissione affari costituzionali del Senato, proroga di sei mesi
la scadenza del termine per l’adozione dei decreti legislativi meramente ricognitivi di cui sopra.
19
Per questa delega legislativa è prevista la possibilità di emanare disposizioni integrative e correttive entro 18 mesi
dalla data di entrata in vigore degli stessi decreti legislativi.
20
Si vedano, tra gli altri, i contributi contenuti in Le istituzioni del federalismo, n.3/4 2003.
- 113 -
amministrative. Ciò che creerebbe un corto circuito con la mancanza di risorse necessarie ad
esercitare effettivamente i nuovi poteri, essendo queste assegnate con riferimento alla distribuzione
delle funzioni. Per queste ragioni si considera inopportuno affidare una “ricognizione” suscettibile di
riflessi economici al Governo.
Si osserva (Bin, 2003) anzi che, in realtà, la legge di delega attribuisce al Governo la definizione
delle “materie”stesse più che dei principi. È necessario, infatti, delimitare la materia prima di stabilirne i
principi, operazione che, si sostiene, difficilmente può essere considerata “meramente ricognitiva”.
Anche perché, l’articolo 1, comma 5, della legge di delega autorizza il Governo ad individuare “[… ] le
disposizioni che riguardano le stesse materie ma che rientrano nella competenza esclusiva dello
Stato… ”.
L’esecutivo, infatti, dovrà delimitare i “settori organici della materia in base a criteri oggettivi
desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle affini, presupposte, strumentali e complementari”
(art. 1, comma 5, lettera a)) e poi selezionare, tra i principi fondamentali, quelli necessari “per garantire
l’unità giuridica ed economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria, la tutela
dell’incolumità e della sicurezza pubblica, nonché il rispetto dei principi generali in materia di
procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori”(art. 1, comma 6, lettera b)).
D’altro canto, approfondire i contenuti specifici e il dettaglio delle funzioni associate alle materie
potenziale oggetto di decentramento legislativo sembra essere la strada più sensata ai fini di una
devoluzione ordinata e ponderata dei poteri, anche in considerazione dell’inevitabile mantenimento di
un ruolo (e quindi della gestione diretta di aspetti particolari) da parte dello Stato centrale (perfino negli
ambiti di apparente esclusività normativa regionale).
ART. 118: LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE
In merito all’art. 118 (cfr. anche capitolo 8 del Rapporto), il ddlc A.S.2544 non interviene sulle
funzioni amministrative21 attribuite agli Enti locali e, in particolare ai Comuni, sancendo così il principio
di sussidiarietà dal lato della spesa.
21
In ogni Regione a Statuto ordinario è istituito un “Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle
autonomie” (art. 10), funzionalmente dipendente dalla Presidenza del Consiglio, le cui funzioni, elencate in dettaglio,
sono svolte dal Prefetto del Capoluogo di Regione. In particolare, questi eserciterà in sede regionale le funzioni statali
che erano proprie del soppresso Commissario di Governo, non riconducibili ad articoli della Costituzione abrogati o
modificati. E’ disciplinato inoltre l’Ufficio per il federalismo amministrativo già previsto dal D.lgs. 303/1999, attivo dal 28
gennaio 2004. Esso ha l’incarico di promuovere iniziative per il sostegno e il pieno funzionamento del conferimento di
funzioni amministrative, previe intese o accordi con gli Enti interessati da definire in sede di Conferenza unificata, e di
fungere da supporto al Commissario straordinario di governo per il federalismo amministrativo. In particolare, curerà “la
realizzazione delle attività connesse all'attuazione del conferimento delle funzioni amministrative dell'art.118 della
Costituzione, nonché il completamento delle procedure di trasferimento previste dalla legge-delega sul conferimento di
- 114 -
La legge “La Loggia” ripete nella sostanza il testo costituzionale, disciplinando le modalità di
trasferimento di beni e risorse derivanti dall’attuazione dell’articolo 118 e stabilendo le procedure per la
loro determinazione dopo che siano state individuate le funzioni fondamentali attribuite con legge
delega.
Essa ha tuttavia fornito, all’articolo 7, un valido contributo per l’eliminazione della lacuna causata
dall’assenza di norme transitorie nella legge costituzionale n. 3 del 2001. Si stabilisce, infatti, che Stato
e Regioni attribuiscano a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato solo le funzioni amministrative
di cui “occorra assicurare l’unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia
dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di
programmazione”; ogni altra funzione amministrativa è assegnata ai Comuni.
Tuttavia, i provvedimenti collegati che avrebbero dovuto recepire gli accordi con le Regioni e le
Autonomi Locali per il trasferimento delle occorrenti risorse, “diretti all’individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei
compiti”, come accennato, sono in attesa di emanazione e dunque, in base alla stessa legge, detti
trasferimenti di beni e risorse devono avvenire secondo l’Accordo interistituzionale del 20 giugno 2002
tramite decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto delle previsioni di spesa
risultanti dal bilancio dello Stato e del Patto di stabilità interno. In assenza di ciò, le funzioni
amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni
vigenti.
Tutto ciò in attesa dell’entrata in vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario in
attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. La legge non affronta questo problema, limitandosi a
stabilire (art. 2, comma 4, lettera f)) tra i principi e criteri di attuazione della delega a cui il Governo deve
attenersi, “una disciplina di principi fondamentali idonea a garantire un ordinamento finanziario e
contabile degli Enti Locali che consenta… la rilevazione delle situazioni economiche e finanziarie degli
enti locali ai fini della attivazione degli interventi previsti dall’articolo 119”(per quanto riguarda il fondo
perequativo e il Fondo di sviluppo) anche tenendo conto delle indicazioni dell’Alta Commissione di
22
studio sul federalismo .
funzioni e compiti alle Regioni ed Enti Locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa del 15 marzo 1997”. Al nuovo ufficio sono affidati compiti di coordinamento delle attività e delle iniziative
delle amministrazioni statali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti da assegnare alle Regioni e agli Enti locali.
22
Istituita dalla legge finanziaria per il 2003 (art.3, lettera b)) ha il compito di individuare i principi generali di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
- 115 -
ART. 119: AUTONOMIA FINANZIARIA E FONDO PEREQUATIVO
Significativi problemi di attuazione si hanno per quanto attiene all’articolo 119, recante, come
noto, i principi di base dell’autonomia finanziaria delle autonomie locali. L’attribuzione dell’autonomia
finanziaria di entrata e di spesa a tutti gli enti decentrati è uno dei punti cardine della riforma, insieme
all’introduzione del concetto di compartecipazione al gettito di tributi erariali statali e a quello di
perequazione di risorse tra Regioni.
Nell’attuale testo il finanziamento degli enti decentrati si basa su una combinazione di tributi ed
entrate propri, compartecipazioni e quota di fondo perequativo che consentano “di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche”. In aggiunta a ciò risorse aggiuntive o iniziative speciali possono
essere previste in favore degli enti territoriali al fine di promuovere “lo sviluppo economico, la coesione
e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l’effettivo esercizio dei
diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni”(art. 119,
comma quinto).
Essendo previsto che tributi ed entrate proprie debbano essere stabiliti ed applicati “secondo i
principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”(competenza concorrente, art.
117, comma terzo) potrebbe giustificarsi un’esplicita definizione di tali principi con legge dello Stato.
Allo stesso modo la legge potrebbe stabilire le modalità di compartecipazione delle autonomie locali al
gettito dei tributi erariali. Infine, le “risorse aggiuntive“e gli “interventi speciali in favore di determinati
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”potrebbero anch’essi utilmente essere regolati con
legge dello Stato. Il tutto, non è inopportuno ricordare, in un quadro di discussione e cooperazione che
renda partecipi le Autonomie locali anche dei criteri di determinazione dei principi fondamentali.
Il terzo comma dell’art. 119, poi, stabilisce l’istituzione di un “fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”; qualcosa anch’esso in attesa di
definizione; così come i principi generali secondo cui attribuire il patrimonio a Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni con legge dello Stato (art. 119, sesto comma).
L’A.S.2544 non interviene sull’articolo 119 e rimangono quindi valide le norme di attuazione della
23
legge “La Loggia”che, tuttavia, come si è visto, rinviano all’Alta Commissione sul federalismo .
Sull’argomento vanno segnalate tuttavia alcune iniziative parlamentari: più precisamente, nel
progetto di legge n. 3356 (presentato dai deputati Cè e altri, il 6 novembre 2002, assegnato alle
commissioni riunite V Bilancio e VI Finanze il 21 giugno 2003), si stabiliscono alcuni principi a cui il
Governo deve attenersi nell’emanare decreti aventi per oggetto l’autonomia finanziaria di entrata e di
23
L’Alta Commissione avrebbe dovuto ultimare i propri lavori entro il 31 marzo 2003, ma la Legge finanziaria per il 2004
(art.20, comma primo, lettera a), ha prorogato tale termine al 30 settembre 2004.
- 116 -
spesa degli Enti Locali e la disciplina del Fondo perequativo. Si tratta, in particolare, della
semplificazione del sistema di riscossione dei tributi attraverso l’abolizione dell’obbligo di detti enti di
versare le somme riscosse alla Tesoreria Unica; della sostituzione dei trasferimenti erariali a favore dei
Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni con quote di compartecipazione alle
imposte erariali dirette e indirette vigenti sulla base del gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio e
tali da assicurare la copertura dei trasferimenti aboliti.
Il fondo perequativo dovrebbe essere finanziato tramite compartecipazione alle stesse imposte e
la modalità di perequazione essere basata sulla capacità fiscale teorica relativa ai principali tributi e
compartecipazioni a tributi erariali, nonché sulla capacità di recupero dell’evasione fiscale e
dell’efficienza nell’erogazione dei servizi pubblici tenuto conto delle caratteristiche territoriali e
demografiche. Tuttavia, per un periodo transitorio di tre anni il riferimento di base sarebbe costituito
dalla spesa storica sostenuta dalle singole Regioni. In tal modo, si mira a raggiungere “[… ] una
benefica concorrenzialità tra enti [...] e [...] tendenziale autosufficienza dei diversi livelli di governo”.
Altro tentativo di attuazione dell’art. 119 è l’A.S.2130, di impostazione differente, presentato dai
senatori Mancino e altri recante “Modifica al decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 e di attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione”, comunicato alla Presidenza del Senato il 20 marzo 2003.
Il ddl parte dall’osservazione che le diverse aree del Paese sono caratterizzate da profonde
differenze strutturali e che il sistema fiscale federale deve tenerne adeguato conto in quanto “una
equilibrata distribuzione delle risorse è la condizione reale della coesione sociale e dunque dell’unità
del Paese, più della definizione, per quanto sofisticata, dei modelli istituzionali e del riparto di
competenze”24.
Si propone, quindi, scendendo nel dettaglio solo per il settore della sanità, e delegando
25
l’attuazione delle altre materie, di "correggere" il D.Lgs. 56/2000 attuando l'art. 119 della Costituzione
con un’attenzione particolare alle aree economicamente più deboli del Paese. Il punto cardine della
proposta è, con l’uso del criterio della Regione più ricca per la compartecipazione, il passaggio ad una
perequazione di tipo chiaramente verticale. Più in concreto, vengono stabiliti a livello centrale gli
standard riferibili al normale esercizio delle funzioni attribuite alle Regioni (art. 2) in base ai quali si
determina l'ammontare di risorse necessario a ciascuna di esse per finanziare integralmente le proprie
esigenze di spesa. Il riferimento primario per il calcolo è la popolazione di ciascuna Regione,
ponderata con indicatori sanitari e socio-economici.
24
Si veda la relazione di accompagnamento al disegno di legge.
25
Per un dettaglio sulle modalità di funzionamento e l’efficacia attuativa del decreto si veda il capitolo 1 di questo
Rapporto.
- 117 -
In tale quadro, lo Stato finanzierebbe la differenza tra il fabbisogno della Regione e la somma di
tariffe e tributi propri (importo approssimativamente corrispondente alla quota percentuale della spesa
sanitaria sul totale delle spese regionali) attraverso una compartecipazione al gettito IVA parametrata
rispetto alle necessità di finanziamento integrale della Regione più ricca - e cioè la Lombardia - con
una percentuale di partecipazione al gettito IVA ad essa riferibile pari al 24,88 per cento. Eventuali,
ulteriori necessità di finanziamento delle Regioni sono coperte da quote di un fondo perequativo
finanziato attraverso una compartecipazione ulteriore al gettito IVA del 20 per cento.
Sempre di iniziativa parlamentare, è il progetto di legge A.C.3855 d’iniziativa dei deputati Tidei e
altri recante “Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, concernente l'autonomia
finanziaria delle Regioni e degli Enti Locali”, presentato alla Presidenza il 2 aprile 2003.
La proposta si sostanzia nella definizione di principi per il coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario (che prevede tra l’altro, in sede di prima applicazione, che la pressione fiscale
complessiva dello Stato, delle Regioni, dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane risulti
inferiore o uguale rispetto a quella esistente) e norme per l’“autonomia tributaria delle Regioni e degli
Enti Locali e compartecipazioni ai tributi erariali, perequazione, finanziamento delle funzioni trasferite,
fondo speciale per gli investimenti”delegando in larga parte la scelta dei parametri a decreti delegati.
Si stabilisce, tuttavia, che per la compartecipazione relativa a tributi aventi come presupposto i
consumi, il criterio di ripartizione sia il luogo di consumo; per i tributi basati sul patrimonio, la
localizzazione dei cespiti; per i tributi basati sul valore della produzione, il luogo di prestazione del
lavoro; per i tributi basati sul reddito, la residenza del percettore o il luogo di produzione del reddito.
Le quote di compartecipazione nel primo anno devono assicurare, insieme al gettito dei tributi
propri, valutato sulla base di aliquote standard, e alle entrate derivanti dal fondo perequativo, il
finanziamento integrale delle funzioni pubbliche proprie conferite. Parte delle compartecipazioni
spettanti agli enti dotati di capacità fiscale superiore alla media nazionale è destinata al finanziamento
del fondo perequativo in funzione dello scostamento dalla media.
Tale fondo viene distinto in una parte destinata alle Regioni ed una agli altri Enti Locali e ripartito
in base ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali per le spese riferite a
funzioni per le quali sono stati definiti e, per le altre, in relazione ai differenziali di capacità fiscale
rispetto alla media nazionale. Il tutto tenendo conto dell'efficienza delle amministrazioni, con particolare
riferimento alla capacità di accertamento e di lotta all'evasione fiscale, nonché dei livelli di efficacia e di
economicità nell'utilizzo delle risorse.
- 118 -
Altre proposte per l’attuazione dell’art. 119 non sono state tradotte in iniziative parlamentari anche
se, una delle più note, curata dall’associazione ASTRID26, è stata formulata come articolato.
Tale proposta prevede una fase transitoria di dieci anni, in cui si applica il criterio della spesa
storica, ed una a regime in cui il riferimento è al costo standard. L’obiettivo è assicurare che le spese
relative a funzioni che appartengono alla competenza esclusiva degli Enti Locali siano finanziate
integralmente dal gettito di entrate proprie integrate da una quota di compartecipazione al gettito dei
tributi erariali27, almeno nei territori dotati di maggiore capacità fiscale.
La proposta individua nelle funzioni amministrative attualmente svolte dagli Enti Locali quelle da
finanziare, partendo dalla considerazione che il testo costituzionale non ha modificato la ripartizione di
queste ultime, ma solo quella delle competenze legislative. Nel futuro, seguendo i dettami dell’articolo
118, la ripartizione delle prime potrebbe essere modificata.
L’ammontare da finanziare è dunque calcolato con riferimento alla spesa storica media dell’ultimo
triennio anche per impedire soluzioni di continuità nell’erogazione dei servizi e disporre di un criterio di
immediata applicazione, almeno in un primo periodo.
Le risorse proprie necessarie vengono parametrate sull’ente (Regione, Provincia, Comune) con
la maggiore capacità fiscale28: per semplicità, in primo luogo, ma anche per evitare squilibri nel bilancio
statale dovuti alla possibile eccedenza di alcune Regioni rispetto all’attuale ripartizione e per ridurre il
divario tra le condizioni di partenza, all’avvio del nuovo sistema, tra le varie Regioni. Tale impostazione
si ripercuote evidentemente sul meccanismo di perequazione che dovrà, quindi, essere destinato al
finanziamento dello scarto tra spesa storica e somma del gettito dei tributi propri e quota di
compartecipazione di ciascuna Regione riscossa sul territorio.
La dinamicità del sistema viene garantita da un meccanismo di adeguamento durante la fase
transitoria, della quota di compartecipazione e di quella del fondo perequativo, per tenere conto
dell’inflazione, dell’elevazione dei livelli essenziali delle prestazioni e della progressiva
26
Associazione per gli Studi e le ricerche sulla Riforma delle Istituzioni Democratiche e sull'innovazione nelle
amministrazioni pubbliche (www.astrid-online.it). La proposta viene illustrata in modo approfondito in Bassanini e
Macciotta (2003).
27
Tuttavia, una maggiore enfasi è posta sulla compartecipazione. Ciò in considerazione della scarsa convenienza per i
contribuenti e per le amministrazioni a legare la maggior parte delle entrate ai tributi propri in virtù di una “generale
aspirazione ad un numero contenuto di tributi, con procedure standardizzate di definizione, accertamento ed esazione
del debito. Un’autonoma determinazione del tributo, salvo che la legge di principi non definisse così in dettaglio le
condizioni generali da ridurla a mera attività esecutiva, rischierebbe di accentuare il fastidio per la molteplicità (e la
diversità) di adempimenti cui sarebbero soggetti i cittadini. Si tratterebbe di un rischio tanto più rilevante in relazione alla
assai labile struttura degli apparati tributari dei livelli politico-amministrativi sub statuali.” Inoltre dal punto di vista degli
Enti Locali “in particolare per gli Enti Locali minori, sarebbe forte il rischio di doversi dotare di apparati i cui costi
amministrativi potrebbero non essere compatibili con le risorse recuperate”(CNEL, 26 giugno 2003).
28
Cfr. Giarda (2001).
- 119 -
omogeneizzazione del livello dei servizi forniti ai cittadini, del progressivo passaggio al criterio del costo
standard e alla attribuzione/sottrazione di funzioni amministrative.
Ogni modifica del regime dei tributi interessati dal finanziamento, delle funzioni trasferite o dei
livelli delle prestazioni deve essere condivisa dagli Enti Locali e dalle Regioni in sede di Conferenza
Unificata Stato-Regioni e, qualora l’intesa dovesse mancare, la copertura finanziaria delle maggiori
spese (o minori entrate) verrebbe assicurata dalla legge di contabilità dello Stato mentre la decisione
nel merito verrebbe assunta dal Parlamento a maggioranza qualificata. In ogni caso dovrà essere
garantito almeno l’adeguamento all’inflazione per rispondere ad un’esigenza di stabilità delle entrate
locali.
Il graduale passaggio al criterio del costo standard dovrebbe garantire che non possano
prevalere considerazioni opportunistiche che portino gli amministratori locali a spostare sul sistema nel
suo insieme il peso di aggravi di costi legati a loro inefficienze e cattiva amministrazione.
Per quanto riguarda le modalità di perequazione, si propone un modello di finanziamento
alimentato da una quota dei tributi erariali statali29 che alimenta un fondo diverso per ciascun livello
istituzionale. Ciascun fondo, al termine del periodo transitorio, dovrà essere in grado di assicurare la
copertura integrale degli oneri derivanti dalla fornitura dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, stabiliti dalla legge dello
Stato. In mancanza, a norma dell’art. 120, si attiverebbe l’intervento sostitutivo dello Stato.
Durante la fase transitoria si evidenzierà una differenza tra l’evoluzione delle entrate garantite a
tutte le Regioni ed Enti Locali (indicizzate al tasso di inflazione) e la somma del gettito dei tributi propri
29
“L’autosufficienza ... è garantita, a ciascun livello istituzionale, solo all’ente con maggiore capacità fiscale. A tutti gli
altri enti dovrebbe essere attribuita come base la quota di compartecipazione e di addizionale assegnata all’ente con
maggiore capacità fiscale e, per garantire il finanziamento integrale delle funzioni attribuite, tali risorse dovrebbero
essere integrate con quote del fondo perequativo. I tributi individuati come i più idonei a garantire le compartecipazioni
(oli minerali, Iva, e, solo marginalmente, l’IRPEF) sono quelli la cui ripartizione sul territorio è più equilibrata. [...] ne
consegue che:
A tutte le Regioni sarebbe assegnato l ’intero ammontare delle accise sugli oli minerali ed una compartecipazione pari al
32,0525 % dell’IVA riscossa sul rispettivo territorio (corrispondente alla quota di equilibrio, nell’anno 2000, per la
Regione Lombardia). Alle Regioni con minore capacità fiscale sarebbe poi assegnata una quota variabile del fondo
perequativo il cui ammontare complessivo corrisponderebbe a poco più dell’11,4% dell’IVA complessivamente accertata
su scala nazionale.
A tutte le Province sarebbe assegnata una quota pari allo 0,3326 dell’Iva riscossa sul rispettivo territorio (pari all’aliquota
di equilibrio,nell’anno 2000,per le province della Regione Emilia Romagna). Alle Province con minore capacità fiscale
sarebbe poi assegnata una quota variabile del fondo perequativo il cui ammontare complessivo corrisponderebbe a
poco più dello 0,52%del- l’Iva complessivamente accertata su scala nazionale.
A tutti i Comuni sarebbe assegnata una compartecipazione pari al 8,3227% dell’IRPEF riscossa sul rispettivo territorio
(corrispondente alla quota di equilibrio, nell’anno 2000,per i comuni della Regione Lombardia). Ai Comuni con minore
capacità fiscale sarebbe poi assegnata una quota variabile del fondo perequativo, il cui ammontare complessivo
corrisponderebbe a circa il 4,44%dell ’IRPEF complessivamente accertata su scala nazionale.” (Bassanini e Macciotta
(2003), pp. 96-97).
- 120 -
e delle quote di compartecipazione eventualmente integrato dalla quota del fondo perequativo. Il fondo
perequativo, infatti, segue l’andamento del PIL moltiplicato per il tasso di elasticità dei singoli tributi.
L’evidenziarsi di queste differenze ed il progressivo riferimento al criterio del costo standard favorirà
l’offerta di servizi omogenei su tutto il territorio tenendo conto dello sforzo fiscale30 e dell’efficienza delle
amministrazioni locali. Alle singole Regioni poi spetterebbe la costituzione e la gestione di fondi di
perequazione all’interno del proprio territorio.
Per rendere effettiva l’attuazione del quinto comma dell’articolo 119, laddove prevede l’intervento
dello Stato a favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni “per promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali,
per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni… ”, la proposta di ASTRID distingue, in base al testo costituzionale, le
risorse aggiuntive, che rappresentano un cofinanziamento da parte dello Stato di iniziative promosse
dagli Enti Locali, e gli “interventi speciali”che vengono realizzati direttamente dallo Stato su propria
iniziativa. Entrambi gli strumenti, comunque, contribuiscono a colmare progressivamente gli squilibri
strutturali sul territorio.
La proposta quindi, seguendo questa linea, attribuisce le risorse aggiuntive all’ambito delle
competenze legislative esclusive o concorrenti delle Regioni e dunque rientranti nell’autonomia
finanziaria degli enti e non sottoposte a vincoli di destinazione. Gli interventi speciali invece possono
riguardare tutte le materie e, se riguardano quelle esclusive o concorrenti delle Regioni, possono
prevedere tali vincoli.
Per coordinare i due tipi di intervento sono previsti diversi momenti di negoziazione. In particolare,
essi dovranno essere giustificati in base a criteri obiettivi che diano evidenza economica della loro
necessità e giustifichino la disparità di trattamento nei confronti degli altri enti. A tale scopo si prevede
che le scelte vengano compiute a seguito di intesa in sede di Conferenza unificata o con maggioranza
qualificata del parlamento.
Infine la proposta, in mancanza di una Camera federale, prevedeva diversi meccanismi di
partecipazione regionale alle scelte in materia fiscale e in particolare la creazione di un organo
specifico, che fungesse da sede permanente di negoziato multilaterale tra le diverse parti per favorire il
coordinamento dell’attività finanziaria delle diverse amministrazioni territoriali e dello Stato. Un’idea che
non deve necessariamente essere abbandonata alla luce delle future modifiche dell’assetto
istituzionale, peraltro già sostenuta dall’ISAE.
30
Lo sforzo fiscale locale è “il grado di utilizzo del potere di prelievo tributario e tariffario”(Brosio, 1993, p. 416).
- 121 -
Sulla stessa linea della “proposta ASTRID” si colloca la cosiddetta “proposta toscana”31. Essa
prende in esame le questioni di organizzazione dell’architettura tributaria regionale e locale, lasciando
al legislatore l’opportuna definizione dell’assetto federale che dovrebbe consentire il raggiungimento
degli equilibri finanziari complessivi.
Dal coordinamento Stato - autonomie viene definito, su base nazionale e per ogni sistema
regionale, la spesa complessiva necessaria all’esercizio delle funzioni relative alle materie di cui all’art.
117 e il livello di autonomia tributaria complessiva (che si suggerisce essere attorno al 55%). Risulta di
conseguenza determinato il peso delle compartecipazioni e della quota perequativa. Il coordinamento
individua, infine, gli ambiti tributari riservati in via esclusiva rispettivamente allo Stato e alle autonomie
locali e i tributi su cui applicare le compartecipazioni.
Per le Regioni si suggerisce il valore aggiunto lordo (quindi una sorta di IRAP allargata agli
ammortamenti) e la tassazione sulle automobili (benzina e uso del veicolo) mentre al Comune
andrebbe la tassazione immobiliare (quindi l’ICI), con potere però di accertamento del valore degli
immobili e di fissazione e differenziazione delle aliquote, ed eventualmente la quota di base imponibile
IRPEF relativa agli immobili in modo da assegnare ai Comuni l’intero gettito fiscale legato alla proprietà
immobiliare.
Infine, a Comuni e Province dovrebbe essere assegnata ampia autonomia nell’imposizione di
tributi di scopo e in materia ambientale. Tuttavia stimando insufficiente il gettito prodotto da queste
fonti, vi si dovrebbero aggiungere sovraimposte su IRPEF, IRPEG e IVA e compartecipazioni dirette.
Anche per queste materie la legge quadro regionale dovrebbe stabilire quali tributi debbano essere
oggetto di compartecipazione diretta.
La proposta si sofferma sul fondo perequativo, secondo le modalità che la Conferenza StatoRegioni ha fatto proprie nell’estate del 2002.
Riprendendo un sistema di finanziamento di un fondo di perequazione, unico per tutti gli Enti
Locali, del tipo utilizzato per il D.lgs. 56/2000 (si veda cap.1), e avendo costruito un indicatore di
capacità fiscale del territorio, il fondo viene ripartito sulla base
−
del fabbisogno stimato (standardizzato e normalizzato) per svolgere le funzioni attribuite alla
Regione e agli altri Enti Locali, µi;
−
del prodotto tra un indicatore nazionale di pressione fiscale dei soli tributi propri standardizzato (tm)
e la base imponibile standard (definita a livello nazionale) riferita al territorio da perequare (Ym);
cioè in pratica il gettito standard potenziale;
31
Cfr. Petretto (2003).
- 122 -
−
della quota di compartecipazione erariale fissata con il criterio della Regione più ricca32 (αL) per il
gettito procapite della Regione i (tBi)
−
il tutto ponderato per la popolazione regionale (ni).
In simboli,
TRi?L= (µi - tm Ym - αL tBi) ni
Dove TRi è la quota di trasferimento spettante alla Regione i diversa da quella a maggior
capacità fiscale (essendo TRL=0) e le altre variabili hanno il significato sopra riportato.
Spetta poi alle Regioni stabilire eventuali forme di perequazione ulteriore all’interno del territorio.
Il meccanismo è essenzialmente statico e crea il rischio di dover essere ricontrattato nella misura
in cui la dinamica delle spese muti nel tempo. Inoltre, lascia aperto il problema della opportuna
determinazione degli standard di spesa, della valutazione della “capacità fiscale” nonché
dell’individuazione delle funzioni atte a “favorire l’esercizio dei diritti della persona” a cui il quinto
comma dell’articolo 119 assegna risorse aggiuntive specifiche: rientrano tra queste la sanità,
l’istruzione e l’assistenza? Si tratta con tutta evidenza di questioni che devono essere chiarite in sede
istituzionale.
ART. 120: POTERI SOSTITUTIVI DEL GOVERNO
La definizione delle procedure di garanzia affinché i poteri del Governo siano esercitati nel
rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, nei confronti delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni, è riservata alla legge (art. 120, secondo comma).
In quest’ambito la legge “La Loggia” è intervenuta in sostanza solo stabilendo l’estensione
all’iniziativa degli Enti Locali dell’avvio della procedura di potere sostitutivo33 governativo (art. 8, comma
1). Essa, tuttavia, non si esprime sul problema interpretativo più generale dell’attività locale soggetta al
potere sostitutivo: se essa sia quella amministrativa o se tale potere sia da considerarsi esteso anche a
quella legislativa.
32
Il trasferimento che spetta alla Regione più ricca viene posto pari a zero. Il trasferimento procapite che spetta alle
altre Regioni è dato dall’aliquota di perequazione per l’aliquota standard (media nazionale) che moltiplica lo scarto tra
base imponibile procapite media della Regione più ricca e quella media dell’ente locale in esame. In sostanza, con
perequazione completa, il trasferimento copre integralmente la differenza tra capacità fiscale (calcolata applicando
l’aliquota standard) e quella della Regione più ricca. Seguendo questo criterio, proposto in Giarda (2001) il Fondo
assume più una funzione di copertura dei divari nei gettiti potenziali che di finanziamento del fabbisogno complessivo.
33
Su questo argomento si vedano in questo stesso Rapporto il capitolo 4 e il capitolo 8.
- 123 -
Il provvedimento in discussione in Parlamento non toccava inizialmente le norme costituzionali in
materia di potere sostitutivo dello Stato. Un emendamento del relatore al testo licenziato dalla
Commissione, propone di sostituire il secondo periodo del secondo comma, stabilendo che “La legge
dello Stato, approvata con la maggioranza dei componenti di ciascuna Camera, definisce gli strumenti
e le procedure atti a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietà e del principio di leale collaborazione ed assicurino l’efficacia dell’intervento sostitutivo per
le finalità indicate dal periodo precedente”.
5.3 LE MODIFICHE ISTITUZIONALI
Le proposte di modifica più significative al testo costituzionale attuate dall’A.S. 2544 riguardano
l'architettura istituzionale e la forma di Stato e di Governo.
In particolare, si delinea un nuovo "Senato federale della Repubblica", su cui si tornerà tra breve,
e viene modificata la composizione della Camera dei deputati, che passa da 630 a 400 deputati e
rimane l'unico ramo del Parlamento ad avere un legame fiduciario con il Governo. La sua durata, a
differenza del Senato federale, è quinquennale, salvo un suo scioglimento anticipato. Si determinano
nuovi procedimenti di formazione delle leggi in base alla loro tipologia e alla ripartizione delle
competenze.
Ancora, si apportano alcune modifiche all'elezione del Presidente della Repubblica (si allarga il
collegio elettorale con un numero di rappresentanti regionali maggiore), nonché alle attribuzioni
esercitate dal Capo del Governo, che tendenzialmente non è più solo espressione della maggioranza
parlamentare, ma, più direttamente, della sovranità del corpo elettorale. Si accentua invece il ruolo del
Presidente della Repubblica come garante verso le autonomie territoriali, la magistratura e le autorità
indipendenti. Allo stesso tempo, si riduce la prerogativa del Capo dello Stato nell'atto di scioglimento
della Camera dei deputati. Viene introdotta la figura del Primo ministro, che sostituisce il Presidente del
Consiglio dei Ministri con nuovi compiti e poteri. In particolare, il trasferimento della scelta del Primo
ministro nelle mani dell'elettorato comporta la prevalenza di quest’ultimo nello scioglimento della
Camera dei deputati. Da ciò discende la diretta nomina e la revoca dei ministri da parte del Premier.
Infine, il disegno di legge costituzionale riforma in alcune sue parti la Corte costituzionale
prevedendo che la nomina di sei dei diciannove giudici che la comporranno vengano nominati dal
Senato federale della Repubblica integrato dai Presidenti delle Giunte e dei Consigli o Assemblee delle
Regioni ed i Presidenti delle Giunte delle Province autonome di Trento e Bolzano.
- 124 -
Nel dettaglio, l’articolo 1 del disegno di legge costituzionale n.2544 modifica la denominazione del
Senato della Repubblica in “Senato federale della Repubblica” che, nell’intenzione del Governo,
corrisponde alla “tipologia di composizione dell’organo, in cui la base regionale della rappresentanza si
coniuga con la provenienza dell’eletto da cariche rappresentative federali”.
L’articolo 3 riduce il numero dei Senatori34 da 315 a 200 (oltre quelli a vita, modifica che, peraltro,
troverebbe applicazione solo a partire dalla XVI legislatura). L’elezione dei Senatori avviene a suffragio
universale e diretto su base regionale, con un metodo elettivo disciplinato con legge dello Stato che
garantisca la rappresentanza territoriale. Ogni Regione ha almeno 5 senatori (il Molise due, la Valle
d’Aosta uno). La durata del mandato è stabilita in sei anni (differente rispetto a quella della Camera,
proprio per ribadire la diversità di ruolo che i due rami verrebbero a ricoprire nel nuovo assetto
bicamerale). Nel corso dei lavori in Aula è stato presentato un emendamento, di rilevante importanza,
che integra la quota dei Senatori con i Presidenti delle giunte delle Regioni e delle Province autonome
di Trento e Bolzano.
L’articolo 4 definisce i requisiti per l’elettorato passivo al Senato. L’età richiesta per l’elezione
rimane il compimento dei 40 anni di età, ma in aggiunta si richiede alternativamente:
−
ricoprire o aver ricoperto cariche pubbliche elettive in enti territoriali locali o regionali, all’interno
della Regione;
−
essere stati eletti Senatori o Deputati nella Regione;
−
risiedere nella Regione alla data di indizione delle elezioni.
L’articolo 12 ridefinisce il ruolo del nuovo Senato federale nell’ambito del procedimento legislativo.
Si passa da un assetto basato sul bicameralismo perfetto, ad un sistema bicamerale imperfetto o
asimmetrico. E’questo uno dei punti cardine della riforma; l’iter delle iniziative legislative, infatti, viene
distinto per materia. La corretta individuazione delle competenze diventa quindi essenziale per poter
avviare la procedura opportuna e non incorrere nella possibile incostituzionalità della proposta.
Due sono le possibili tipologie di leggi: “eventualmente” bicamerali o “necessariamente”
bicamerali. Sono eventualmente bicamerali le leggi di competenza esclusiva dello Stato (art. 117,
comma 2 del Titolo V riformato) e quelle di competenza statale concorrente (art. 117, comma 3).
I disegni di legge riguardanti materie di competenza esclusiva dello Stato sono esaminati dalla
Camera dei deputati, che, dopo l’approvazione, li trasmette al Senato federale della Repubblica.
Questi, su richiesta dei due quinti dei componenti (entro dieci giorni dalla trasmissione) procede al loro
esame e delibera entro trenta giorni, con la possibilità di proporre modifiche al testo. Successivamente,
34
Per una sintetica descrizione delle istituzioni parlamentari negli Stati federali, si rinvia a ISAE (2003). Di seguito, sono
riprese le due tabelle riepilogative.
- 125 -
la Camera decide, in via definitiva, sulle modifiche al testo proposto dal Senato federale. Se, invece, il
Senato non propone alcuna modifica la legge può essere promulgata dal Presidente della Repubblica
secondo la procedura di cui agli articoli 73 e 74 della Costituzione.
I disegni di legge concernenti materie di competenza concorrente seguono un iter identico al
precedente, con la sola differenza che le due Camere invertono i propri ruoli: il Senato federale
assume un ruolo prevalente, la Camera un ruolo recessivo. Tuttavia vi è una particolarità: se il
Governo dichiara che le proposte di modifica della Camera rivestono carattere essenziale per
l’attuazione del proprio programma, il Senato federale può approvare definitivamente il disegno di
legge solo con una maggioranza qualificata di tre quinti dei componenti. Tale ultimo correttivo è stato
introdotto per consentire al Governo di attuare il proprio programma anche di fronte ad una Camera
non caratterizzata dal rapporto fiduciario.
Sono necessariamente bicamerali le leggi indicate al terzo comma dell’articolo 70 Cost. come
modificato dallo stesso ddlc, e cioè:
−
la perequazione delle risorse finanziarie;
−
le materie di cui all’articolo 119 della Costituzione;
−
la determinazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle città
metropolitane;
−
il sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato federale della Repubblica;
−
tutti i casi in cui la Costituzione rinvii espressamente alla legge dello Stato o alla legge della
Repubblica.
Su questo aspetto uno dei punti critici è che il testo presentato dalla Commissione affari
costituzionali del Senato non prevede la competenza del Senato federale in materia di legge
finanziaria. Sul tema, nel corso dei lavori in Commissione, si sono delineati due orientamenti
contrapposti. Secondo il primo, sarebbe opportuno non attribuire un ruolo paritario alle due Camere, in
quanto l’impossibilità di porre la questione di fiducia al Senato e la mancanza di nesso fiduciario con
quel ramo potrebbe paralizzare l’attuazione del programma da parte dell’Esecutivo. Secondo l’altro,
solo l’attribuzione ai due rami di un ruolo paritario nella funzione allocativa delle risorse può garantire
alle autonomie, attraverso il Senato, un ruolo incisivo e di matrice schiettamente federale. Un Senato
federale privo di competenze in materia di legge finanziaria sembrerebbe rendere questo ramo del
Parlamento depotenziato e non rispondente a quel connotato federalista che gli si vuole attribuire.
Diversi sono i problemi di possibile incoerenza tra le scelte di perequazione delle risorse
finanziarie, di competenza di entrambe le Camere, e le scelte in materia di legge finanziaria, devolute
unicamente alla Camera dei deputati. Non è chiaro in che modo le Regioni, rappresentate dal Senato
- 126 -
federale, possano incidere sulle decisioni finanziarie di proprio interesse in un sistema nel quale le
decisioni di bilancio e di natura finanziaria sono attribuite esclusivamente alla Camera dei deputati. In
sostanza, il nodo problematico è quello che verte sulla limitata rappresentatività delle Regioni da parte
di un Senato federale che partecipa in modo molto limitato alle decisioni finanziarie che le riguardano.
Non a caso, la Commissione Bilancio del Senato, nell'esprimere il proprio parere sul testo
destinato alla discussione per l'Aula, ha sottolineato la necessità dell'equiparazione del ruolo delle due
Camere in materia di finanza pubblica. L'unitarietà della finanza pubblica e della manovra con cui essa
viene regolata necessita una competenza di entrambe le Camere. Risulta incongruo - sempre a parere
della Commissione bilancio - escludere il Senato federale dalla definizione degli equilibri di finanza
pubblica che interessano tutta la pubblica amministrazione e non solo lo Stato centrale.
Un ruolo di rilievo del Senato federale nell'ambito della finanza pubblica presuppone, però, che i
soggetti federati, ossia le Regioni, abbiano un riconoscimento effettivo all’interno del processo
decisionale del Senato federale (quantomeno un parere o altre forme di coinvolgimento). Senza
questa caratteristica, anche un eventuale ruolo del Senato nelle materie finanziarie non ha senso ed è
destinato a creare conflitti con le Regioni.
Non è chiaro se il testo – all’esame del Senato proprio in questi giorni – verrà modificato per
tenere conto del parere della Commissione bilancio (risultano presentati emendamenti di maggioranza
in tal senso). Nel corso dei lavori in Aula, in sede di Senato, è emerso anche un orientamento
favorevole ad assegnare alla legge bicamerale la definizione delle norme di contabilità generale e della
legge finanziaria, al fine di definire la distribuzione delle risorse per i diversi soggetti della federazione,
Stato centrale, Regioni e Autonomie Locali, mentre verrebbe lasciata alla decisione della Camera dei
deputati la decisione sul bilancio dello Stato in senso stretto.
Con ciò si verrebbe a creare un diverso e, per molti aspetti, rivoluzionario assetto dei poteri
pubblici in materia di finanza pubblica e, conseguentemente, delle procedure di bilancio.
Il testo licenziato dalla Commissione Affari Costituzionali del Senato, all'articolo 13, prevede poi
un particolare organo di natura consultiva: le Assemblee di coordinamento delle Autonomie. Esse
esprimono pareri al Senato federale della Repubblica sui disegni di legge di approvazione dei principi
fondamentali della legislazione concorrente. La previsione di istituire dette Assemblee ha creato una
notevole discussione fra le forze politiche ed emerge l'intenzione di eliminare l'articolo 70-bis che le
prevede, introducendo un emendamento che va ad incidere sulla composizione del Senato federale
attraverso la previsione al suo interno dei Presidenti delle giunte delle Regioni e delle province
autonome di Trento e Bolzano. La finalità che si vuole perseguire è quella di creare un collegamento
più stretto tra il Senato federale e i soggetti federati, cioè le Regioni.
- 127 -
Per superare le lentezze che caratterizzano il processo legislativo nel bicameralismo perfetto il
ddlc all'articolo 12 introduce la Commissione mista paritetica, convocata dai Presidenti delle Camere
qualora il disegno di legge non venga approvato nel medesimo testo da ciascun ramo in prima lettura.
La Commissione elabora e propone un testo su cui le due Assemblee non possono presentare
emendamenti e, quindi, l’iter legislativo è destinato comunque a concludersi.
Il disegno di legge costituzionale all'articolo 36 attua modifiche, come si è in precedenza
accennato, nella nomina dei giudici costituzionali. In particolare, si attribuisce un ruolo significativo alle
Regioni, per il tramite del Senato federale, nella nomina di una parte dei giudici costituzionali. E'
evidente che tale modifica viene dettata dall'esigenza di dare peso alle autonomie regionali in virtù del
loro potere normativo. Tale tipo di intervento, peraltro, non sembra in grado di aiutare a ridurre –
soprattutto in una fase di transizione al nuovo bicameralismo sopra descritto – le cause dell’ingente
contenzioso sottoposto alla Corte stessa, in modo particolare sui confini della legislazione sulle materie
concorrenti.
COMPOSIZIONE DEI DUE RAMI DEL PARLAMENTO IN DIVERSI PAESI
Paese
AUSTRALIA
BELGIO
CANADA
GERMANIA
ITALIA
SPAGNA
SVIZZERA
STATI UNITI
Organo costituzionale:
Membri
Mandato
1. House of Representatives
150
3 anni
2. Senate
76
6 anni
1. Chambre des Representants
150
4 anni
2. Senat
71
4 anni
1. House of Commons
301
5 anni
2. Senate
104
Fino a 75 anni d’età
1. Bundestag
598 (da 656)
4 anni
2. Bundesrat
69
Membri governo locale
1. Camera dei Deputati
630
4 anni
2. Senato della Repubblica
315
4 anni
1. Congreso de los Diputados
350
4 anni
2. Senato
259
4 anni
1. Nationalrat / Conseil National
200
4 anni
2. Standerat / Conseil des Etats
46
4 anni
1. House of Representatives
435
2 anni
2. Senate
100
6 anni
- 128 -
Nomina, composizione e poteri del Senato in alcuni Stati federali
USA
Canada
Australia
Spagna
Svizzera
Germania
Belgio
Nome
Senate
Senate
Senate
Senado
Standerat /
Conseil d’Etat
Bundesrat
Senate
Meccanismo
di nomina
Elezione con
sistema
maggioritario a un
turno in 48 Stati;
maggioranza
assoluta in
Georgia e
Louisiana.
Nomina del
governatore
generale
federale, su
proposta del
Primo Ministro,
ripartiti per
Regioni.
Elezione con
sistema
proporzionale
in ogni Stato.
Elezione
diretta a
maggioranza
semplice.
A seconda del
Cantone:
2 con sistema
proporzionale,
41 a
maggioranza,
3 dall’assemblea
dei cittadini
Membri dei
governi locali,
nominati dal
loro governo.
Elezione diretta
con voto di
preferenza su
lista
proporzionale e
delega.
(In corso di
revisione)
Mandato
6 anni
(rinnovo di 1/3
ogni 2 anni).
Fino all’età di
75 anni
(a vita gli eletti
prima del
1965).
6 anni
(rinnovo di 1/2
ogni 3 anni).
3 anni i
senatori dei
Territori.
4 anni.
Secondo la legge
cantonale.
Diverso per
ogni membro
secondo il
mandato del
Land di
appartenenza.
4 anni.
Composizione
2 Senatori per
Stato.
Totale: 100.
4 per ogni
Provincia, 9 in
tutto per
Newfoundland,
Northwest
Territory,
Nunavut e
Yukon.
Totale: 105.
12 per Stato;
2 per
Territorio.
Totale: 76.
208 eletti,
51 nominati
dalle
Comunità o
dal Capo
dello Stato.
Totale: 259.
46
3, 4, 5 o 6 per
Stato secondo
la popolazione.
Totale: 69.
40 ad elezione
diretta (15
olandesi 25
francofoni);
21 nominati dai
consigli
comunitari (in
%agli eletti);
10 dai senatori,
figli del re.
Totale 71, 73
con i figli del re.
Rappresentanza
nel governo
federale
No.
Sì.
Sì.
No, ma i
membri del
Governo
possono
essere
ascoltati.
No.
Poteri
Bicameralismo
perfetto. Le leggi
di spesa sono
presentate alla
Camera ma il
Senato può
emendarle o
respingerle.
Approva i trattati
internazionali.
Bicameralismo
perfetto.
Le leggi di
spesa sono
presentate alla
Camera, ma il
Senato può
emendarle al
ribasso o
respingerle. Per
le modifiche
costituzionali di
interesse
federale
prevale
l’assenso delle
Province al
voto della
Camera.
Bicameralismo
perfetto. Le
leggi di spesa
sono
presentate alla
Camera, ma il
Senato può
emendarle o
respingerle.
Veto
sospensivo
sulle
competenze
esclusive
federali,
superato con la
maggioranza
del Bundestag;
Veto assoluto
sulle
competenze
concorrenti e
sulle modifiche
costituzionali.
Comitato di
mediazione in
caso di stallo.
Bicameralismo
perfetto escluse
le cd lois
monocamerales
di competenza
esclusiva della
Camera. Tra
queste vi è il
bilancio.
Media nei
conflitti di
interesse a
livello federale o
comunitario.
- 129 -
Di norma
Bicameralismo
prevale la
perfetto.
Camera,
anche per la
legge di
bilancio.
Una
Commissione
bicamerale
media i
conflitti.
ART. 127: LEGGI REGIONALI ED INTERESSE NAZIONALE
L’articolo 34 dell’A.S.2544 prevede un ruolo specifico nella procedura di annullamento delle leggi
regionali in contrasto con l’interesse nazionale. In questo caso il Governo entro dieci giorni dalla
pubblicazione della legge regionale può sottoporre la stessa all’esame del Senato federale, il quale, nei
successivi trenta giorni, può ritenere la questione sollevata dal Governo fondata e rinviare la legge alla
Regione, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei componenti, indicando le disposizioni
pregiudizievoli. Se il Consiglio regionale nei successivi trenta giorni rimane inerte, il Senato può,
deliberando a maggioranza assoluta dei componenti nei successivi trenta giorni, proporre al
Presidente della Repubblica di annullare l’intera legge o le singole disposizioni pregiudizievoli. In
questo iter l’assemblea del Senato federale è integrata dai Presidenti delle Giunte e dei Consigli o
Assemblee delle Regioni e dai Presidenti delle Giunte delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Molto discusso è stato il concetto dell'interesse nazionale: dal dibattito35 è emerso che esso
rappresenta sicuramente un limite esterno per la legislazione regionale ma, al tempo stesso, è stata
rilevata la vaghezza e la indeterminatezza della nozione. E’stato, quindi, posto il problema di definire
correttamente l'istituto al fine di evitare possibili abusi da parte dello Stato. Il Governo ha sottolineato
che l'interesse nazionale, nell'indirizzare il controllo della legislazione regionale, deve tener conto non
solo dell'interesse generale della collettività, ma anche degli interessi territorialmente individuati degli
enti: in tal modo, da un lato si preserverebbe l'unità federale dello Stato, e dall'altro si eviterebbe un uso
distorto dello strumento impugnatorio da parte dello Stato.
Se lo scopo dell'introduzione del nuovo vincolo era quello di contemperare la devoluzione alle
Regioni di alcune materie con il recupero di un ambito normativo di principio, sembra che la soluzione
individuata non scongiuri il rischio di nuovi conflitti, permettendo di fatto allo Stato di attrarre a se
funzioni devolute alle Regioni, senza modificare la ripartizione delle competenze legislative per dette
materie (il pericolo non sembra, peraltro, circoscritto dalla previsione che la violazione debba
determinare uno specifico pregiudizio).
5.4 CONCLUSIONI
Molto intensa è stata nell’ultimo anno l’attività legislativa tesa sia ad attuare in concreto sia a
modificare ulteriormente il Titolo V, seconda parte della Costituzione repubblicana. In un quadro –
soprattutto di nuovi cambiamenti alla Carta costituzionale – a volte non del tutto chiaro e
contraddittorio, l’unico provvedimento approvato, oltretutto a larga maggioranza bipartisan e biinstitutional (con il concorso cioè di Stato e Regioni), è una legge di attuazione (la legge 131/2003, cd
35
Vedi sedute Commissione Affari costituzionali n. 342 e n. 358, seduta del Senato n. 527.
- 130 -
“La Loggia”). A tale provvedimento, peraltro, presumibilmente a causa delle parallele, nuove proposte
di modifica del Titolo V, non è ancora stato dato seguito. Nondimeno la legge “La Loggia”delinea le
modalità di individuazione degli ambiti normativi e, quindi, pone le condizioni per superare alcuni
problemi interpretativi del testo costituzionale soprattutto riguardo alla potestà legislativa concorrente.
La legge, in caso di approvazione della nuova proposta governativa (A.S.2544), sembrerebbe
mantenere la propria validità, anche perché l’introduzione della cosiddetta devolution modifica l’elenco
delle materie ma non la loro tipologia. Peraltro, lo si è visto, l’ulteriore allargamento delle competenze
esclusive delle Regioni potrebbe comunque essere limitato - sembra una conseguenza delle sentenze
della Corte costituzionale - dalle materie trasversali di competenza esclusiva dello Stato. Inutile
aggiungere che una delimitazione precisa degli ambiti legislativi di competenza è essenziale per
l’allocazione delle funzioni amministrative (che dovranno poi essere individuate con le leggi dello Stato
o delle Regioni a seconda delle materie di rispettiva competenza) e quindi per l’attuazione concreta del
federalismo.
La proposta governativa attualmente in discussione al Senato della Repubblica rappresenta un
tentativo più organico di riforma in senso federale e coinvolge non solo la forma dello Stato, ma il
complesso delle istituzioni repubblicane. In tale ambito, l’elemento principale è costituito dal passaggio
ad un bicameralismo imperfetto tramite la modifica, nella composizione e nelle competenze, del
Senato della Repubblica e la sua sostituzione con un Senato federale. A questa importante modifica si
collega la riforma della composizione della Corte costituzionale e, a riequilibrare l’assetto più
decentrato così delineato, maggiori poteri per l’esecutivo e per il Premier in particolare.
Le modifiche proposte non sembrano però garantire un’adeguata rappresentatività delle istanze
territoriali, in particolare a causa delle limitate competenze assegnate dal testo legislativo (qualora
venisse adottato nella forma licenziata dalla Commissione) al Senato in materia di legge Finanziaria.
Su questo punto, è di fondamentale importanza, per l’esercizio dell’autonomia fiscale regionale e
per evitare sbilanciamenti nelle relazioni intergovernative, l’attuazione del federalismo fiscale. La
mancata attuazione dell’articolo 119 Costituzione, è stata, infatti, motivo di tensione nei rapporti tra
Stato e Regioni, anche a causa di provvedimenti di centralizzazione delle decisioni di spesa realizzate
con le ultime leggi finanziarie, provvedimenti, non va tuttavia dimenticato, resi urgenti a difesa degli
equilibri complessivi della finanza pubblica.
Peraltro, nel clima di incertezza prevalso fino alla discussione della nuova riforma costituzionale,
appare condivisibile una riflessione più attenta sulla scelta del meccanismo di finanziamento più
adeguato a livello regionale e locale, al fine di evitare che esso si riveli non del tutto coerente con il
sistema di più generale ripartizione delle competenze e delle funzioni amministrative.
- 131 -
6 La dimensione finanziaria del federalismo
costituzionale
6.1 PREMESSA
Nel primo “Rapporto annuale sull’attuazione del federalismo”pubblicato a febbraio dello scorso
anno, l’ISAE ha presentato una stima dell’impatto finanziario del decentramento disegnato dal nuovo
Titolo V della Costituzione. In questo capitolo vengono esposti i risultati di un esercizio di stima analogo
con riferimento agli anni 2001 e 2002. Tale esercizio, che rappresenta un aggiornamento, con alcune
novità esplicitate più oltre, di quello realizzato ai fini del precedente Rapporto, è stato condotto sulla
base della medesima metodologia allora implementata1. Essa consiste, in primo luogo,
nell’individuazione di un raccordo fra la lista delle materie oggetto di trasferimento da parte dello Stato
alla competenza esclusiva o concorrente delle Regioni (in base all’art. 117 della Carta Costituzionale)
e la classificazione funzionale COFOG2 delle spese adottata nel bilancio statale. Per ogni funzione e
voce economica, utilizzando allo scopo anche informazioni analitiche a livello di unità previsionali di
base o di capitoli, è stata costruita una matrice di percentuali da applicare alla spesa statale
3
regionalizzata, che attualmente è disponibile per l’anno 2001 secondo un’analisi economico4
funzionale sufficientemente dettagliata . Per la descrizione dei passaggi metodologici che sono stati
percorsi allo scopo si rimanda all’illustrazione contenuta in appendice a questo capitolo. A premessa
del quale, però, sembra opportuno esplicitare le principali ipotesi di lavoro che sono state adottate e
che è necessario tenere a mente per una corretta interpretazione dei risultati dell’esercizio.
1
A sua volta ispirata all’approccio proposto in un precedente lavoro da M. Bordignon e F. Cerniglia (2001).
2
Classification Of Functions Of Government. Cfr. United Nations Statistical Office (2000).
3
Cfr. Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (2003).
4
Come illustrato nell’appendice metodologica, inoltre, al fine di consentire una più precisa quantificazione dell’impatto
finanziario del decentramento di competenze, la Ragioneria Generale dello Stato – che si ringrazia - ha messo a
disposizione dell’ISAE una analisi più fine di quella contenuta nella pubblicazione richiamata, fornendo in particolare la
distribuzione per sottofunzione delle spese di gestione e regolamentazione degli affari economici e l’analisi dei
pagamenti relativi alla funzione “Ordine pubblico e sicurezza” fra quelli sostenuti per la “Giustizia” e quelli destinati ad
altre finalità (servizi di polizia, servizi antincendio, altri servizi).
- 133 -
In primo luogo, l’esercizio di stima poggia sull’idea, astratta, che nel 2001, cioè nello stesso anno
in cui è entrato in vigore il nuovo Titolo V della Carta Costituzionale, quest’ultimo avesse già
completamente ed immediatamente esplicato i suoi effetti. E’un’astrazione che evidentemente non
solo non tiene conto del fatto che un’attuazione progressiva può invece determinare modificazioni nei
comportamenti dei soggetti coinvolti e, quindi, sul risultato finale a regime, ma non tiene nemmeno
conto della circostanza che cambiamenti di vario genere – sul piano istituzionale e su quello degli
equilibri finanziari dei diversi livelli di governo – si sono verificati nel biennio seguente5. La simulazione,
tuttavia, conserva una sua validità. Essa mira a definire gli ordini di grandezza della dimensione
finanziaria del decentramento implicita nel nuovo Titolo V, che possono ragionevolmente essere
misurati in termini relativi (relativamente alla dimensione e struttura della spesa osservata per un dato
anno, il più recente possibile). L’esercizio, quindi, è utile per definire a grandi linee l’entità dei flussi
finanziari cui si dovrà far fronte – a decentramento avvenuto - con nuovi strumenti, a loro volta veicolo
di potenziali nuove implicazioni (rigidità) per la politica di bilancio. Pertanto, nel valutarne i risultati,
bisogna evitare di porsi in un’ottica di misura puntuale dei flussi economico-finanziari coinvolti
dall’attuazione del federalismo. Ciò è tanto più vero se si considera che i dati di base su cui l’esercizio
di stima è fondato sono dati di cassa – per alcune voci economiche per tale motivo abbastanza
variabili da un anno all’altro – e riflettono le iscrizioni in bilancio – più che i pagamenti effettivi – non
tenendo conto dei corrispondenti movimenti di tesoreria.
Più importanti, ai fini dell’interpretazione dei risultati, sembrano essere altre ipotesi sottostanti
l’esercizio di quantificazione. La prima consiste nell’assumere che vi sia corrispondenza fra
decentramento di competenze legislative e decentramento di funzioni amministrativo-gestionali. Ciò è
rilevante perché sono queste ultime, in definitiva, che richiedono risorse aggiuntive per essere
esercitate e, quindi, hanno un impatto finanziario. In altre parole si suppone che una competenza
concorrente e, a maggior ragione, esclusiva regionale comporti necessariamente lo svolgimento di
tutte o parte delle connesse attività amministrative da parte della Regione o degli organi di governo
sub-regionale. Non sembra invece verosimile ipotizzare il contrario, cioè che ad una competenza
legislativa regionale possa corrispondere una attività gestionale di erogazione di servizi e prestazioni
da parte del governo centrale. Questa affermazione non deve essere interpretata come impossibilità
assoluta di una tale evenienza (basti pensare ai riflessi che, nella pratica, potrà avere la sentenza n.
303 / 2003 della Corte Costituzionale che – a fronte di istanze di esercizio unitario delle funzioni - ha
5
Per una breve analisi delle tendenze recenti della finanza locale cfr. ISAE (2003d).
- 134 -
La dimensione finanziaria del federalismo costituzionale
dichiarato la subordinazione del principio di sussidiarietà “dal basso”alle esigenze di unitarietà6, o si
pensi ancora al potere sostitutivo dello Stato – ancorché al momento di indefinibile ampiezza richiamato dal comma 2 dell’art. 120 della Costituzione ed alla facoltà, ad esso riservata dal comma 5
dell’art. 119, di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali sul territorio7). Essa,
piuttosto, deve essere intesa come una regola generale, valida in condizioni di funzionamento normale
del sistema, la quale può anche avere alcune eccezioni che però, come tali, è ragionevole presumere
siano quantitativamente limitate.
Una seconda assunzione consiste nel dare per completamente operante il principio di
sussidiarietà e che questo comporti, a regime, una organizzazione dei rapporti istituzionali fra livelli di
governo improntata a una scala gerarchica di competenza territoriale: in altre parole, l’ente Regione
diviene il soggetto cardine della fiscalità locale e le Amministrazioni sub-regionali si finanziano soltanto
mediante entrate proprie o trasferimenti dal governo regionale (o da un fondo perequativo regionale)8.
Da una parte ciò consente di misurare in capo alle sole Regioni, per le quali si dispone di dati completi
di bilancio per lo stesso esercizio 2001, l’impatto finanziario del decentramento: una semplificazione
che può non disturbare più di tanto ai fini dell’interpretazione dei risultati delle stime. Dall’altra parte,
però, non consente di tenere in dovuta considerazione la possibilità di applicazione del comma 5
dell’art. 119, in cui è stabilito che - per alcune finalità ivi elencate - “lo Stato destina risorse aggiuntive
ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.
A questo fine, pertanto, si è deciso fosse opportuno stemperare la rigidità di questa seconda ipotesi di
lavoro e procedere ad una stima di quelli che, allo stato attuale, potrebbero essere considerati gli
interventi che dovrebbero rientrare nella facoltà di azione diretta dello Stato sul territorio in base al
9
disposto del citato comma 5. L’analisi condotta ha portato ad escludere quegli interventi che – con più
alta probabilità – dovrebbero restare di competenza del livello centrale di governo. Essi consistono, in
particolare, nelle azioni di sostegno alle aree economicamente svantaggiate, in particolare del
Meridione, eseguite prevalentemente in base alle norme sottostanti l’alimentazione del Fondo per le
6
La sentenza valuta che sia “coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà che essa
agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere; ma se ne è
comprovata un’attitudine ascensionale deve allora concludersi che, quando l’istanza di esercizio unitario trascende
anche l’ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo Stato”.
7
Come si vedrà più oltre, dei risvolti quantitativi di quest’ultima potestà si è tenuto conto nell’elaborazione delle stime di
impatto.
8
In questo senso vanno anche le posizioni espresse da alcuni autorevoli studiosi, fra cui F. Gallo (2002), ed organismi,
fra cui piace ricordare quella accuratamente argomentata dalla Regione Toscana (cfr. convegno “Il modello di finanza
regionale e locale dopo la riforma costituzionale”, Firenze, 14 novembre 2003).
9
In collaborazione con il Dipartimento Politiche di Sviluppo del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che si ringrazia.
- 135 -
aree sottoutilizzate10. Le informazioni sui corrispondenti flussi finanziari, analizzate per regione,
funzione e voce economica, sono riportate in appendice alla pubblicazione della RGS sulla spesa
statale regionalizzata. Pertanto, è stato possibile escludere tali pagamenti al fine di calcolare la spesa
statale per regione al netto degli interventi che, in prima approssimazione, è presumibile restino a
carico diretto dello Stato anche a decentramento attuato11.
Una terza ipotesi – il cui riflesso sull’entità finale della stima dell’impatto finanziario non è
trascurabile – riguarda i meccanismi di alimentazione del fondo perequativo: si suppone che esso sia
finanziato esclusivamente da tributi propri o compartecipazioni regionali al gettito di tributi erariali e non
dalla fiscalità generale. In altri termini, in assenza di norme applicative che chiariscano se ed in quale
misura il fondo perequativo possa essere finanziato da trasferimenti statali, si suppone che esso,
ancorché gestito sulla base di norme emanate dallo Stato, funzioni secondo meccanismi redistributivi
di tipo orizzontale: alcune regioni saranno contributrici nette al fondo (dovranno cioè devolvere al resto
delle regioni quote del gettito tributario proprio o compartecipato da esse effettivamente o
figurativamente introitato), altre saranno beneficiarie nette. Tale ipotesi è molto restrittiva, ma utile da
un punto di vista operativo per delineare i diversi scenari possibili: infatti essa consente di misurare la
dimensione finanziaria del decentramento fiscale secondo una definizione precisa: il “complesso di
spese che la P.A. locale deve coprire con nuove risorse autonome”, cioè con nuovi tributi locali o
compartecipazioni al gettito di tributi erariali12. Tale dimensione, pertanto, va considerata come il limite
massimo raggiungibile negli anni considerati: quanto più il fondo perequativo venisse finanziato
attraverso trasferimenti statali indipendenti dal luogo di formazione delle basi imponibili, tanto più tale
dimensione si ridurrebbe e, con essa, tenderebbero a ridursi anche i rischi di conflittualità fra territori
legati alla redistribuzione di risorse. La quantificazione di tale grandezza fornisce, quindi,
un’informazione preziosa per la predisposizione di un efficiente disegno perequativo.
Infine, si è supposto che gli interessi passivi attualmente pagati dallo Stato per il servizio del
debito pubblico restino a suo carico anche a nuovo Titolo V applicato. Essi costituiscono un onere a
fronte di un debito pubblico che si è accumulato per responsabilità comune delle diverse realtà
territoriali, comunque in un sistema di tipo non federale. Con il nuovo sistema si è supposto, pertanto,
10
L’elenco delle leggi che alimentano il Fondo per le aree sottoutilizzate è riportato in allegato alla legge finanziaria per
il 2003 (art. 61, comma 1). Cfr. per i dettagli la nota metodologica riportata in appendice.
11
In pratica si è fatto riferimento ai soli pagamenti richiamati nel testo, senza considerare quelli aggiuntivi
eventualmente necessari per assicurare l’erogazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni, pure contemplati dal
comma 5 dell’art. 119.
12
La massa di tali nuove risorse – una volta ipotizzato che il fondo perequativo si finanzi con tributi regionali o quote di
compartecipazione - si configura quindi come un prelievo fiscale regionale (come attualmente, in base alle regole
SEC95, viene fatto in Contabilità Nazionale con riferimento alle devoluzioni di imposta alle Regioni a Statuto speciale,
che altro non sono che “compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”).
- 136 -
che lo Stato si faccia carico degli oneri insorgenti dalla passata gestione e che solo dall’anno zero del
federalismo sia possibile caricare di interessi i bilanci delle autonomie locali per le nuove funzioni che
essi sono chiamati a svolgere ed autonomamente finanziare. Questa scelta, che sembra
metodologicamente ed istituzionalmente la più corretta, ha però implicazioni rilevanti per la politica di
bilancio del governo centrale che viene costretta ad assumere un vincolo di rigidità ancora più
stringente rispetto alla situazione attuale13.
A partire dalle ipotesi di lavoro sopra richiamate, le elaborazioni effettuate per il biennio 2001 2002 consentono di dare risposta alla seguente domanda: se in questi anni il Titolo V della
Costituzione fosse stato concretamente applicato, quali sarebbero state, da un lato, la crescita
dimensionale del bilancio dell’Amministrazione locale – connessa sia alle nuove attribuzioni di spesa
derivanti dal disposto dell’art. 117, sia alle nuove modalità di finanziamento autonomo di cui all’art. 119
– e, correlativamente, la riduzione di quello dell’Amministrazione Centrale?
Ci si riferisce non a caso all’Amministrazione Centrale14 (non solo a quella statale) in quanto, allo
scopo di tener conto di interpretazioni maggiormente estensive circa l’attribuzione di nuove
competenze alla finanza locale, si è considerato che anche le prestazioni assistenziali in denaro
attualmente gestite dall’INPS (pensioni ed assegni agli invalidi civili, ai non vedenti e ai non udenti civili,
pensioni sociali), essendo l’assistenza materia esclusiva regionale, dovrebbero rientrare, a regime,
nella competenza delle autonomie locali15.
In definitiva, l’insieme delle ipotesi assunte a base dell’esercizio configura un quadro
metodologico per cui i risultati dello stesso devono essere interpretati come tetto massimo di quello
che dovrebbe essere, a federalismo attuato, l’impatto sulla dimensione finanziaria effettiva del bilancio
dell’Amministrazione locale. Essendo le ipotesi sufficientemente realistiche, si può comunque
affermare che la distanza fra tali risultati e la realtà che essi tentano di approssimare dovrebbe essere
contenuta entro margini accettabili, in ogni caso interpretabili.
Poiché tale esercizio di stima si pone in continuità e come aggiornamento di quello realizzato nel
precedente Rapporto ma, al contempo, introduce alcuni elementi di novità e di approfondimento
maggiore, è anche interessante verificare in che misura le conclusioni formulate lo scorso febbraio
16
risultino smentite o confermate ad un anno di distanza .
13
Come ben argomentato da M. Bordignon e F. Cerniglia (2001), in particolare pp. 6-7 e 41-49.
14
In tal caso l’Amministrazione Centrale si intende comprenda anche – come da definizione Fondo Monetario
Internazionale – il settore degli Enti di Previdenza.
15
Cfr. in proposito P. Bosi e E. Caruso (2002), E. Ranci Ortigosa (2003), V. Ferraris (2004).
16
Veniva allora sottolineato che, poiché l’entità finanziaria del trasferimento di competenze appare molto elevata, “la
dimensione della finanza locale potrebbe assumere proporzioni tali da mettere a rischio le possibilità di una gestione
complessiva, armonica e controllata, dell’intera finanza pubblica. L’applicazione conseguente dei principi del
- 137 -
6.2 ANALISI DEI RISULTATI
Nella Tabella 1 sono sintetizzati i risultati principali dell’esercizio di stima. Come nel Rapporto
ISAE 2003, vengono esposte alcune grandezze che, in modo aggregato, definiscono l’entità dello
spostamento di attribuzioni dal centro alla periferia, cioè l’accrescimento del ruolo economico e
finanziario locale implicito nel processo di decentramento.
Tab. 1
ALCUNI INDICATORI DELLA DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO
(miliardi di euro)
ANNI
AGGREGATI
A)
2000
2001
2002
57
63
61
spesa decentrata aggiuntiva della P.A. locale : nuove spese dirette della Pubblica
Amministrazione locale di tutte le regioni (Regioni, Comuni, Province, Asl, Università ecc.) per
servizi e prestazioni finali (verso l'esterno del settore)
B)
uscite di bilancio aggiuntive delle Regioni : aumento delle spese complessive delle Regioni
(incluso incremento dei trasferimenti a favore di Comuni, Province e altri enti locali per funzioni
ad essi assegnate; tale incremento nella P.A. locale si consolida)
C)
78
87
86
118
141
136
134
157
153
aumento netto delle risorse autonome (tributi locali o compartecipazioni al gettito di tributi
erariali) da assicurare alla Pubblica Amministrazione locale di tutte le regioni per finanziare:
1. le nuove spese per servizi e prestazioni finali
2. la quota delle vecchie spese già finanziata con trasferimenti statali in senso stretto
(escluse devoluzioni e regolazioni di imposta alle Regioni a Statuto Speciale)
D)
aumento lordo delle risorse autonome (tributi locali o compartecipazioni al gettito di tributi
erariali) da assicurare alla Pubblica Amministrazione locale di tutte le regioni per finanziare:
1. le nuove spese per servizi e prestazioni finali
2. la quota delle vecchie spese già finanziata con trasferimenti statali in senso stretto e
con devoluzioni e regolazioni di imposta alle Regioni a Statuto Speciale
Gli indicatori prescelti consentono di qualificare tale processo come imponente:
-
la spesa decentrata aggiuntiva della P.A. Locale (cioè le nuove spese dirette che
l’Amministrazione Locale - Regioni, Comuni, Province, Asl, Università ecc. – avrebbe dovuto
sostenere, al netto dei consolidamenti interni, per nuovi servizi e prestazioni finali e nuovi
interventi a favore di terzi) ammonta nel 2001 a 63 miliardi di euro. Nel 2002 tale cifra scende a
61. In buona misura la riduzione è dovuta a fattori contingenti, di carattere più contabile che
17
economico . Una conferma di ciò si può avere valutando l’andamento dell’indicatore nel
federalismo fiscale, che richiedono la determinazione autonoma e senza vincoli di destinazione delle risorse finanziarie
acquisite dal governo locale, può generare seri problemi di gestione finanziaria e di crescita del grado di rigidità della
politica fiscale che non possono essere sottovalutati”(cfr ISAE, 2003, p. 48).
17
Cfr. quanto rilevato in precedenza e nell’appendice metodologica con riferimento alle implicazioni connesse all’uso di
dati di cassa non corretti per i movimenti di tesoreria.
- 138 -
triennio. Nella tabella sono poste a confronto le stime sulla spesa decentrata aggiuntiva della
PA locale nel triennio 2000-2002, considerando per l’anno 2000 i dati esposti nel Rapporto ISAE
dello scorso anno opportunamente rettificati per motivi di omogeneità18. Si può osservare una
variabilità significativa, intorno però ad un valore medio di trend molto elevato, pari ad oltre 60
miliardi di euro;
-
le uscite di bilancio aggiuntive delle Regioni (aumento delle spese complessive delle
Amministrazioni regionali, che include anche l’incremento di trasferimenti a favore di Comuni,
Province e altri Enti Locali per nuove funzioni ad essi assegnate o per funzioni sino ad oggi
esercitate su finanziamento statale) appaiono di entità altrettanto elevata: esse rappresentano
più del 70% delle uscite del bilancio consolidato delle Amministrazioni regionali dell’anno 200119.
Il livello medio nel triennio è di circa 84 miliardi di euro;
-
l’aumento netto delle risorse autonome (costituito dall’insieme dei nuovi tributi locali e delle
compartecipazioni al gettito di tributi erariali necessario per consentire alle Amministrazioni locali
di finanziare sia le spese addizionali connesse all’attribuzione di nuove funzioni, sia quelle
precedentemente finanziate con trasferimenti in senso stretto dello Stato20) risulta ben più
consistente: esso raggiunge nel 2001 l’imponente cifra di 141 miliardi di euro che, solo
marginalmente, si ridimensiona nell’anno successivo (circa 136 miliardi di euro). La media del
triennio si colloca intorno ai 132 miliardi di euro;
-
infine, l’aumento lordo delle risorse autonome (analogo all’indicatore precedente ma che, a
differenza di quest’ultimo, include anche fra i trasferimenti statali da sostituire con entrate
tributarie proprie o compartecipate anche quelli corrispondenti a regolazioni e devoluzioni di
imposta alle Regioni a Statuto speciale) presenta i livelli più elevati raggiungendo nel 2001 ben
157 miliardi di euro.
Rispetto agli ultimi due indicatori citati vi è da rilevare che, per omogeneità di confronto con il
2000, essi includono nell’aumento delle risorse proprie locali richiesto dal decentramento funzionale
anche quelle che, attualmente, sono assicurate dalla compartecipazione IVA secondo il meccanismo
18
In particolare si è provveduto ad integrare le stime 2000 delle spese per prestazioni assistenziali gestite in quell’anno
dall’INPS. Inoltre, sono state escluse le spese a favore di aree depresse che dovrebbero rientrare nel campo di
applicazione dell’art. 119, comma 5.
19
L’importo delle uscite del bilancio consolidato delle Regioni è stato estratto dalla banca dati dei Conti Pubblici
Territoriali, implementata dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Si è
deciso di utilizzare tale fonte informativa sia perché riporta dati di cassa, come la Pubblicazione RGS sulla spesa statale
regionalizzata, sia perché essa è la più aggiornata e dettagliata al momento disponibile e, per tale motivo, verrà in
seguito utilizzata per la presentazione dei risultati di impatto sulla finanza locale analizzata per regione.
20
Si sottolinea nuovamente che si è supposto che lo schema di fondo perequativo non preveda il ricorso alla fiscalità
generale per il suo finanziamento.
- 139 -
previsto dal decreto legislativo 56/2000. A rigore, trattandosi appunto di una compartecipazione, essa
dovrebbe essere già considerata fra le risorse autonome regionali e, quindi, non concorrere alla
definizione delle nuove risorse richieste. Tuttavia, si è preferito non tenerne conto nelle stime perché il
decreto 56 ha conosciuto, finora, una
fase applicativa molto contrastata, con ricontrattazioni
successive delle aliquote, tanto che si può affermare che, sinora, è stato di fatto disatteso (cfr. in
proposito l’analisi sviluppata nel cap. 1) e che le risorse attribuite alle regioni assomigliano ancora più a
trasferimenti che a compartecipazioni21. Se, comunque, si volessero equiparare alle devoluzioni di
imposta oggi riconosciute alle Regioni a Statuto Speciale, e si sottraessero pertanto dalle grandezze di
cui al punto c) della tabella 1, l’indicatore di impatto dimensionale assumerebbe un valore di circa 112
miliardi di euro nel biennio 2001-2002. Sarebbe quindi una cifra ancora imponente, pari a circa il 9%
del PIL nazionale, solo lievemente più contenuta di quella relativa all’anno 2000 (10% del PIL). Inoltre,
andrebbe a gravare su una situazione di contesto diversa da quella del 2000 in quanto proprio
l’applicazione del decreto legislativo 56, da molti visto come il prodromo del nuovo sistema di
finanziamento del federalismo, ha generato alcune preoccupanti reazioni, al limite del conflitto, da parte
delle Regioni che si sono trovate in condizioni di svantaggio relativo rispetto al precedente quadro
normativo. Ciò va attentamente valutato ed induce a dare una valenza diversa alle cifre assunte
dall’indicatore nel corso del triennio, pesando maggiormente quelle degli ultimi due anni.
Seguendo un percorso che va dal generale al particolare, di seguito si procede ad analizzare
l’impatto che un così imponente processo di decentramento della finanza pubblica è destinato ad
avere sulla struttura del bilancio delle Amministrazioni Locali, prima in aggregato e successivamente
nella sua articolazione territoriale, in particolare con riferimento a quelle che possono essere le
implicazioni sul fronte del finanziamento delle nuove competenze.
Nella tabella 2 viene esposto il Conto economico consolidato delle Amministrazioni Locali prima e
dopo il decentramento. A questo scopo si è fatto riferimento alle statistiche di contabilità nazionale
22
pubblicate dall’Istat . Nella tabella 3 le voci economiche del conto sono espresse in percentuale del
PIL.
21
Argomenti a sostegno di questa visione sono riportati in un recente lavoro di Parlato (2004).
22
Istat (2003a). Circa la correttezza metodologica dell’operazione di stima del conto consolidato dell’Amministrazione
Locale a decentramento avvenuto e la descrizione del contenuto delle voci economiche nella versione post
decentramento, cfr. il riquadro Il conto della Pubblica Amministrazione Locale ante e post decentramento pubblicato nel
Rapporto ISAE del febbraio 2003 (pagine 59-61). Rispetto a quanto ivi illustrato, è solo da segnalare una leggera
differenza di trattamento della voce “trasferimenti da Amministrazioni pubbliche”: per motivi inerenti le classificazioni
adottate, i dati di contabilità nazionale includono parte di quelli che, nelle statistiche RGS, sono compresi nel conto
capitale; pertanto, nella versione post decentramento del conto, si è deciso di azzerare completamente i trasferimenti
correnti ricevuti e scaricare i differenziali sulle poste da sottrarre dai trasferimenti in conto capitale (contributi agli
investimenti ed altri trasferimenti in conto capitale).
- 140 -
Tab. 2
CONTO ECONOMICO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE LOCALE
(milioni di euro)
Nuove spese
Ante decentramento
VOCI ECONOMICHE
Post decentramento
nuove risorse
2001
2002
2001
2002
2001
2002
Redditi da lavoro dipendente
54.523
56.359
41364
38658
95.887
95.017
Consumi intermedi e acq. beni e serv. da produttori market
73.646
76.864
1756
1189
75.402
78.053
3.445
3.616
2846
2262
6.291
5.878
399
355
399
355
Trasf. correnti a famiglie e ist. soc. private
5.468
5.574
11407
13217
16.875
18.791
Trasf. correnti ad imprese
8.561
8.225
1300
1360
9.861
9.585
Interessi passivi e redditi da capitale
4.619
3.901
4.619
3.901
Altre uscite correnti
1.160
1.232
198
89
1.358
1.321
SPESE CORRENTI
151.821
156.126
58.871
56.775
210.692
212.901
23.075
23.868
800
618
23.875
24.486
Contributi agli investimenti a privati
7.541
7.750
3065
3645
10.606
11.395
Altri trasferimenti in c/capitale
1.135
353
28
89
1.163
442
31.751
31.971
3.893
4.352
35.644
36.323
183.572
188.097
62.764
61.127
246.336
249.224
14.966
14.975
14.966
14.975
2.578
2.471
2.578
2.471
77.328
79.855
218.526
216.182
1.027
1.059
1.027
1.059
62.427
58.396
0
0
5.554
5.669
5.554
5.669
163.880
162.425
242.651
240.356
48
38
48
38
11.652
13.283
-11078
-13167
574
116
5.737
4.487
-4929
-3637
808
850
17.437
17.808
-16.007
-16.804
1.430
1.004
181.317
180.233
62.764
61.127
244.081
241.360
Risparmio lordo (+) o disavanzo (-)
12.059
6.299
19.900
21.156
31.959
27.455
Indebitamento (-) o Accreditamento (+)
-2.255
-7.864
0
0
-2.255
-7.864
USCITE
Imposte pagate sulla produzione
Trasf. correnti ad Amministrazioni Pubbliche
Investimenti fissi lordi e acquisizioni nette di attività non
finanziarie non prodotte
SPESE IN C/CAPITALE
TOTALE SPESE
ENTRATE
Ricavi da vendita di beni e servizi
Interessi attivi e altri redditi da capitale
Imposte dirette e indirette (comprese compartecipazioni)
Contributi sociali
Trasferimenti da Amministrazioni pubbliche
Altre entrate correnti
TOTALE ENTRATE CORRENTI
Imposte in conto capitale
Contributi agli investimenti
TOTALE ENTRATE IN CONTO CAPITALE
TOTALE ENTRATE COMPLESSIVE
- 141 -
141.198
-62.427
78.771
136.327
-58.396
77.931
Tab. 3
CONTO ECONOMICO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE LOCALE
(in percentuale del PIL)
VOCI ECONOMICHE
Ante
Nuove spese
Post
decentramento
nuove risorse
decentramento
2001
2002
2001
2002
2001
2002
4,5
4,5
3,4
3,1
7,9
7,6
Consumi intermedi e acq. beni e serv. da produttori market
6,0
6,1
0,1
0,1
6,1
6,2
Imposte pagate sulla produzione
0,3
0,3
0,2
0,2
0,5
0,5
Trasf. correnti ad Amministrazioni Pubbliche
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Trasf. correnti a famiglie e ist. soc. private
0,4
0,4
0,9
1,1
1,3
1,5
0,7
0,7
0,1
0,1
0,8
0,8
0,4
0,3
0,0
0,0
0,4
0,3
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
SPESE CORRENTI
12,4
12,4
4,8
4,5
17,2
16,9
1,9
1,9
0,1
0,0
2,0
1,9
Contributi agli investimenti a privati
0,6
0,6
0,3
0,3
0,9
0,9
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
SPESE IN C/CAPITALE
2,6
2,5
0,3
0,3
2,9
2,8
15,0
14,9
5,1
4,9
20,1
19,8
Ricavi da vendita di beni e servizi
1,2
1,2
0,0
0,0
1,2
1,2
Interessi attivi e altri redditi da capitale
0,2
0,2
0,0
0,0
0,2
0,2
Imposte dirette e indirette (comprese compartecipazioni)
6,3
6,3
11,6
10,8
17,9
17,1
Contributi sociali
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
Trasferimenti da Amministrazioni pubbliche
5,1
4,6
-5,1
-4,6
0,0
0,0
Altre entrate correnti
0,5
0,5
0,0
0,0
0,5
0,5
USCITE
Investimenti fissi lordi e acquisizioni nette di attività non
finanziarie non prodotte
TOTALE SPESE
ENTRATE
TOTALE ENTRATE CORRENTI
13,4
12,9
6,5
6,2
19,9
19,1
Imposte in conto capitale
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,0
1,1
-0,9
-1,0
0,1
0,1
0,5
0,4
-0,4
-0,3
0,1
0,1
TOTALE ENTRATE IN CONTO CAPITALE
1,4
1,4
-1,3
-1,3
0,1
0,1
14,9
14,3
5,1
4,9
20,0
19,2
TOTALE ENTRATE COMPLESSIVE
Risparmio lordo (+) o disavanzo (-)
Indebitamento (-) o Accreditamento (+)
1,0
0,5
1,6
1,7
2,6
2,2
-0,2
-0,6
0,0
0,0
-0,2
-0,6
La lettura di queste serie consente di focalizzare meglio il significato degli indicatori di impatto del
decentramento sopra richiamati. Nel 2001, rispetto ad una spesa decentrata aggiuntiva della P.A.
Locale di quasi 63 miliardi di euro (oltre il 5% del PIL), si ha una eguale espansione delle entrate
23
complessive necessarie a finanziarla senza provocare un aggravio di deficit . Si verifica però una
rilevante ristrutturazione di queste ultime, con una riduzione dei trasferimenti dalle Amministrazioni
centrali di oltre 78 miliardi di euro ed un aumento delle entrate fiscali di 141 miliardi di euro. Dopo il
23
Si ricorda che l’art. 119 della Costituzione al quarto comma stabilisce che le risorse derivanti da tributi ed entrate
propri, da compartecipazioni e da apporti dal fondo perequativo “consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.
- 142 -
decentramento, queste ultime ammonterebbero a quasi 219 miliardi di euro. La pressione fiscale
locale, quindi, passerebbe dal 6,3% attuale a poco meno del 18% a Titolo V applicato. Il peso delle
entrate tributarie (al lordo delle compartecipazioni) sul totale delle entrate crescerebbe dal 56% al 90%
circa, quello delle risorse autonome (tributi propri e compartecipazioni di imposte erariali, contributi
sociali, ricavi da vendite di beni e servizi, altre entrate proprie) passerebbe dal 56% a poco meno del
100%. Impatti analoghi si osservano con riferimento all’anno 2002.
Le implicazioni per la struttura del sistema di finanziamento della Pubblica Amministrazione nel
suo insieme sono le seguenti: nel 2001, a fronte di una incidenza effettivamente osservata del gettito
fiscale locale su quello complessivo della Pubblica Amministrazione pari al 21,5%, si avrebbe una
lievitazione sino ad oltre il 60% a seguito del decentramento. L’Italia si collocherebbe in una posizione
di avanguardia rispetto agli altri paesi occidentali: l’indice di decentramento fiscale, calcolato
considerando oltre alle imposte anche i contributi sociali, salirebbe dal 15,2% al 42,7%: esso sarebbe
inferiore solo a quello del Canada (43,8% nel 2000) mentre supererebbe significativamente quello di
altri paesi di lunga tradizione federale come la Germania, l’Australia, gli Stati Uniti e la Svizzera (34%
nel 2000).
Certamente una più ampia capacità dell’Amministrazione Locale di autofinanziare le spese di sua
competenza è una indicazione positiva nella direzione del rafforzamento del nesso fra scelte di spesa
e responsabilità di reperimento delle risorse occorrenti e, quindi, di una maggiore efficienza del
processo decisionale in termini di salvaguardia degli equilibri di bilancio e di razionalizzazione degli
assetti organizzativi; tuttavia, percentuali del tipo di quelle ora esposte, che comportano un drastico
assottigliamento del potere di manovra della leva fiscale da parte del governo centrale24 ed una
parallela riduzione del grado di flessibilità della spesa da esso gestita a causa dell’aumento del peso
delle componenti più rigide (si ricorderà che la spesa per interessi sul debito pubblico è destinata a
permanere – probabilmente per intero - nella competenza centrale) devono indurre grande cautela e
gradualismo nell’attuazione concreta del sistema di federalismo fiscale disegnato dalla Costituzione.
Non sono tanto le caratteristiche intrinseche dello stesso, teoricamente orientate – anzi - ad indurre
maggiore efficienza, quanto piuttosto l’ampiezza della devoluzione di competenze e della loro
dimensione finanziaria che possono determinare difficoltà nella gestione complessiva del sistema. Il
rischio reale è che tali difficoltà possano scaricarsi sull’equilibrio di bilancio complessivo e sulla
possibilità di restituire alla politica fiscale una funzione anticiclica penetrante.
24
Su tale tematica cfr. Tanzi (1995, 2001).
- 143 -
FUNZIONI
2.624
2.906
Protezione dell'ambiente
Abitazioni e assetto del territorio
- 144 -
2.822
2.918
Totale
Protezione sociale
Istruzione
Attività ricreative, culturali e di culto
171.519
4.062
55.812
4.267
73.312
9.900
Affari economici
Sanità
2.859
Ordine pubblico e sicurezza
10
15.557
Servizi generali
Difesa
45967
101
Totale
Protezione sociale
43373
Istruzione
374
743
Sanità
12
198
939
0
Affari economici
0
227
125.552
3.961
12.439
3.524
Difesa
Servizi generali
Totale
Protezione sociale
Istruzione
72.938
8.961
Affari economici
Sanità
2.859
10
15.330
Spesa per
consumi finali
Difesa
Servizi generali
Tab. 4
95.887
1.829
46.752
2.130
27.947
1.410
1.601
3.505
2.051
7
8.655
41364
17
39905
575
108
7
54
584
0
0
114
54.523
1.812
6.847
1.555
27.839
1.403
1.547
2.921
2.051
7
8.541
di cui:
Redditi da
lavoro
75.402
2.614
6.404
2.011
44.224
2.502
5.967
4.939
604
2
6.135
1756
84
708
130
260
5
136
329
0
0
104
73.646
2.530
5.696
1.881
43.964
2.497
5.831
4.610
604
2
6.031
8.719
134
735
308
52
202
46
7.242
-
-
-
1298
51
0
156
1
133
32
925
0
0
0
7.421
83
735
152
51
69
14
6.317
-
-
-
di cui:
Consumi intermedi e acquisto
Contributi alla
di beni e servizi
produzione
prodotti da
produttori
market
USCITE CORRENTI
Altre spese
correnti
-
7.699
967
1.617
619
654
434
188
1.635
16
-
1.569
0
0
1145
146
679
116
127
0
9
68
0
0
12.250
12.250
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.844
1.113
2.296
735
781
434
197
1.703
16
-
1.569
c) Spesa post decentramento
10462
10462
0
0
0
0
0
0
0
0
6.799
14.791
4.295
73.643
3.409
2.826
16.913
2.875
10
201.332
17.559
58.843
5.310
74.145
3.554
3.065
18.845
2.875
10
17.126
58872
10760
44052
1015
502
145
239
1932
0
0
227
142.460
b) Decentramento di competenze
1.788
1.788
-
-
-
-
-
-
-
-
16.899
TOTALE
a) Spesa ante decentramento
Prestazioni
sociali in
denaro
(migliaia di euro)
23.875
441
2.885
2.096
2.166
3.636
1.826
7.505
231
-
3.089
800
0
99
109
1
0
245
346
0
0
0
23.075
441
2.786
1.987
2.165
3.636
1.581
7.159
231
-
3.089
10.986
178
239
404
35
1.738
445
6.994
13
-
940
3092
17
123
151
0
35
154
2612
0
0
0
7.894
161
116
253
35
1.703
291
4.382
13
-
940
34.861
619
3.124
2.500
2.201
5.374
2.271
14.499
244
-
4.029
3892
17
222
260
1
35
399
2958
0
0
0
30.969
602
2.902
2.240
2.200
5.339
1.872
11.541
244
-
4.029
TOTALE
USCITE IN C/CAPITALE
Investimenti
fissi lordi e
acquisizione Trasferimenti in
c/capitale
attività non
finanziarie non
prodotte
SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI PER VOCE ECONOMICA E FUNZIONE
236.193
18.178
61.967
7.810
76.346
8.928
5.336
33.344
3.119
10
21.155
62764
10777
44274
1275
503
180
638
4890
0
0
227
173.429
7.401
17.693
6.535
75.843
8.748
4.698
28.454
3.119
10
20.928
TOTALE
USCITE
COMPLESSIVE
Utilizzando informazioni di contabilità nazionale per la prima volta rese disponibili dall’Istat25, è
possibile qualificare ulteriormente la configurazione finanziaria del decentramento in termini di riflessi
sulla struttura economico-funzionale della spesa gestita a livello locale. Nelle tabelle che seguono sono
riportate le analisi economico-funzionali della spesa locale prima e dopo il decentramento in termini
assoluti (tabella 4) e di alcuni indicatori di crescita della sua importanza relativa (tabella 5).
E’possibile verificare come la maggiore spesa che dovrà essere gestita a livello locale a seguito
del decentramento di competenze, pari a circa 63 miliardi di euro, si distribuisca fra le diverse voci
economiche e fra le diverse funzioni. Alcune di esse sono incise in modo più marcato delle altre: in
primo luogo le spese di personale, in particolare nel settore dell’Istruzione, e le prestazioni sociali, in
modo specifico quelle attinenti l’assistenza sociale. Le spese di personale in complesso aumentano
del 36,6% (cfr. tabella 5) giungendo a rappresentare quasi i 3/4 del totale della Pubblica
Amministrazione da poco più del 54% attualmente osservato. E’già questo un elemento da valutare
attentamente se si tiene conto che, storicamente, la dinamica dei redditi da lavoro dipendente
dell’Amministrazione locale è stata più sostenuta di quella propria dell’intero settore pubblico (nel
quadriennio 1999-2002, ad esempio, l’aumento delle retribuzioni pro-capite riconosciute ai dipendenti
dell’Amministrazione Locale è stato pari al 18,6% rispetto al 7,4% dell’Amministrazione Centrale26):
evidenza che potrebbe riproporsi anche nel futuro.
Per quanto riguarda le prestazioni di carattere assistenziale, il cui incremento è sostanzialmente
dovuto all’attribuzione alla finanza locale della responsabilità di gestione delle pensioni sociali e di
invalidità civile oggi erogate dall’INPS, è da rilevare che esse rappresentano il secondo fattore di
crescita della spesa degli enti decentrati, chiamati ad amministrare una massa di mezzi finanziari
superiore di una volta e mezza quella attualmente di propria competenza nel settore della protezione
sociale. Ciò sembra essere coerente con la completa devoluzione di competenze stabilita in materia
dalla Costituzione ed in linea con il processo di riorganizzazione complessiva del settore assistenziale
avviato con la legge quadro n. 328 / 2000 ma, cove si vedrà in dettaglio più oltre, implica un maggiore
impatto finanziario proprio sulle aree economicamente meno sviluppate e, quindi, conseguenze non
trascurabili sul sistema del finanziamento.
A Titolo V applicato, solo le funzioni di carattere “tradizionale” (Servizi generali – gestione del
debito pubblico compresa – Difesa, Ordine pubblico e Giustizia) e quella previdenziale – appannaggio
degli enti della sicurezza sociale – saranno di prevalente competenza del livello centrale di governo. Le
altre rientreranno quasi integralmente nella responsabilità amministrativa locale.
25
26
Cfr. Istat (2004b).
Cfr. Istat (2003a).
- 145 -
FUNZIONI
- 146 -
Totale
Protezione sociale
Istruzione
Sanità
Affari economici
Difesa
Servizi generali
Totale
Protezione sociale
Istruzione
Sanità
Protezione dell’ambiente
Affari economici
Difesa
Servizi generali
Tab. 5
1,0
20,0
77,3
15,1
0,5
0,4
6,3
6,1
-
-
0,8
2,5
36,6
348,7
21,1
0,5
0,4
7,5
10,5
-
-
1,5
Spesa per
consumi finali
0,3
31,6
84,9
22,8
0,4
0,4
3,0
12,6
-
-
0,8
0,9
75,9
582,8
37,0
0,4
0,5
3,5
20,0
-
-
1,3
di cui:
Redditi da
lavoro
-
102,6
2,0
192,8
228,6
14,6
42,0
18,7
19,4
-
4,8
4,2
-
-
297,8
23,6
0,7
4,3
8,5
11,4
-
-
1,3
3,6
5,5
-
-
15,5
4,8
-
-
Investimenti
fissi lordi e
acq. att. non
finanz. non
prodotte
106,0
59,7
-
2,1
52,9
59,6
-
-
Trasferimenti
in c/capitale
1,7
1,8
10,3
3,6
0,6
0,2
2,2
5,3
-
-
0,9
8,9
-
38,4
1,9
1,3
12,4
7,3
-
-
-
5,2
5,2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5,0
1,2
0,1
6,5
11,4
-
2,0
2,5
-
-
-
5,0
10,9
74,4
14,6
0,7
3,4
7,1
6,2
-
-
0,2
2,6
3,4
4,8
0,1
-
12,9
3,5
-
-
-
1,1
17,8
21,5
26,9
-
1,7
0,6
20,9
-
-
-
2,2
8,1
5,0
9,1
0,1
-
11,2
13,3
-
-
-
2,8
12,6
7,6
11,6
-
0,7
21,3
25,6
-
-
TOTALE
USCITE IN C / CAPITALE
3,3
61,4
585,1
15,1
158,3
10,6
2,4
17,5
585,1
14,9
41,3
3,5
39,2
Incrementi percentuali delle quote della spesa pubblica locale su quella totale generati dal decentramento
12,4
6,9
0,6
0,2
2,3
7,1
-
-
1,7
USCITE CORRENTI
di cui:
Consumi intermedi e
Prestazioni
Contributi alla
Altre spese
acquisto di
sociali in
TOTALE
produzione
correnti
beni e servizi
denaro
prodotti da
produttori
market
Incrementi percentuali della spesa generati dal decentramento
SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI PER VOCE ECONOMICA E FUNZIONE
(alcuni indicatori percentuali di crescita)
5,0
10,7
70,9
13,0
0,7
1,0
11,6
9,2
-
-
0,2
145,6
36,2
250,2
19,5
0,7
2,1
13,6
17,2
-
-
1,1
TOTALE
USCITE
COMPLESSIVE
Si può notare (cfr. tabella 5) che le crescite percentuali più elevate – se si escludono l’Istruzione e la
Protezione sociale – sono concentrate nei settori degli Affari economici e dei Servizi ricreativi e
culturali. Queste variazioni, a loro volta, sono generate essenzialmente da forti aumenti delle uscite in
conto capitale e dei contributi alla produzione alle imprese. Tali voci economiche sono proprio quelle
che, a livello complessivo (se si escludono i redditi da lavoro dipendente su cui esercita un impatto
determinante la devoluzione di competenze in materia di Istruzione), registrano la crescita maggiore,
facendo lievitare di oltre l’8% le quote specifiche di spesa pubblica assorbite dall’Amministrazione
Locale. Prescindendo da Istruzione e Assistenza sociale, pertanto, la crescita di ruolo della finanza
decentrata si concentra proprio sulle funzioni e sulle categorie economiche di più facile manovrabilità
nel breve-medio periodo, cioè più idonee ad essere impiegate per interventi di politica anticiclica.
Simmetricamente aumenta il grado di rigidità del bilancio centrale che vede - simultaneamente assottigliarsi il peso delle componenti più flessibili e non intaccata di fatto la dimensione di quelle meno
discrezionali, fra cui rientrano gli oneri da sostenere per il servizio del debito. A decentramento
avvenuto, l’80% dei consumi intermedi, il 60% dei trasferimenti correnti alle imprese, quasi i 3/4 della
spesa in conto capitale saranno amministrati dalle autorità di governo locali. Le quote di spesa che
esse gestiranno saranno dell’80% per Attività ricreative e culturali, del 63% nel campo degli Affari
economici, di quasi il 100% nelle funzioni Istruzione, Protezione dell’ambiente, Abitazioni ed assetto del
territorio, Sanità.
Alla luce del quadro generale testé sinteticamente tracciato, il decentramento di competenze
pone in luce alcune criticità che assumono contorni più precisi se analizzate a livello territoriale. Nelle
tabelle 6 e 7 è esposta – per gli anni 2001 e 2002 rispettivamente - la distribuzione regionale delle
stime della spesa decentrata aggiuntiva della P.A. locale (63 miliardi nel 2001) e delle nuove risorse
autonome, al netto e al lordo delle regolazioni e devoluzioni di imposta alle Regioni a Statuto Speciale
(rispettivamente 141 e 157 miliardi di euro nel 2001), che l’Amministrazione Locale dovrà gestire nel
nuovo sistema di federalismo fiscale definito dal Titolo V della Costituzione. Tali risorse – in base alle
ipotesi sottostanti l’esercizio di stima – devono assicurare la copertura finanziaria sia delle nuove spese
per servizi e prestazioni finali (63 miliardi nel 2001) attribuite alla responsabilità locale, sia della quota
delle vecchie spese finanziata da trasferimenti statali in senso stretto (versione al netto delle
devoluzioni e regolazioni di tributi erariali) o in senso lato (versione al lordo).
- 147 -
6.715
Lazio
- 148 -
35.871
26.893
Mezzogiorno
8.648
Mezzogiorno
Centro-Nord
2.311
Sardegna
62.764
6.337
Sicilia
Totale regioni
1.507
Centro-Nord
10.155
1.205
Totale Regioni a Statuto Speciale
250
Trentino Alto Adige
52
52.609
Totale Regioni a Statuto Ordinario
Valle d’Aosta
18.245
Mezzogiorno
2.568
Calabria
857
4.859
Puglia
Basilicata
418
7.774
Molise
Campania
1.769
Abruzzo
34.364
Umbria
Centro-Nord
1.915
1.008
Marche
3.488
3.501
1.780
Liguria
Toscana
4.430
Veneto
Emilia Romagna
3.836
7.691
Spesa decentrata aggiuntiva
della P.A. Locale
(milioni di euro)
Lombardia
REGIONI
Piemonte
Tab. 6
60.208
80.999
141.207
17.166
14.748
4.326
10.422
2.418
1.573
765
80
124.041
45.460
5.792
12.722
2.210
19.189
1.101
4.446
78.581
14.530
2.776
4.153
9.400
9.187
4.457
8.701
16.170
9.207
Aumento netto
delle risorse
autonome
(milioni di euro)
68.379
89.031
157.410
33.369
22.919
6.590
16.329
10.450
3.389
6.215
846
124.041
45.460
5.792
12.722
2.210
19.189
1.101
4.446
78.581
14.530
2.776
4.153
9.400
9.187
4.457
8.701
16.170
9.207
Aumento lordo
delle risorse
autonome
(milioni di euro)
14.598
25.202
21.386
17.590
14.820
16.298
14.334
25.734
23.800
27.956
27.387
22.083
14.493
13.377
14.185
14.819
14.138
16.804
18.111
25.167
24.127
20.761
21.429
23.797
26.829
23.680
24.442
27.421
24.665
PIL pro-capite
(euro)
1.311
983
1.101
1.149
1.311
1.417
1.276
672
1.018
266
435
1.093
1.312
1.278
1.209
1.434
1.364
1.304
1.401
1.004
1.312
1.220
1.302
1.001
875
1.134
978
851
910
pro capite
(euro)
9,0
3,9
5,1
6,5
8,8
8,7
8,9
2,6
4,3
1,0
1,6
4,9
9,0
9,6
8,5
9,7
9,6
7,8
7,7
4,0
5,4
5,9
6,1
4,2
3,3
4,8
4,0
3,1
3,7
in % del PIL
Spesa decentrata aggiuntiva della
P.A. Locale
2.936
2.220
2.478
1.942
2.236
2.653
2.099
1.078
1.329
813
669
2.576
3.268
2.882
3.165
3.699
3.366
3.436
3.522
2.295
2.840
3.360
2.823
2.688
2.306
2.839
1.921
1.790
2.185
pro capite
(euro)
20,1
8,8
11,6
11,0
15,1
16,3
14,6
4,2
5,6
2,9
2,4
11,7
22,5
21,5
22,3
25,0
23,8
20,4
19,4
9,1
11,8
16,2
13,2
11,3
8,6
12,0
7,9
6,5
8,9
in % del PIL
Aumento netto delle
risorse autonome
ANALISI REGIONALE DELLA DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO
(anno 2001)
3.334
2.440
2.762
3.775
3.474
4.041
3.288
4.657
2.863
6.608
7.077
2.576
3.268
2.882
3.165
3.699
3.366
3.436
3.522
2.295
2.840
3.360
2.823
2.688
2.306
2.839
1.921
1.790
2.185
pro capite
(euro)
22,8
9,7
12,9
21,5
23,4
24,8
22,9
18,1
12,0
23,6
25,8
11,7
22,5
21,5
22,3
25,0
23,8
20,4
19,4
9,1
11,8
16,2
13,2
11,3
8,6
12,0
7,9
6,5
8,9
in % del PIL
Aumento lordo delle
risorse autonome
974
6.438
Umbria
Lazio
- 149 -
34.413
26.714
Centro-Nord
Mezzogiorno
8.526
Mezzogiorno
61.127
2.261
Sardegna
Totale regioni
6.265
Sicilia
10.025
1.499
Centro-Nord
1.143
49
307
Trentino Alto Adige
Valle d’Aosta
51.102
2.632
18.188
Calabria
Mezzogiorno
4.789
Puglia
863
Basilicata
409
7.785
Molise
Campania
1.710
Abruzzo
32.914
1.817
Marche
Centro-Nord
3.302
3.352
1.751
Liguria
Toscana
4.165
Veneto
Emilia Romagna
3.673
7.442
della P.A. Locale
(milioni di euro)
Lombardia
REGIONI
Piemonte
Tab. 7
60.190
76.140
136.330
16.403
14.106
4.032
10.074
2.297
1.499
739
59
119.927
46.084
6.761
12.749
2.148
19.036
1.043
4.347
73.843
13.509
2.734
3.917
8.917
8.358
4.189
8.587
14.278
9.354
Aumento netto
delle risorse
autonome
(milioni di euro)
68.399
84.827
153.226
33.299
22.315
6.353
15.962
10.984
3.391
6.691
902
119.927
46.084
6.761
12.749
2.148
19.036
1.043
4.347
73.843
13.509
2.734
3.917
8.917
8.358
4.189
8.587
14.278
9.354
Aumento lordo
delle risorse
autonome
(milioni di euro)
15.109
25.748
21.933
18.105
15.208
16.879
14.658
26.564
24.719
28.730
27.723
22.634
15.062
13.803
14.753
15.385
14.784
17.387
18.530
25.695
24.898
21.262
21.887
24.338
27.413
24.136
24.761
27.935
25.132
PIL pro capite
(euro)
1.299
936
1.066
1.130
1.290
1.381
1.260
662
959
323
405
1.055
1.304
1.311
1.190
1.446
1.360
1.274
1.343
954
1.251
1.168
1.224
953
819
1.114
910
817
868
pro capite
(euro)
8,6
3,6
4,9
6,2
8,5
8,2
8,6
2,5
3,9
1,1
1,5
4,7
8,7
9,5
8,1
9,4
9,2
7,3
7,2
3,7
5,0
5,5
5,6
3,9
3,0
4,6
3,7
2,9
3,5
in % del PIL
della P.A. Locale
2.928
2.071
2.378
1.849
2.134
2.462
2.026
1.015
1.258
777
488
2.475
3.304
3.368
3.168
3.599
3.325
3.249
3.414
2.140
2.625
3.277
2.638
2.536
2.074
2.664
1.876
1.568
2.211
pro capite
(euro)
19,4
8,0
10,8
10,2
14,0
14,6
13,8
3,8
5,1
2,7
1,8
10,9
21,9
24,4
21,5
23,4
22,5
18,7
18,4
8,3
10,5
15,4
12,1
10,4
7,6
11,0
7,6
5,6
8,8
in % del PIL
Aumento netto delle
risorse autonome
ANALISI REGIONALE DELLA DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO
(anno 2001)
3.327
2.307
2.673
3.753
3.376
3.879
3.210
4.854
2.846
7.039
7.460
2.475
3.304
3.368
3.168
3.599
3.325
3.249
3.414
2.140
2.625
3.277
2.638
2.536
2.074
2.664
1.876
1.568
2.211
pro capite
(euro)
22,0
9,0
12,2
20,7
22,2
23,0
21,9
18,3
11,5
24,5
26,9
10,9
21,9
24,4
21,5
23,4
22,5
18,7
18,4
8,3
10,5
15,4
12,1
10,4
7,6
11,0
7,6
5,6
8,8
in % del PIL
Aumento lordo delle
risorse autonome
/DGLPHQVLRQHILQDQ]LDULDGHOIHGHUDOLVPRFRVWLWX]LRQDOH
Dall’esame delle serie emerge in tutta evidenza il forte potenziale di squilibrio finanziario insito nel
processo di decentramento, aggravato dall’ampiezza delle sue dimensioni. Le regioni
economicamente meno sviluppate, in sostanza quelle meridionali, le quali possono disporre di basi
imponibili più ridotte della media, sono proprio quelle verso le quali sono diretti i flussi di spese
aggiuntive più rilevanti ed a cui viene richiesta una maggiore disponibilità di risorse autonome per
finanziare le vecchie e le nuove prestazioni. Ciò implica, fatalmente, un ricorso altrettanto ampio al
fondo perequativo, sul cui meccanismo di funzionamento rischiano di scaricarsi tensioni e conflitti
redistributivi fra aree territoriali che potrebbero compromettere, se non adeguatamente governati,
l’equilibrato funzionamento del sistema di federalismo fiscale di tipo solidale prefigurato dalla Carta
Costituzionale.
Soffermandosi sulle stime per l’anno 2001 (come si può evincere dall’esame della tabella 7,
quelle relative all’anno 2002 non fanno che confermare il quadro delineato dalle serie dell’anno
precedente) si può osservare, in particolare, quanto segue. Il PIL pro-capite, considerabile come
variabile proxy della capacità fiscale individuale dei cittadini residenti nelle diverse regioni, nell’Italia
centro-settentrionale ha assunto valori superiori del 18% a quelli della media nazionale e di ben il 73%
a quelli dell’area meridionale. Scendendo più in dettaglio, per le Regioni a Statuto Ordinario quelle del
Centro-Nord hanno generato un PIL di circa 25.200 euro pro-capite, con punti di massimo in
Lombardia ed Emilia Romagna (rispettivamente 27.400 e 26.800 euro), quelle del Sud un PIL di quasi
14.500 euro, con minimi in Calabria (13.400 euro) ed in Campania e Puglia (rispettivamente 14.100 e
14.200 euro circa). Il reddito misurato in capo a ciascun cittadino residente nelle regioni più ricche,
pertanto, è risultato pari approssimativamente al doppio di quello misurato nelle regioni meno
sviluppate. Le distanze aumentano se si prendono in considerazione anche le Regioni a Statuto
Speciale: quelle del Nord presentano un PIL pro-capite ancora maggiore, con un picco in Trentino Alto
Adige (quasi 28.000 euro); le due regioni meridionali, invece, si collocano su posizioni solo
leggermente superiori alla media del Mezzogiorno. Si tratta di dati sufficientemente noti che, però,
assumono un rilievo particolare nel presente contesto. Difatti, se si esamina la distribuzione territoriale
della spesa decentrata aggiuntiva pro-capite della P.A. Locale (quinta colonna della tabella 6), si
osserva che ad un valore mediamente inferiore a 1.000 euro nel Centro-Nord, con minimi proprio nelle
regioni più sviluppate (Lombardia, Emilia Romagna, Piemonte, Trentino Alto Adige, Valle d’Aosta),
fanno riscontro livelli ben superiori alla media nazionale per le regioni dell’area meridionale. Queste
ultime mostrano un valore medio pro-capite superiore a 1.300 euro - contro i 1.100 dell’intera Italia con una limitata variabilità interregionale, il campo di variazione essendo compreso fra un limite
inferiore di oltre 1.200 euro (Puglia) ed uno superiore di 1.434 (Basilicata). La divaricazione fra le due
- 150 -
distribuzioni regionali del PIL pro-capite e delle spese pro-capite oggetto di devoluzione precipita in una
variabilità molto elevata della serie dell’incidenza percentuale sul PIL della spesa decentrata
aggiuntiva. Tale incidenza – a sua volta indice della capacità di finanziamento autonomo regionale
delle nuove competenze – è mediamente pari a meno del 4% per le regioni centro-settentionali (3,1%
in Lombardia) ed al 9% per quelle meridionali (9,6% sia in Campania che in Calabria). In altri termini,
equiparando per un istante il PIL pro-capite regionale alla base imponibile su cui la P.A. locale
potrebbe esercitare la sua capacità di prelievo fiscale, lo sforzo richiesto alle Amministrazioni Locali
meridionali sarebbe pari a quasi 3 volte quello che dovrebbero esercitare le Amministrazioni del
Centro-Nord per finanziare autonomamente le nuove attribuzioni loro assegnate. Tale risultato
conferma, anzi approfondisce ulteriormente, quanto era emerso dall’analisi delle stime presentate nel
Rapporto ISAE del febbraio 2003. Non è pertanto una novità quanto piuttosto la riaffermazione di una
prima importante osservazione circa la ripercussione che una divaricazione di questa entità è destinata
ad avere sul problema del finanziamento, amplificandolo, e sulla dimensione del fondo perequativo.
A questo proposito è più utile fare riferimento alla variabile che abbiamo definito aumento netto
delle risorse autonome o, meglio ancora, se si guarda oltre il breve periodo, all’aumento lordo delle
risorse autonome (che presuppone implicitamente l’azzeramento dell’attuale schema di finanziamento
delle Regioni a Statuto Speciale – destinatarie di devoluzioni e regolazioni di imposte erariali – e la loro
sostanziale equiparazione, a regime, alle Regioni a Statuto Ordinario). Si ricorderà che le due variabili
ora richiamate inglobano, oltre alle risorse necessarie a finanziare le nuove funzioni decentrate, anche
quelle corrispondenti al fabbisogno connesso a funzioni già oggi esercitate in sede locale ma
attualmente coperto da trasferimenti statali. Tali variabili sono quindi una misura più appropriata del
prelievo tributario effettivo (nuovi tributi assegnati al governo locale) o figurativo (compartecipazioni a
imposte erariali) che il sistema di federalismo fiscale pone in capo all’Amministrazione Locale.
27
La massa dei nuovi tributi propri o compartecipati da assegnare alla finanza locale
è data
dall’aumento netto delle risorse autonome. La sua distribuzione regionale è fortemente squilibrata: vale
il 9,1% del PIL nell’insieme delle Regioni a Statuto Ordinario dell’Italia centro-settentrionale, ben il
22,5% in quelle del Mezzogiorno. Molto più variabile è la serie relativa alle Regioni a Statuto Speciale:
quelle del Centro-Nord mostrano un rapporto al PIL del 4,2%, quelle meridionali un’incidenza del
15,1%, superiore quindi alla media nazionale ma inferiore, comunque, alle altre regioni del Sud. In
particolare Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige presentano i valori più bassi (rispettivamente 2,4% e
2,9%), il Friuli Venezia Giulia mostra un rapporto del 5,6%. Naturalmente percentuali così contenute
27
Si ricorda, ancora una volta, che il ragionamento è basato sull’ipotesi che il fondo perequativo non sia finanziato,
nemmeno parzialmente, da trasferimenti statali in senso stretto. Le grandezze qui considerate sono pertanto un limite
massimo della dimensione finanziaria del decentramento.
- 151 -
sono dovute al fatto che, in generale, le competenze finanziate autonomamente (con regolazioni e
devoluzioni di imposta oltre che con tributi propri in senso stretto) da tali Regioni sono, attualmente28,
più ampie di quelle finanziate autonomamente dalle Regioni a Statuto Ordinario (solo con tributi propri
in senso stretto); inoltre è da considerare che con tali risorse autonome Valle d’Aosta e Trentino Alto
Adige finanziano la funzione istruzione (da esse già integralmente gestita) e, in questo caso
unitamente al Friuli Venezia Giulia, gran parte della sanità.
Se tali Regioni a Statuto Speciale, come in precedenza accennato, venissero equiparate a quelle
a Statuto Ordinario in termini di funzioni assegnate (cioè si azzerassero le attuali differenze di
attribuzioni e dei sistemi di finanziamento e, a federalismo applicato, venissero poste tutte sullo stesso
piano29 anche rispetto alle modalità di finanziamento), allora l’indicatore più idoneo a rappresentare la
dimensione finanziaria del federalismo - in termini di massa di nuovi tributi locali e altre entrate proprie
o compartecipate - sarebbe dato dall’aumento lordo delle risorse autonome. Per le Regioni a Statuto
Ordinario, naturalmente, nulla cambia rispetto a quanto osservato in base al precedente indicatore. Per
quelle a Statuto Speciale, invece, emerge in tutta la sua ampiezza l’entità del divario di trattamento ad
esse sino ad oggi riservato che ha dato luogo all’assegnazione di mezzi finanziari di ammontare ben
superiore alla media. Ciò vale non tanto per il Friuli Venezia Giulia (che, pur collocandosi al di sopra
della media generale del Centro Nord, resta al di sotto di alcune Regioni a Statuto Ordinario, come
Marche e Umbria, e comunque presenta un PIL pro-capite inferiore alla media), e nemmeno per la
Sicilia e la Sardegna, il cui indicatore si colloca su livelli solo leggermente superiori alla media
dell’insieme delle regioni meridionali, quanto piuttosto per il Trentino Alto Adige e la Valle d’Aosta. E’
ben vero che per queste due regioni si deve tener conto della compresenza di comunità linguistiche
specifiche, e dei maggiori costi che la tutela dei diritti di cui sono portatici comporta, ma i differenziali
nei flussi finanziari ad esse afferenti sembrano troppo ampi. In termini di valori pro-capite, l’aumento
lordo delle risorse autonome della Valle d’Aosta supera i 7.000 euro, quello del Trentino Alto Adige i
6.600, contro una media nazionale di circa 3.300 euro e delle regioni centro-settentrionali di poco più di
2400 euro. Ciò fa sì che, nonostante si tratti delle due regioni a reddito pro-capite più alto d’Italia
(insieme con la Lombardia), l’incidenza sul PIL dell’aumento lordo delle risorse autonome sia il più alto
in assoluto (simile solo a quello della Basilicata). Una divergenza di impatto così marcata non sembra
28
A nuovo Titolo V non ancora attuato.
29
Anche questa è un’ipotesi di lavoro astratta che, tuttavia, non è molto lontana dalla realtà se si tiene conto che (a
parte alcune particolarità legate a peculiari condizioni etnico-linguistiche di alcune comunità locali che possono
richiedere il mantenimento di interventi speciali) una volta che si sarà proceduto al completo decentramento di funzioni
previsto dal nuovo Titolo V, non si vede come sia possibile considerare sostanzialmente dissimili – soprattutto da un
punto di vista finanziario - le due tipologie di Amministrazioni regionali.
- 152 -
giustificata, specie se si considera che non è generata da una situazione economica svantaggiata
come avviene nel caso delle regioni meridionali.
Lasciando per il momento da parte le questioni da ultimo sollevate, che richiederebbero
un’attenzione specifica e soluzioni ad hoc, anche di carattere normativo fondamentale, dalla breve
analisi finora condotta emerge ed ancor meglio si precisa un quadro di non facile ricomposizione: al
divario economico esistente fra regioni del Mezzogiorno e regioni dell’Italia centro-settentrionale
corrisponde un trasferimento alle prime di una massa di spese di più elevata intensità pro-capite. In
altre parole, essendo la capacità fiscale delle Regioni meridionali più bassa delle altre, se si vuole
assicurare il mantenimento degli standard oggi in vigore, è necessario garantire alle Regioni del Sud
un flusso di risorse addizionali ben più consistente di quello medio per cui necessariamente elevati
devono essere i flussi redistributivi da veicolare attraverso il fondo perequativo. Data l’entità delle cifre,
è possibile fin da ora30 sostenere l’opportunità di integrare le fonti di finanziamento del fondo con
trasferimenti statali31 che possano allentare la pressione, in termini di potenziali conflitti fra aree più e
meno sviluppate, che deriverebbe dal limitare tali fonti ai soli nuovi tributi propri e compartecipati. Il
rischio da evitare, come più volte rilevato, consiste nella possibile tendenza da parte delle regioni a
residuo fiscale negativo a limitare il loro concorso alla solidarietà interregionale inducendo
comportamenti di concorrenza fiscale che, in una situazione di partenza così squilibrata,
provocherebbero ulteriori difficoltà alle regioni in deficit di risorse, allontanando tempi ed opportunità di
un processo di convergenza che, già oggi, stenta ad affermarsi.
Nelle tabelle che seguono (cfr. tabelle 8 – 11) le serie regionali dell’aumento lordo delle risorse
autonome sin qui esaminate, e considerate come forse il più pregnante indicatore della dimensione
finanziaria del decentramento, sono ulteriormente analizzate per voce economica e per funzione,
queste ultime anche come valori pro-capite e rapporti percentuali sul PIL regionale. Il lettore può
ulteriormente approfondire l’analisi con l’ausilio di tali informazioni e di quelle, di ulteriore maggiore
dettaglio, riportate in appendice.
Di seguito è invece proposta una breve disamina dell’impatto che il decentramento di funzioni è
atteso avere sulla finanza locale delle due ripartizioni geografiche del Centro-Nord e del
30
Ulteriori considerazioni in proposito sono sviluppate nel cap. 7 in cui si cerca di tener conto dell’impatto finanziario dei
Livelli Essenziali delle Prestazioni.
31
Anche se non è unanimemente riconosciuta tale possibilità a norma degli articoli 119 e 120 della Costituzione e,
comunque, per esaltare le potenzialità del federalismo fiscale come strumento di efficienza gestionale e di governo,
sarebbe più coerente privilegiare forme di compartecipazione al gettito dei tributi erariali piuttosto che il ricorso alla
fiscalità generale, rendendo trasparente il processo redistributivo fra territori realizzato ed attuando, anche solo
figurativamente, una perequazione di tipo orizzontale.
- 153 -
Mezzogiorno32. Tale impatto è misurato in termini di effetti sulla struttura economico-funzionale della
spesa locale, limitando il numero delle categorie economiche e delle funzioni considerate a quelle del
primo livello della classificazione. I dati necessari alla elaborazione delle stime della spesa locale post
decentramento sono costituiti, oltre che da quelli già illustrati della Ragioneria Generale dello Stato, da
quelli della banca dati Conti Pubblici Territoriali realizzata dal Dipartimento delle Politiche di Sviluppo
del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Essi consistono nei pagamenti di cassa, fra loro
consolidati, di tutti gli enti compresi nel settore delle Amministrazioni Locali secondo la definizione di
Contabilità Nazionale, che è sempre presa a riferimento nel presente lavoro. I risultati, pertanto, al di là
di alcune differenze di classificazione e nel momento di registrazione, possono essere considerati
come una analisi ulteriore delle stime in precedenza proposte nelle tabelle 2-5. In particolare, rinviando
alla nota metodologica in appendice per maggiori dettagli, è possibile considerare queste stime come
analisi territoriale – ancorché di prima approssimazione - di quelle nazionali di cui alla tabella 4 se si
rimane su un piano di valutazione di impatto di tipo strutturale e non dinamico. Infatti, come si evince
comparando le stime relative al complesso dell’Amministrazione locale riportate nella tabella 4 e nella
tabella 29 dell’appendice statistica, si osserva una notevole similarità di impatto sulla struttura della
spesa per voce economica e funzionale.
Nelle tabelle 12 e 13 sono esposti i risultati delle stime rispettivamente per la circoscrizione
centro-settentrionale e per il Mezzogiorno.
32
In appendice, per ciascuna regione, sono riportate le tabelle della spesa locale - per funzione e voce economica stimata in ipotesi di decentramento attuato.
- 154 -
2.776
14.530
78.581
Umbria
Lazio
Centro-Nord
- 155 -
157.410
89.031
68.379
Centro-Nord
Mezzogiorno
33.369
Totale regioni a
statuto speciale
Totale regioni
22.919
Mezzogiorno
6.590
16.329
Sicilia
Sardegna
3.389
10.450
Centro-Nord
6.215
Friuli Venezia
Giulia
846
Trentino Alto
Adige
124.041
45.460
Valle d'Aosta
Totale regioni a
statuto ordinario
Mezzogiorno
5.792
Calabria
2.210
12.722
Basilicata
Puglia
19.189
Campania
1.101
4.153
Marche
Molise
9.400
Toscana
4.446
9.187
Emilia Romagna
Abruzzo
4.457
Lombardia
8.701
Piemonte
Liguria
9.207
16.170
REGIONI
Veneto
TOTALE
SPESA
DA
DECENTRARE
Tab. 8
33.143
33.048
66.191
19.898
11.631
3.427
8.204
8.267
1.837
5.657
773
46.293
21.512
2.420
6.221
1.105
9.048
565
2.153
24.781
4.128
1.312
1.560
3.842
2.999
1.659
2.050
3.898
3.333
Totale
176
241
417
129
117
2
115
12
6
5
1
288
59
11
7
9
12
19
1
229
15
22
27
23
8
12
18
57
47
1.1.2
Affari
finanziari e
fiscali
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.7
Transazioni
Debito
Pubblico
di cui:
1. Serv. Gen
Pubbliche Amministrazioni
50
33
83
36
17
5
12
19
17
2
0
47
33
6
1
0
26
0
0
14
2
2
0
1
0
0
5
1
3
2.
Difesa
57
71
128
26
20
5
15
6
2
4
0
102
37
6
14
3
9
1
4
65
9
3
3
9
7
4
8
16
6
Totale
57
71
128
26
20
5
15
6
2
4
0
102
37
6
14
3
9
1
4
65
9
3
3
9
7
4
8
16
6
di
cui
giust
izia
3. Ordine Pubblico e Sicurezza
2.183
4.354
6.537
961
604
259
345
357
98
247
12
5.576
1.579
270
452
56
676
25
100
3.997
932
82
116
248
422
375
365
1.036
421
Totale
357
730
1.087
131
90
17
73
41
30
9
2
956
267
48
78
12
103
6
20
689
93
16
31
56
104
20
92
186
91
4.1
Affari
generali
1.125
1.895
3.020
560
320
178
142
240
30
209
1
2.460
805
104
284
24
341
7
45
1.655
484
44
51
104
142
192
133
323
182
4.5
Trasp
orti
700
1.730
2.430
270
194
64
130
76
38
30
8
2.160
506
118
89
21
231
12
35
1.654
356
22
34
88
175
164
140
527
148
Altri
servizi
economici
di cui:
289
532
821
105
63
22
41
42
12
22
8
716
226
94
47
14
45
9
17
490
146
11
13
30
86
6
63
88
47
di cui
Agricoltura
4. Affari Economici
278
639
917
109
87
23
64
22
18
4
0
808
191
13
21
2
150
1
4
617
99
5
6
22
14
131
15
273
52
di cui
industria
FUNZIONI
135
559
694
56
44
19
25
12
7
5
0
638
91
11
22
5
36
2
15
547
112
6
15
37
75
26
62
165
49
di cui
altri
660
1.100
1.760
282
222
58
164
60
19
28
13
1.478
438
55
127
28
151
15
62
1.040
138
23
43
81
170
69
314
113
89
5.
Protezione
Ambiente
220
394
614
54
46
11
35
8
4
3
1
560
174
31
47
6
80
4
6
386
115
13
10
33
34
13
26
104
38
6.
Abitazioni e
Assetto
Territoriale
4.482
12.692
17.174
1.386
1.334
534
800
52
43
4
5
15.788
3.148
457
1.018
124
1.189
71
289
12.640
2.294
235
453
1.171
1.766
624
1.458
3.311
1.328
7.Sanità
DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO - ANALISI PER FUNZIONE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
529
1.221
1.750
224
170
48
122
54
43
10
1
1.526
359
42
76
24
172
12
33
1.167
386
28
40
131
106
58
118
200
100
8.
Attività
Ricreative,
Culturali
e di
Culto
21.891
29.545
51.436
8.381
7.104
1.810
5.294
1.277
1.094
164
19
43.055
14.787
2.003
3.913
710
6.383
350
1.428
28.268
5.443
842
1.609
3.173
2.956
1.297
3.658
6.112
3.178
9. Istruzione
5.163
6.572
11.735
2.121
1.772
433
1.339
349
232
96
21
9.614
3.391
503
854
153
1.454
58
369
6.223
1.084
235
317
712
726
358
699
1.380
712
Totale
15
24
39
6
5
1
4
1
1
0
0
33
10
2
3
1
3
0
1
23
3
1
1
3
3
1
3
5
3
10.1
Malattia e
invalidità
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.2
Vecchiaia
di cui:
10. Protezione Sociale
5.151
6.547
11.698
2.115
1.767
432
1.335
348
231
96
21
9.583
3.384
502
852
153
1.451
58
368
6.199
1.080
235
316
709
722
357
696
1.375
709
Altri
interventi
protez.
sociale
- 156 -
23151
18213
Mezzogiorno
6764
Totale regioni a
statuto speciale
Centro-Nord
5824
Mezzogiorno
41364
1473
Totale regioni
4351
Sardegna
940
Sicilia
829
Centro-Nord
93
Trentino Alto Adige
Friuli Venezia
Giulia
18
Valle d'Aosta
34.600
Totale regioni a
statuto ordinario
1729
12389
Calabria
Mezzogiorno
3283
620
5248
Puglia
Basilicata
Campania
309
628
Umbria
Molise
1351
Marche
1200
2307
Toscana
Abruzzo
2096
Emilia Romagna
4542
1008
Liguria
22211
2944
Veneto
Centro-Nord
4772
Lazio
2563
Lombardia
Redditi da
lavoro
dipendente
Piemonte
REGIONI
Tab. 9
634
1122
1756
199
155
51
104
44
36
7
1
1.557
479
66
139
19
177
10
68
1078
172
26
43
137
92
84
120
302
102
Consumi
intermedi
1261
1585
2846
466
402
102
300
64
56
7
1
2.380
859
119
227
43
365
22
83
1521
298
43
94
159
145
69
201
331
181
Imposte
pagate sulla
produzione
36598
44685
81283
21610
13026
3863
9163
8584
2099
5706
779
59.673
23572
2592
6911
1130
10040
562
2337
36101
6341
1563
1884
5057
4662
2199
3177
6851
4367
Trasferimenti
correnti ad
Amministrazioni
locali
4817
6590
11407
2053
1714
429
1285
339
227
92
20
9.354
3103
460
815
121
1325
54
328
6251
1126
228
328
682
712
356
700
1435
684
Trasferimenti
correnti a
famiglie e ist.
soc. private
712
588
1300
307
282
150
132
25
16
8
1
993
430
62
172
15
162
2
17
563
186
13
16
26
45
79
51
116
31
Trasferimenti
correnti ad
imprese
63
135
198
24
18
5
13
6
4
2
0
174
45
11
11
2
17
1
3
129
44
3
4
12
11
5
13
25
12
Altre
uscite
correnti
62298
77856
140154
31423
21421
6073
15348
10002
3267
5915
820
108.731
40877
5039
11558
1950
17334
960
4036
67854
12709
2504
3720
8380
7763
3800
7206
13832
7940
SPESE
CORRENTI
VOCI ECONOMICHE
213
587
800
88
56
25
31
32
12
11
9
712
157
21
49
9
57
9
12
555
104
12
26
67
113
46
96
52
39
Investimenti
fissi lordi e
acquisti
terreni
3762
5977
9739
1372
1019
331
688
353
79
260
14
8.367
2743
486
683
201
990
105
278
5624
849
169
250
616
665
330
805
1155
785
Contributi
agli
investimenti
ad Amm.ni
Locali
954
2111
3065
249
192
76
116
57
25
30
2
2.816
762
101
163
25
403
12
58
2054
242
55
52
110
274
133
305
659
224
Contributi
agli
investimenti
a privati
DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO - ANALISI PER VOCE ECONOMICA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
1148
2495
3643
236
230
86
144
6
6
0
0
3.407
918
144
269
26
403
15
61
2489
625
36
104
225
372
148
287
474
218
Altri
trasferimenti
in c/capitale
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Acquisizioni
di attività
finanziarie
6077
11170
17247
1945
1497
518
979
448
122
301
25
15.302
4580
752
1164
261
1853
141
409
10722
1820
272
432
1018
1424
657
1493
2340
1266
SPESE
CONTO
CAPITALE
68375
89026
157401
33368
22918
6591
16327
10450
3389
6216
845
124.033
45457
5791
12722
2211
19187
1101
4445
78576
14529
2776
4152
9398
9187
4457
8699
16172
9206
TOTALE
SPESE
2.185
1.790
1.921
2.839
2.306
2.688
2.823
3.360
2.840
2.295
3.522
3.436
3.366
3.699
3.165
2.882
3.268
2.576
7.077
6.608
2.863
4.657
3.288
4.041
3.474
3.775
2.762
2.440
3.334
Lombardia
Veneto
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
Centro-Nord
Abruzzo
Molise
Campania
Basilicata
Puglia
Calabria
Mezzogiorno
Totale regioni a
statuto ordinario
Valle d'Aosta
Trentino Alto
Adige
Friuli Venezia
Giulia
Centro-Nord
Sicilia
Sardegna
Mezzogiorno
Totale regioni a
statuto speciale
Totale regioni
Centro-Nord
Mezzogiorno
TOTALE
SPESA DA
DECENTRARE
Piemonte
REGIONI
Tab. 10
- 157 -
1.616
906
1.161
2.251
1.763
2.101
1.652
3.685
1.552
6.014
6.466
961
1.546
1.204
1.548
1.849
1.587
1.763
1.706
724
807
1.588
1.060
1.099
753
1.057
453
432
791
Totale
9
7
7
15
18
1
23
5
5
5
8
6
4
5
2
15
2
59
1
7
3
27
18
7
2
8
4
6
11
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.7
1.1.2 Affari
Transazioni
finanziari e
Debito
fiscali
Pubblico
di cui:
1. Serv. Gen
2
1
1
4
3
3
2
8
14
2
0
1
2
3
0
0
5
0
0
0
0
2
0
0
0
0
1
0
1
2. Difesa
3
2
2
3
3
3
3
3
2
4
0
2
3
3
3
5
2
3
3
2
2
4
2
3
2
3
2
2
1
Totale
3
2
2
3
3
3
3
3
2
4
0
2
3
3
3
5
2
3
3
2
2
4
2
3
2
3
2
2
1
di cui
giustizia
3. Ordine Pubblico e
Sicurezza
106
119
115
109
92
159
69
159
83
263
100
116
114
134
112
94
119
78
79
117
182
99
79
71
106
239
81
115
100
Totale
17
20
19
15
14
10
15
18
25
10
17
20
19
24
19
20
18
19
16
20
18
19
21
16
26
13
20
21
22
4.1
Affari
generali
55
52
53
63
49
109
29
107
25
222
8
51
58
52
71
40
60
22
36
48
95
53
35
30
36
122
29
36
43
4.5
Trasporti
34
47
43
31
29
39
26
34
32
32
67
45
36
59
22
35
41
37
28
48
70
27
23
25
44
104
31
58
35
14
15
14
12
10
13
8
19
10
23
67
15
16
47
12
23
8
28
13
14
29
13
9
9
22
4
14
10
11
14
18
16
12
13
14
13
10
15
4
0
17
14
6
5
3
26
3
3
18
19
6
4
6
4
83
3
30
12
Altri servizi di cui Agridi cui
economici
coltura
industria
di cui:
4. Affari Economici
FUNZIONI
7
15
12
6
7
12
5
5
6
5
0
13
7
5
5
8
6
6
12
16
22
7
10
11
19
17
14
18
12
di cui
altri
32
30
31
32
34
36
33
27
16
30
109
31
31
27
32
47
26
47
49
30
27
28
29
23
43
44
69
13
21
11
11
11
6
7
7
7
4
3
3
8
12
13
15
12
10
14
12
5
11
22
16
7
9
9
8
6
12
9
6.
5.
Abitazioni e
Protezione
Assetto
Ambiente
Territoriale
219
348
301
157
202
327
161
23
36
4
42
328
226
227
253
208
209
222
229
369
448
284
308
335
443
397
322
367
315
7.Sanità
26
33
31
25
26
29
25
24
36
11
8
32
26
21
19
40
30
37
26
34
75
34
27
37
27
37
26
22
24
8. Attività
Ricreative,
Culturali e
di Culto
DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO PRO CAPITE - ANALISI PER FUNZIONE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
1.067
810
902
948
1.077
1.110
1.066
569
924
174
159
894
1.063
997
974
1.188
1.120
1.092
1.131
826
1.064
1.019
1.094
907
742
826
808
677
754
9. Istruzione
252
180
206
240
269
266
270
156
196
102
176
200
244
250
212
256
255
181
292
182
212
284
215
204
182
228
154
153
169
Totale
1
0
1
1
1
1
1
0
1
0
0
1
1
1
1
2
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
251
179
205
239
268
265
269
155
195
102
176
199
243
250
212
256
254
181
292
181
211
284
215
203
181
227
154
152
168
10.1
Altri
10.2
Malattia e
interventi proVecchiaia
invalidità
tez. sociale
di cui:
8,6
11,3
13,2
16,2
11,8
9,1
19,4
20,4
23,8
25,0
22,3
21,5
22,5
11,7
25,8
23,6
12,0
18,1
22,9
24,8
23,4
21,5
12,9
9,7
22,8
Emilia Romagna
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
Centro-Nord
Abruzzo
Molise
Campania
Basilicata
Puglia
Calabria
Mezzogiorno
Totale regioni a
statuto ordinario
Valle d'Aosta
Trentino Alto
Adige
Friuli Venezia
Giulia
Centro-Nord
Sicilia
Sardegna
Mezzogiorno
Totale regioni a
statuto speciale
Totale regioni
Centro-Nord
Mezzogiorno
7,9
Lombardia
12,0
6,5
Piemonte
Liguria
8,9
REGIONI
Veneto
TOTALE
SPESA DA
DECENTRARE
Tab. 11
- 158 -
11,1
3,6
5,4
12,8
11,9
12,9
11,5
14,3
6,5
21,5
23,6
4,4
10,7
9,0
10,9
12,5
11,2
10,5
9,4
2,9
3,3
7,6
4,9
4,6
2,8
4,5
1,9
1,6
3,2
Totale
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,4
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1.7
1.1.2 Affari
Transazioni
finanziari e
Debito
fiscali
Pubblico
di cui:
1. Serv. Gen
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2. Difesa
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Totale
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
di cui
giustizia
Sicurezza
0,7
0,5
0,5
0,6
0,6
1,0
0,5
0,6
0,3
0,9
0,4
0,5
0,8
1,0
0,8
0,6
0,8
0,5
0,4
0,5
0,8
0,5
0,4
0,3
0,4
1,0
0,3
0,4
0,4
Totale
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
4.1
Affari
generali
0,4
0,2
0,2
0,4
0,3
0,7
0,2
0,4
0,1
0,8
0,0
0,2
0,4
0,4
0,5
0,3
0,4
0,1
0,2
0,2
0,4
0,3
0,2
0,1
0,1
0,5
0,1
0,1
0,2
4.5
Trasporti
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,3
0,4
0,2
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,3
0,1
0,1
0,1
0,2
0,4
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,2
0,1
0,1
0,3
0,1
0,2
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
0,1
0,1
Altri servizi di cui Agridi cui
economici
coltura
industria
di cui:
4. Affari Economici
FUNZIONI
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
di cui
altri
0,2
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,4
0,1
0,2
0,2
0,2
0,3
0,2
0,3
0,3
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,3
0,0
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6.
5.
Abitazioni e
Protezione
Assetto
Ambiente
Territoriale
1,5
1,4
1,4
0,9
1,4
2,0
1,1
0,1
0,2
0,0
0,2
1,5
1,6
1,7
1,8
1,4
1,5
1,3
1,3
1,5
1,9
1,4
1,4
1,4
1,7
1,7
1,3
1,3
1,3
7.Sanità
0,2
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,0
0,0
0,1
0,2
0,2
0,1
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,3
0,2
0,1
0,2
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
8. Attività
Ricreative,
Culturali e
di Culto
7,3
3,2
4,2
5,4
7,3
6,8
7,4
2,2
3,9
0,6
0,6
4,0
7,3
7,5
6,9
8,0
7,9
6,5
6,2
3,3
4,4
4,9
5,1
3,8
2,8
3,5
3,3
2,5
3,1
9. Istruzione
DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO IN PERCENTUALE DEL PIL - ANALISI PER FUNZIONE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
1,7
0,7
1,0
1,4
1,8
1,6
1,9
0,6
0,8
0,4
0,6
0,9
1,7
1,9
1,5
1,7
1,8
1,1
1,6
0,7
0,9
1,4
1,0
0,9
0,7
1,0
0,6
0,6
0,7
Totale
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,7
0,7
1,0
1,4
1,8
1,6
1,9
0,6
0,8
0,4
0,6
0,9
1,7
1,9
1,5
1,7
1,8
1,1
1,6
0,7
0,9
1,4
1,0
0,9
0,7
1,0
0,6
0,6
0,7
10.1
Altri
10.2
Malattia e
interventi proVecchiaia
invalidità
tez. sociale
di cui:
Tab. 12
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL CENTRO-NORD A
DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Funzioni
Categorie economiche
Servizi
generali
Difesa
Ordine
Affari
Protezione
pubblico
economici dell’ambiente
e
sicurezza
Abitazioni
e assetto
del
territorio
Sanità
Attività
ricreative,
Protezione
Istruzione
culturali e
sociale
di culto
Totale
Dati in milioni di euro
Redditi da lavoro
dipendente
6560
0
1143
1491
721
310
18754
800
Consumi intermedi
4240
0
325
4076
222
0
5
366
4454
242
33172
1036
3807
1725
53077
141
128
656
485
1532
6988
10523
91
0
1
Interessi passivi e redditi
da capitale
750
0
5
4504
398
165
186
251
1240
239
7075
1214
384
70
323
181
335
56
3318
Poste correttive e
compensative
579
0
66
161
69
17
0
21
71
40
1024
4497
0
1
482
34
14
3250
38
1974
135
10425
SPESE CORRENTI
16940
0
1547
12294
6198
945
56342
2809
36521
10342
143938
2423
0
126
4355
2148
935
1684
1125
2097
357
15250
a imprese
212
0
0
4601
385
315
9
83
245
13
5863
a famiglie e altri operatori
321
0
0
231
158
535
31
213
51
95
1635
Altri trasferimenti in
c/capitale
566
0
0
160
10
1
7
6
22
3
775
7663
0
0
1159
101
74
1
29
71
9
9107
SPESE CONTO
CAPITALE
11187
0
126
10506
2802
1858
1733
1458
2488
477
32635
TOTALE SPESE
28126
0
1674
22799
9000
2804
58074
4267
39010
10819
176573
79,0
409,3
1,4
65,5
Trasf. correnti a famiglie e
ist. soc. private
Investimenti fissi lordi e
acquisti terreni
Acquisizioni di attività
finanziarie
27566
1158
58503
Variazioni percentuali rispetto alla spesa ante decentramento
1,2
-
0,0
37,8
6,2
2,0
0,5
Consumi intermedi
1,6
-
0,0
5,4
2,3
0,4
0,5
8,8
13,3
2,4
2,2
ist. soc. private
0,0
-
-
4,0
0,0
0,0
10,8
29,3
44,1
563,0
167,6
0,0
-
-
7,6
5,0
94,1
0,0
124,1
0,0
14,9
9,0
da capitale
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Poste correttive e
compensative
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
-
0,0
10,8
17,2
0,0
0,2
192,3
346,6
264,9
19,8
SPESE CORRENTI
0,9
-
0,0
8,9
2,8
9,9
0,6
33,6
206,4
145,1
29,9
acquisti terreni
0,0
-
0,0
5,8
10,4
0,0
0,0
6,9
3,3
0,0
4,0
a imprese
0,0
-
-
68,7
45,8
0,0
0,0
53,7
7,0
0,0
53,3
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
55,5
0,0
0,0
4,9
c/capitale
0,0
-
-
1,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
finanziarie
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
SPESE CONTO
CAPITALE
0,0
-
0,0
25,2
13,1
0,0
0,1
13,9
3,5
0,2
9,0
TOTALE SPESE
0,5
-
0,1
15,8
5,8
3,2
0,6
26,2
172,3
130,4
25,5
- 159 -
Tab. 13
STIMA DELLA SEPSA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL MEZZOGIORNO E DECENTRAMENTO
ATTUALE - ANNO 2001
)XQ]LRQL
&DWHJRULHHFRQRPLFKH
Servizi
generali
Ordine
Abitazioni e
Affari
Protezione
pubblico
assetto del
economici dell’ambiente
e
territorio
sicurezza
Difesa
Attività
ricreative,
Istruzione
culturali e
di culto
Sanità
Protezione
sociale
7RWDOH
'DWLLQPLOLRQLGLHXUR
4478
0
705
654
636
Consumi intermedi
2270
0
174
1454
475
0
5
238
83
0
0
da capitale
640
0
4
1500
0
40
ist. soc. private
Poste correttive e
compensative
198
9312
356
20067
2255
66
87
13
3228
115
290
84
28
64
297
36703
13424
318
740
205
1502
689
22152
852
5029
7644
111
11
41
80
70
239
49
3906
43
96
10
1288
8
0
5
31
15
1691
1254
0
2
173
103
32
1669
22
1421
66
4742
acquisti terreni
751
0
99
2743
1456
1674
738
521
936
167
9085
a imprese
290
0
0
2721
173
262
12
6
301
6
3771
41
0
3
171
40
255
2
62
13
31
618
336
0
0
9
0
12
1
0
0
15
373
54
9
0
101
10
7
0
0
2
0
183
0,2
169,7
765,7
0,7
98,5
63(6(&255(17,
finanziarie
63(6(&2172
&$ 3,7$ /(
727$ /(63(6(
9DULD]LRQLSHUFHQWXDOLULVSHWWRDOODVSHVDDQWHGHFHQWUDPHQWR
0,7
-
0,0
35,7
1,6
0,5
Consumi intermedi
1,6
-
0,0
9,2
1,8
3,1
0,6
17,3
21,2
6,7
3,0
ist. soc. private
0,0
-
-
6,3
0,0
0,0
9,0
3,5
32,1
901,8
170,3
0,0
-
-
23,2
10,6
109,4
0,0
29,6
0,0
75,0
22,3
da capitale
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Poste correttive e compensative
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
-
0,0
10,2
8,4
0,0
0,1
340,0
655,9
214,3
38,7
63(6(&255(17,
acquisti terreni
0,0
-
0,0
3,9
3,0
0,0
0,0
7,2
3,5
0,0
2,4
a imprese
0,0
-
-
37,4
24,5
10,1
0,0
100,0
53,6
20,0
31,7
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
264,7
0,0
0,0
7,9
c/capitale
0,0
-
-
0,0
-
-
0,0
-
-
-
7,8
finanziarie
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
-
-
0,0
-
0,0
63(6(&2172
&$ 3,7$ /(
727$ /(63(6(
- 160 -
Le ultime due tabelle mostrano come il decentramento incida sulle due aree territoriali in misura
differenziata per le diverse voci economiche e funzioni, con alcune caratteristiche di un certo interesse.
In primo luogo nel Meridione l’impatto è superiore al Centro Nord in tutte le funzioni di spesa ad
eccezione della Protezione dell’Ambiente, funzione tuttavia già in buona misura di competenza locale
per cui la spesa addizionale è quantitativamente limitata. Più significativi sono, invece, gli impatti sulle
funzioni di maggior peso finanziario: gli Affari economici, l’Istruzione e la Protezione sociale. Per queste
due ultime, in particolare, la crescita del ruolo che l’Amministrazione Locale meridionale è chiamata a
svolgere è ben più marcata di quella che attiene l’A.L. del Centro-Nord: ciò ha a che fare con fattori di
carattere strutturale (la struttura della popolazione per età, la concentrazione della povertà) che
determinano maggiori necessità finanziarie al Sud a situazione data. Essendo però materie su cui
dovranno essere definiti e garantiti i livelli essenziali di assistenza, è possibile che i riflessi finanziari
siano comparativamente ancora più ampi per il Meridione rispetto a quanto osservabile attualmente
(una analisi in tal senso viene sviluppata nel capitolo seguente: i risultati consentono di sciogliere in
senso affermativo il dubbio appena sollevato).
In ordine di importanza, le funzioni che, dopo quelle richiamate, mostrano la maggiore crescita
della dimensione del bilancio locale sono gli Affari economici e le Attività ricreative e culturali: in
ambedue i casi i tassi di variazione più elevati si hanno nel Mezzogiorno. Inoltre, se si incrociano tali
dati con quelli per voce economica, si nota nel Mezzogiorno un maggiore impatto delle spese erogate
per trasferimenti alle imprese e non molto distante da quello del Centro-Nord per le uscite in conto
capitale. Pertanto, la notazione precedentemente formulata con riferimento al processo di
decentramento nel suo insieme, cioè che esso provoca un tendenziale irrigidimento della spesa gestita
dall’Amministrazione Centrale ed un parallelo aumento del grado di flessibilità - necessario per
l’attuazione di politiche di bilancio anticicliche o di sviluppo - della spesa dell’A.L., sembra potersi
riproporre, a livello territoriale, in particolare per l’area meridionale ed in misura leggermente meno
accentuata per l’Italia centro-settentrionale. Ciò potrebbe creare qualche problema aggiuntivo per la
politica fiscale nazionale essendo le aree maggiormente bisognose di stimoli proprio quelle meridionali,
la cui Amministrazione Locale potrebbe venirsi a trovare con risorse insufficienti allo scopo, dovendo
prioritariamente assicurare l’erogazione di servizi e prestazioni essenziali non comprimibili con
interventi di tipo discrezionale.
A fronte di una politica fiscale del governo centrale maggiormente ristretta entro i vincoli di una
rigidità crescente dal lato della spesa potrebbe, pertanto, profilarsi una situazione di vischiosità di
intervento nell’area meridionale da parte dell’operatore pubblico locale che, a sua volta, potrebbe
trovare difficoltà a porre in essere le azioni necessarie in sostituzione del governo nazionale. Se non
- 161 -
oculatamente governate, queste dinamiche rischiano di risolversi in una riduzione di efficacia
dell’intervento pubblico proprio nelle aree del Paese che maggiormente richiedono impulsi alla crescita
o di contrasto alle fluttuazioni cicliche, senza peraltro implicare risvolti positivi per gli equilibri di bilancio
complessivi.
- 162 -
APPENDICE
La metodologia di quantificazione della
dimensione finanziaria del decentramento
PREMESSA
In questa appendice metodologica viene descritto il procedimento adottato per stimare l’impatto
finanziario dei trasferimenti di funzioni dal governo centrale (l’amministrazione dello Stato e di alcuni
altri enti centrali) al governo locale, con riferimento agli anni 2001 e 2002. La metodologia è analoga a
quella già impiegata ai fini del precedente rapporto ISAE sull’attuazione del federalismo del febbraio
2003: di essa ripercorre i passi fondamentali rappresentandone un aggiornamento. Anche le fonti
statistiche utilizzate sono della medesima natura di quelle impiegate lo scorso anno. Di conseguenza
l’illustrazione riprende ampiamente quella pubblicata nel precedente Rapporto. Nonostante le
differenze di impostazione siano limitate, si è deciso comunque di ripresentare la metodologia sia per
comodità del lettore sia, e soprattutto, per dar conto dei miglioramenti introdotti e degli approfondimenti
– in qualche caso non banali e di impatto numerico significativo – che sono stati effettuati in questa
occasione. Essi sono esplicitamente richiamati e brevemente descritti nel testo che segue.
La metodologia di quantificazione della dimensione finanziaria del federalismo è fondata sui dati
sulla spesa statale per funzione e regione elaborati dalla Ragioneria Generale dello Stato (RGS) per
l’anno 20011. Tali informazioni rappresentano la più aggiornata fonte statistica utilizzabile e mostrano
un grado di dettaglio sufficientemente ampio per la nostra finalità, che consiste nel fornire una
valutazione, anche approssimativa ma attendibile, della dimensione finanziaria complessiva del
decentramento di funzioni conseguente all’applicazione del nuovo titolo V della Costituzione e della
sua eventuale ulteriore revisione in senso ancora più federalista. Al fine di disporre di un quadro di
riferimento più aggiornato, è stata effettuata una stima di larga massima anche per l’anno 2002. Ai fini
1
Cfr. Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (2003)
- 163 -
dell’estrapolazione sono stati utilizzati i tassi di variazione fra gli esercizi 2002 e 2001 dei pagamenti,
incrociati per voce economica e funzione, del bilancio dello Stato a livello nazionale.
Più precisamente, la quantificazione proposta rappresenta l’impatto che si sarebbe registrato nel
2001 e nel 2002 se si fosse dato integralmente seguito, già in quegli anni, al disposto dell’art.117 della
Costituzione. Inoltre, come ulteriore esercizio, viene valutato l’impatto aggiuntivo delle eventuali
successive modifiche previste dal disegno di legge costituzionale recentemente presentato in
parlamento di ulteriore riforma dell’articolo 117.
L’ordine di grandezza delle cifre stimate per tali anni fornisce un’idea di prima approssimazione
della dimensione finanziaria attesa del decentramento. Infatti bisogna sottolineare che,
nell’interpretazione dei risultati dell’esercizio, è necessario porsi in un’ottica di valutazione di larga
massima piuttosto che di misura puntuale dei flussi economico-finanziari. Ciò perché, da una parte, i
risultati risentono delle ipotesi di lavoro che sono state formulate – le quali sono state fino in fondo
esplicitate ma, comunque, possono essere oggetto di discussione – e, dall’altra parte, le stime
riflettono le caratteristiche dei dati di base impiegati. Questi ultimi sono dati di cassa (pagamenti) che
possono evidenziare (ed in effetti evidenziano) una variabilità intertemporale anche non trascurabile: la
comparazione fra i due anni considerati mostra dinamiche in qualche caso non attese (ad esempio nel
caso dei redditi a lavoro dipendente o degli acquisti di beni e servizi) in buona misura derivanti dalla
fase contabile di riferimento e dalle regole di registrazione in bilancio concretamente adottate (si
ricorda, fra l’altro, che i pagamenti di bilancio considerati nello studio della Ragioneria Generale dello
Stato non vengono corretti per tener conto delle uscite effettive di tesoreria).
Un esercizio di stima è stato condotto anche con riferimento alla spesa delle Amministrazioni
Locali di ciascuna regione a Titolo V applicato. La metodologia di quantificazione - realizzata a partire
dai dati dei pagamenti consolidati estratti dalla Banca Dati dei Conti Pubblici Territoriali implementata
dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo del Ministero dell’Economia e delle Finanze – è
brevemente esposta in chiusura di questa nota.
I DATI DI BASE
La pubblicazione della RGS, da cui vengono tratti i dati di base per effettuare le stime di impatto
qui proposte, presenta le serie territoriali delle spese sostenute dallo Stato e da altri enti
dell’Amministrazione Centrale nell’anno 2001. E’ una pubblicazione ormai ricorrente che fornisce
informazioni preziose per lo studio della struttura regionale dell’intervento statale secondo un approccio
non puramente contabile ma, in senso lato, economico. Infatti, se vi è coincidenza fra localizzazione
- 164 -
della tesoreria pagante e luogo di destinazione effettiva della spesa, le registrazioni contenute nel
Sistema Informatico della Ragioneria Generale dello Stato (SIRGS), che riflettono quelle proprie delle
procedure contabili, vengono ritenute rappresentative; altrimenti si procede attraverso interventi di
carattere integrativo / correttivo che permettono di disporre di stime più coerenti con il criterio del “luogo
di destinazione effettiva”. In realtà, una parte significativa dei pagamenti regionalizzati (128 miliardi di
euro su un totale di 223) ha richiesto l’applicazione di tali interventi e non riflette, quindi, la
localizzazione della tesoreria pagante (che è generalmente la tesoreria centrale).
Tenuto conto di tale approccio, è facilmente comprensibile che, in alcuni casi, anche rilevanti, una
parte della spesa non sia oggetto di regionalizzazione da parte della RGS ma venga esposta, come
residuo, in una categoria di spesa non regionalizzata. La casistica è ampia spaziando da casi ovvi
come i trasferimenti ad enti centrali o previdenziali o come le spese a favore dell’estero, a casi più
controversi come quello degli interessi passivi (in parte regionalizzati secondo il criterio della residenza
dei percettori2, in parte non regionalizzati) o quello dei contributi sociali versati dallo Stato all’INPDAP.
Conseguentemente la pubblicazione espone due categorie di informazioni sulla spesa statale:
a) quella regionalizzata (223 miliardi di euro)
b) quella non regionalizzata (203 miliardi di euro).
Quest’ultima è composta da due sotto-categorie:
b1) erogazioni ad enti e fondi centrali (98 miliardi di euro),
b2) spesa non regionalizzabile (105 miliardi di euro).
Per la categoria b1) la RGS ha provveduto alla elaborazione delle spese effettuate dai destinatari
degli apporti dal bilancio dello Stato, fornendo quindi la possibilità, ai fini del presente esercizio, di
procedere per ciascuna Regione all’integrazione dei flussi finanziari per quei casi ritenuti rilevanti. La
seconda categoria di spesa non regionalizzata (pari nel 2001 a circa 105 miliardi di euro) consiste in
partite puramente contabili o correttive delle entrate o in spese destinate all’estero o, ancora, in casi di
minore importanza, in pagamenti per i quali vi è assenza di informazioni attendibili circa la loro
localizzazione.
Le tabelle contenute nella pubblicazione RGS espongono i dati secondo le classificazioni
economica e funzionale proprie del bilancio dello Stato, così come riformate in base alla legge 94/97,
le quali sono quindi maggiormente aderenti agli schemi di contabilità nazionale stabiliti dal sistema
europeo dei conti SEC95.
2
Si tratta di un criterio che, ai fini dell’esercizio qui condotto, non è adeguato. Pertanto, come si vedrà più in particolare
nel par. 4, si è deciso di non procedere ad alcuna attribuzione di impatto del decentramento per questa categoria di
spesa. Per una discussione dei diversi criteri utilizzabili ai fini della ripartizione regionale degli interessi sul debito
pubblico v. Istat (1996) ed EUROSTAT (1999).
- 165 -
Ai fini dell’esercizio qui effettuato, è evidente che hanno rilevanza solo i dati di spesa che sono
regionalmente attribuibili e che possono essere effettivamente considerati come oggetto di
decentramento in base alla normativa vigente o a proposte di una sua revisione. Pertanto è prima di
tutto necessario verificare se l’indisponibilità di informazioni regionali per una parte della spesa statale
possa costituire un serio problema per la significatività dell’esercizio stesso. A tal fine, è possibile
passare in esame il contenuto dei dati compresi nelle due sotto-categorie delle erogazioni ad enti e
fondi centrali e della spesa non regionalizzabile.
Partendo da quest’ultima, che in linea di principio può creare i problemi maggiori in quanto per la
prima sotto-categoria sono comunque disponibili informazioni regionali ad essa direttamente
connesse3, l’esame del suo contenuto consente di affermare che i pagamenti ivi classificati riguardano
solo marginalmente funzioni svolte o da assegnare alle amministrazioni locali in base alla normativa
costituzionale. In particolare, si può osservare che:
-
le spese di funzionamento nell’anno esaminato sono inferiori a 700 milioni di euro. In ogni caso
esse si riferiscono principalmente (oltre 600 milioni di euro) a funzioni proprie dell’amministrazione
centrale (servizi generali, difesa, ordine pubblico e sicurezza): l’errore che può essere commesso
lasciando fra le spese non regionalizzabili quelle potenzialmente da assegnare al governo locale
è, quindi, del tutto trascurabile;
-
fra le altre spese correnti, le più importanti sono rappresentate da trasferimenti ad Enti Centrali ed
Enti di Previdenza, che pertanto non sono da attribuire alle Amministrazioni locali, da trasferimenti
all’estero (anch’essi da mantenere nella competenza del livello di governo centrale), da
trasferimenti alle imprese (costituiti, però, in misura prevalente da trasferimenti alle ex aziende
autonome, come Poste e Ferrovie dello Stato, che non sono da considerare spese decentrabili),
dagli interessi sul debito pubblico corrisposti a soggetti non residenti ed altre tipologie di interessi
concettualmente di ardita regionalizzazione, dalle poste correttive e compensative delle entrate (in
particolare di imposte) che, comunque, in termini di valutazione dell’impatto del decentramento di
funzioni, non andrebbero prese in considerazione4;
-
fra le spese in conto capitale, quelle di maggiore importanza sono costituite da trasferimenti in
conto capitale ad Amministrazioni Centrali ed Enti di Previdenza (da non decentrare), dai
pagamenti per investimenti fissi, i quali però sono concentrati in misura prevalente (oltre 1900
3
E che quindi possono essere utilizzate allo scopo di integrare le serie della spesa statale regionalizzata: si tratta delle
spese sostenute dagli enti o fondi centrali finanziati dal bilancio dello Stato, di cui si è già detto in precedenza.
4
Si tratta di una sorta di spesa fittizia poiché il gettito delle imposte deve essere valutato al netto dei rimborsi. Le poste
correttive e compensative non devono quindi incidere sulla misura della spesa totale che sarebbe altrimenti gonfiata in
modo artificioso. Le stesse regole di contabilità nazionale prevedono la registrazione dei flussi netti.
- 166 -
milioni di euro su un totale di 2000) in funzioni che restano assegnate al livello centrale di governo
(servizi generali, difesa, ordine pubblico e sicurezza) e, infine, da contributi agli investimenti alle
imprese, ove però è prevalente la quota assorbita da imprese detenute o controllate dallo Stato, e
da trasferimenti all’estero (da gestire centralmente);
-
infine, le spese per acquisizioni di attività finanziarie sono di entità significativa (circa 5,3 miliardi di
euro) ma si tratta di partecipazioni finanziarie in imprese pubbliche (in particolare Poste S.p.A. e
Ferrovie dello Stato S.p.A) o in organismi internazionali, operazioni che non possono essere
considerate come decentrabili.
Dalla breve analisi ora fatta risulta evidente che, all’interno della sotto-categoria dei pagamenti
statali non regionalizzabili, la componente di spesa potenzialmente decentrabile è trascurabile.
Pertanto la mancata allocazione territoriale di tale spesa non comporta alcun effetto significativo ai fini
dell’esercizio qui presentato.
Con riferimento alla sotto-categoria b1) “erogazioni ad enti e fondi centrali”, si possono fare le
seguenti osservazioni:
-
una parte rilevante di tale spesa (26 miliardi di euro) è rappresentata da contributi sociali versati
dallo Stato all’INPDAP a valere sulle retribuzioni corrisposte al personale dipendente5; il fatto
che tale spesa non sia regionalizzata comporta una limitazione rilevante alla significatività delle
serie regionali delle spese di personale (esposte nelle tabelle della spesa regionalizzata), che
costituiscono un ibrido (retribuzioni lorde al netto dei soli contributi sociali a carico dei lavoratori
dipendenti) comunque non rappresentativo del costo del lavoro sostenuto dallo Stato. Questa
spesa, come illustrato nel paragrafo seguente, viene, pertanto, espressamente regionalizzata ai
fini del presente esercizio;
-
i trasferimenti correnti ed in conto capitale ad amministrazioni centrali ed enti di previdenza
riguardano attività destinate a restare integralmente nella competenza del Governo centrale;
-
i trasferimenti alle istituzioni sociali private (160 milioni di euro) sono costituiti quasi interamente
da trasferimenti ai patronati, per le spese dei quali si dispone della relativa distribuzione
regionale;
-
dei contributi agli investimenti alle imprese, una parte consistente riguarda interventi effettuati
tramite fondi centrali di tesoreria, le cui erogazioni sono disponibili a livello regionale ed è quindi
possibile integrare con esse le serie delle spese del bilancio regionalizzate.
5
L’importo citato comprende sia i contributi a carico dello Stato in quanto datore di lavoro sia la quota a carico del
lavoratore.
- 167 -
In definitiva, in base alle brevi considerazioni appena esposte, si può affermare che anche
l’assenza di una regionalizzazione diretta delle erogazioni ad enti e fondi centrali non costituisce un
ostacolo alla corretta ed esaustiva predisposizione della base dati su cui effettuare l’esercizio di stima
delle dimensioni finanziarie del decentramento fiscale. Infatti, in alcuni casi, le spese non rientrano
affatto in quelle potenzialmente oggetto di decentramento, negli altri casi (almeno in quelli
statisticamente significativi) si è potuto procedere ad una specifica integrazione della base dati
originaria. L’illustrazione delle operazioni che sono state eseguite a questo fine, anche sotto il profilo
delle classificazioni adottate, è effettuata nel paragrafo seguente.
LE ELABORAZIONI SUI DATI DI BASE
L’anno 2001
Il set di dati fornito dalla Ragioneria Generale dello Stato per l’anno 2001 è stato sottoposto,
preliminarmente, ad alcune ulteriori elaborazioni al fine di renderlo maggiormente funzionale
all’obiettivo del presente esercizio. Da questo punto di vista, infatti, esso presenta alcuni limiti in termini
di:
a) analisi funzionale
b) contenuto delle voci regionalizzate.
a) Analisi funzionale
Con riferimento all’analisi funzionale le serie RGS sono esposte secondo la nuova classificazione
internazionale COFOG; tuttavia il formato di presentazione prescelto è piuttosto aggregato essendo
riferito al primo livello della classificazione (articolato in dieci aree funzionali principali6) con l’eccezione
di alcune specifiche che scendono fino al secondo o al terzo livello7. Ai fini di una più precisa
identificazione delle quote di spesa da trasferire alla responsabilità del governo locale si è ritenuto utile
procedere ad una scomposizione più fine di alcune funzioni di primo livello. In particolare, ciò è stato
fatto con riferimento alle sottofunzioni comprese nell’area degli Affari economici ed alla sotto-funzione
Giustizia che viene esposta come componente della funzione di primo livello Ordine pubblico e
6
Le 10 funzioni di primo livello sono le seguenti: 1. Servizi generali di Pubblica Amministrazione, 2. Difesa, 3. Ordine
pubblico e sicurezza, 4. Affari economici, 5. Protezione dell’ambiente, 6. Abitazioni e assetto territoriale, 7. Sanità, 8.
Attività ricreative, culturali e di culto, 9. Istruzione, 10. Protezione sociale.
7
Le sottofunzioni di secondo o terzo livello esposte nelle tabelle pubblicate dalla RGS sono le seguenti: 1.1.2. Affari
finanziari e fiscali, 1.7.1 Transazioni relative al debito pubblico, 4.1. Affari generali economici, commerciali e del lavoro,
4.5 Trasporti, 10.1 Malattia e invalidità, 10.2 Vecchiaia.
- 168 -
sicurezza. Per ciascuna delle sottofunzioni ora richiamate, la RGS ha fornito su richiesta le
informazioni analitiche necessarie, per cui i dati esposti nelle tabelle ed impiegati nell’esercizio di stima
sono dati effettivi e non indirettamente ricavati, come invece era stato fatto con riferimento all’anno
2000 nel Rapporto Isae sull’Attuazione del federalismo del febbraio 2003.
Inoltre è da segnalare che, con riferimento alla voce economica “redditi da lavoro dipendente”, è
stata operata una riclassificazione di un qualche rilievo: le spese corrispondenti a contributi sociali
figurativi (pensioni provvisorie, privilegiate ed altre), essendo da considerare una componente del
costo del personale in servizio, sono state stralciate dalla funzione “Vecchiaia” e riattribuite alle altre
funzioni in proporzione alle corrispondenti spese di personale. L’entità della correzione apportata è di
circa 1,8 miliardi di euro nell’anno 2001.
b) Contenuto delle voci regionalizzate
Con riferimento al contenuto delle voci economiche è da evidenziare che, nella pubblicazione
RGS, i contributi sociali ordinari ed aggiuntivi versati dallo Stato all’INPDAP non sono ripartiti
regionalmente8. Ciò comporta la sottovalutazione della voce “redditi da lavoro dipendente” attribuiti,
funzione per funzione, a ciascuna Regione. Il motivo della mancata regionalizzazione risiede nel fatto
che le spese per pensioni, finanziate con tali contributi, sono esposte per Regione in altra tabella della
stessa pubblicazione (Enti previdenziali – prestazioni istituzionali). Tale scelta non è coerente con la
finalità del nostro esercizio, in quanto è necessario disporre della misura del complessivo costo del
lavoro che deve essere sopportato dall’amministrazione statale e che, con il decentramento,
costituisce l’onere che l’Amministrazione Locale deve effettivamente sostenere.
A questo proposito i dati riportati nella pubblicazione RGS, nella tabella relativa alle spese
sostenute per Regione dagli Enti di Previdenza, non sono utili. Infatti, da un lato la spesa per pensioni
sostenuta dall’INPDAP presenta una distribuzione regionale diversa da quella dei contributi sociali
pagati dallo Stato (in quanto datore di lavoro e sostituto di imposta), dall’altro lato essa non è ripartibile
funzionalmente. Pertanto, per ovviare a tale problema di sottovalutazione del costo del lavoro e di
inadeguatezza nell’analisi funzionale, si è proceduto ad effettuare la stima dei contributi sociali per
Regione e funzione in modo indiretto: fissati per ciascuna funzione i totali nazionali dei contributi
8
I contributi sociali non ripartiti per Regione comprendono sia la quota a carico dello Stato, in qualità di datore di lavoro,
sia la quota a carico del dipendente. Pertanto, le spese di personale regionalizzate rappresentano una sorta di
retribuzioni al lordo delle imposte ritenute alla fonte ma al netto dei contributi sociali (eccetto quelli figurativi che, come
detto in precedenza, sono regionalizzati ma attribuiti in toto alla funzione “Vecchiaia”).
- 169 -
sociali9, essi sono ripartiti per Regione in proporzione alla distribuzione regionale corrispondente dei
redditi da lavoro delle serie RGS.
L’importo complessivo dell’integrazione effettuata alle spese di personale regionalizzate dalla
RGS è di circa 26 miliardi di euro nell’anno 2001.
Una seconda importante integrazione alle voci economiche e funzionali esposte nelle tabelle
della spesa statale regionalizzata è stata effettuata con riferimento ai pagamenti di alcuni fondi centrali.
In particolare, si è ritenuto fosse necessario integrare la spesa regionalizzata con le erogazioni
effettuate da quei fondi la cui tipologia di attività sembrerebbe rientrare, in via principale, nelle funzioni
oggetto di decentramento. Le spese considerate sono quelle eseguite dal Fondo per la Ricerca
Applicata, dal Fondo per la concessione di contributi alle imprese e dal Fondo speciale rotativo per
l’Innovazione Tecnologica.
I dati degli apporti statali ai fondi citati non sono oggetto di
regionalizzazione da parte della RGS ma rientrano nelle quote non ripartite esposte nella tabella delle
“Erogazioni ad enti e fondi”. Nella stessa pubblicazione RGS, tuttavia, le spese gestite da tali fondi
sono presentate per regione, per cui è possibile procedere all’integrazione dei dati regionali sulla
spesa statale per funzione semplicemente sommando le prime a questi ultimi. In particolare, sulla base
della classificazione funzionale dei capitoli di bilancio che alimentano questi fondi e di un criterio di
prevalenza, le spese del Fondo per la concessione di contributi alle imprese e del Fondo speciale
rotativo per l’Innovazione Tecnologica sono state classificate nella funzione 4.4 Attività estrattive,
manifatturiere ed edilizie; i pagamenti effettuati dal Fondo per la Ricerca Applicata, invece, sono stati
classificati nella funzione 4.1. Affari generali economici, commerciali e del lavoro.
L’importo complessivo dell’integrazione effettuata è di circa 1,5 miliardi di euro nell’anno 2001.
E’ da segnalare che, in particolare con riferimento al fondo per l’Innovazione Tecnologica, dai
pagamenti effettuati sono stati esclusi quelli finanziati dalla legge 488 / 92. Si è inteso, in tal modo,
rimuovere una ipotesi troppo stringente, presente nel precedente Rapporto, che consisteva nel
considerare di fatto inoperante (dati anche alcuni dubbi interpretativi) il comma 5 dell’art. 119 della
Costituzione in cui si prevede che “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali (…) lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. Tuttavia, in
presenza di interpretazioni non univoche rispetto ai confini del potere di intervento dello Stato per le
finalità richiamate dal comma 5, si è deciso di mantenere un approccio restrittivo identificando solo
9
E’ da puntualizzare che, nella classificazione del bilancio dello Stato, mentre i contributi ordinari sono analizzati per
funzione, quelli aggiuntivi sono allocati integralmente nella funzione “Vecchiaia”. Pertanto è stato necessario
preventivamente ripartire per funzione i contributi aggiuntivi, stralciandoli dalla funzione “Vecchiaia”. Tale ripartizione è
stata effettuata sulla base della distribuzione funzionale delle spese di personale.
- 170 -
quegli interventi che – come minimo – dovrebbero restare di competenza del livello centrale di
governo. Fra questi rientrano – a nostro parere a pieno titolo – quelli destinati al sostegno alle aree
economicamente svantaggiate, in particolare del Meridione, attivati in base alle norme sottostanti
l’alimentazione del Fondo per le aree sottoutilizzate10.
In appendice alla pubblicazione della RGS sulla spesa statale regionalizzata sono riportate le
serie regionali relative – sostanzialmente – ai diversi interventi finanziati con tali norme. Pertanto, è
stato possibile escludere non solo gli interventi effettuati attraverso il fondo per l’Innovazione
Tecnologica a valere sulla legge 488 / 92, quelli del fondo per l’Imprenditorialità Giovanile e del fondo
per le Infrastrutture e gli Incentivi industriali, ma anche i pagamenti eseguiti con la normale gestione di
bilancio i quali sono analizzati – nella pubblicazione RGS – per specifica tipologia di spesa. Essi sono
quindi stati scorporati dalle singole funzioni e voci economiche in cui risultano classificati11 per ottenere
la spesa statale per regione al netto degli interventi che, con buona probabilità, resteranno a carico
diretto dello Stato anche a decentramento attuato.
Si ricorda che, oltre alle spese ora richiamate facenti capo al Fondo per le aree sottoutilizzate,
sono state escluse anche quelle relative ai cofinanziamenti nazionali degli interventi di sostegno
realizzati a valere sui fondi strutturali europei12. Considerando anche queste ultime, l’ammontare
complessivo dei pagamenti che si è valutato debbano rientrare nella competenza statale ai sensi del
comma 5 dell’art. 117 e che, pertanto, sono stati scorporati dalla spesa statale ai fini della stima della
parte da decentrare nel 2001, è di circa 9 miliardi di euro.
10
L’elenco delle leggi che alimentano il Fondo per le aree sottoutilizzate è riportato in allegato alla legge finanziaria per
il 2003 (art. 61, comma 1). La normativa richiamata è la seguente: legge n. 64 / 86, intervento straordinario nel
Mezzogiorno; legge n. 208 / 98, come integrata dall’art. 73 della legge 488 / 2001, Fondo aree depresse; legge n. 488 /
99, art. 27, c. 11, autoimprenditorialità e autoimpiego; legge n. 388 / 2000, art. 8, credito di imposta investimenti, e
successive modifiche e integrazioni; legge n. 388 / 2000, art. 7, credito di imposta incremento occupazione.
11
Le classificazioni economica e funzionale dei flussi di bilancio in oggetto sono le seguenti:
Tipologia di spesa
Classificazione economica
Classificazione funzionale
Corsi di formazione
2.2.5 Consumi intermedi
9. Istruzione
Interventi di sviluppo economico e occupazionale
4.2.1 Trasferimenti correnti a
Regioni
1. Servizi generali
Interventi opere irrigue
21.1.5 Investimenti
4.2 Agricotura
Gestione separata e progetti speciali (ex Agenzia
per il Mezzogiorno)
21.1.5 Investimenti
5. Protezione ambiente
Interventi infrastrutturali
21.1.5 Investimenti
4.5 Trasporti
Contributi investimenti amministrazioni locali
22.2.1 Contr. Invest. a Regioni
1. Servizi generali
Contributi investimenti imprese private
23.1.1 Contr. Invest. a imprese
4.4 Industria / 5 Prot. ambiente
12
I flussi finanziari corrispondenti sono gestiti dal Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, in
particolare mediante il c/c di tesoreria 777/23209
- 171 -
Infine, un’ultima integrazione di un qualche rilievo che è stata apportata ai dati della spesa statale
regionalizzata riguarda i trasferimenti ai patronati che, nella pubblicazione RGS, sono esposti nella
tabella relativa alle erogazioni ad enti e fondi e quindi non immediatamente ripartiti per Regione. In
ragione della natura di carattere assistenziale della spesa gestita dai patronati, infatti, si ritiene
opportuno considerarne l’importo (poco più di 200 milioni di euro nel 2001) all’interno dei flussi
finanziari destinati ad essere gestiti a livello decentrato. Le informazioni sulla distribuzione regionale di
tale spesa sono riportate nella stessa pubblicazione RGS nella sezione relativa alla regionalizzazione
della spesa di alcuni enti del settore pubblico (diversi dallo Stato). Gli importi di ciascuna Regione sono
stati attribuiti, secondo la classificazione originale del bilancio dello Stato degli apporti di fondi ai
patronati, alla funzione 10. Protezione sociale.
Le stime per l’anno 2002
A partire dalla base dati RGS dell’anno 2001, rimodulata ed integrata con gli interventi di rettifica
ora descritti, è stato stimato un set di informazioni analogo per l’anno 2002. A tal fine si è adottato un
procedimento di estrapolazione fondato sull’impiego dei dati del Rendiconto generale dello Stato per i
due esercizi. Preliminarmente, si è dovuto intervenire sulla classificazione funzionale del rendiconto
2002 per assicurare completa omogeneità con quella del rendiconto 2001 poiché la prima presenta
alcune modifiche rispetto a quest’ultima. In particolare, per alcune funzioni, il 2002 è esposto secondo
una articolazione di terzo livello in parte differente; inoltre la contribuzione aggiuntiva, nel 2001
classificata nella funzione 10.2 Vecchiaia, nel 2002
risulta allocata nei Servizi generali di
Amministrazione pubblica. Effettuate le necessarie rettifiche per assicurare la comparabilità dei dati per
funzione nei due esercizi, la stima della spesa regionalizzata del 2002 è stata ottenuta applicando
coefficienti specifici per ciascuna cella delle matrici regionali della spesa statale per voce economica e
funzione dell’anno 2001. Tali coefficienti sono dati dai tassi di variazione fra gli esercizi 2002 e 2001,
calcolati a livello nazionale, della spesa contabilizzata nel Rendiconto generale dello Stato e analizzata
secondo la medesima classificazione, economica e funzionale, utilizzata per le serie regionali dell’anno
2001. Operando in questo modo si fa, naturalmente, una doppia ipotesi semplificatrice:
a) i tassi di variazione della spesa regionalizzata sono uguali a quelli della spesa non
regionalizzata
b) i tassi di variazione, ancorché differenziati per voce economica e per funzione, non sono
diversificati territorialmente.
A quest’ultimo proposito, tuttavia, è da sottolineare che è stata effettuata una stima specifica per i
trasferimenti correnti alle amministrazioni regionali, distintamente per quelle a Statuto Ordinario e per
- 172 -
quelle a Statuto Speciale. Per quanto riguarda queste ultime si sono considerate a parte le
informazioni sulle regolazioni contabili di tributi erariali di competenza delle Regioni Sicilia e Sardegna
e sulle devoluzioni di imposta al Trentino Alto Adige, al Friuli Venezia Giulia, alla Valle d’Aosta ed alla
Sardegna: tali flussi sono stati stralciati dalla funzione 1. “Servizi Generali di Amministrazione pubblica”
ai fini del calcolo dei tassi di variazione 2002/2001 e, a posteriori, attribuiti in modo puntuale a ciascuna
delle suddette amministrazioni. Per quanto riguarda le Regioni a Statuto Ordinario, con riferimento alla
compartecipazione IVA istituita dal decreto legislativo 56/2000, sono state acquisite informazioni
puntuali specificamente fornite dalla RGS. Anche in tal caso, ai fini del calcolo dei tassi di variazione
2002/2001, per la funzione 1. “Servizi Generali di Amministrazione pubblica” si è proceduto allo
scorporo dei citati flussi di spesa dai dati 2002; si è quindi proceduto, a posteriori, alla loro attribuzione
a ciascuna Regione a Statuto Ordinario.
A parte queste specifiche elaborazioni ora descritte, ritenute importanti per limitare il livello di
distorsione delle stime finali, il procedimento di estrapolazione poggia sulle due ipotesi sopra
richiamate.
Pertanto, per l’anno 2002, i risultati dell’esercizio qui presentato devono essere valutati con
maggiore cautela. Tuttavia, soprattutto se si considerano nella loro dimensione complessiva (cioè non
a livello di singola Regione) o con riferimento alla sola distinzione fra Regioni a Statuto Ordinario e
Regioni a Statuto Speciale13, è possibile trarre indicazioni utili senza incorrere in rilevanti problemi di
sovrastima o sottostima dell’impatto finanziario del decentramento.
Sia per l’anno 2001 che per l’anno 2002, il metodo che è stato adottato per quantificare l’impatto
del decentramento di poteri è descritto nel paragrafo che segue.
LA STIMA DELLA DIMENSIONE FINANZIARIA DEL DECENTRAMENTO
FISCALE
In base alle procedure sopra esposte sono state costruite, per tutte le Regioni, specifiche tabelle
a doppia entrata contenenti l’analisi della spesa statale per voce economica (nel senso delle righe) e
per funzione (nel senso delle colonne). Ad ogni tabella viene applicata una matrice dello stesso
formato contenente in ciascuna cella, cioè per ogni incrocio economico-funzionale, una percentuale di
attribuzione della spesa ai livelli decentrati di governo.
13
In tal caso, infatti, la distorsione indotta dal procedimento di stima si riduce considerevolmente in quanto viene meno
(o si riduce drasticamente) la seconda delle due ipotesi semplificatrici citate.
- 173 -
La definizione delle percentuali di cella è stata effettuata in base all’analisi della normativa ed
all’identificazione delle materie (o funzioni), per le quali la Costituzione riconosce differenziate potestà
legislative, potenzialmente oggetto di trasferimento alla competenza amministrativa delle Autonomie
Locali. Nel prospetto 1 seguente sono riportate, per ogni singola materia, le percentuali di
trasferimento considerate o i criteri di ripartizione decisi. Le quote indicate nel prospetto sono riferite
alle diverse categorie di spesa con esclusione dei trasferimenti dello Stato alle Amministrazioni locali,
che sono assegnati integralmente a queste ultime indipendentemente dalla funzione di bilancio in cui
sono classificati (per tali spese, cioè, la percentuale di attribuzione è sempre il 100%: si ricorda, infatti,
come illustrato nel paragrafo 3.1, che i dati di base sono stati preliminarmente rettificati scorporando
dai trasferimenti statali quelli riguardanti interventi che si è ritenuto possano rientrare nel campo di
applicazione del comma 5 dell’art. 119 della Costituzione). Inoltre, alla categoria economica degli
interessi è attributo un coefficiente pari a zero per tutte le funzioni in cui essa si articola
14
. L’ipotesi
sottostante tale scelta è che l’intero stock del debito statale accumulato sino al momento della
concreta applicazione del Titolo V della Costituzione resti nella responsabilità del Governo Centrale e
che solo il nuovo debito, generato per finanziare interventi di investimento sul territorio, ricada nella
sfera di competenza finanziaria delle Autonomie Locali. Infine, si ricorda che le percentuali indicate
sono da applicare alle categorie economiche della spesa RGS regionalizzata: esse escludono quelle
non regionalizzate che sono destinate a rimanere, nella generalità dei casi, nella competenza del
Governo centrale (ad es. trasferimenti correnti o conferimenti di capitali alle Ferrovie dello Stato o ad
altre società controllate dallo Stato).
A partire da tale prospetto, per aggregazione delle materie e secondo criteri di prevalenza, sono
state definite le percentuali di trasferimento di competenze per ciascuna funzione, ove possibile
diversificando le stesse per voce economica. Nel far ciò si è tenuto conto, quando le informazioni di
base lo hanno consentito, del diverso peso finanziario delle singole materie sulla spesa aggregata
della corrispondente funzione registrata nel bilancio dello Stato. A questo fine, la spesa di ciascuna
funzione del bilancio è stata analizzata per Unità Previsionali di Base, selezionando quelle la cui
attività si è ritenuto debba restare nella competenza statale.
La matrice delle percentuali di attribuzione della spesa ai livelli decentrati di governo è riportata
nel prospetto 2. Essa presenta alcune modifiche rispetto a quella analoga pubblicata nel Rapporto
ISAE dello scorso anno.
14
In realtà questa voce di spesa è quasi integralmente classificata nella funzione dei “Servizi generali di
Amministrazione pubblica” in cui sono registrati gli oneri per il servizio del debito pubblico.
- 174 -
Prospetto 1.
ANALISI DELLE POTESTA’ LEGISLATIVE SECONDO LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE E DEFINIZIONE DELLE IPOTESI DI
DECENTRAMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE ATTUALMENTE ESERCITATE DALLO STATO
WRD
W6
RO
GH
YDL
VX
OF
VH
DY
WLD
OV
LJ
HO
]DQ
WHH
S
P
RF
LG
H
LU
HW
D
0
Politica estera e rapporti internazionali dello Stato;
rapporti dello Stato con L’Unione Europea;
diritto d’asilo e condizione giuridica dei cittadini degli Stati non appartenenti all’Unione Europea
Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale
Moneta,tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione
delle risorse finanziarie
Cittadinanza, stato civile, anagrafi
Norme generali sull’istruzione
Tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali
Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali..
Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento Europeo
Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;giustizia amministrativa
Previdenza sociale
Immigrazione
Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
Pesi ,misure e determinazione del tempo; coordinamento informatico statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e
locale;opere dell’ingegno
Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane
Difesa e forze armate;sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi
Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose
LQ
LRJ
H5
H
O
HG
H
WQ
HUU
FRQ
FR
DY
LW
ODV
LJ
HO
]DQ
HW
HS
P
FRL
GH
LU
HW
D
0
Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi
Produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia
Governo del territorio.
Protezione civile.
Grandi reti di trasporto e di navigazione.
Porti e aereo porti civili
Alimentazione
Previdenza complementare ed integrativa
Professioni.
Tutela della salute.
Tutela e sicurezza del lavoro
Ordinamento sportivo.
Ordinamento della comunicazione
Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali.
Rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle Regioni
Commercio con l’estero
Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario
Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale
Istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale
- 175 -
LQ
LRJ
H5
HO
GH
DY
VLX
OF
HV
DY
WLD
OV
LJ
HO
]DQ
WHH
S
P
RF
LG
H
LU
HW
D
0
(1) Per tali Regioni il finanziamento della sanità è già oggi affidato alla responsabilità regionale.
90% spese di funzionamento; 100% altre spese
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa, integrata con spesa patronati e prestazioni assistenziali INPS
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
Totale spesa
5% spese complessive
20% spese di funzionamento
..
..
Tutta la spesa meno quella di funzionamento sostenuta dalle Unità Previsionali di Base "Gabinetto e altri uffici", "Uffici centrali", "Uffici periferici" e
"Istituzioni scolastiche e culturali all'estero" comprese nelle funzioni obiettivo 9.1, 9.2 , 9.3, 9.6 e 9.7, e quella di alcuni capitoli (1281, 1498, 5523, 5540,
8991, 8992).
90% delle spese complessive integrate con spese Fondo Innovazione Tecnologica (al netto l. 488/92) e Fondo Ricerca Applicata
..
..
..
..
90% spese complessive (100% altri trasferimenti in c/capitale) ad esclusione di Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia (1)
Totale spesa
..
70% spesa esclusa quella sostenuta dalle U.P.B. "Archivi statali", "Patrimonio culturale statale", "Patrimonio librario statale"
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
YHWL
UDW
VL
LQ
P
P
DL
QR
L]
QX
I
HV
VH
QQ
RF
H
O
HG
R
WQ
H
P
JLO
YRV
R
OU
HS
R
WD
W6
R
OD
GL
WX
QH
WV
VRH
QWH
P
DOX
W
LDU
D]L
QD
ILQL
UH
QR
LO
JH
GR
WQ
H
P
DUW
QH
FH
GL
GH
WR
X4
Industria
Agricoltura
Commercio, fiere e mercati
Finanza regionale locale
Miniere,cave e torbiere
Artigianato
Turismo e industria alberghiera
Energia, produzione e distribuzione di energia in ambito regionale
Risorse idriche, acquedotti, acque minerali e termali.
Organizzazione degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione
Istruzione e formazione professionale
Assistenza scolastica
Polizia amministrativa regionale e locale
Trasporto pubblico locale
Reti regionali di trasporto e di navigazione, viabilità.
Edilizia e urbanistica.
Porti e aeroporti civili di rilievo regionale
Servizi sociali
Politiche del lavoro
Caccia e pesca
Musei e biblioteche
Istituzione di nuovi enti locali
Spettacolo
YHWL
UDW
VL
LQ
P
P
DL
QR
L]
QX
I
HV
VH
QQ
RF
H
O
HG
R
WQ
H
P
JLO
YRV
R
OU
HS
R
WD
W6
R
OD
GL
WX
QH
WV
VRH
QWH
P
DOX
W
LDU
D]L
QD
ILQL
UH
QR
LO
JH
GR
WQ
H
P
DUW
QH
FH
GL
GH
WR
X4
..
YHWL
UDW
VL
LQ
P
P
DL
QR
L]
QX
I
HV
VH
QQ
RF
H
O
HG
R
WQ
H
P
JLO
YRV
R
OU
HS
R
WD
W6
R
OD
GL
WX
QH
WV
VRH
QWH
P
DOX
W
LDU
D]L
QD
ILQL
UH
QR
LO
JH
GR
WQ
H
P
DUW
QH
FH
GL
GH
WR
X4
In particolare:
-
la percentuale relativa agli Altri trasferimenti in conto capitale della funzione Sanità è stata posta
uguale a 100% in quanto, a regime, la copertura di eventuali deficit sanitari dovrebbe essere a
totale carico delle Regioni;
-
sono state modificate le percentuali della funzione Istruzione sulla base di alcune analisi - ancora
provvisorie - condotte all’interno di un gruppo di lavoro interistituzionale costituito lo scorso anno
su iniziativa della Scuola superiore dell’economia e delle finanze;
-
le percentuali di attribuzione riferite alle voci economiche di conto capitale concernenti le
sottofunzioni comprese negli Affari economici sono state rettificate verso l’alto per tener conto
dello scorporo, realizzato nella fase di preventivo trattamento dei dati di base, degli interventi
attualmente gestiti a livello centrale a favore delle aree in ritardo di sviluppo, dislocate
prevalentemente nel Mezzogiorno, che sembrerebbero dovere restare nella competenza statale
a norma del comma 5 dell’art. 117 della Costituzione. Di conseguenza le restanti spese possono
essere ritenute di competenza quasi esclusivamente regionale.
Infine, è da segnalare una differenza rilevante rispetto all’esercizio dello scorso anno che non
incide sulle percentuali di attribuzione ma influisce direttamente sul livello della spesa oggetto di
decentramento. Si tratta delle prestazioni di carattere assistenziale attualmente gestite dall’INPS e che
è presumibile dovranno transitare nella competenza delle Regioni essendo l’assistenza materia di
legislazione esclusiva regionale. In particolare, le prestazioni considerate sono le pensioni sociali e le
pensioni e indennità agli invalidi civili, ai non vedenti e ai non udenti civili. L’importo di tali prestazioni è
stato sommato a posteriori, regione per regione, alle stime della spesa statale da decentrare. Nel 2001
esso ammonta complessivamente a 10.146 milioni di euro. La sua distribuzione regionale è stata
desunta dalla pubblicazione Istat specializzata15. Si è deciso di non prendere in considerazione le
pensioni di guerra, gestite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, in quanto si è ritenuto trattarsi
di una provvidenza non propriamente – in questo contesto - di carattere assistenziale (benché nelle
statistiche Istat sia classificata come tale) e, comunque, interna ad una funzione di tutela esercitatile in
modo più efficiente dal livello nazionale di governo.
15
Cfr. Istat, Le prestazioni pensionistiche al 31 dicembre 2002, Roma, 4 dicembre 2003
- 176 -
0,00
0,00
0,00
0,00
0,03
0,03
0,03
0,03
01. Totale redditi da lavoro dipendente
02. Consumi intermedi
03. Imposte pagate sulla produzione
- 177 -
0,00
0,00
0,00
0,00
11. Ammortamenti
12. Altre uscite correnti
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Amministrazioni Locali
- Regioni
- Comuni e Province
- Enti produttori servizi sanitari
- Enti prod. servizi economici,
assistenziali e culturali
Enti di previdenza
23. Contributi agli invest. ad imprese
24. Contr. investim. a famiglie e ist.
soc. private
25. Contributi agli investimenti
all'estero
26. Altri trasferimenti in c/capitale
31. Acquisizioni di attività finanziarie
TOTALE SPESE
SPESE CONTO CAPITALE
0,00
0,00
di cui: Amministrazioni Centrali
21. Inves.fissi lordi e acquisti terreni
0,00
0,00
0,00
10. Poste correttive e compensative
0,00
0,00
0,00
09. Interessi passivi e redditi da
capitale
SPESE CORRENTI
0,00
0,00
0,00
0,00
05. Trasf. correnti a famiglie e ist. soc.
private
08. Risorse proprie CEE
0,00
0,00
Enti di previdenza
0,00
1,00
1,00
- Enti prod. servizi
economici,assistenziali e culturali
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
- Comuni e Province
0,00
1,00
1,00
- Regioni
07. Trasf. correnti all'estero
1,00
1,00
06. Trasf. correnti ad imprese
0,00
0,00
04. Trasf. correnti ad Amministrazioni
Pubbliche
0,00
0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari e Debito
fiscali
Pubblico
Integrazione redditi da lavoro
dipendente
Totale
di cui:
1. Serv. Gen. Pubbliche
Amministrazioni
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2.
Difesa
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Totale
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
di cui
giustizia
Sicurezza
Totale
0,00
0,95
0,00
0,95
0,95
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,95
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
4.1
Affari
generali
0,00
0,95
0,00
0,95
0,95
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,95
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,90
0,90
0,90
4.5
Trasporti
0,00
1,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,90
0,90
0,90
Altri servizi
di cui
economici Agricoltura
di cui:
4. Affari Economici
0,00
1,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,90
0,90
0,90
di cui
industria
FUNZIONI OBIETTIVO
0,00
0,95
0,00
0,95
0,95
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,95
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,70
0,70
0,70
0,70
0,70
di cui
altri
0,00
0,90
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,70
0,70
0,70
0,70
0,70
0,00
0,90
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,70
0,70
0,70
0,70
0,70
6.
Abitazioni
5.
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
0,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,90
0,90
0,90
7.
Sanità
0,00
0,70
0,00
0,70
0,70
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,33
0,70
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,70
0,70
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,70
0,70
0,70
0,70
0,70
8.
Attività
Ricreative
Culturali e
di Culto
0,00
1,00
0,00
1,00
1,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,97
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
0,99
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,99
0,76
0,99
0,99
0,99
9.
Istruzione
Totale
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
10.1
Malattia e
invalidità
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
10.2
Vecchiaia
di cui:
MATRICE DELLE PERCENTUALI DI ATTRIBUZIONE DELLE SPESE STATALI ALLA FINANZA LOCALE PER FUNZIONE E VOCE ECONOMICA
CATEGORIE
Prospetto 2
0,00
0,90
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,90
0,90
0,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,90
0,90
0,90
0,90
0,90
Altri
interventi
protez.
sociale
A conclusione di queste note, due ultime precisazioni di carattere generale sembrano opportune.
In primo luogo, è da puntualizzare che il trasferimento di funzioni deve essere inteso come
operato dal livello statale al livello locale, senza specificazione di quale livello locale sia effettivamente
interessato (regionale, provinciale, comunale). Viene ipotizzata la piena applicazione del principio di
sussidiarietà. Ma tale ipotesi non è essenziale ai fini dell’esercizio, il quale mira semplicemente a
definire l’entità finanziaria complessiva del processo di decentramento. Esso, visto dal lato delle
entrate locali, ed in base al dettato costituzionale, deve risolversi in una simmetrica crescita della
autonoma capacità di finanziamento (risorse autonome), anche supportata in misura più o meno
rilevante da compartecipazioni al gettito erariale di tributi riscossi sul territorio di competenza, o almeno
ad esso riferibili.
Un’ultima ipotesi di base sottostante l’esercizio proposto (ipotesi implicita nelle considerazioni sin
qui fatte) è quella per cui al decentramento di potestà legislativa e regolamentare debba
tendenzialmente corrispondere una equivalente entità di decentramento amministrativo, cioè di
gestione delle funzioni (in termini di produzione di servizi e di altri interventi) su cui si esercita tale
potestà. In base al principio di sussidiarietà, infatti, sembra poco coerente ipotizzare che il governo
locale abbia potestà legislativa (esclusiva o concorrente) su una materia e, contestualmente, la
gestione degli interventi nella medesima materia sia demandata al governo centrale, che diverrebbe
esecutore di decisioni prese dalle Autonomie Locali (in modo, fra l’altro, certamente differenziato
territorialmente e, quindi, non gestibili in maniera efficace da un’unica autorità centrale). Anche tale
ipotesi, come le altre in precedenza illustrate, deve peraltro essere intesa in termini non assoluti, bensì
di approssimazione dei modus operandi che si affermeranno come prevalenti: in proposito, ad
esempio, è da ricordare la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 303 che ha stabilito limiti al
completo dispiegamento del principio di sussidiarietà “dal basso”.
Un rapido esame della matrice delle quote di attribuzione di spesa alla finanza locale di cui al
prospetto 2 consente di evidenziarne alcune caratteristiche.
Per alcune funzioni le percentuali sono minime (affari generali) o nulle (difesa, ordine pubblico e
sicurezza), per altre sono massime o molto elevate (affari economici, ambiente, abitazioni ed assetto
del territorio, sanità, istruzione, altri servizi di protezione sociale).
I trasferimenti alle amministrazioni locali, al netto di quelli alimentati dal Fondo per le aree
sottoutilizzate, nella loro attuale articolazione per istituzione destinataria, sono assegnati per intero alla
responsabilità decentrata, indipendentemente dalla funzione in cui sono registrati. Ciò significa che
quanto fino ad oggi è stato oggetto di trasferimento, a processo di decentramento ultimato, rientrerà
nelle autonome esigenze di finanziamento locale. Implicitamente tale assunto equivale ad affermare
che, a regime, non si avranno più funzioni delegate dal livello di governo centrale a quello locale, o
che, comunque, queste ultime possano essere solo di carattere residuale e non siano, quindi,
- 178 -
quantitativamente significative (a parte quanto può rientrare nel campo di applicazione del comma 5
dell’art. 119 della Costituzione, di cui si è tenuto conto nel calcolo). Ancora,
ciò
significa
che
la
dimensione finanziaria del decentramento stimata con il presente esercizio presuppone che il fondo
perequativo regionale sia interamente finanziato da tributi propri regionali o da compartecipazioni ai
tributi erariali riferibili ai territori regionali; essa implica, quindi, che il fondo perequativo non sia
finanziato da trasferimenti statali: quanto più entrassero ad alimentare il fondo risorse prelevate dalla
fiscalità generale, tanto più si ridurrebbe la dimensione finanziaria del decentramento fiscale così come
definita nel presente lavoro (massa di spese che la PA locale deve coprire con nuove risorse
autonome). E’ questa, a nostro parere, una indicazione importante ai fini delle scelte circa la
configurazione dei meccanismi perequativi da implementare in applicazione dell’art. 119 della
Costituzione.
Tornando alla struttura della matrice, si può osservare che solo le celle riferite a singole funzioni e
voci economiche presentano valori, quelle relative a funzioni composte (ad es. totale degli affari
economici) o voci economiche aggregate (ad es. totale spese correnti) sono vuote. Per queste ultime,
infatti, le stime delle spese assegnate alla competenza del governo locale sono ottenute per somma
delle stime delle componenti elementari.
Nella versione che è stata utilizzata per quantificare l’impatto finanziario dell’eventuale ulteriore
revisione dell’articolo 117 della Costituzione, con l’attribuzione della competenza esclusiva alle Regioni
in materia di sanità, di istruzione e di sicurezza locale, le percentuali di sanità e istruzione sono state
fatte pari a 100 mentre per la sicurezza locale è stata ipotizzata un stima specifica, a motivo del fatto
che la spesa ad essa relativa sembrerebbe configurarsi come aggiuntiva a quella statale piuttosto che
sostitutiva. Tale spesa è stata considerata solo in termini di oneri di funzionamento: quelli connessi al
costo del lavoro sono stati fatti pari al 5% della spesa di personale sostenuta sul territorio dalle forze di
pubblica sicurezza (polizia, carabinieri e guardia di finanza). Per la determinazione di tale spesa sono
stati utilizzati i dati sulla distribuzione regionale degli addetti, impiegati nell’anno 2001 nei diversi corpi
di polizia, cui sono stati applicati i relativi redditi da lavoro dipendente pro-capite16; quelle per acquisto
di beni e servizi sono state definite applicando alle spese di personale il rapporto, osservato in
ciascuna Regione, fra i consumi intermedi ed i redditi da lavoro dell’intera funzione ordine pubblico e
sicurezza al netto della sotto-funzione giustizia.
La dimensione finanziaria complessiva del trasferimento di competenze alle Regioni in cui vigono
forme statutarie ordinarie è stata ottenuta per somma delle stime effettuate per ognuna di esse.
Analogamente si è operato per ottenere la stima relativa alle Regioni ove l’Amministrazione regionale è
a Statuto Speciale. L’impatto totale è stato ricavato per somma delle due tipologie.
16
Tali informazioni, fornite dalla Ragioneria Generale dello Stato, sono state estratte dalla banca dati del Conto annuale
dei dipendenti pubblici per l’anno 2001.
- 179 -
Nell’allegato statistico sono riportati i risultati delle elaborazioni effettuate. Nelle tavole iniziali
(dalla 1 alla 6) sono esposti i riepiloghi, per il totale delle Regioni e per le due categorie delle Regioni a
Statuto Ordinario e delle Regioni a Statuto Speciale, delle stime delle spese dell’Amministrazione
Centrale da decentrare per voce economica e funzione, sia per l’anno 2001 che per l’anno 2002. Con
riferimento al solo anno 2001, nelle tavole successive (dalla 7 alla 27) le stime analitiche per voce
economica e funzione delle spese da decentrare sono esposte a livello di singola Regione. Nella
tavola 28 e riportata la stima della spesa da decentrare alle Regioni in complesso nell’ipotesi di riforma
ulteriore dell’art. 117 della Costituzione secondo quanto previsto nel disegno di legge costituzionale n.
2544.
L’esercizio di quantificazione dell’impatto finanziario del decentramento si completa con la stima
della spesa delle Amministrazioni Locali di ciascuna regione a Titolo V applicato, analizzata per voce
economica e funzionale.
I dati necessari alla elaborazione delle stime della spesa locale post decentramento sono
costituiti, oltre che da quelli già illustrati della Ragioneria Generale dello Stato, da quelli della banca dati
Conti Pubblici Territoriali (CPT) realizzata dal Dipartimento delle Politiche di Sviluppo del Ministero
dell’Economia e delle Finanze e messi a disposizione dell’ISAE su richiesta specifica. Si tratta di
informazioni ancora provvisorie (pertanto suscettibili di rettifica nella versione definitiva) che hanno le
seguenti caratteristiche: sono dati di cassa, sono riferite all’attività di tutti gli enti che compongono il
settore delle Amministrazioni locali secondo la definizione di contabilità nazionale ISTAT, sono
consolidate fra loro. Le stime della spesa locale post decentramento sono state ottenute sommando
tali informazioni – preventivamente riaggregate per ottenere una classificazione economico-funzionale
compatibile con quella RGS - alle valutazioni da noi effettuate della spesa decentrata aggiuntiva della
P.A. Locale. I risultati, come detto nel testo del capitolo 6, al di là di alcune differenze dovute allo
schema di presentazione ed al momento di registrazione, possono essere considerati come una
analisi ulteriore delle stime - elaborate a partire dagli aggregati di contabilità nazionale - presentate
nelle tabelle 2-5 del cap. 6. In particolare, è possibile considerare queste stime come analisi territoriale
– ancorché di prima approssimazione - di quelle nazionali di
cui alla tabella 4 (Spesa delle
Amministrazioni locali per voce economica e funzione) se si rimane su un piano di valutazione di
impatto di tipo strutturale e non dinamico. Infatti, comparando la struttura della spesa post
decentramento relativa al complesso dell’Amministrazione locale riportata, da un lato, nella tabella 4
del cap. 6 e, dall’altro lato, nella tabella 29 dell’appendice statistica annessa a queste note, si osserva
una notevole similarità delle due stime di impatto. Nel confronto è necessario considerare che:
- 180 -
i dati di contabilità nazionale utilizzati per le stime di cui alla tabella 4 sono al netto di:
1. ricavi da vendita di beni e servizi (14.966 milioni di euro)
2. poste correttive delle uscite e alienazione beni patrimoniali (di entità superiore a 1.600 milioni
di euro);
le serie estratte dalla banca dati CPT sono invece al lordo delle seguenti categorie:
3. poste correttive delle entrate (2720 milioni di euro)
4. acquisizione di attività finanziarie (9296 milioni di euro).
Sommando queste voci al totale di tabella 4 si ottiene un dato molto simile al totale di tabella 29,
come mostrato nel prospetto seguente (dati in milioni di euro):
Totale spesa delle Amministrazioni locali tab. 4
236.193
+ Ricavi da vendita di beni e servizi
+ 14.966
+ Poste correttive delle uscite e alienazione beni patrimoniali
+ 1.600
+ Poste correttive delle entrate
+ 2.720
+ Acquisizione di attività finanziarie
+ 9.296
= Totale spesa delle Amministrazioni locali tab. 4 rettificata
264.775
Totale spesa delle Amministrazioni locali tab. 29
268.753
Differenza fra i due totali
3.978
La differenza di 4 miliardi di euro è ampiamente spiegabile in termini di diverso momento di
registrazione utilizzato (competenza nella contabilità nazionale, cassa nei dati CPT) e di discrepanze
statistiche comunque inevitabili.
Scendendo all’analisi per voce economica, i differenziali calcolati per ciascuna di esse sono
sempre contenuti. Se si esaminano per funzione, una volta neutralizzati gli effetti delle voci di raccordo
richiamate, la conclusione è analoga a condizione che, nel confronto, alcune funzioni vengano
raggruppate (in particolare vanno lette congiuntamente la Protezione dell’Ambiente, le Abitazioni ed
assetto del territorio e parte della Sanità, così come l’Istruzione e le Attività ricreative e culturali). Vi
sono infatti alcune differenze di classificazione dei flussi che determinano tali discrepanze le quali,
però, si ricompongono raggruppando le funzioni che presentano alcuni piani di possibile
sovrapposizione. Pertanto, l’esame comparato delle due fonti di dati consente di concludere
positivamente circa la possibilità di utilizzare l’una (il CPT) ai fini dell’ulteriore analisi dell’altra (ISTAT Contabilità Nazionale). Ciò è tanto più vero se, come fatto nel presente contesto, ci si limita a ragionare
in termini strutturali e non dinamici.
Nell’allegato statistico l’analisi della spesa dell’Amministrazione Locale a decentramento
avvenuto è riportata, in totale e per ciascuna regione, nelle tavole da 29 a 50.
- 181 -
ALLEGATO STATISTICO
Analisi economico-funzionale della spesa statale da decentrare
Indice
Tab. 1 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alle Regioni in complesso –
anno 2001
Tab. 2 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alle Regioni a Statuto
Ordinario – anno 2001
Speciale – anno 2001
Tab. 4 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alle Regioni in complesso –
anno 2002
Ordinario – anno 2002
Speciale – anno 2002
Tab. 7 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Piemonte – anno
2001
Tab. 8 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Lombardia –
anno 2001
Tab. 9 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Veneto – anno
2001
Tab. 10 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Liguria – anno
2001
Tab. 11 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Emilia
Romagna – anno 2001
Tab. 12 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Toscana –
anno 2001
Tab. 13 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Marche – anno
2001
Tab. 14 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Umbria – anno
2001
- 182 -
Tab. 15 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Lazio – anno
2001
Tab. 16 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Abruzzo – anno
2001
Tab. 17 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Molise – anno
2001
Tab. 18 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Campania –
anno 2001
Tab. 19 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Basilicata –
anno 2001
Tab. 20 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Puglia – anno
2001
Tab. 21 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Calabria –
anno 2001
Tab. 22 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Valle d’Aosta –
anno 2001
Tab. 23 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Provincia autonoma di
Trento – anno 2001
Tab. 24 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Provincia autonoma di
Bolzano – anno 2001
Tab. 25 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Friuli Venezia
Giulia – anno 2001
Tab. 26 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Sicilia – anno
2001
Tab. 27 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alla Regione Sardegna –
anno 2001
Tab. 28 – Stima della spesa dell’Amministrazione Centrale da decentrare alle Regioni in complesso
nell’ipotesi di ulteriore riforma dell’art. 117 della Costituzione ai sensi del disegno di legge
costituzionale n. 2544 – anno 2001
Tab. 29 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale in complesso per voce economica e per
funzione a decentramento attuato - anno 2001
Tab. 30 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale del Piemonte per voce economica e per
- 183 -
Tab. 31 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Lombardia per voce economica e per
Tab. 32 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale del Veneto per voce economica e per
Tab. 33 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Liguria per voce economica e per
Tab. 34 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale dell’Emilia Romagna per voce economica e
per funzione a decentramento attuato - anno 2001
Tab. 35 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Toscana per voce economica e per
Tab. 36 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale delle Marche per voce economica e per
Tab. 37 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale dell’Umbria per voce economica e per
Tab. 38 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale del Lazio per voce economica e per funzione
a decentramento attuato - anno 2001
Tab. 39 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale dell’Abruzzo per voce economica e per
Tab. 40 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale del Molise per voce economica e per
Tab. 41 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Campania per voce economica e per
Tab. 42 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Basilicata per voce economica e per
Tab. 43 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Puglia per voce economica e per
Tab. 44 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Calabria per voce economica e per
Tab. 45 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Valle d’Aosta per voce economica e per
Tab. 46 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della provincia di Trento per voce economica
e per funzione a decentramento attuato - anno 2001
- 184 -
Tab. 47 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della provincia di Bolzano per voce
economica e per funzione a decentramento attuato - anno 2001
Tab. 48 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale del Friuli Venezia Giulia per voce economica
e per funzione a decentramento attuato - anno 2001
Tab. 49 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Sicilia per voce economica e per
Tab. 50 – Stima della spesa dell’Amministrazione Locale della Sardegna per voce economica e per
- 185 -
-
-
-
-
- 186 -
2.420
-
-
-
-
-
198.586
140.158.798 59.813.522
11. Ammortamenti
SPESE CORRENTI
394.108
21.360
4.540.907 2.696.350
4.545.203 3.682.190
- Regioni
- Comuni e Province
-
415.468
417.888
-
-
-
-
121.361
-
3.643.606
-
17.250.042 6.378.597
157.408.840 66.192.119
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
-
-
-
-
-
-
-
Enti di previdenza
-
-
2.944.776
-
57
9.028
645.014
-
-
415.468
-
di cui:Amministrazioni Centrali
-
415.468
9.740.152 6.378.597
9.740.152 6.378.597
-
-
-
-
-
-
800.147
-
-
-
capitale
-
-
-
-
-
-
-
1.299.057
-
-
-
Enti di previdenza
11.407.795
859
private
23.059
-
14.884.886 14.556.419
- Comuni e Province
290.467
2.420
59.128.204 45.006.143
- Regioni
6.980.509
-
2.420
-
81.284.066 59.586.480
-
-
2.420
8.712
2.846.424
81.284.066 59.586.480
Pubbliche
-
-
114.246
104.084
1.757.772
-
-
41.365.098
38.959
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
75.287
15.837.173
Totale
25.527.925
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
80.573
50.470
-
-
-
-
-
-
-
-
11.711
38.759
50.470
-
50.470
-
30.103
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30.103
30.103
-
30.103
2.
Difesa
-
-
-
-
-
125.847
895
-
-
-
-
-
-
-
-
-
895
895
-
895
-
124.952
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
124.798
-
124.952
-
124.952
Totale
-
-
-
-
-
38.363
-
-
-
-
-
925.015
29.468
-
4.058
-
-
505.005
509.063
-
509.063
26.358
329.162
583.585
212.762
370.823
Totale
345.769
-
-
123.981
-
478.596
534.348
-
1.169
-
-
479
-
-
-
-
-
694.575
-
-
-
-
-
489.962
489.962
-
489.962
12.364
182.586
230.782
83.257
147.525
-
44.412
-
7.585
342.962
394.959
-
394.959
92.489
598.851
-
-
-
-
-
1.061
-
-
484.391 1.341.241
-
63.357
-
471.011
191.386
725.754
-
725.754
200.171
855.438 1.410.316 1.829.750
-
108
-
-
786.009
-
16.212
-
-
-
16.212
-
16.212
53.109
3.827
-
-
-
-
-
228.372
4.672
-
4.058
-
-
14.836
18.894
-
18.894
13.773
121.948
207.365
78.197
129.168
818.336
660.943
-
-
-
-
230.750
-
44.410
-
-
308.681
353.091
-
353.091
77.102
157.393
67
-
-
-
-
-
34.535
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.119
22.162
94.510
31.377
63.133
916.772
649.480
-
1.061
-
-
642.358
-
2
-
-
5.894
5.896
-
5.896
165
267.292
3.623
-
-
-
-
-
184.816
4.487
-
-
-
-
1
1
-
1
4.216
18.659
51.490
26.354
25.136
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
Trasporti economici Agricoltura
231.415 1.610.748
34.057
-
-
-
-
-
2.068
24.796
-
-
-
-
207
207
-
207
221
24.628
145.438
51.308
94.130
4.1
Affari
generali
di cui:
4. Affari Economici
125.846 6.536.518 1.086.853 3.021.064 2.428.601
895 4.095.504
-
-
-
-
- 2.611.641
-
-
-
-
895
895 1.136.925
-
895 1.136.925
-
124.951 2.441.014
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
124.797
-
124.951
-
124.951
di cui
giustizia
Sicurezza
244.857
302.651
8.521
-
-
-
-
-
31.965
110
-
60.057
-
3.726
516
64.299
-
64.299
6.979
136.485
54.292
19.600
34.692
-
-
-
-
-
155.449
-
29.299
-
878
693.493 1.761.112
519.327 1.458.461
-
-
-
-
468.133
-
-
-
7.585
28.387 1.027.978
35.972 1.058.155
-
35.972 1.058.155
15.222
174.166
137
-
-
-
-
-
9.021
185
-
4.058
-
-
14.835
18.893
-
18.893
3.438
81.127
61.365
20.466
40.899
di cui
altri
6.072
260.672
108.252
38.277
69.975
7.
Sanità
-
631
-
-
-
-
-
508
126.400
-
-
289.608
-
708.135
-
-
2.724
103.394
1.899
-
-
-
-
-
156.413
114.190
-
-
-
-
130.529
723.475
854.004
-
854.004
428
83.789
17.244
4.959
12.285
Totale
3.602
-
-
-
-
-
370
145.570
-
-
-
-
-
51.432
675.239 10.462.388
-
331.495 6.561.686
-
516
1.446
333.457 6.667.804
-
333.457 6.667.804
37.781 2.759.326
130.688
575.128 39.905.454
207.238 15.313.194
367.890 24.592.260
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
-
-
-
-
9.028
-
204.815
213.843
-
213.843
576
-
400.070
-
17
-
121.258
29.726
-
8.228
-
99.368
32.206
139.802
-
139.802
109.267
718.287
-
-
-
-
123.295
-
483.449
-
11.891
364
495.704
-
495.704
99.288
121.398
-
15.602
-
-
902
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
390
615.276 17.173.299 1.749.626 51.438.217 11.736.253
196.743 3.829.617
-
11.620 3.615.198
-
103
23.763
-
-
-
156.065
5.192
161.257
-
161.257
-
418.533 13.343.682 1.349.556 50.719.930 11.614.855
-
-
-
-
-
-
133.354
-
-
-
-
66.174
206.583 12.551.539
272.757 12.841.147
-
272.757 12.841.147
768
4.757
6.897
2.184
4.713
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI IN COMPLESSO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Tab. 1
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.212
38.212
-
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
130.529
683.714
814.243
-
814.243
428
83.789
17.244
4.959
12.285
Altri
interventi
protez.
sociale
145.570
-
-
-
-
-
51.432
390
121.398
-
15.602
-
-
902
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
1.549 11.696.492
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.549 11.575.094
-
-
-
-
-
-
-
- 10.462.388
-
-
-
-
1.549
1.549
-
1.549
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
-
- 187 -
2.420
-
-
-
-
-
-
-
174.772
108.734.875 40.624.129
capitale
11. Ammortamenti
266.135
20.743
3.962.724 2.438.817
3.848.980 3.231.204
- Regioni
- Comuni e Province
-
286.878
289.298
-
-
-
-
114.315
-
3.407.722
-
15.304.551 5.670.078
124.039.426 46.294.207
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
-
-
-
-
-
-
-
Enti di previdenza
-
-
2.701.931
-
57
7.834
549.156
-
-
286.878
-
-
286.878
8.368.694 5.670.078
8.368.694 5.670.078
-
-
-
-
-
-
SPESE CORRENTI
711.889
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
992.859
-
-
-
9.354.370
609
private
Enti di previdenza
21.390
-
11.928.027 11.652.334
- Comuni e Province
263.988
2.420
41.631.823 28.755.885
- Regioni
5.849.901
-
2.420
-
59.673.739 40.430.218
-
2.420
59.673.739 40.430.218
Pubbliche
-
7.365
2.381.039
-
89.550
-
96.996
1.558.201
-
-
34.599.895
33.077
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
63.919
13.245.357
Totale
21.354.538
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
45.380
38.283
-
-
-
-
-
-
-
-
815
37.468
38.283
-
38.283
-
7.097
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.097
7.097
-
7.097
2.
Difesa
-
-
-
-
-
100.887
878
-
-
-
-
-
-
-
-
-
878
878
-
878
-
100.009
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
99.855
-
100.009
-
100.009
Totale
-
-
-
-
-
33.368
-
-
-
-
-
664.097
24.948
-
4.058
-
-
489.283
493.341
-
493.341
23.381
279.371
518.783
189.133
329.650
Totale
-
98.398
-
276.490
476.794
851.682
-
851.682
297.166
-
1.156
-
-
100.886 5.576.166
878 3.538.877
-
-
-
-
- 2.388.873
-
-
-
-
878
878
-
878
-
100.008 2.037.289
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
99.854
-
100.008
-
100.008
di cui
giustizia
Sicurezza
439
-
-
-
-
-
495.678
-
-
-
-
-
478.266
478.266
-
478.266
10.653
158.389
202.876
73.190
129.686
-
43.012
-
7.562
299.660
350.234
-
350.234
81.750
492.093
-
-
-
-
-
1.061
-
-
445.265 1.233.606
-
54.668
-
268.928
177.134
500.730
-
500.730
168.880
956.246 2.461.176 2.158.744
757.351 1.114.875 1.666.651
-
95
-
-
710.002
-
718
-
-
-
718
-
718
46.536
3.795
-
-
-
-
-
166.635
4.672
-
4.058
-
-
11.017
15.075
-
15.075
12.508
100.050
189.358
71.299
118.059
713.461
571.495
-
-
-
-
189.600
-
43.010
-
-
271.838
314.848
-
314.848
67.047
141.966
64
-
-
-
-
-
33.577
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.416
18.557
84.352
28.006
56.346
808.454
608.918
-
1.061
-
-
607.687
-
2
-
-
5
7
-
7
163
199.536
3.620
-
-
-
-
-
125.665
4.487
-
-
-
-
1
1
-
1
3.939
13.672
48.152
24.460
23.692
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
198.895 1.346.301
29.134
-
-
-
-
-
1.784
20.276
-
-
-
-
-
-
-
-
220
20.932
126.549
44.644
81.905
4.1
Affari
generali
di cui:
4. Affari Economici
-
-
-
-
155.313
-
27.289
-
878
801.345
829.512
-
829.512
224.004
269.162
8.375
-
-
-
-
-
27.995
101
-
52.647
-
3.358
516
56.521
-
56.521
6.242
119.563
50.365
18.183
32.182
636.829 1.477.991
486.238 1.208.829
-
-
-
-
436.319
-
-
-
7.562
27.817
35.379
-
35.379
14.540
150.591
111
-
-
-
-
-
7.393
185
-
4.058
-
-
11.016
15.074
-
15.074
3.153
67.821
56.854
18.833
38.021
di cui
altri
5.691
232.605
100.483
35.530
64.953
7.
Sanità
-
595
-
-
-
-
-
508
91.556
-
-
263.379
-
636.214
-
-
2.692
84.934
1.507
-
-
-
-
-
143.735
111.965
-
-
-
-
103.098
601.174
704.272
-
704.272
428
78.267
15.508
4.460
11.048
Totale
3.154
-
-
-
-
-
367
127.773
-
-
-
-
-
47.653
602.334 8.523.466
-
273.091 5.498.561
-
516
-
273.607 5.586.187
-
273.607 5.586.187
32.469 2.304.749
118.967
500.129 33.311.019
180.213 12.782.667
319.916 20.528.352
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
-
-
-
-
7.834
-
198.864
206.698
-
206.698
558
-
343.034
-
17
-
114.235
28.977
-
8.093
-
81.324
3.284
92.701
-
92.701
107.104
612.249
-
-
-
-
104.136
-
415.319
-
9.855
271
425.445
-
425.445
82.668
117.396
-
11.620
-
-
883
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
389
560.669 15.787.677 1.525.413 43.056.273 9.614.763
184.362 3.590.565
-
11.620 3.383.309
-
80
23.749
-
-
-
143.910
5.003
148.913
-
148.913
-
376.307 12.197.112 1.182.379 42.444.024 9.497.367
-
-
-
-
-
-
108.504
-
-
-
-
66.174
190.639 11.502.295
256.813 11.765.674
-
256.813 11.765.674
714
3.664
6.612
2.094
4.518
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Tab. 2
31.680
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
31.680
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
31.680
31.680
-
31.680
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
103.098
568.217
671.315
-
671.315
428
78.267
15.508
4.460
11.048
Altri
interventi
protez.
sociale
127.773
-
-
-
-
-
47.653
389
117.396
-
11.620
-
-
883
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
1.277 9.581.806
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.277 9.464.410
-
-
-
-
-
-
-
- 8.523.466
-
-
-
-
1.277
1.277
-
1.277
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
/DPHWRGRORJLDGLTXDQWLILFD]LRQHGHOODGLPHQVLRQHILQDQ]LDULDGHOGHFHQWUDPHQWR
- 188 -
SPESE CORRENTI
-
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
708.519
-
-
-
-
-
-
-
-
450.986
257.533
708.519
-
708.519
-
33.369.414 19.897.912
1.945.491
-
235.884
-
7.046
242.845
-
95.858
Enti di previdenza
1.194
696.223
- Comuni e Province
578.183
- Regioni
1.371.458
1.371.458
-
-
128.590
128.590
-
-
-
-
-
-
-
-
617
127.973
128.590
-
128.590
-
-
88.258
-
-
31.423.923 19.189.393
-
11. Ammortamenti
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.669
250
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
-
-
capitale
23.814
-
-
306.198
2.053.425
-
1.130.608
26.479
2.956.859 2.904.085
private
Enti di previdenza
- Comuni e Province
17.496.381 16.250.258
-
- Regioni
-
21.610.327 19.156.262
1.347
14.534
17.250
5.882
11.368
Totale
21.610.327 19.156.262
465.385
Pubbliche
6.765.203
199.571
2.591.816
4.173.387
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
35.193
12.187
-
-
-
-
-
-
-
-
10.896
1.291
12.187
-
12.187
-
23.006
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
23.006
23.006
-
23.006
2.
Difesa
-
-
-
-
-
24.960
17
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17
17
-
17
-
24.943
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
24.943
-
24.943
-
24.943
Totale
-
-
-
-
-
24.960
17
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17
17
-
17
-
24.943
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
24.943
-
24.943
-
24.943
di cui
giustizia
Sicurezza
960.352
556.627
-
13
-
-
222.768
-
25.583
-
202.106
57.554
285.243
-
285.243
48.603
403.725
4.995
-
-
-
-
-
260.918
4.520
-
-
-
-
15.722
15.722
-
15.722
2.977
49.791
64.802
23.629
41.173
Totale
130.607
98.087
-
13
-
-
76.007
-
15.494
-
-
-
15.494
-
15.494
6.573
32.520
4.923
-
-
-
-
-
284
4.520
-
-
-
-
207
207
-
207
1
3.696
18.889
6.664
12.225
4.1
Affari
generali
559.888
295.441
-
-
-
-
39.126
-
8.689
-
202.083
14.252
225.024
-
225.024
31.291
264.447
40
-
-
-
-
-
198.897
-
-
-
-
-
11.696
11.696
-
11.696
1.711
24.197
27.906
10.067
17.839
269.857
163.099
-
-
-
-
107.635
-
1.400
-
23
43.302
44.725
-
44.725
10.739
106.758
32
-
-
-
-
-
61.737
-
-
-
-
-
3.819
3.819
-
3.819
1.265
21.898
18.007
6.898
11.109
104.875
89.448
-
-
-
-
41.150
-
1.400
-
-
36.843
38.243
-
38.243
10.055
15.427
3
-
-
-
-
-
958
-
-
-
-
-
-
-
-
-
703
3.605
10.158
3.371
6.787
108.318
40.562
-
-
-
-
34.671
-
-
-
-
5.889
5.889
-
5.889
2
67.756
3
-
-
-
-
-
59.151
-
-
-
-
-
-
-
-
-
277
4.987
3.338
1.894
1.444
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
56.664
33.089
-
-
-
-
31.814
-
-
-
23
570
593
-
593
682
23.575
26
-
-
-
-
-
1.628
-
-
-
-
-
3.819
3.819
-
3.819
285
13.306
4.511
1.633
2.878
di cui
altri
283.121
249.632
-
-
-
-
136
-
2.010
-
-
226.633
228.643
-
228.643
20.853
33.489
146
-
-
-
-
-
3.970
9
-
7.410
-
368
-
7.778
-
7.778
737
16.922
3.927
1.417
2.510
381
28.067
7.769
2.747
5.022
7.
Sanità
-
36
-
-
-
-
-
-
34.844
-
-
26.229
-
239.052
-
231.889
-
-
-
-
-
1.194
-
5.951
7.145
-
7.145
18
54.607 1.385.622
12.381
-
-
-
23
14
-
-
-
12.155
189
12.344
-
12.344
-
42.226 1.146.570
-
-
-
-
-
-
24.850
-
-
-
-
-
15.944 1.049.244
15.944 1.075.473
-
15.944 1.075.473
54
1.093
285
90
195
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
454.577
71.921
-
-
32
18.460
-
448
-
-
-
-
-
3
17.797
-
-
-
-
-
3.779
72.905 1.938.922
-
-
-
27.431
122.301
149.732
-
149.732
-
5.522
1.736
499
1.237
Totale
106.038
-
-
-
-
19.159
-
68.130
-
2.036
93
70.259
-
70.259
16.620
4.002
-
3.982
-
-
19
-
-
-
-
-
-
-
-
1
224.213 8.381.944 2.121.490
57.036
-
-
-
7.023
749
-
135
-
18.044
28.922
47.101
-
47.101
2.163
167.177 8.275.906 2.117.488
392
-
-
-
-
-
12.678
2.225
-
58.404 1.063.125
-
-
1.446
59.850 1.081.617
-
59.850 1.081.617
5.312
11.721
74.999 6.594.435
27.025 2.530.527
47.974 4.063.908
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI A STATUTO SPECIALE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Tab. 3
6.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.532
6.532
-
6.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27.431
115.497
142.928
-
142.928
-
5.522
1.736
499
1.237
Altri
interventi
protez.
sociale
17.797
-
-
-
-
-
3.779
4.002
-
3.982
-
-
19
-
-
-
-
-
-
-
-
1
272 2.114.686
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
272 2.110.684
-
-
-
-
-
-
-
- 1.938.922
-
-
-
-
272
272
-
272
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
-
-
86.715
7.152
1.189.620
2.261.862
79.968.082 64.626.569
-
-
- 189 -
-
-
-
-
-
-
-
-
88.935
136.743.688 64.843.924
capitale
11. Ammortamenti
23
11.378
4.657.004 2.373.060
4.279.370 3.369.981
- Regioni
- Comuni e Province
-
11.355
11.355
-
-
-
-
71.709
-
2.747.704
-
16.480.444 5.742.971
153.224.132 70.586.895
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
-
-
-
-
-
-
Enti di previdenza
-
-
-
3.575.682
-
48
18.400
520.103
-
-
11.355
-
-
11.355
9.468.065 5.742.971
9.468.065 5.742.971
-
-
-
-
-
-
SPESE CORRENTI
617.284
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.358.773
-
-
-
13.216.705
-
private
Enti di previdenza
50.404
-
15.058.136 14.508.262
- Comuni e Province
266.666
-
57.240.098 50.067.903
- Regioni
7.403.182
-
-
-
79.968.082 64.626.569
-
-
Pubbliche
123.488
38.659.711
-
40.953
-
82.535
14.443.229
Totale
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
24.216.482
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
265.356
262.858
-
-
-
-
-
-
-
-
901
261.957
262.858
-
262.858
-
2.498
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.498
2.498
-
2.498
2.
Difesa
-
-
-
-
-
203.401
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
203.401
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
203.401
-
203.401
-
203.401
Totale
-
-
-
-
-
26.982
-
12.100
-
-
336.270
348.370
-
348.370
27.112
201.174
413.804
140.675
273.129
Totale
33.613
-
-
-
-
-
-
119.841
-
204.022
591.395
915.098
-
915.098
263.188
-
1.416
-
-
203.399 6.349.400
- 4.268.596
-
-
-
-
- 3.088.894
-
-
-
-
-
-
-
-
-
203.399 2.080.804
-
-
-
-
-
-
- 1.029.749
-
-
-
-
203.399
-
203.399
-
203.399
di cui
giustizia
Sicurezza
3.406
-
-
-
-
-
736.955
-
-
-
-
-
335.099
335.099
-
335.099
12.860
125.946
219.738
77.209
142.529
-
77.100
-
2.885
311.341
391.326
-
391.326
67.660
525.906
-
-
-
-
-
1.295
-
-
470.267 2.074.000
-
42.741
-
201.137
280.054
523.772
-
523.772
163.345
697.825 2.591.388 3.060.187
576.931 1.157.384 2.534.281
-
121
-
-
544.627
-
-
-
-
-
-
-
-
32.183
24.905
-
-
-
-
-
291.728
4.140
-
12.100
-
-
1.171
13.271
-
13.271
13.919
49.069
128.874
41.052
87.822
867.300
705.345
-
-
-
-
282.174
-
53.374
-
-
315.755
369.129
-
369.129
54.042
161.955
134
-
-
-
-
-
38.735
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.039
21.394
95.653
30.871
64.782
-
23.726
-
2.885
-10.768
15.843
-
15.843
13.558
163.193
24.771
-
-
-
-
-
67.351
-246
-
12.100
-
-
1.171
13.271
-
13.271
4.035
24.808
29.203
7.970
21.233
di cui
altri
-
195
-
-
-
-
-
-
130.829
-
-
-
41.800
954.640
996.440
-
996.440
169.128
188.210
11.870
-
-
-
-
-
9.016
-
-
-
-
1.974
500
2.474
-
2.474
7.372
100.106
57.372
20.088
37.284
5.046
167.165
74.985
25.666
49.319
7.
Sanità
-
28.857
-
-
-
-
-
-
137.945
-
-
266.666
-
464.400
415
62.415
11.154
3.092
8.062
Totale
-
-
-
2.000
126.196
2.589
-
-
-
-
-
108.356
126.285
-
738.899
-
-
-
277.199
6.483
-
-
-
-
-
215
5.523
-
-
-
-
-
10.944
515.188 12.410.305
-
325.818 7.014.860
-
-
600
326.418 7.143.056 1.016.098
-
326.418 7.143.056 1.016.098
31.023 2.183.116
103.092
539.911 37.432.211
189.518 14.021.164
350.393 23.411.047
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
-
-
-
-
18.400
-
386.145
404.545
-
404.545
526
-
359.179
-
-
-
71.709
51.732
-
6.322
-
75.940
83.890
165.976
-
165.976
69.762
793.413
-
-
-
-
275.091
-
393.892
-
9.924
2
403.814
-
403.814
114.508
113.611
-
71.740
-
-
399
-
-
-
41.300
-
41.300
-
41.300
172
940.610 1.252.277 1.484.607 1.116.728 9.452.345 1.596.853 48.538.082 13.630.465
579.371 3.064.048
-
15.571 2.658.977
-
-
28.737
-
-
-
535.502
5.915
535.063
-
535.063
-
537.357 6.388.297 1.237.674 47.744.669 13.516.854
-
-
-
-
-
-
200.493
-
-
-
-
65.300
259.599 5.707.633
324.899 5.974.299
-
324.899 5.974.299
626
4.553
6.786
2.073
4.713
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
739.852 1.089.084 1.296.397
-
1.100
-
-
732.338 1.059.488
-
-
-
-
6.354
6.354
-
6.354
60
200.758
-
-
-
-
-
-
185.642
4.386
-
-
-
-
-
-
-
-
3.845
2.867
4.018
2.211
1.807
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
120.894 1.434.004
5.302
-
-
-
-
-
1.066
22.842
-
-
-
-
-
-
-
-
333
26.159
65.192
22.414
42.778
4.1
Affari
generali
di cui:
4. Affari Economici
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI IN COMPLESSO - ANNO 2002
(migliaia di euro)
Tab. 4
38.399
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.399
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.399
38.399
-
38.399
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
277.199
695.298
972.497
-
972.497
415
62.415
11.154
3.092
8.062
Altri
interventi
protez.
sociale
5.523
-
-
-
-
-
10.944
172
113.611
-
71.740
-
-
399
-
-
-
41.300
-
41.300
-
41.300
5.202 13.586.864
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.202 13.473.253
-
-
-
-
-
-
-
- 12.410.305
-
-
-
-
5.202
5.202
-
5.202
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
104.876
74.606
6.046
32.332.100
1.055.377
1.892.542
-
-
39.556.136 33.039.377
12.064.532 11.613.784
- Regioni
- Comuni e Province
- 190 -
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
83.783
105.307.784 44.885.445
capitale
11. Ammortamenti
3.722.283 2.957.233
- Comuni e Province
-
11.050
11.050
119.925.498 49.993.153
TOTALE SPESE
-
-
-
-
14.617.714 5.107.708
-
-
-
2.558.828
-
-
-
-
all'estero
-
-
3.181.287
soc. private
67.556
-
-
Enti di previdenza
48
15.967
456.196
-
-
11.050
4.070.654 2.150.427
- Regioni
-
-
11.050
-
-
11.050
8.265.100 5.107.708
8.265.100 5.107.708
-
-
-
-
-
-
-
SPESE CORRENTI
544.943
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.020.148
46.756
6.205.582
10.855.069
private
Enti di previdenza
-
-
58.068.765 44.699.917
-
-
242.515
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
58.068.765 44.699.917
Pubbliche
34.802
70.074
12.080.273
Totale
20.251.827
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
253.882
253.295
-
-
-
-
-
-
-
-
63
253.232
253.295
-
253.295
-
587
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
587
587
-
587
2.
Difesa
-
-
-
-
-
162.748
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
162.748
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
162.748
-
162.748
-
162.748
Totale
-
-
-
-
-
32.331
-
-
-
-
-
739.191
22.818
-
12.100
-
-
327.970
340.070
-
340.070
24.049
171.020
367.260
124.678
242.582
Totale
-
111.548
-
117.717
532.801
762.066
-
762.066
225.815
-
1.403
-
-
162.746 5.424.712
- 3.727.973
-
-
-
-
- 2.738.689
-
-
-
-
-
-
-
-
-
162.746 1.696.739
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
162.746
-
162.746
-
162.746
di cui
giustizia
Sicurezza
3.117
-
-
-
-
-
525.921
-
-
-
-
-
327.100
327.100
-
327.100
11.080
109.255
193.167
67.874
125.293
-
74.670
-
2.876
272.811
350.357
-
350.357
59.805
423.671
-
1.295
-
-
981.804 2.269.407
-
-
-
-
432.283 1.857.950
-
36.878
-
114.841
259.990
411.709
-
411.709
137.812
580.190 2.151.444 2.693.078
476.762
-
108
-
-
448.456
-
-
-
-
-
-
-
-
28.198
24.678
-
-
-
-
-
212.351
4.140
-
12.100
-
-
870
12.970
-
12.970
12.638
39.532
117.362
37.296
80.066
755.911
609.492
-
-
-
-
231.853
-
51.691
-
-
278.953
330.644
-
330.644
46.995
146.419
128
-
-
-
-
-
37.661
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.345
17.915
85.370
27.550
57.820
-
-
-
-
130.714
-
-
-
41.800
748.032
789.832
-
789.832
154.725
169.358
11.668
-
-
-
-
-
7.896
-
-
-
-
1.779
500
2.279
-
2.279
6.593
87.695
53.227
18.640
34.587
965.905 1.075.271
-
195
-
-
933.251
-
22.979
-
2.876
-6.147
19.708
-
19.708
12.751
137.212
24.550
-
-
-
-
-
48.464
-246
-
12.100
-
-
870
12.970
-
12.970
3.703
19.517
28.254
7.711
20.543
di cui
altri
4.730
149.167
69.588
23.808
45.780
7.
Sanità
-
27.206
-
-
-
-
-
-
99.919
-
-
242.515
-
417.235
-
-
1.976
103.665
2.054
-
-
-
-
-
99.575
123.823
-
-
-
-
218.945
613.970
832.915
-
832.915
415
58.302
10.026
2.776
7.250
Totale
5.677
-
-
-
-
-
213
4.847
-
-
-
-
-
10.141
459.564 10.148.945
-
268.415 5.878.311
-
-
-
268.415 5.983.952
-
268.415 5.983.952
26.662 1.823.465
93.844
469.517 31.251.098
164.818 11.708.761
304.699 19.542.337
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
-
-
-
-
15.967
-
374.979
390.946
-
390.946
509
540.725 2.879.878
-
15.571 2.488.423
-
-
28.721
-
-
-
493.795
2.638
496.433
-
496.433
-
263.280
-
-
-
67.556
50.429
-
6.218
-
62.151
8.545
76.914
-
76.914
68.381
674.291
-
-
-
-
232.344
-
338.382
-
8.224
-
346.606
-
346.606
95.341
95.293
-
53.431
-
-
390
-
-
-
41.300
-
41.300
-
41.300
172
478.593 5.823.629 1.083.890 39.941.204 11.065.591
-
-
-
-
-
-
163.132
-
-
-
-
65.300
239.563 5.230.504
304.863 5.473.019
-
304.863 5.473.019
582
3.508
6.508
1.990
4.518
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
834.050 1.103.117 1.244.629 1.019.318 8.703.507 1.347.170 40.615.495 11.160.884
694.010
-
1.100
-
-
692.846
-
-
-
-
5
5
-
5
59
140.040
-
-
-
-
-
-
126.226
4.386
-
-
-
-
-
-
-
-
3.590
2.100
3.738
2.035
1.703
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
103.428 1.169.640
4.536
-
-
-
-
-
919
18.678
-
-
-
-
-
-
-
-
331
22.233
56.731
19.508
37.223
4.1
Affari
generali
di cui:
4. Affari Economici
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO - ANNO 2002
(migliaia di euro)
Tab. 5
31.836
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
31.836
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
31.836
31.836
-
31.836
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
218.945
577.845
796.790
-
796.790
415
58.302
10.026
2.776
7.250
Altri
interventi
protez.
sociale
4.847
-
-
-
-
-
10.141
172
95.293
-
53.431
-
-
390
-
-
-
41.300
-
41.300
-
41.300
4.289 11.124.759
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.289 11.029.466
-
-
-
-
-
-
-
- 10.148.945
-
-
-
-
4.289
4.289
-
4.289
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
CATEGORIE
TOTALE
369.320
1.106
12.109
17.683.962 17.028.526
- Regioni
- 191 -
SPESE CORRENTI
-
63.907
TOTALE SPESE
all'estero
37.373
25.533
7.855
7.047
1
807
14.403
-
17
1.381
19.167
-
18.309
-
-
9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
18.309
-
-
9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
42.747
-
55.510
-
1.700
2
57.208
-
57.208
-
-
-
4.153
1.303
-
104
-
13.789
75.345
89.062
-
89.062
-
170.554
-
-
-
-
-
2.433
-
11.166
13.599
-
13.599
-
-
-
-
16
-
-
-
41.707
3.277
38.630
-
38.630
-
-
-
-
115
-
-
-
-
206.608
206.608
-
206.608
-
-
-
-
126.237
-
747
-
9
-4.621
-3.865
-
-3.865
-
-
-
-
39.492
-
-
-
-
6.349
6.349
-
6.349
-
-
-
-
50.321
-
1.683
-
-
36.802
38.485
-
38.485
-
-
-
-
216.050
-
2.430
-
9
38.530
40.969
-
40.969
-
-
-
-
37.984
-
5.863
-
86.296
20.064
112.063
-
112.063
-
13
-
-
96.171
-
-
-
-
-
-
-
-
3.985
-
13
-
-
350.205
-
8.293
-
86.305
58.594
153.032
-
153.032
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
838
8.725
9.563
-
9.563
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
328
23
305
-
305
-
-
-
-
-
-
-
-
412.748
222.633
635.263
-
635.263
-
188.876
-
4.153
394.395
-
2.433
557.087
- Comuni e Province
586.350
- Regioni
1.202.965
1.202.965
-
-
-
-
-
-
72.341
soc. private
-
-
-
-
-
676
-
-
-
-
803
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
803
-
-
- 2.261.360
-
-
-
58.254
117.453
676
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
913
175.707
-
175.707
Enti di previdenza
-
-
55.624 2.261.360
-
-
-
6.563
913
-
913
-
4.113
806
-
-
-
-
-
8.781
2.462
-
-
58.254
124.929
6.563
-
6.563
-
-
-
24
22.531
57.403 1.136.549
-
-
600
183.183
-
183.183
-
-
-
58.003 1.159.104
-
-
4.113
535
-
-
-
-
-
-
38.026
-
-
24.151
359.651
47.165
58.003 1.159.104
4.361
9.248
1.651
-
-
-
-
-
37.361
-
-
-
-
-
477.129
501.280
-
501.280
316
17.998
-
-
-
-
-
-
1.120
-
-
-
-
-
20.036
20.036
-
20.036
44
1.045
202
-
-
-
-
-
18.887
-
-
-
-
195
-
195
-
195
779
12.411
221
-
-
-
-
-
59.416
-
-
-
-
-
301
301
-
301
332
5.291
-
-
-
-
-
-
1.074
-
-
-
-
-
-
-
-
-
255
767
6
-
-
-
-
-
79.377
-
-
-
-
-
-
-
-
-
694
3.479
227
-
-
-
-
-
211.034
-
-
-
-
-
301
301
-
301
1.281
9.537
289
-
-
-
-
-
147
4.164
-
-
-
-
7.999
7.999
-
7.999
1.780
16.691
766
-
-
-
-
-
290.558
4.164
-
-
-
-
-
-
-
-
2
3.926
1.282
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.300
8.300
-
8.300
3.063
30.154
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
40.653
-
40.653
-
40.653
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
40.653
-
40.653
-
40.653
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.911
1.911
-
1.911
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.648
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11. Ammortamenti
5.152
-
-
-
capitale
-
338.625
2.361.636
-
1.197.600
24.151
2.993.604 2.894.478
21.899.317 19.926.652
-
-
21.899.317 19.926.652
134.243
1.128
-
-
1.128
70.394 6.181.113
5.397
278
4.145
949
280
10.283
11.512
26.571
8.461
46.544
-
-
-
-
-
18.612
6.327.611
Altri
interventi
protez.
sociale
Totale
private
di cui
altri
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
Enti di previdenza
di cui
industria
7.
Sanità
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
4.5
Altri servizi
di cui
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
Totale
4.1
Affari
generali
FUNZIONI
- Comuni e Province
Totale
di cui
giustizia
di cui:
4. Affari Economici
2.
Difesa
Sicurezza
Pubbliche
Totale
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
Amministrazioni
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI A STATUTO SPECIALE - ANNO 2002
(migliaia di euro)
dipendente
Tab. 6
6.287
401
101.785
180.782
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
12.413
7.940.275 2.769.654
- 192 -
capitale
11. Ammortamenti
-
563.362
-
563.362
220.392
785.053
-
785.053
320.090
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
218.558
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
47.122
47.122
-
-
563.362
-
1.266.848
9.207.123 3.333.016
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.808
44.314
47.122
-
47.122
-
218.472
-
-
34.418
5.422
-
-
Enti di previdenza
342.970
430.545
39.343
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30.648
3.247
397.695
320
3.454
684.477
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
930.432
3.014.001 1.823.878
- Regioni
952.247
-
4.367.397 2.757.877
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
-
Pubbliche
4.367.397 2.757.877
5.089
2.562.773
1.735
3.354
981.901
Totale
1.580.872
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
di cui:
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.955
428
-
-
-
-
-
-
-
-
2
426
428
-
428
-
2.527
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.527
2.527
-
2.527
2.
Difesa
-
-
-
-
-
5.756
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.756
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.756
-
5.756
-
5.756
Totale
-
-
-
-
-
5.756
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.756
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.756
-
5.756
-
5.756
di cui
giustizia
Sicurezza
420.740
328.784
-
11
-
-
212.354
-
6.352
-
72.472
28.116
106.940
-
106.940
9.479
91.956
894
-
-
-
-
-
11.939
1.288
-
-
-
-
33.580
33.580
-
33.580
1.180
18.876
24.199
8.799
15.400
Totale
90.776
79.366
-
11
-
-
73.551
-
248
-
-
-
248
-
248
5.556
11.410
877
-
-
-
-
-
222
1.288
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.478
7.545
2.662
4.883
4.1
Affari
generali
182.267
117.910
-
-
-
-
34.343
-
90
-
69.882
11.596
81.568
-
81.568
1.999
64.357
12
-
-
-
-
-
9.461
-
-
-
-
-
33.552
33.552
-
33.552
690
10.412
10.230
3.691
6.539
147.697
131.508
-
-
-
-
104.460
-
6.014
-
2.590
16.520
25.124
-
25.124
1.924
16.189
5
-
-
-
-
-
2.256
-
-
-
-
-
28
28
-
28
490
6.986
6.424
2.446
3.978
46.810
39.651
-
-
-
-
19.259
-
6.014
-
-
12.883
18.897
-
18.897
1.495
7.159
1
-
-
-
-
-
1.723
-
-
-
-
-
-
-
-
-
278
1.259
3.898
1.294
2.604
52.231
50.262
-
-
-
-
50.260
-
-
-
-
1
1
-
1
1
1.969
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
106
1.300
562
319
243
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
48.656
41.595
-
-
-
-
34.941
-
-
-
2.590
3.636
6.226
-
6.226
428
7.061
4
-
-
-
-
-
532
-
-
-
-
-
28
28
-
28
106
4.427
1.964
833
1.131
di cui
altri
88.660
77.273
-
-
-
-
149
-
1.239
-
-
67.420
68.659
-
68.659
8.465
11.387
230
-
-
-
-
-
72
-
-
1.080
-
2.582
516
4.178
-
4.178
286
5.607
1.014
366
648
114
13.138
1.840
651
1.189
7.
Sanità
-
5
-
-
-
-
-
-
4.659
-
-
3.134
-
222.205
-
218.461
-
-
-
-
-
-
-
3.736
3.736
-
3.736
8
38.087 1.328.278
4.811
-
-
-
5
-
-
-
-
4.806
-
4.806
-
4.806
-
33.276 1.106.073
-
-
-
-
-
-
8.354
-
-
-
-
12.316
12.190 1.083.183
24.506 1.086.317
-
24.506 1.086.317
-
416
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
959.039
47.658
184
-
-
-
-
-
21
33.779
-
372.808
-
191
7.364
380.363
-
380.363
176.627
40.031
-
-
-
-
1.046
-
26.827
-
372
-
27.199
-
27.199
11.786
100.064 3.177.872
29.951
-
-
-
5.417
5.009
-
-
-
9.923
-
9.923
-
9.923
9.602
70.113 3.137.841
137
-
-
-
-
-
6.468
2.255
-
20.560
-
-
-
20.560
-
20.560
2.174
7.248
31.271 2.499.209
11.268
20.003 1.540.170
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE PIEMONTE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Tab. 7
711.695
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
711.692
10.963
-
-
-
-
-
3.794
642.496
-
-
-
970
50.763
51.733
-
51.733
-
2.555
151
43
108
Totale
2.665
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.665
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.665
2.665
-
2.665
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
102
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
102
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
102
102
-
102
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
708.928
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
708.925
10.963
-
-
-
-
-
3.794
642.496
-
-
-
970
47.996
48.966
-
48.966
-
2.555
151
43
108
Altri
interventi
protez.
sociale
799
302.329
331.061
-
-
4.295.306 1.447.948
1.632.683 1.562.657
- Regioni
- Comuni e Province
946
-
805.068
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
24.541
13.831.222 3.038.095
capitale
- 193 -
11. Ammortamenti
-
859.650
-
1.154.858
-
859.650
342.471
1.154.858
510.125
- Comuni e Province
2
-
-
67.219
-
647.126
11.511
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
57.258
57.258
-
-
859.650
-
2.338.683
16.169.905 3.897.745
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17.064
40.194
57.258
-
57.258
-
473.591
-
-
946
Enti di previdenza
517.177
576.568
- Regioni
51.597
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
115.898
-
-
-
1.434.587
private
Enti di previdenza
117.841
-
-
6.850.898 3.011.551
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
6.850.898 3.011.551
14.234
4.771.908
Pubbliche
3.925
11.511
1.827.864
7.586
Totale
2.944.044
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 8
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
728
27
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27
27
-
27
-
701
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
701
701
-
701
2.
Difesa
-
-
-
-
-
15.507
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.507
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
15.353
-
15.507
-
15.507
Totale
-
-
-
-
-
764.110
-
-
-
-
641.081
-
1.113
-
39.014
61.618
101.745
-
101.745
21.284
271.592
4.425
-
-
-
-
-
72.970
6.093
-
-
-
-
79.556
79.556
-
79.556
2.101
51.122
55.325
20.141
35.184
Totale
15.507 1.035.702
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.507
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
15.353
-
15.507
-
15.507
di cui
giustizia
Sicurezza
185.893
161.451
-
-
-
-
157.477
-
-
-
-
-
-
-
-
3.974
24.442
4.320
-
-
-
-
-
142
1.548
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.940
15.492
5.465
10.027
4.1
Affari
generali
323.158
125.192
-
-
-
-
60.119
-
170
-
37.300
20.355
57.825
-
57.825
7.248
197.966
8
-
-
-
-
-
58.744
-
-
-
-
-
79.294
79.294
-
79.294
1.222
35.212
23.486
8.473
15.013
526.651
477.467
-
-
-
-
423.485
-
943
-
1.714
41.263
43.920
-
43.920
10.062
49.184
97
-
-
-
-
-
14.084
4.545
-
-
-
-
262
262
-
262
879
12.970
16.347
6.203
10.144
88.357
74.536
-
-
-
-
27.788
-
943
-
-
38.931
39.874
-
39.874
6.874
13.821
1
-
-
-
-
-
1.827
-
-
-
-
-
-
-
-
-
494
2.038
9.461
3.141
6.320
272.820
253.100
-
-
-
-
253.100
-
-
-
-
-
-
-
-
-
19.720
94
-
-
-
-
-
10.586
4.487
-
-
-
-
-
-
-
-
192
1.893
2.468
1.400
1.068
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
165.474
149.831
-
-
-
-
142.597
-
-
-
1.714
2.332
4.046
-
4.046
3.188
15.643
2
-
-
-
-
-
1.671
58
-
-
-
-
262
262
-
262
193
9.039
4.418
1.662
2.756
di cui
altri
112.874
92.885
-
-
-
-
394
-
1.011
-
-
83.701
84.712
-
84.712
7.779
19.989
86
-
-
-
-
-
161
10
-
4.743
-
-
-
4.743
-
4.743
517
10.150
4.322
1.560
2.762
224
47.413
5.085
1.798
3.287
7.
Sanità
-
31
-
-
-
-
-
307
11.603
-
-
117.841
-
496.857
-
473.591
-
-
-
-
-
946
-
22.308
23.254
-
23.254
12
104.057 3.311.079
8.180
-
-
-
6
-
-
-
-
8.174
-
8.174
-
8.174
-
95.877 2.814.222
-
-
-
-
-
-
8.130
-
-
-
-
53.858
33.440 2.631.718
87.298 2.749.559
-
87.298 2.749.559
-
371
78
25
53
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE VENETO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
-
-
-
665
96.771
97.436
-
97.436
-
19.145
223
-
-
-
-
-
15
19.772
-
-
-
-
-
3.698
170.101 1.239.579
-
752.149
-
150
5.172
757.471
-
757.471
323.616
150.198
616
177
439
Totale
75.301
-
-
-
-
439
-
60.703
-
516
-
61.219
-
61.219
13.643
4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4
199.717 6.112.246 1.380.250
41.669
-
-
-
11.505
5.212
-
4.390
-
11.687
-
16.077
-
16.077
8.875
158.048 6.036.945 1.380.246
4
-
-
-
-
-
30.617
7.201
-
47.076
-
-
-
47.076
-
47.076
3.804
9.696
59.650 4.635.321
21.494 1.778.744
38.156 2.856.577
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
5.119
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.119
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.119
5.119
-
5.119
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
665
91.444
92.109
-
92.109
-
19.145
616
177
439
Altri
interventi
protez.
sociale
19.772
-
-
-
-
-
3.698
4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4
208 1.374.923
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
208 1.374.919
-
-
-
-
-
-
-
- 1.239.579
-
-
-
-
208
208
-
208
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
6.454
445
119.740
201.271
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.291
7.207.003 1.475.126
capitale
- 194 -
11. Ammortamenti
-
574.504
-
574.504
188.513
805.408
-
805.408
363.478
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
299.779
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
18.039
18.039
-
-
574.504
-
1.493.743
8.700.746 2.049.630
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
82
17.957
18.039
-
18.039
-
287.151
-
-
38.818
4.997
-
-
Enti di previdenza
385.991
403.112
96.408
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
51.143
-
-
-
-
700.219
private
Enti di previdenza
-
-
4.002
776
693.996
702.651
- Comuni e Province
-
-
767.937
2.000.696
- Regioni
470.016
-
3.177.365 1.462.709
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
3.177.365 1.462.709
5.518
2.943.974
Pubbliche
1.882
1.127.971
3.636
Totale
1.816.003
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.773
4.300
-
-
-
-
-
-
-
-
38
4.262
4.300
-
4.300
-
473
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
473
473
-
473
2.
Difesa
-
-
-
-
-
8.252
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.252
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.252
-
8.252
-
8.252
Totale
-
-
-
-
-
8.252
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.252
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.252
-
8.252
-
8.252
di cui
giustizia
Sicurezza
364.878
253.378
-
-
-
-
179.092
-
4.833
-
1.876
50.517
57.226
-
57.226
17.060
111.500
1.284
-
-
-
-
-
31.298
1.715
-
-
-
-
29.213
29.213
-
29.213
1.316
19.358
27.316
9.927
17.389
Totale
91.906
79.085
-
-
-
-
75.519
-
-
-
-
-
-
-
-
3.566
12.821
1.264
-
-
-
-
-
47
1.662
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.562
8.286
2.923
5.363
4.1
Affari
generali
132.634
58.643
-
-
-
-
28.629
-
4.314
-
1.610
10.928
16.852
-
16.852
13.162
73.991
14
-
-
-
-
-
22.586
-
-
-
-
-
28.370
28.370
-
28.370
767
10.473
11.781
4.250
7.531
140.338
115.650
-
-
-
-
74.944
-
519
-
266
39.589
40.374
-
40.374
332
24.688
6
-
-
-
-
-
8.665
53
-
-
-
-
843
843
-
843
549
7.323
7.249
2.754
4.495
63.429
55.923
-
-
-
-
19.311
-
519
-
-
36.021
36.540
-
36.540
72
7.506
3
-
-
-
-
-
1.455
-
-
-
-
-
-
-
-
-
311
1.332
4.405
1.463
2.942
15.408
8.266
-
-
-
-
8.266
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.142
2
-
-
-
-
-
5.488
-
-
-
-
-
-
-
-
-
118
931
603
342
261
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
61.501
51.461
-
-
-
-
47.367
-
-
-
266
3.568
3.834
-
3.834
260
10.040
1
-
-
-
-
-
1.722
53
-
-
-
-
843
843
-
843
120
5.060
2.241
949
1.292
di cui
altri
313.724
296.011
-
-
-
-
115.584
-
580
-
-
112.962
113.542
-
113.542
66.885
17.713
84
-
-
-
-
-
2.776
18
-
2.256
-
-
-
2.256
-
2.256
356
10.243
1.980
715
1.265
130
19.415
2.143
758
1.385
7.
Sanità
-
21
-
-
-
-
-
5
4.553
-
-
4.002
-
294.411
-
287.150
-
-
-
-
-
-
-
7.224
7.224
-
7.224
37
26.400 1.458.102
8.516
-
-
-
5
-
-
-
-
8.511
-
8.511
-
8.511
-
17.884 1.163.691
-
-
-
-
-
-
6.532
-
-
-
-
-
10.872 1.133.422
10.872 1.137.424
-
10.872 1.137.424
38
232
210
67
143
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE VENETO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
53.648
76
-
-
-
-
-
1
58.138
-
429.693
-
58
6.222
435.973
-
435.973
196.565
41.776
-
-
-
-
442
-
33.405
-
629
-
34.034
-
34.034
7.300
117.852 3.657.999
20.831
-
1
-
4.992
4.661
-
-
-
6.067
-
6.067
-
6.067
5.110
97.021 3.616.223
4
-
-
-
-
-
4.838
9.356
-
37.291
-
-
-
37.291
-
37.291
2.421
8.247
34.864 2.871.822
12.563 1.102.024
22.301 1.769.798
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
35
86
699.136
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
699.120
11.822
-
-
-
-
-
5.693
626.439
-
-
-
345
52.557
52.902
-
52.902
-
2.143
121
Totale
2.956
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.956
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.956
2.956
-
2.956
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
120
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
120
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
120
120
-
120
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
696.060
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
696.044
11.822
-
-
-
-
-
5.693
626.439
-
-
-
345
49.481
49.826
-
49.826
-
2.143
121
35
86
Altri
interventi
protez.
sociale
3.627
3.009
244
83.848
69.089
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.720
3.799.207 1.480.072
capitale
- 195 -
11. Ammortamenti
-
179.015
-
179.015
62.860
330.418
-
330.418
147.469
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
129.678
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
12.054
12.054
-
179.015
-
657.386
4.456.593 1.659.087
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
51
12.003
12.054
-
12.054
-
148.017
-
-
35.266
3.460
-
952
Enti di previdenza
116.155
146.731
45.813
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
78.859
2.023
226.183
-
26.031
356.325
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
312.567
1.628.511 1.158.602
- Regioni
317.902
-
2.198.627 1.473.192
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
Pubbliche
2.198.627 1.473.192
1.237
385.987
1.007.739
2.390
Totale
621.752
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 10
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.
Difesa
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
2
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.035
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.035
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.035
-
4.035
-
4.035
Totale
-
-
-
-
-
4.035
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.035
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.035
-
4.035
-
4.035
di cui
giustizia
Sicurezza
375.366
260.551
-
827
-
-
129.285
-
23.874
-
22.518
50.404
96.796
-
96.796
33.643
114.815
490
-
-
-
-
-
65.059
503
-
-
-
-
22.733
22.733
-
22.733
475
14.838
10.717
3.892
6.825
Totale
19.895
15.103
-
13
-
-
13.712
-
-
-
-
-
-
-
-
1.378
4.792
474
-
-
-
-
-
23
503
-
-
-
-
-
-
-
-
-
757
3.035
1.071
1.964
4.1
Affari
generali
191.689
133.281
-
-
-
-
9.385
-
23.874
-
22.091
45.982
91.947
-
91.947
31.949
58.408
14
-
-
-
-
-
20.672
-
-
-
-
-
22.512
22.512
-
22.512
273
9.947
4.990
1.800
3.190
163.782
112.167
-
814
-
-
106.188
-
-
-
427
4.422
4.849
-
4.849
316
51.615
2
-
-
-
-
-
44.364
-
-
-
-
-
221
221
-
221
202
4.134
2.692
1.021
1.671
6.294
3.704
-
-
-
-
545
-
-
-
-
3.143
3.143
-
3.143
16
2.590
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
116
935
1.539
511
1.028
131.337
86.691
-
814
-
-
85.876
-
-
-
-
1
1
-
1
-
44.646
2
-
-
-
-
-
43.926
-
-
-
-
-
-
-
-
-
40
468
210
119
91
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
26.151
21.772
-
-
-
-
19.767
-
-
-
427
1.278
1.705
-
1.705
300
4.379
-
-
-
-
-
-
438
-
-
-
-
-
221
221
-
221
46
2.731
943
391
552
di cui
altri
68.772
30.498
-
-
-
-
116
-
954
-
-
25.571
26.525
-
26.525
3.857
38.274
74
-
-
-
-
-
66
3
-
1.039
-
-
-
1.039
-
1.039
113
36.558
421
152
269
13.360
3.809
-
-
-
-
-
-
-
-
3.809
-
3.809
-
3.809
-
9.551
-
-
-
-
-
-
4.621
-
-
-
-
-
4.702
4.702
-
4.702
-
228
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE LIGURIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
623.598
156.792
-
147.190
-
-
-
-
-
952
-
8.634
9.586
-
9.586
16
466.806
11
-
-
-
-
-
-
13.138
-
-
26.031
-
417.216
443.247
-
443.247
93
8.688
1.629
576
1.053
7.
Sanità
23
-
-
-
-
-
2
14.913
-
204.319
-
45
2.055
206.419
-
206.419
67.326
15.778
979.270
375.782
603.488
13.341
-
-
-
-
76
-
10.335
-
230
-
10.565
-
10.565
2.700
57.505 1.297.072
13.358
-
-
-
3.460
179
-
103
-
4.019
-
4.122
-
4.122
5.597
44.147 1.283.731
40
-
-
-
-
-
8.082
988
-
18.802
-
-
-
18.802
-
18.802
838
3.364
12.033
4.336
7.697
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
42
12
30
357.796
22
-
-
-
-
22
-
-
-
-
-
-
-
-
-
357.774
4.082
-
-
-
-
-
1.029
326.780
-
-
-
1.255
23.201
24.456
-
24.456
-
1.385
Totale
1.021
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.021
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.021
1.021
-
1.021
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
48
-
48
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
356.727
22
-
-
-
-
22
-
-
-
-
-
-
-
-
-
356.705
4.082
-
-
-
-
-
1.029
326.780
-
-
-
1.255
22.132
23.387
-
23.387
-
1.385
42
12
30
Altri
interventi
protez.
sociale
4.481
5.569
342
92.330
145.251
- 196 -
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.355
7.763.921 2.583.218
capitale
11. Ammortamenti
-
-
-
257.518
15.992
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
8.339
8.339
-
415.729
-
1.422.591
9.186.512 2.998.947
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
70
8.269
8.339
-
8.339
-
-
-
-
-
-
371.878
-
-
46.655
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
201.908
383.259
- Regioni
213.821
415.729
664.685
167
-
-
234.604
415.729
664.685
-
112.518
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
45.207
-
-
711.603
-
-
-
306
660.308
-
12.813
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
561.934
3.419.484 2.010.586
- Regioni
569.536
-
4.662.141 2.572.826
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
Pubbliche
4.662.141 2.572.826
1.528
802.955
2.096.034
2.953
Totale
1.293.079
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 11
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
-
1
-
-
-
-
-
351
350
-
-
-
-
-
-
-
-
-
350
350
-
350
2.
Difesa
-
-
-
-
-
7.030
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.030
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.030
-
7.030
-
7.030
Totale
-
-
-
-
-
7.030
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.030
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.030
-
7.030
-
7.030
di cui
giustizia
Sicurezza
421.692
333.845
-
29
-
-
254.055
-
5.602
-
3.846
32.434
41.882
-
41.882
37.879
87.847
1.031
-
-
-
-
-
19.015
636
-
-
-
-
29.736
29.736
-
29.736
965
15.897
20.567
7.479
13.088
Totale
104.488
95.569
-
29
-
-
89.985
-
-
-
-
-
-
-
-
5.555
8.919
625
-
-
-
-
-
93
636
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.366
6.199
2.187
4.012
4.1
Affari
generali
142.334
85.548
-
-
-
-
53.022
-
116
-
2.936
9.968
13.020
-
13.020
19.506
56.786
20
-
-
-
-
-
10.024
-
-
-
-
-
29.149
29.149
-
29.149
562
8.150
8.881
3.204
5.677
174.870
152.728
-
-
-
-
111.048
-
5.486
-
910
22.466
28.862
-
28.862
12.818
22.142
386
-
-
-
-
-
8.898
-
-
-
-
-
587
587
-
587
403
6.381
5.487
2.088
3.399
85.728
75.160
-
-
-
-
39.913
-
5.486
-
-
17.424
22.910
-
22.910
12.337
10.568
-
-
-
-
-
-
5.650
-
-
-
-
-
-
-
-
-
229
1.381
3.308
1.098
2.210
14.475
9.506
-
-
-
-
9.506
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.969
385
-
-
-
-
-
2.949
-
-
-
-
-
-
-
-
-
87
993
555
315
240
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
74.667
68.062
-
-
-
-
61.629
-
-
-
910
5.042
5.952
-
5.952
481
6.605
1
-
-
-
-
-
299
-
-
-
-
-
587
587
-
587
87
4.007
1.624
675
949
di cui
altri
170.411
150.909
-
-
-
-
320
-
2.904
-
-
85.914
88.818
-
88.818
61.771
19.502
56
-
-
-
-
-
7.781
2
-
1.022
-
516
-
1.538
-
1.538
265
7.473
2.387
862
1.525
95
9.243
1.651
584
1.067
7.
Sanità
-
50
-
-
-
-
-
-
6.345
-
-
12.813
-
434.673
-
371.849
-
-
-
-
-
167
-
62.653
62.820
-
62.820
4
33.730 1.766.197
9.082
-
-
-
-
-
-
-
-
9.082
-
9.082
-
9.082
-
24.648 1.331.524
-
-
-
-
-
-
6.177
-
-
-
-
-
17.754 1.301.327
17.754 1.314.140
-
17.754 1.314.140
86
206
425
134
291
6.
Abitazioni
5.Protezion
e
e Ambiente Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE EMILIA ROMAGNA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
782.745
131
-
-
-
-
-
12
40.477
-
632.703
-
56
11.014
643.773
-
643.773
141.695
44.712
45.781
-
-
-
-
8
-
37.684
-
533
-
38.217
-
38.217
7.556
105.929 2.956.379
32.222
-
-
-
15.992
3.135
-
465
-
7.322
-
7.787
-
7.787
5.308
73.707 2.910.598
50
-
-
-
-
-
8.704
3.476
-
26.277
-
-
-
26.277
-
26.277
1.803
6.766
26.631 2.039.798
9.596
17.035 1.257.053
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
94
27
67
725.846
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
725.846
10.037
-
-
-
-
-
3.518
660.667
-
-
-
-
49.066
49.066
-
49.066
-
2.464
Totale
3.302
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.302
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.302
3.302
-
3.302
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
131
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
131
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
131
131
-
131
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
722.413
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
722.413
10.037
-
-
-
-
-
3.518
660.667
-
-
-
-
45.633
45.633
-
45.633
-
2.464
94
27
67
Altri
interventi
protez.
sociale
4.768
5.959
366
137.042
159.372
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
12.387
8.381.283 3.420.007
capitale
- 197 -
11. Ammortamenti
-
422.099
182.774
239.325
-
-
-
-
-
616.312
277.359
265.121
-
73.832
-
101.292
- Regioni
- Comuni e Province
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
Enti di previdenza
22.919
22.919
-
-
422.099
-
1.018.878
9.400.161 3.842.106
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
92
22.827
22.919
-
22.919
-
225.185
-
422.099
616.312
9.418
-
66.671
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
25.983
1.755
666.147
-
5.074
682.323
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
742.313
3.631.994 2.664.846
- Regioni
754.001
-
5.057.216 3.408.914
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
Pubbliche
5.057.216 3.408.914
1.626
883.578
2.306.960
3.142
Totale
1.423.382
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 12
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.197
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.197
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.197
1.197
-
1.197
2.
Difesa
-
-
-
-
-
8.646
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.646
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.646
-
8.646
-
8.646
Totale
-
-
-
-
-
8.646
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.646
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.646
-
8.646
-
8.646
di cui
giustizia
Sicurezza
247.653
162.994
-
4
-
-
98.547
-
1.564
-
7.112
23.502
32.178
-
32.178
32.265
84.659
1.878
-
-
-
-
-
10.626
1.032
-
-
-
-
28.519
28.519
-
28.519
1.072
18.720
22.812
8.293
14.519
Totale
55.737
44.405
-
4
-
-
40.810
-
470
-
-
-
470
-
470
3.121
11.332
1.844
-
-
-
-
-
224
1.009
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.344
6.911
2.438
4.473
4.1
Affari
generali
103.941
48.693
-
-
-
-
10.356
-
157
-
6.650
10.665
17.472
-
17.472
20.865
55.248
14
-
-
-
-
-
6.537
-
-
-
-
-
28.133
28.133
-
28.133
611
10.175
9.778
3.527
6.251
87.975
69.896
-
-
-
-
47.381
-
937
-
462
12.837
14.236
-
14.236
8.279
18.079
20
-
-
-
-
-
3.865
23
-
-
-
-
386
386
-
386
461
7.201
6.123
2.328
3.795
29.530
22.895
-
-
-
-
4.519
-
937
-
-
9.343
10.280
-
10.280
8.096
6.635
-
-
-
-
-
-
1.345
-
-
-
-
-
-
-
-
-
271
1.454
3.565
1.184
2.381
21.553
17.901
-
-
-
-
17.900
-
-
-
-
1
1
-
1
-
3.652
4
-
-
-
-
-
2.149
-
-
-
-
-
-
-
-
-
95
861
543
308
235
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
36.892
29.100
-
-
-
-
24.962
-
-
-
462
3.493
3.955
-
3.955
183
7.792
16
-
-
-
-
-
371
23
-
-
-
-
386
386
-
386
95
4.886
2.015
836
1.179
di cui
altri
80.570
66.572
-
-
-
-
1.641
-
1.109
-
-
43.010
44.119
-
44.119
20.812
13.998
147
-
-
-
-
-
168
7
-
3.700
-
-
-
3.700
-
3.700
305
7.624
2.047
739
1.308
250.035
-
225.175
-
-
-
-
-
-
-
24.855
24.855
-
24.855
5
920.603
32
-
-
-
-
-
54
4.763
-
-
5.074
-
868.782
873.856
-
873.856
110
39.902
1.886
667
1.219
7.
Sanità
32.921 1.170.638
10.751
-
-
-
13
-
-
-
-
9.885
853
10.738
-
10.738
-
22.170
-
-
-
-
-
-
8.888
-
-
-
-
-
12.589
12.589
-
12.589
106
318
269
85
184
6.
Abitazioni
5.Protezion
e
e Ambiente Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE TOSCANA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
858.391
90
-
-
-
-
-
1
22.329
-
629.876
-
87
11.327
641.290
-
641.290
155.089
48.427
69.322
-
-
-
-
95
-
68.577
-
650
-
69.227
-
69.227
-
130.802 3.173.474
37.105
-
6
-
9.405
1.009
-
2.582
-
8.149
2.365
13.096
-
13.096
13.589
93.697 3.104.152
64
-
-
-
-
-
3.848
6.385
-
30.816
-
-
-
30.816
-
30.816
2.324
12.104
38.156 2.236.926
13.749
24.407 1.378.535
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
96
28
68
712.154
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
712.154
10.176
-
-
-
-
-
2.398
647.807
-
-
-
2.955
44.734
47.689
-
47.689
-
3.988
Totale
2.615
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.615
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.615
2.615
-
2.615
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
112
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
112
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
112
112
-
112
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
709.427
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
709.427
10.176
-
-
-
-
-
2.398
647.807
-
-
-
2.955
42.007
44.962
-
44.962
-
3.988
96
28
68
Altri
interventi
protez.
sociale
2.700
210
43.076
94.285
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.462
3.720.664 1.380.739
capitale
- 198 -
11. Ammortamenti
-
179.665
-
179.665
85.848
249.554
-
249.554
135.892
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
9.978
-
45.522
6.332
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
26.906
26.906
-
179.665
-
432.153
4.152.817 1.560.404
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
55
26.851
26.906
-
26.906
-
104.324
-
-
831
Enti di previdenza
93.817
102.853
26.421
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.561
57
134.614
-
7.175
327.771
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
281.129
1.457.104 1.094.103
- Regioni
285.223
-
1.884.116 1.375.289
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
-
Pubbliche
1.884.116 1.375.289
866
2.540
517.768
1.674
Totale
di cui:
Amministrazioni
1.351.393
833.625
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Tab. 13
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
5
-
5
-
-
-
-
-
65
60
-
-
-
-
-
-
-
-
-
60
60
-
60
2.
Difesa
-
-
-
-
-
3.420
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.420
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.420
-
3.420
-
3.420
Totale
-
-
-
-
-
3.420
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.420
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.420
-
3.420
-
3.420
di cui
giustizia
Sicurezza
116.494
77.253
-
-
-
-
43.335
-
123
-
626
12.316
13.065
-
13.065
20.853
39.241
886
-
-
-
-
-
5.221
493
-
-
-
-
9.964
9.964
-
9.964
623
8.680
13.374
4.859
8.515
Totale
31.470
25.463
-
-
-
-
23.782
-
-
-
-
-
-
-
-
1.681
6.007
848
-
-
-
-
-
38
485
-
-
-
-
-
-
-
-
-
658
3.978
1.403
2.575
4.1
Affari
generali
51.208
25.911
-
-
-
-
1.855
-
123
-
71
4.972
5.166
-
5.166
18.890
25.297
6
-
-
-
-
-
5.105
-
-
-
-
-
9.152
9.152
-
9.152
368
4.618
6.048
2.182
3.866
33.816
25.879
-
-
-
-
17.698
-
-
-
555
7.344
7.899
-
7.899
282
7.937
32
-
-
-
-
-
78
8
-
-
-
-
812
812
-
812
255
3.404
3.348
1.274
2.074
12.878
9.975
-
-
-
-
3.215
-
-
-
-
6.535
6.535
-
6.535
225
2.903
-
-
-
-
-
-
12
-
-
-
-
-
-
-
-
-
140
669
2.082
691
1.391
5.968
5.139
-
-
-
-
5.139
-
-
-
-
-
-
-
-
-
829
29
-
-
-
-
-
66
-
-
-
-
-
-
-
-
-
56
396
282
160
122
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
14.970
10.765
-
-
-
-
9.344
-
-
-
555
809
1.364
-
1.364
57
4.205
3
-
-
-
-
-
-
8
-
-
-
-
812
812
-
812
59
2.339
984
423
561
di cui
altri
42.712
32.541
-
-
-
-
69
-
1.449
-
-
29.952
31.401
-
31.401
1.071
10.171
144
-
-
-
-
-
3.867
10
-
3.324
-
-
-
3.324
-
3.324
153
2.143
530
191
339
10.017
5.165
-
-
-
-
-
-
-
-
4.439
726
5.165
-
5.165
-
4.852
-
-
-
-
-
-
2.445
-
-
-
-
-
2.339
2.339
-
2.339
-
68
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE MARCHE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
453.245
112.150
-
104.324
-
-
-
-
-
831
-
6.990
7.821
-
7.821
5
341.095
1
-
-
-
-
-
-
1.923
-
-
7.175
-
326.376
333.551
-
333.551
62
4.557
1.001
354
647
7.
Sanità
505.600
811.969
56
-
-
-
-
-
2
33.827
-
125.890
-
674
5.798
132.362
-
132.362
92.102
20.485
13.037
-
-
-
-
1.543
-
8.251
-
307
-
8.558
-
8.558
2.936
40.342 1.609.440
12.266
-
-
-
6.332
575
-
155
-
3.664
-
3.819
-
3.819
1.540
28.076 1.596.403
1
-
-
-
-
-
1.481
719
-
5.343
-
-
-
5.343
-
5.343
1.135
3.076
16.321 1.317.569
5.881
10.440
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
58
17
41
316.678
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
316.662
3.374
-
-
-
-
-
2.545
290.799
-
-
-
-
18.519
18.519
-
18.519
-
1.367
Totale
1.003
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.003
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.003
1.003
-
1.003
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
48
-
48
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
315.627
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
315.611
3.374
-
-
-
-
-
2.545
290.799
-
-
-
-
17.468
17.468
-
17.468
-
1.367
58
17
41
Altri
interventi
protez.
sociale
101
26.336
43.237
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.759
2.505.124 1.193.411
capitale
- 199 -
11. Ammortamenti
-
118.941
168.967
-
12
-
-
5.948
-
47.035
7.946
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
Enti di previdenza
22.269
22.269
-
118.941
-
271.180
2.776.304 1.312.352
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
48
22.221
22.269
-
22.269
-
35.656
-
47.497
-
- Comuni e Province
58.886
71.432
104.133
- Regioni
-
118.941
-
168.967
11.576
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
13.314
-
-
-
-
228.274
private
Enti di previdenza
-
-
1.912
90
192.267
194.893
- Comuni e Province
-
-
998.446
1.204.865
- Regioni
161.600
-
1.563.270 1.190.803
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
1.563.270 1.190.803
1.346
627.934
Pubbliche
396
1.161
240.566
765
Totale
387.368
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 14
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6
6
-
6
-
-
-
-
-
1.678
1.672
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.672
1.672
-
1.672
2.
Difesa
-
-
-
-
-
2.776
774
-
-
-
-
-
-
-
-
-
774
774
-
774
-
2.002
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.002
-
2.002
-
2.002
Totale
-
-
-
-
-
2.776
774
-
-
-
-
-
-
-
-
-
774
774
-
774
-
2.002
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.002
-
2.002
-
2.002
di cui
giustizia
Sicurezza
82.353
57.491
-
20
-
-
46.607
-
26
-
769
9.245
10.040
-
10.040
824
24.862
408
-
-
-
-
-
7.708
266
-
546
-
-
5.656
6.202
-
6.202
293
4.038
5.947
2.161
3.786
Totale
16.115
13.089
-
20
-
-
12.521
-
-
-
-
-
-
-
-
548
3.026
407
-
-
-
-
-
115
266
-
-
-
-
-
-
-
-
-
390
1.848
652
1.196
4.1
Affari
generali
44.390
27.025
-
-
-
-
22.274
-
26
-
604
3.942
4.572
-
4.572
179
17.365
1
-
-
-
-
-
7.287
-
-
-
-
-
5.632
5.632
-
5.632
165
1.846
2.434
878
1.556
21.848
17.377
-
-
-
-
11.812
-
-
-
165
5.303
5.468
-
5.468
97
4.471
-
-
-
-
-
-
306
-
-
546
-
-
24
570
-
570
128
1.802
1.665
631
1.034
10.737
8.730
-
-
-
-
4.134
-
-
-
-
4.505
4.505
-
4.505
91
2.007
-
-
-
-
-
-
229
-
-
-
-
-
-
-
-
-
77
595
1.106
367
739
4.977
4.617
-
-
-
-
4.617
-
-
-
-
-
-
-
-
-
360
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
26
193
141
80
61
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
6.134
4.030
-
-
-
-
3.061
-
-
-
165
798
963
-
963
6
2.104
-
-
-
-
-
-
77
-
-
546
-
-
24
570
-
570
25
1.014
418
184
234
di cui
altri
23.231
21.198
-
-
-
-
-
-
650
-
-
12.487
13.137
-
13.137
8.061
2.033
16
-
-
-
-
-
43
5
-
103
-
-
-
103
-
103
83
1.376
407
147
260
13.023
9.516
-
-
-
-
-
-
-
-
9.315
201
9.516
-
9.516
-
3.507
-
-
-
-
-
-
522
-
-
-
-
-
2.952
2.952
-
2.952
-
33
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE UMBRIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
234.993
43.960
-
35.636
-
-
-
-
-
-
-
8.322
8.322
-
8.322
2
191.033
4
-
-
-
-
-
119
850
-
-
1.912
-
183.777
185.689
-
185.689
26
3.917
428
151
277
7.
Sanità
28.142
9.952
-
-
-
7.946
117
-
22
-
1.139
-
1.161
-
1.161
728
18.190
4
-
-
-
-
-
2.363
1.703
-
2.307
-
-
-
2.307
-
2.307
568
2.725
8.520
3.070
5.450
842.298
7.676
-
-
-
-
311
-
5.238
-
166
-
5.404
-
5.404
1.961
834.622
27
-
-
-
-
-
1
6.275
-
158.554
-
624
3.289
162.467
-
162.467
42.166
12.241
611.445
234.634
376.811
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
26
7
19
235.458
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
235.458
2.300
-
-
-
-
-
2.558
219.175
-
-
-
-
10.739
10.739
-
10.739
-
660
Totale
567
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
567
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
567
567
-
567
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27
27
-
27
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
234.864
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
234.864
2.300
-
-
-
-
-
2.558
219.175
-
-
-
-
10.145
10.145
-
10.145
-
660
26
7
19
Altri
interventi
protez.
sociale
2.397
171.685
298.254
-
1.127.995 1.114.217
- Comuni e Province
-
2.420
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
44.175
12.708.544 3.661.344
capitale
- 200 -
11. Ammortamenti
-
235.422
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
13.002
15.422
-
-
466.616
-
1.821.669
14.530.213 4.127.960
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
60
12.942
13.002
-
13.002
-
625.163
-
-
-
7.366
4
96.588
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
271.401
382.362
- Regioni
195.211
466.616
849.392
3.110
-
-
367.332
466.616
849.392
-
104.326
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
186.264
3.980
972.330
1.125.738
private
Enti di previdenza
-
2.420
4.192.705 2.486.923
- Regioni
289
2.420
6.340.501 3.605.409
47.471
-
2.420
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
6.340.501 3.605.409
18.405
4.541.927
Pubbliche
11.981
35.133
1.730.330
23.152
Totale
2.811.597
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 15
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.589
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
-
1
-
1.588
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.588
1.588
-
1.588
2.
Difesa
-
-
-
-
-
8.715
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.715
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.715
-
8.715
-
8.715
Totale
-
-
-
-
-
8.714
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.714
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.714
-
8.714
-
8.714
di cui
giustizia
Sicurezza
932.438
427.796
-
249
-
-
212.914
-
25.024
-
106.616
33.260
164.900
-
164.900
49.733
504.642
18.823
-
-
-
-
-
85.439
2.584
-
3.512
-
-
121.134
124.646
-
124.646
9.700
43.348
220.102
80.526
139.576
Totale
92.531
32.621
-
2
-
-
27.092
-
-
-
-
-
-
-
-
5.527
59.910
15.565
-
-
-
-
-
303
2.573
-
-
-
-
-
-
-
-
218
3.539
37.712
13.304
24.408
4.1
Affari
generali
483.904
216.147
-
-
-
-
75.559
-
137
-
106.143
18.911
125.191
-
125.191
15.397
267.757
246
-
-
-
-
-
48.693
-
-
-
-
-
120.096
120.096
-
120.096
2.746
21.796
74.180
26.761
47.419
356.003
179.028
-
247
-
-
110.263
-
24.887
-
473
14.349
39.709
-
39.709
28.809
176.975
3.012
-
-
-
-
-
36.443
11
-
3.512
-
-
1.038
4.550
-
4.550
6.736
18.013
108.210
40.461
67.749
145.516
88.015
-
-
-
-
32.215
-
24.885
-
-
11.735
36.620
-
36.620
19.180
57.501
55
-
-
-
-
-
16.632
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.130
2.898
35.786
11.882
23.904
98.872
32.224
-
247
-
-
31.811
-
2
-
-
2
4
-
4
162
66.648
2.881
-
-
-
-
-
19.031
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.698
2.392
39.646
19.635
20.011
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
111.615
58.789
-
-
-
-
46.237
-
-
-
473
2.612
3.085
-
3.085
9.467
52.826
76
-
-
-
-
-
780
11
-
3.512
-
-
1.038
4.550
-
4.550
1.908
12.723
32.778
8.944
23.834
di cui
altri
138.468
79.281
-
-
-
-
2.280
-
1.373
-
31
55.742
57.146
-
57.146
19.855
59.187
1.720
-
-
-
-
-
1.269
7
-
11.066
-
258
-
11.324
-
11.324
2.652
13.495
28.720
10.369
18.351
4.073
26.001
72.273
25.555
46.718
7.
Sanità
-
347
-
-
-
-
-
21
11.335
-
-
47.182
-
648.782
-
624.914
-
-
-
-
-
3.110
-
20.329
23.439
-
23.439
429
115.441 2.293.594
59.974
-
-
-
31
-
-
-
-
59.362
581
59.943
-
59.943
-
55.467 1.644.812
-
-
-
-
-
-
27.657
-
-
-
-
-
22.009 1.483.580
22.009 1.530.762
-
22.009 1.530.762
362
441
4.998
1.583
3.415
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE LAZIO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
36.789
1.620
-
-
-
-
-
29
68.228
-
898.957
-
177
14.055
913.189
-
913.189
272.126
21.456
-
-
-
-
-
4.883
969.140
-
-
-
4.628
63.416
68.044
-
68.044
428
5.328
13.783
3.964
9.819
Totale
96.834
-
-
-
-
12.771
-
70.026
-
2.296
129
72.451
-
72.451
11.612
542
-
-
-
-
194
-
-
-
-
-
-
-
-
348
385.806 5.442.598 1.083.604
41.843
-
-
-
7.335
7.263
-
161
-
3.816
919
4.896
-
4.896
22.349
343.963 5.345.764 1.083.062
209
-
-
-
-
-
66.966
74.444
-
54.815
-
-
-
54.815
-
54.815
6.516
27.878
113.135 4.053.783
40.766 1.555.586
72.369 2.498.197
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
3.084
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.084
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.084
3.084
-
3.084
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
21.456
-
-
-
-
-
4.883
969.140
-
-
-
4.628
60.210
64.838
-
64.838
428
5.328
13.783
3.964
9.819
Altri
interventi
protez.
sociale
542
-
-
-
-
194
-
-
-
-
-
-
-
-
348
122 1.080.398
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
122 1.079.856
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
122
122
-
122
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
2.452
204
68.298
83.100
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.958
4.036.111 1.967.785
capitale
- 201 -
11. Ammortamenti
-
185.161
-
185.161
81.381
278.435
-
278.435
145.837
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
24.028
-
52.944
4.844
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
1.189
1.189
-
185.161
-
409.577
4.445.688 2.152.946
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
85
1.104
1.189
-
1.189
-
60.950
-
-
-
Enti di previdenza
103.780
108.570
12.404
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16.983
365
133.151
-
1.478
327.869
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
377.136
1.817.646 1.585.013
- Regioni
384.293
-
2.336.568 1.962.514
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
-
Pubbliche
2.336.568 1.962.514
892
2.615
459.872
1.723
Totale
di cui:
Amministrazioni
1.200.335
740.463
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Tab. 16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
101
63
-
-
-
-
-
-
-
-
-
63
63
-
63
-
38
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38
38
-
38
2.
Difesa
-
-
-
-
-
4.231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.231
-
4.231
-
4.231
Totale
-
-
-
-
-
4.231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.231
-
4.231
-
4.231
di cui
giustizia
Sicurezza
100.334
62.779
-
8
-
-
45.390
-
494
-
435
11.626
12.555
-
12.555
4.826
37.555
286
-
-
-
-
-
6.724
418
-
-
-
-
9.915
9.915
-
9.915
557
7.869
11.786
4.285
7.501
Totale
20.069
15.099
-
8
-
-
13.713
-
-
-
-
-
-
-
-
1.378
4.970
262
-
-
-
-
-
-
418
-
-
-
-
-
-
-
-
-
684
3.606
1.272
2.334
4.1
Affari
generali
44.777
19.152
-
-
-
-
12.847
-
360
-
435
4.494
5.289
-
5.289
1.016
25.625
16
-
-
-
-
-
6.724
-
-
-
-
-
9.484
9.484
-
9.484
319
4.115
4.967
1.792
3.175
35.488
28.528
-
-
-
-
18.830
-
134
-
-
7.132
7.266
-
7.266
2.432
6.960
8
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
431
431
-
431
238
3.070
3.213
1.221
1.992
16.524
13.894
-
-
-
-
5.004
-
134
-
-
6.376
6.510
-
6.510
2.380
2.630
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
134
598
1.897
630
1.267
4.274
3.548
-
-
-
-
3.548
-
-
-
-
-
-
-
-
-
726
5
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
50
380
291
165
126
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
14.690
11.086
-
-
-
-
10.278
-
-
-
-
756
756
-
756
52
3.604
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
431
431
-
431
54
2.092
1.025
426
599
di cui
altri
62.223
46.160
-
-
-
-
817
-
6.213
-
-
36.794
43.007
-
43.007
2.336
16.063
19
-
-
-
-
-
2.136
1
-
10.841
-
2
-
10.843
-
10.843
188
2.134
742
268
474
6.361
1.842
-
-
-
-
-
-
-
-
1.451
391
1.842
-
1.842
-
4.519
-
-
-
-
-
-
3.048
-
-
-
-
-
1.390
1.390
-
1.390
-
81
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE ABRUZZO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
289.410
76.538
-
60.942
-
-
-
-
-
-
-
15.582
15.582
-
15.582
14
212.872
3
-
-
-
-
-
1
1.202
-
-
1.478
-
201.210
202.688
-
202.688
63
7.879
1.036
366
670
7.
Sanità
448.843
720.821
42
-
-
-
-
-
3
10.083
-
119.295
-
166
2.366
121.827
-
121.827
81.076
18.527
26.595
-
-
-
-
6.544
-
17.321
-
508
-
17.829
-
17.829
2.222
33.147 1.427.817
10.342
-
-
-
4.844
96
-
-
-
2.396
-
2.396
-
2.396
3.006
22.805 1.401.222
-
-
-
-
-
-
1.396
461
-
2.650
-
-
-
2.650
-
2.650
1.012
2.846
14.440 1.169.664
5.203
9.237
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
52
15
37
369.118
97
-
-
-
-
97
-
-
-
-
-
-
-
-
-
369.021
2.608
-
-
-
-
-
3.675
315.704
-
-
-
2.758
17.714
20.472
-
20.472
-
26.510
Totale
1.128
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.128
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.128
1.128
-
1.128
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
41
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
41
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
41
41
-
41
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
367.949
97
-
-
-
-
97
-
-
-
-
-
-
-
-
-
367.852
2.608
-
-
-
-
-
3.675
315.704
-
-
-
2.758
16.545
19.303
-
19.303
-
26.510
52
15
37
Altri
interventi
protez.
sociale
-
481.217
341.544
139.653
-
-
561.900
397.861
141.152
5.113
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
-
-
-
-
-
482.549
-
82.360
-
1.990
-
-
-
-
-
984
959.772
8.779
105.482
-
capitale
11. Ammortamenti
- 202 -
82.360
40.004
105.482
56.834
- Comuni e Province
-
-
-
2.061
-
8.663
3.317
soc. private
-
-
-
82.360
564.909
-
-
141.218
1.100.990
TOTALE SPESE
14.977
all'estero
-
-
-
Enti di previdenza
42.356
46.587
- Regioni
SPESE CORRENTI
53.638
private
Enti di previdenza
-
481.217
561.900
Pubbliche
20
59
21.633
-
599
10.210
17.774
674
230
118.540
309.417
444
Totale
190.877
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
19.166
19.166
-
-
-
-
-
-
-
-
51
19.115
19.166
-
19.166
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
Amministrazioni
Tab. 17
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.
Difesa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
706
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
706
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
706
-
706
-
706
Totale
-
-
-
-
-
706
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
706
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
706
-
706
-
706
di cui
giustizia
Sicurezza
24.731
18.372
-
-
-
-
7.888
-
358
-
-
5.378
5.736
-
5.736
4.748
6.359
125
-
-
-
-
-
70
117
-
-
-
-
1.252
1.252
-
1.252
142
1.714
2.939
1.070
1.869
Totale
5.806
4.364
-
-
-
-
3.689
-
-
-
-
-
-
-
-
675
1.442
122
-
-
-
-
-
47
117
-
-
-
-
-
-
-
-
-
176
980
346
634
4.1
Affari
generali
7.059
3.762
-
-
-
-
-
-
77
-
-
2.261
2.338
-
2.338
1.424
3.297
3
-
-
-
-
-
23
-
-
-
-
-
1.065
1.065
-
1.065
84
887
1.235
446
789
11.866
10.246
-
-
-
-
4.199
-
281
-
-
3.117
3.398
-
3.398
2.649
1.620
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
187
187
-
187
58
651
724
278
446
8.793
8.210
-
-
-
-
2.337
-
281
-
-
2.943
3.224
-
3.224
2.649
583
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
32
101
450
149
301
730
564
-
-
-
-
564
-
-
-
-
-
-
-
-
-
166
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13
88
65
37
28
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
2.343
1.472
-
-
-
-
1.298
-
-
-
-
174
174
-
174
-
871
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
187
187
-
187
13
462
209
92
117
di cui
altri
14.840
13.077
-
-
-
-
14
-
18
-
-
11.110
11.128
-
11.128
1.935
1.763
44
-
-
-
-
-
499
-
-
-
-
-
-
-
-
-
46
905
269
97
172
3.938
2.525
-
-
-
-
-
-
-
-
2.525
-
2.525
-
2.525
-
1.413
-
-
-
-
-
-
995
-
-
-
-
-
403
403
-
403
-
15
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE MOLISE - ANNO 2001
(migliaia di euro)
71.170
15.319
-
14.977
-
-
-
-
-
-
-
342
342
-
342
-
55.851
4
-
-
-
-
-
-
363
-
-
5.113
-
49.242
54.355
-
54.355
13
902
214
76
138
7.
Sanità
12.177
6.284
-
-
-
3.317
-
-
129
-
1.565
-
1.694
-
1.694
1.273
5.893
65
-
-
-
-
-
65
215
-
101
-
-
-
101
-
101
281
1.093
4.073
1.468
2.605
350.439
3.281
-
-
-
-
761
-
1.556
-
141
-
1.697
-
1.697
823
347.158
10
-
-
-
-
-
1
2.409
-
17.653
-
37
-
17.690
-
17.690
21.092
4.721
301.235
115.595
185.640
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
13
4
9
58.080
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
58.080
736
-
-
-
-
-
360
50.534
-
-
-
756
5.420
6.176
-
6.176
-
261
Totale
231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
231
231
-
231
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
10
-
10
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
4
9
57.839
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
57.839
736
-
-
-
-
-
360
50.534
-
-
-
756
5.179
5.935
-
5.935
-
261
13
Altri
interventi
protez.
sociale
8.081
10.354
801
5.247.875
177.161
365.227
-
-
6.829.505 5.885.115
2.497.551 2.447.067
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17.061
17.334.354 8.359.134
capitale
- 203 -
11. Ammortamenti
-
689.364
990.307
462.157
-
39
-
-
590.337
671
37.312
-
387.015
16.445
- Comuni e Province
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
11.927
11.927
-
-
689.364
-
1.854.285
19.188.639 9.048.498
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
109
11.818
11.927
-
11.927
-
403.488
-
227.168
361.987
- Regioni
Enti di previdenza
-
689.364
-
990.307
57.030
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
161.761
7.716
702.919
1.325.032
private
Enti di previdenza
-
-
10.040.237 8.339.898
-
-
10.262
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
10.040.237 8.339.898
Pubbliche
2.756
2.010.360
5.325
Totale
3.237.515
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 18
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
25.823
25.823
-
-
-
-
-
-
-
-
-
25.823
25.823
-
25.823
2.
Difesa
-
-
-
-
-
8.964
104
-
-
-
-
-
-
-
-
-
104
104
-
104
-
8.860
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.860
-
8.860
-
8.860
Totale
-
-
-
-
-
8.964
104
-
-
-
-
-
-
-
-
-
104
104
-
104
-
8.860
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8.860
-
8.860
-
8.860
di cui
giustizia
Sicurezza
675.536
376.612
-
7
-
-
309.607
-
459
-
21.062
29.206
50.727
-
50.727
16.271
298.924
1.038
-
-
-
-
-
136.984
3.474
-
-
-
-
73.920
73.920
-
73.920
2.454
30.803
50.251
18.276
31.975
Totale
103.370
81.607
-
7
-
-
79.468
-
-
-
-
-
-
-
-
2.132
21.763
842
-
-
-
-
-
34
3.442
-
-
-
-
-
-
-
-
1
2.590
14.854
5.240
9.614
4.1
Affari
generali
341.491
133.980
-
-
-
-
87.934
-
443
-
21.062
15.452
36.957
-
36.957
9.089
207.511
32
-
-
-
-
-
98.214
-
-
-
-
-
71.060
71.060
-
71.060
1.393
15.215
21.597
7.791
13.806
230.675
161.025
-
-
-
-
142.205
-
16
-
-
13.754
13.770
-
13.770
5.050
69.650
164
-
-
-
-
-
38.736
32
-
-
-
-
2.860
2.860
-
2.860
1.060
12.998
13.800
5.245
8.555
44.814
30.465
-
-
-
-
13.403
-
16
-
-
12.046
12.062
-
12.062
5.000
14.349
2
-
-
-
-
-
3.085
-
-
-
-
-
-
-
-
-
613
2.493
8.156
2.708
5.448
149.826
110.428
-
-
-
-
110.428
-
-
-
-
-
-
-
-
-
39.398
157
-
-
-
-
-
35.651
-
-
-
-
-
1
1
-
1
231
1.799
1.559
884
675
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
36.035
20.132
-
-
-
-
18.374
-
-
-
-
1.708
1.708
-
1.708
50
15.903
5
-
-
-
-
-
-
32
-
-
-
-
2.859
2.859
-
2.859
216
8.706
4.085
1.653
2.432
di cui
altri
151.342
129.564
-
-
-
-
30.709
-
7.191
-
847
78.446
86.484
-
86.484
12.371
21.778
1.004
-
-
-
-
-
670
5
-
4.490
-
-
-
4.490
-
4.490
620
9.932
5.057
1.826
3.231
384.403
-
383.727
-
-
-
-
-
671
-
-
671
-
671
5
804.194
41
-
-
-
-
-
-
19.585
-
-
10.262
-
746.552
756.814
-
756.814
331
21.947
5.476
1.936
3.540
7.
Sanità
80.185 1.188.597
22.648
-
11.620
-
11
-
-
-
-
9.791
1.226
11.017
-
11.017
-
57.537
-
-
-
-
-
-
16.028
-
-
-
-
-
40.385
40.385
-
40.385
122
370
632
200
432
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE CAMPANIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
76.442
-
-
-
41.021
75.978
116.999
-
116.999
-
7.961
539
-
-
-
-
-
268
13.741
-
-
-
-
-
3.196
84.386 1.215.590
-
667.983
-
87
7.555
675.625
-
675.625
355.975
222
64
158
Totale
86.361
-
-
-
-
46.186
-
29.595
-
1.193
14
30.802
-
30.802
9.373
96.477
-
8.134
-
-
103
-
-
-
88.239
-
88.239
-
88.239
1
172.434 6.383.074 1.454.186
42.929
-
-
-
16.434
410
-
28
-
7.048
-
7.076
-
7.076
19.009
129.505 6.296.713 1.357.709
698
-
-
-
-
-
4.615
1.992
-
22.730
-
516
-
23.246
-
23.246
4.924
19.352
74.678 5.103.478
26.909 1.958.393
47.769 3.145.085
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
3.329
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.329
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.329
3.329
-
3.329
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
41.021
72.523
113.544
-
113.544
-
7.961
222
64
158
Altri
interventi
protez.
sociale
13.741
-
-
-
-
-
3.196
1
96.477
-
8.134
-
-
103
-
-
-
88.239
-
88.239
-
88.239
126 1.450.731
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
126 1.354.254
-
-
-
-
-
-
-
- 1.215.590
-
-
-
-
126
126
-
126
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
-
957.132
615.397
341.735
-
-
1.129.993
727.623
349.393
456
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
-
-
-
-
-
959.105
-
146.390
14.615
-
-
-
-
-
1.743
1.949.398
9.310
200.552
capitale
11. Ammortamenti
- 204 -
72.388
-
-
-
-
93.679
-
1.284
-
20.835
4.236
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
Enti di previdenza
9.041
9.041
-
146.390
-
260.627
2.210.025 1.105.495
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30
9.011
9.041
-
9.041
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
25.694
-
74.002
105.589
- Regioni
- Comuni e Province
-
146.390
-
200.552
SPESE CORRENTI
121.165
private
Enti di previdenza
-
957.132
1.129.993
Pubbliche
-
81
42.892
-
1.108
19.364
52.521
784
619.626
267
237.388
517
Totale
382.238
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 19
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.
Difesa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.108
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.108
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.108
-
3.108
-
3.108
Totale
-
-
-
-
-
3.108
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.108
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.108
-
3.108
-
3.108
di cui
giustizia
Sicurezza
56.050
29.574
-
-
-
-
15.230
-
482
-
144
10.298
10.924
-
10.924
3.420
26.476
210
-
-
-
-
-
10.893
119
-
-
-
-
6.223
6.223
-
6.223
269
3.189
5.573
2.028
3.545
Totale
11.721
9.234
-
-
-
-
7.445
-
-
-
-
-
-
-
-
1.789
2.487
171
-
-
-
-
-
50
119
-
-
-
-
-
-
-
-
-
321
1.826
644
1.182
4.1
Affari
generali
23.808
4.372
-
-
-
-
-
-
97
-
144
3.988
4.229
-
4.229
143
19.436
-
-
-
-
-
-
10.083
-
-
-
-
-
5.253
5.253
-
5.253
160
1.608
2.332
842
1.490
20.521
15.968
-
-
-
-
7.785
-
385
-
-
6.310
6.695
-
6.695
1.488
4.553
39
-
-
-
-
-
760
-
-
-
-
-
970
970
-
970
109
1.260
1.415
542
873
13.703
11.807
-
-
-
-
3.921
-
385
-
-
6.013
6.398
-
6.398
1.488
1.896
-
-
-
-
-
-
760
-
-
-
-
-
-
-
-
-
60
193
883
293
590
1.856
1.490
-
-
-
-
1.490
-
-
-
-
-
-
-
-
-
366
39
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
24
178
125
71
54
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
4.962
2.671
-
-
-
-
2.374
-
-
-
-
297
297
-
297
-
2.291
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
970
970
-
970
25
889
407
178
229
di cui
altri
28.314
23.092
-
-
-
-
3.160
-
68
-
-
18.226
18.294
-
18.294
1.638
5.222
17
-
-
-
-
-
53
5
-
3.642
-
-
-
3.642
-
3.642
87
1.105
313
113
200
5.968
2.907
-
-
-
-
-
-
-
-
2.907
-
2.907
-
2.907
-
3.061
-
-
-
-
-
-
1.643
-
-
-
-
-
1.355
1.355
-
1.355
-
63
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE BASILICATA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
123.918
25.271
-
22.208
-
-
-
-
-
-
-
3.063
3.063
-
3.063
-
98.647
3
-
-
-
-
-
-
1.194
-
-
456
-
94.979
95.435
-
95.435
25
1.593
397
140
257
7.
Sanità
23.740
8.911
-
-
-
4.236
48
-
-
-
1.757
-
1.757
-
1.757
2.870
14.829
215
-
-
-
-
-
458
734
-
154
-
-
-
154
-
154
609
3.317
9.342
3.366
5.976
710.131
4.730
-
-
-
-
2.397
-
734
-
218
-
952
-
952
1.381
705.401
18
-
-
-
-
-
-
2.139
-
48.725
-
57
845
49.627
-
49.627
41.821
8.605
603.191
231.467
371.724
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
26
7
19
153.301
19.752
-
3.486
-
-
-
-
-
-
16.265
-
16.265
-
16.265
1
133.549
1.280
-
-
-
-
-
1.568
116.974
-
-
-
4.493
8.824
13.317
-
13.317
-
384
Totale
529
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
529
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
529
529
-
529
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16
16
-
16
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
152.756
19.752
-
3.486
-
-
-
-
-
-
16.265
-
16.265
-
16.265
1
133.004
1.280
-
-
-
-
-
1.568
116.974
-
-
-
4.493
8.279
12.772
-
12.772
-
384
26
7
19
Altri
interventi
protez.
sociale
7.348
620
138.977
226.603
-
- Comuni e Province
- 205 -
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.159
11.558.555 5.752.516
capitale
11. Ammortamenti
-
468.653
-
468.653
256.211
683.080
-
683.080
401.148
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
156.648
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
6.898
6.898
-
-
468.653
-
1.163.328
12.721.883 6.221.169
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
27
6.871
6.898
-
6.898
-
-
-
-
-
-
269.075
-
-
49.386
5.776
-
1.157
Enti di previdenza
212.442
231.389
48.749
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
172.463
-
-
815.050
-
-
43
344.527
private
Enti di previdenza
-
-
5.301.411 4.521.246
1.245.684 1.216.096
- Regioni
-
-
6.911.085 5.737.385
19.463
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
6.911.085 5.737.385
7.163
3.283.218
Pubbliche
2.443
1.257.933
4.720
Totale
2.025.285
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 20
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
557
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
557
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
557
557
-
557
2.
Difesa
-
-
-
-
-
13.694
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.694
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.694
-
13.694
-
13.694
Totale
-
-
-
-
-
13.694
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.694
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.694
-
13.694
-
13.694
di cui
giustizia
Sicurezza
452.117
210.398
-
1
-
-
121.766
-
26.103
-
-
28.714
54.817
-
54.817
33.814
241.719
863
-
-
-
-
-
150.381
2.707
-
-
-
-
25.699
25.699
-
25.699
1.463
29.405
31.201
11.336
19.865
Totale
78.245
62.866
-
1
-
-
57.467
-
-
-
-
-
-
-
-
5.398
15.379
800
-
-
-
-
-
357
2.707
-
-
-
-
-
-
-
-
1
2.169
9.345
3.297
6.048
4.1
Affari
generali
284.434
85.544
-
-
-
-
31.099
-
24.243
-
-
8.952
33.195
-
33.195
21.250
198.890
42
-
-
-
-
-
142.709
-
-
-
-
-
23.985
23.985
-
23.985
851
17.808
13.495
4.868
8.627
89.438
61.988
-
-
-
-
33.200
-
1.860
-
-
19.762
21.622
-
21.622
7.166
27.450
21
-
-
-
-
-
7.315
-
-
-
-
-
1.714
1.714
-
1.714
611
9.428
8.361
3.171
5.190
46.737
38.574
-
-
-
-
10.897
-
1.860
-
-
18.679
20.539
-
20.539
7.138
8.163
-
-
-
-
-
-
756
-
-
-
-
-
-
-
-
-
347
1.814
5.246
1.742
3.504
20.815
13.093
-
-
-
-
13.093
-
-
-
-
-
-
-
-
-
7.722
20
-
-
-
-
-
5.649
-
-
-
-
-
-
-
-
-
131
1.231
691
392
299
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
21.886
10.321
-
-
-
-
9.210
-
-
-
-
1.083
1.083
-
1.083
28
11.565
1
-
-
-
-
-
910
-
-
-
-
-
1.714
1.714
-
1.714
133
6.383
2.424
1.037
1.387
di cui
altri
126.964
106.794
-
-
-
-
60
-
2.290
-
-
100.811
103.101
-
103.101
3.633
20.170
23
-
-
-
-
-
7.591
13
-
4.085
-
-
-
4.085
-
4.085
369
6.712
1.377
497
880
284.978
-
269.074
-
-
-
-
-
1.157
-
14.733
15.890
-
15.890
14
732.951
36
-
-
-
-
-
1
6.105
-
-
19.463
-
680.750
700.213
-
700.213
246
22.305
4.045
1.430
2.615
7.
Sanità
46.575 1.017.929
22.872
-
-
-
9
13.945
-
-
-
8.361
557
8.918
-
8.918
-
23.703
-
-
-
-
-
-
6.606
-
-
-
-
-
16.378
16.378
-
16.378
-
719
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE PUGLIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
61.865
53
-
-
-
-
-
8
37.863
-
337.095
-
40
4.184
341.319
-
341.319
221.314
47.216
-
-
-
-
19.389
-
20.993
-
775
122
21.890
-
21.890
5.937
75.990 3.912.613
21.950
-
-
-
5.767
1.021
-
-
-
9.811
-
9.811
-
9.811
5.351
54.040 3.865.397
10
-
-
-
-
-
3.182
820
-
3.304
-
-
-
3.304
-
3.304
2.591
7.811
36.322 3.202.975
13.088 1.229.100
23.234 1.973.875
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
39
96
854.275
467
-
-
-
-
467
-
-
-
-
-
-
-
-
-
853.808
10.174
-
-
-
-
-
4.694
767.542
-
-
-
15.854
52.597
68.451
-
68.451
-
2.812
135
Totale
2.522
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.522
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.522
2.522
-
2.522
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
94
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
94
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
94
94
-
94
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
851.659
467
-
-
-
-
467
-
-
-
-
-
-
-
-
-
851.192
10.174
-
-
-
-
-
4.694
767.542
-
-
-
15.854
49.981
65.835
-
65.835
-
2.812
135
39
96
Altri
interventi
protez.
sociale
3.851
3.726
295
66.020
118.982
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10.764
5.039.442 2.101.374
capitale
- 206 -
11. Ammortamenti
318.569
-
318.569
132.452
186.117
-
-
-
-
486.191
-
486.191
267.162
192.666
-
26.363
-
93.896
7.253
- Regioni
- Comuni e Province
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
Enti di previdenza
10.749
10.749
-
318.569
-
752.385
5.791.827 2.419.943
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
111
10.638
10.749
-
10.749
-
144.101
-
-
20.944
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
62.170
66
105.048
-
1.443
460.299
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
739.135
1.713.111 1.354.301
- Regioni
772.823
-
2.592.425 2.093.502
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
Pubbliche
2.592.425 2.093.502
1.313
662.344
1.728.782
2.538
Totale
1.066.438
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 21
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
2
-
2
-
-
-
-
-
5.561
5.559
-
-
-
-
-
-
-
-
775
4.784
5.559
-
5.559
2.
Difesa
-
-
-
-
-
6.047
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.047
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.047
-
6.047
-
6.047
Totale
-
-
-
-
-
6.047
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.047
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.047
-
6.047
-
6.047
di cui
giustizia
Sicurezza
270.082
174.940
-
-
-
-
71.722
-
1.991
-
-
90.160
92.151
-
92.151
11.067
95.142
727
-
-
-
-
-
49.770
3.503
-
-
-
-
12.183
12.183
-
12.183
771
11.514
16.674
6.061
10.613
Totale
48.224
38.029
-
-
-
-
33.771
-
-
-
-
-
-
-
-
4.258
10.195
713
-
-
-
-
-
89
3.503
-
-
-
-
-
-
-
-
-
958
4.932
1.740
3.192
4.1
Affari
generali
104.082
29.715
-
-
-
-
17.843
-
441
-
-
4.668
5.109
-
5.109
6.763
74.367
11
-
-
-
-
-
48.816
-
-
-
-
-
11.529
11.529
-
11.529
442
6.127
7.442
2.685
4.757
117.776
107.196
-
-
-
-
20.108
-
1.550
-
-
85.492
87.042
-
87.042
46
10.580
3
-
-
-
-
-
865
-
-
-
-
-
654
654
-
654
329
4.429
4.300
1.636
2.664
93.611
89.956
-
-
-
-
3.139
-
1.550
-
-
85.261
86.811
-
86.811
6
3.655
1
-
-
-
-
-
103
-
-
-
-
-
-
-
-
-
184
797
2.570
853
1.717
13.312
12.089
-
-
-
-
12.089
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.223
2
-
-
-
-
-
169
-
-
-
-
-
-
-
-
-
72
569
411
233
178
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
10.853
5.151
-
-
-
-
4.880
-
-
-
-
231
231
-
231
40
5.702
-
-
-
-
-
-
593
-
-
-
-
-
654
654
-
654
73
3.063
1.319
550
769
di cui
altri
54.886
42.974
-
-
-
-
-
-
240
-
-
39.199
39.439
-
39.439
3.535
11.912
4.711
-
-
-
-
-
843
15
-
1.256
-
-
-
1.256
-
1.256
202
4.106
779
281
498
30.606
11.764
-
-
-
-
9.804
-
-
-
1.492
468
1.960
-
1.960
-
18.842
-
-
-
-
-
-
6.858
-
-
-
-
-
11.881
11.881
-
11.881
-
103
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE CALABRIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
456.929
144.191
-
144.091
-
-
-
-
-
-
-
93
93
-
93
7
312.738
6
-
-
-
-
-
-
3.938
-
-
1.443
-
300.181
301.624
-
301.624
86
5.705
1.379
488
891
7.
Sanità
646.724
36.118
62
-
-
-
-
-
3
17.387
-
102.861
-
243
3.688
106.792
-
106.792
116.159
40.967
-
-
-
-
12.128
-
24.074
-
1.321
6
25.401
-
25.401
3.438
41.766 2.002.821
13.421
-
10
-
7.253
242
-
58
-
2.961
-
3.019
-
3.019
2.897
28.345 1.961.854
6
-
-
-
-
-
652
1.216
-
865
-
-
-
865
-
865
1.469
3.444
20.693 1.685.333
7.456
13.237 1.038.609
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
73
21
52
503.186
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
503.186
5.252
-
-
-
-
-
4.044
434.240
-
-
-
27.398
30.875
58.273
-
58.273
-
1.304
Totale
1.609
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.609
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.609
1.609
-
1.609
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
72
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
72
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
72
72
-
72
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
501.505
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
501.505
5.252
-
-
-
-
-
4.044
434.240
-
-
-
27.398
29.194
56.592
-
56.592
-
1.304
73
21
52
Altri
interventi
protez.
sociale
767.239
-
767.239
766.079
1.160
-
779.422
-
779.422
771.746
1.384
762
Pubbliche
- Regioni
-
-
-
-
-
-
-
-
767.802
-
5.174
-
5.174
5.110
655
-
-
-
-
-
497
820.845
8.688
14.137
-
14.137
12.055
capitale
11. Ammortamenti
- 207 -
- Regioni
-
-
-
-
-
803
-
1.952
-
-
-
5.174
772.976
4
-
-
-
24.781
845.626
soc. private
all'estero
TOTALE SPESE
Enti di previdenza
-
64
1.279
- Comuni e Province
SPESE CORRENTI
20.161
private
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
20
1.188
-
150
1.096
-
393
5.530
134
6.812
17.826
259
Totale
11.014
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
859
859
-
-
-
-
-
-
-
-
44
815
859
-
859
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
Amministrazioni
Tab. 22
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.
Difesa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
224
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
224
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
224
-
224
-
224
Totale
-
-
-
-
-
224
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
224
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
224
-
224
-
224
di cui
giustizia
Sicurezza
11.780
11.033
-
-
-
-
1.952
-
10
-
172
1.616
1.798
-
1.798
7.283
747
-
-
-
-
-
-
-
37
-
-
-
-
72
72
-
72
10
377
251
92
159
Totale
2.339
2.158
-
-
-
-
1.305
-
-
-
-
-
-
-
-
853
181
-
-
-
-
-
-
-
37
-
-
-
-
-
-
-
-
-
37
107
38
69
4.1
Affari
generali
1.206
820
-
-
-
-
-
-
10
-
172
637
819
-
819
1
386
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
70
70
-
70
6
216
94
34
60
8.235
8.055
-
-
-
-
647
-
-
-
-
979
979
-
979
6.429
180
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
2
-
2
4
124
50
20
30
7.947
7.898
-
-
-
-
492
-
-
-
-
979
979
-
979
6.427
49
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
19
28
9
19
7
5
186
157
-
-
-
-
155
-
-
-
-
-
-
-
-
2
29
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
16
12
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
2
-
2
1
89
10
4
6
102
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
102
di cui
altri
13.185
7.497
-
-
-
-
-
-
793
-
-
5.300
6.093
-
6.093
1.404
5.688
4
-
-
-
-
-
-
-
-
5.494
-
-
-
5.494
-
5.494
2
182
6
2
4
1.215
926
-
-
-
-
-
-
-
-
926
-
926
-
926
-
289
-
-
-
-
-
-
92
-
-
-
-
-
194
194
-
194
-
3
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
46
16
30
4.873
30
-
-
-
-
-
-
-
-
-
29
29
-
29
1
4.843
-
-
-
-
-
-
-
239
-
-
762
-
3.614
4.376
-
4.376
3
179
7.
Sanità
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE VALLE D’AOSTA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
770
119
-
-
-
4
-
-
-
-
115
-
115
-
115
-
651
-
-
-
-
-
-
370
-
-
16
-
-
-
16
-
16
14
57
194
70
124
19.486
2
-
-
-
-
-
-
-
-
2
-
2
-
2
-
19.484
3
-
-
-
-
-
-
1.275
-
20
-
-
-
20
-
20
1.139
112
16.935
6.498
10.437
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
36
1
-
1
21.117
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
21.117
490
-
-
-
-
-
193
18.610
-
-
-
-
1.787
1.787
-
1.787
Totale
56
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
56
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
56
56
-
56
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
3
-
3
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
1
-
1
21.058
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
21.058
490
-
-
-
-
-
193
18.610
-
-
-
-
1.728
1.728
-
1.728
-
36
Altri
interventi
protez.
sociale
79
3.743
3.544
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.025
2.586.331 2.425.670
capitale
- 208 -
11. Ammortamenti
-
8.339
-
8.339
7.595
137.309
-
137.309
27.531
-
-
-
-
-
3.592
-
15.585
1.930
1.930
-
8.339
-
159.689
2.746.020 2.434.009
TOTALE SPESE
-
-
-
-
-
-
-
all'estero
-
4
-
-
-
-
35
1.895
1.930
-
1.930
-
soc. private
Enti di previdenza
-
744
106.186
- Comuni e Province
- Regioni
6.791
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.774
19
50.095
250
653
35.360
private
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
-
2.394.496 2.385.016
- Regioni
38.790
-
2.485.566 2.424.075
40.322
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
2.485.566 2.424.075
515
53.319
Pubbliche
341
1.001
20.345
660
Totale
32.974
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
619
-
619
2.
Difesa
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
1.532
-
1.532
Totale
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
1.532
-
1.532
di cui
giustizia
Sicurezza
128.536
126.482
-
-
-
-
15.572
-
31
-
103.625
5.154
108.810
-
108.810
2.100
2.054
8
-
-
-
-
-
14
15
-
-
-
-
143
143
-
143
32
1.186
656
238
418
Totale
4.952
4.637
-
-
-
-
2.628
-
-
-
-
-
-
-
-
2.009
315
1
-
-
-
-
-
-
15
-
-
-
-
-
-
-
-
-
98
201
71
130
4.1
Affari
generali
110.077
109.291
-
-
-
-
3.162
-
31
-
103.625
2.473
106.129
-
106.129
-
786
6
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
115
115
-
115
14
446
205
74
131
13.507
12.554
-
-
-
-
9.782
-
-
-
-
2.681
2.681
-
2.681
91
953
1
-
-
-
-
-
14
-
-
-
-
-
28
28
-
28
18
642
250
93
157
9.660
9.259
-
-
-
-
6.565
-
-
-
-
2.672
2.672
-
2.672
22
401
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13
260
128
42
86
7
5
1.548
1.472
-
-
-
-
1.468
-
-
-
-
4
4
-
4
-
76
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
61
12
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
44
66
2.299
1.823
-
-
-
-
1.749
-
-
-
-
5
5
-
5
69
476
1
-
-
-
-
-
14
-
-
-
-
-
28
28
-
28
2
321
110
di cui
altri
21.215
16.616
-
-
-
-
-
-
3
-
-
14.725
14.728
-
14.728
1.888
4.599
1
-
-
-
-
-
3.037
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
484
1.067
385
682
1.385
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.385
-
-
-
-
-
-
452
-
-
-
-
-
583
583
-
583
54
11
285
90
195
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
36
13
23
1.912
57
-
-
-
-
-
-
-
-
-
57
57
-
57
-
1.855
6
-
-
-
-
-
-
549
-
-
403
-
228
631
-
631
2
631
7.
Sanità
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Amministrazioni
Tab. 23
3.299
1.769
-
-
-
4
11
-
-
-
1.751
-
1.751
-
1.751
3
1.530
-
-
-
-
-
-
151
74
-
385
-
-
-
385
-
385
42
270
608
219
389
119.408
6.426
-
-
-
-
2
-
3.558
-
66
-
3.624
-
3.624
2.800
112.982
5
-
-
-
-
-
-
7.692
-
49.691
-
-
2.092
51.783
-
51.783
3.325
514
49.663
19.058
30.605
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
3
1
2
34.105
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
34.105
1.005
-
-
-
-
-
120
27.030
-
-
-
-
5.815
5.815
-
5.815
-
132
Totale
246
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
246
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
246
246
-
246
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11
11
-
11
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
3
1
2
33.848
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
33.848
1.005
-
-
-
-
-
120
27.030
-
-
-
-
5.558
5.558
-
5.558
-
132
Altri
interventi
protez.
sociale
504
40
3.457
2.637
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.236
3.328.623 3.211.029
capitale
- 209 -
11. Ammortamenti
-
12.226
-
12.226
11.073
122.543
-
122.543
22.299
-
-
-
122
-
13.925
2.755
2.755
12.226
140.664
3.469.287 3.223.255
TOTALE SPESE
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
365
2.390
2.755
-
2.755
-
all'estero
soc. private
Enti di previdenza
-
-
-
30
1.153
100.122
- Comuni e Province
- Regioni
4.166
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.897
-
1.639
-
503
57.425
private
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
-
3.074.174 3.067.298
- Regioni
142.208
-
3.220.056 3.209.506
143.740
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
3.220.056 3.209.506
979
39.915
Pubbliche
334
15.249
645
Totale
24.666
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
619
619
-
619
2.
Difesa
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
1.532
-
1.532
Totale
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.532
-
1.532
-
1.532
di cui
giustizia
Sicurezza
118.068
115.616
-
-
-
-
13.900
-
98
-
96.041
4.921
101.060
-
101.060
656
2.452
2
-
-
-
-
-
417
73
-
-
-
-
343
343
-
343
21
1.107
489
178
311
Totale
3.532
3.201
-
-
-
-
2.636
-
-
-
-
-
-
-
-
565
331
1
-
-
-
-
-
-
73
-
-
-
-
-
-
-
-
-
103
154
54
100
4.1
Affari
generali
98.745
97.800
-
-
-
-
5
-
98
-
96.041
1.656
97.795
-
97.795
-
945
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
315
315
-
315
10
459
161
58
103
15.791
14.615
-
-
-
-
11.259
-
-
-
-
3.265
3.265
-
3.265
91
1.176
1
-
-
-
-
-
417
-
-
-
-
-
28
28
-
28
11
545
174
66
108
11.547
11.332
-
-
-
-
8.043
-
-
-
-
3.265
3.265
-
3.265
24
215
-
-
-
-
-
-
77
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4
73
61
20
41
8
6
1.546
1.467
-
-
-
-
1.467
-
-
-
-
-
-
-
-
-
79
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
63
14
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
99
38
61
2.698
1.816
-
-
-
-
1.749
-
-
-
-
-
-
-
-
67
882
1
-
-
-
-
-
340
-
-
-
-
-
28
28
-
28
5
409
di cui
altri
7.367
6.990
-
-
-
-
-
-
24
-
-
6.259
6.283
-
6.283
707
377
18
-
-
-
-
-
12
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4
330
13
5
8
1.990
895
-
-
-
5
-
-
-
-
890
-
890
-
890
-
1.095
-
-
-
-
-
-
588
-
-
-
-
-
496
496
-
496
-
11
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
1.905
46
-
-
-
-
-
-
-
-
-
46
46
-
46
-
1.859
3
-
-
-
-
-
-
393
-
-
503
-
206
709
-
709
9
589
156
55
101
7.
Sanità
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Amministrazioni
Tab. 24
7.084
2.032
-
-
-
25
25
-
-
-
1.979
-
1.979
-
1.979
3
5.052
-
-
-
-
-
-
2.697
24
-
1.612
-
-
-
1.612
-
1.612
31
235
453
163
290
45.362
2.859
-
-
-
-
-
-
-
-
59
-
59
-
59
2.800
42.503
-
-
-
-
-
-
-
1.569
-
27
-
-
-
27
-
27
2.532
551
37.824
14.514
23.310
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
1
-
1
62.105
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
62.105
1.213
-
-
-
-
-
183
55.366
-
-
-
-
5.212
5.212
-
5.212
-
130
Totale
202
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
202
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
202
202
-
202
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
5
-
5
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
1
-
1
61.898
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
61.898
1.213
-
-
-
-
-
183
55.366
-
-
-
-
5.005
5.005
-
5.005
-
130
Altri
interventi
protez.
sociale
2.503
234
35.814
56.011
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.528
3.267.124 1.824.792
capitale
- 210 -
11. Ammortamenti
-
12.244
12.168
76
-
-
-
-
-
78.506
39.984
6.734
1.194
30.594
-
22.883
2.346
- Regioni
- Comuni e Province
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
5.560
5.560
-
12.244
-
121.599
3.388.723 1.837.036
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
43
5.517
5.560
-
5.560
-
5.683
-
12.244
78.506
Enti di previdenza
-
12.181
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16.486
1.081
213.456
-
12.075
226.624
private
Enti di previdenza
- Comuni e Province
-
-
1.870.705 1.816.181
- Regioni
1.007
-
2.099.453 1.818.269
3.217
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
2.099.453 1.818.269
3.786
829.208
Pubbliche
1.291
317.596
2.495
Totale
511.612
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
16.508
1.324
-
-
-
-
-
-
-
-
33
1.291
1.324
-
1.324
-
15.184
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.184
15.184
-
15.184
2.
Difesa
-
-
-
-
-
1.838
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.838
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.838
-
1.838
-
1.838
Totale
-
-
-
-
-
1.838
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.838
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.838
-
1.838
-
1.838
di cui
giustizia
Sicurezza
97.962
68.353
-
2
-
-
22.515
-
23.350
-
1.439
12.099
36.888
-
36.888
8.948
29.609
141
-
-
-
-
-
8.512
139
-
-
-
-
2.333
2.333
-
2.333
368
10.086
8.030
2.920
5.110
Totale
30.037
26.555
-
2
-
-
10.485
-
15.494
-
-
-
15.494
-
15.494
574
3.482
124
-
-
-
-
-
15
139
-
-
-
-
207
207
-
207
-
573
2.424
855
1.569
4.1
Affari
generali
30.278
19.129
-
-
-
-
-
-
7.856
-
1.416
1.691
10.963
-
10.963
8.166
11.149
3
-
-
-
-
-
1.538
-
-
-
-
-
1.826
1.826
-
1.826
220
3.975
3.587
1.294
2.293
37.647
22.669
-
-
-
-
12.030
-
-
-
23
10.408
10.431
-
10.431
208
14.978
14
-
-
-
-
-
6.959
-
-
-
-
-
300
300
-
300
148
5.538
2.019
771
1.248
12.402
10.395
-
-
-
-
5.872
-
-
-
-
4.523
4.523
-
4.523
-
2.007
-
-
-
-
-
-
219
-
-
-
-
-
-
-
-
-
79
500
1.209
401
808
18.176
8.592
-
-
-
-
2.707
-
-
-
-
5.885
5.885
-
5.885
-
9.584
-
-
-
-
-
-
6.447
-
-
-
-
-
-
-
-
-
33
2.898
206
117
89
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
7.069
3.682
-
-
-
-
3.451
-
-
-
23
-
23
-
23
208
3.387
14
-
-
-
-
-
293
-
-
-
-
-
300
300
-
300
36
2.140
604
253
351
di cui
altri
18.594
14.762
-
-
-
-
113
-
20
-
-
14.333
14.353
-
14.353
296
3.832
8
-
-
-
-
-
632
4
-
-
-
368
-
368
-
368
104
2.239
477
172
305
4.444
1.803
-
-
-
7
14
-
-
-
1.782
-
1.782
-
1.782
-
2.641
-
-
-
-
-
-
1.730
-
-
-
-
-
818
818
-
818
-
93
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
43.407
6.884
-
5.681
-
-
-
-
-
1.194
-
-
1.194
-
1.194
9
36.523
5
-
-
-
-
-
-
3.264
-
-
12.075
-
16.572
28.647
-
28.647
46
3.577
984
348
636
7.
Sanità
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
Amministrazioni
Tab. 25
20
-
-
-
-
-
1
10.465
-
195.147
-
4
3.579
198.730
-
198.730
54.574
14.302
805.881
309.246
496.635
9.647
-
-
-
-
-
-
7.192
-
165
93
7.450
-
7.450
2.197
43.365 1.093.620
6.581
-
-
-
2.339
241
-
32
-
3.239
-
3.271
-
3.271
730
36.784 1.083.973
-
-
-
-
-
-
4.674
524
-
17.228
-
-
1.446
18.674
-
18.674
685
2.211
10.016
3.609
6.407
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
34
10
24
231.949
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
231.948
3.354
-
-
-
-
-
937
212.228
-
-
-
-
14.592
14.592
-
14.592
-
803
Totale
898
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
898
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
898
898
-
898
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
34
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
34
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
34
34
-
34
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
231.017
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
231.016
3.354
-
-
-
-
-
937
212.228
-
-
-
-
13.660
13.660
-
13.660
-
803
34
10
24
Altri
interventi
protez.
sociale
7.806
756
104.441
299.827
-
1.913.189 1.874.319
- Comuni e Province
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
12.624
15.348.435 7.798.534
capitale
- 211 -
11. Ammortamenti
-
405.041
133.307
271.734
-
-
-
-
-
688.447
340.109
296.860
-
51.478
-
116.359
- Regioni
- Comuni e Province
TOTALE SPESE
all'estero
soc. private
Enti di previdenza
115.342
115.342
-
405.041
-
981.043
16.329.478 8.203.575
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
115.342
115.342
-
115.342
-
144.468
-
405.041
688.447
494
-
31.275
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
131.589
110
625.240
1.285.327
private
Enti di previdenza
-
-
6.614.171 5.907.091
- Regioni
-
-
9.163.152 7.781.520
10.552
-
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
-
-
9.163.152 7.781.520
8.452
4.351.475
Pubbliche
2.882
1.667.289
5.570
Totale
2.684.186
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
Tab. 26
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
12.368
10.863
-
-
-
-
-
-
-
-
10.863
-
10.863
-
10.863
-
1.505
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.505
1.505
-
1.505
2.
Difesa
-
-
-
-
-
15.274
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.274
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.274
-
15.274
-
15.274
Totale
-
-
-
-
-
15.274
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.274
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15.274
-
15.274
-
15.274
di cui
giustizia
Sicurezza
344.876
146.891
-
10
-
-
99.983
-
576
-
829
22.854
24.259
-
24.259
22.639
197.985
3.299
-
-
-
-
-
111.878
3.957
-
-
-
-
9.717
9.717
-
9.717
1.889
26.165
41.080
15.003
26.077
Totale
72.808
51.521
-
10
-
-
49.793
-
-
-
-
-
-
-
-
1.718
21.287
3.262
-
-
-
-
-
230
3.957
-
-
-
-
-
-
-
-
1
2.037
11.800
4.163
7.637
4.1
Affari
generali
141.735
43.341
-
-
-
-
19.027
-
576
-
829
5.666
7.071
-
7.071
17.243
98.394
23
-
-
-
-
-
59.796
-
-
-
-
-
7.020
7.020
-
7.020
1.076
13.090
17.389
6.273
11.116
130.333
52.029
-
-
-
-
31.163
-
-
-
-
17.188
17.188
-
17.188
3.678
78.304
14
-
-
-
-
-
51.852
-
-
-
-
-
2.697
2.697
-
2.697
812
11.038
11.891
4.567
7.324
40.892
31.259
-
-
-
-
10.549
-
-
-
-
17.150
17.150
-
17.150
3.560
9.633
2
-
-
-
-
-
634
-
-
-
-
-
-
-
-
-
457
2.019
6.521
2.165
4.356
63.947
9.354
-
-
-
-
9.354
-
-
-
-
-
-
-
-
-
54.593
3
-
-
-
-
-
50.278
-
-
-
-
-
-
-
-
-
176
1.429
2.707
1.535
1.172
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
25.494
11.416
-
-
-
-
11.260
-
-
-
-
38
38
-
38
118
14.078
9
-
-
-
-
-
940
-
-
-
-
-
2.697
2.697
-
2.697
179
7.590
2.663
867
1.796
di cui
altri
164.346
152.208
-
-
-
-
-
-
394
-
-
149.651
150.045
-
150.045
2.163
12.138
111
-
-
-
-
-
194
-
-
-
-
-
-
-
-
-
456
9.839
1.538
555
983
34.714
4.671
-
-
-
6
-
-
-
-
4.665
-
4.665
-
4.665
-
30.043
-
-
-
-
-
-
16.967
-
-
-
-
-
12.190
12.190
-
12.190
-
886
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE SICILIA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
799.627
145.856
-
140.476
-
-
-
-
-
-
-
5.375
5.375
-
5.375
5
653.771
11
-
-
-
-
-
-
17.845
-
-
10.552
-
603.106
613.658
-
613.658
250
16.590
5.417
1.915
3.502
7.
Sanità
34.616
-
-
-
23.596
72.280
95.876
-
95.876
-
3.288
354
-
-
-
-
-
-
8.849
-
-
-
-
-
617
37.734 1.224.583
-
597.648
-
-
8.282
605.930
-
605.930
293.174
1.637
471
1.166
Totale
73.757
-
-
-
-
15.944
-
50.508
-
1.288
-
51.796
-
51.796
6.017
3.992
-
3.982
-
-
10
-
-
-
-
-
-
-
-
-
122.003 5.293.853 1.338.842
37.764
-
-
-
488
422
-
-
-
7.481
28.922
36.403
-
36.403
451
84.239 5.220.096 1.334.850
-
-
-
-
-
-
1.933
1.208
-
27.482
-
-
-
27.482
-
27.482
3.302
5.251
45.063 4.248.288
16.238 1.630.225
28.825 2.618.063
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
3.889
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.889
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.889
3.889
-
3.889
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
23.596
68.223
91.819
-
91.819
-
3.288
1.637
471
1.166
Altri
interventi
protez.
sociale
8.849
-
-
-
-
-
617
3.992
-
3.982
-
-
10
-
-
-
-
-
-
-
-
-
168 1.334.785
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
168 1.330.793
-
-
-
-
-
-
-
- 1.224.583
-
-
-
-
168
168
-
168
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
3.056
218
51.020
102.178
- 212 -
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.904
6.072.565 3.161.566
capitale
11. Ammortamenti
-
265.495
-
265.495
88.280
330.516
-
330.516
136.205
- Regioni
- Comuni e Province
-
-
-
9.269
-
72.141
4.168
soc. private
TOTALE SPESE
all'estero
2.144
2.144
-
265.495
-
517.715
6.590.280 3.427.061
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
130
2.014
2.144
-
2.144
-
-
-
-
-
-
85.733
-
-
-
Enti di previdenza
177.215
185.042
25.157
SPESE CORRENTI
-
-
-
-
-
-
149.797
-
-
428.528
-
-
-
459
234.648
-
1.934
private
Enti di previdenza
-
-
- Comuni e Province
846.601
2.771.089 2.308.593
- Regioni
855.007
-
3.862.678 3.155.653
-
-
-
-
-
-
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
-
-
3.862.678 3.155.653
900
2.639
564.525
1.473.460
1.739
Totale
di cui:
Amministrazioni
-
Pubbliche
908.935
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Tab. 27
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.079
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.079
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5.079
5.079
-
5.079
2.
Difesa
-
-
-
-
-
4.560
17
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17
17
-
17
-
4.543
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.543
-
4.543
-
4.543
Totale
-
-
-
-
-
4.560
17
-
-
-
-
-
-
-
-
-
17
17
-
17
-
4.543
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.543
-
4.543
-
4.543
di cui
giustizia
Sicurezza
259.130
88.252
-
1
-
-
68.846
-
1.518
-
-
10.910
12.428
-
12.428
6.977
170.878
1.545
-
-
-
-
-
140.097
299
-
-
-
-
3.114
3.114
-
3.114
657
10.870
14.296
5.198
9.098
Totale
16.939
10.015
-
1
-
-
9.160
-
-
-
-
-
-
-
-
854
6.924
1.535
-
-
-
-
-
39
299
-
-
-
-
-
-
-
-
-
848
4.203
1.483
2.720
4.1
Affari
generali
177.847
25.060
-
-
-
-
16.932
-
118
-
-
2.129
2.247
-
2.247
5.881
152.787
8
-
-
-
-
-
137.563
-
-
-
-
-
2.350
2.350
-
2.350
385
6.011
6.470
2.334
4.136
64.344
53.177
-
-
-
-
42.754
-
1.400
-
-
8.781
10.181
-
10.181
242
11.167
2
-
-
-
-
-
2.495
-
-
-
-
-
764
764
-
764
272
4.011
3.623
1.381
2.242
22.427
19.305
-
-
-
-
9.629
-
1.400
-
-
8.254
9.654
-
9.654
22
3.122
1
-
-
-
-
-
28
-
-
-
-
-
-
-
-
-
148
734
2.211
734
1.477
22.915
19.520
-
-
-
-
19.520
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3.395
-
-
-
-
-
-
2.426
-
-
-
-
-
-
-
-
-
62
520
387
220
167
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
di cui:
4. Affari Economici
19.002
14.352
-
-
-
-
13.605
-
-
-
-
527
527
-
527
220
4.650
1
-
-
-
-
-
41
-
-
-
-
-
764
764
-
764
62
2.757
1.025
427
598
di cui
altri
58.414
51.559
-
-
-
-
23
-
776
-
-
36.365
37.141
-
37.141
14.395
6.855
4
-
-
-
-
-
95
5
-
1.916
-
-
-
1.916
-
1.916
161
3.848
826
298
528
10.859
4.086
-
-
-
5
-
-
-
-
3.892
189
4.081
-
4.081
-
6.773
-
-
-
-
-
-
5.021
-
-
-
-
-
1.663
1.663
-
1.663
-
89
-
-
-
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
STIMA DELLA SPESA STATALE DA DECENTRARE ALLA REGIONE SARDEGNA - ANNO 2001
(migliaia di euro)
533.898
86.179
-
85.732
-
-
-
-
-
-
-
444
444
-
444
3
447.719
11
-
-
-
-
-
-
12.554
-
-
1.934
-
425.518
427.452
-
427.452
71
6.501
1.130
400
730
7.
Sanità
550.986
884.858
66
-
-
-
-
-
2
14.170
-
220.592
-
28
4.507
225.127
-
225.127
99.833
21.826
13.347
-
-
-
-
3.213
-
6.872
-
456
-
7.328
-
7.328
2.806
47.692 1.810.215
8.771
-
-
-
4.163
50
-
103
-
3.479
-
3.582
-
3.582
976
38.921 1.796.868
392
-
-
-
-
-
2.853
395
-
11.681
-
-
-
11.681
-
11.681
1.238
3.697
18.665 1.435.844
6.726
11.939
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
60
17
43
433.372
9
-
-
-
-
9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
433.363
2.886
-
-
-
-
-
1.729
401.105
-
-
-
3.835
22.615
26.450
-
26.450
-
1.133
Totale
1.241
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.241
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.241
1.241
-
1.241
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
51
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
51
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
51
51
-
51
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
432.080
9
-
-
-
-
9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
432.071
2.886
-
-
-
-
-
1.729
401.105
-
-
-
3.835
21.323
25.158
-
25.158
-
1.133
60
17
43
Altri
interventi
protez.
sociale
-
- 213 -
2.420
-
-
-
-
-
-
-
198.654
142.256.750 59.813.522
capitale
11. Ammortamenti
394.108
21.360
4.540.907 2.696.350
4.545.203 3.682.190
- Regioni
- Comuni e Province
-
415.468
417.888
159.495.796 66.192.119
TOTALE SPESE
-
-
-
-
17.239.046 6.378.597
-
-
-
-
-
-
all'estero
-
-
121.361
soc. private
3.643.606
-
-
-
Enti di previdenza
2.944.776
-
57
9.028
645.014
-
-
415.468
-
-
415.468
9.740.152 6.378.597
9.740.152 6.378.597
-
-
-
-
-
-
SPESE CORRENTI
789.151
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.414.616
-
-
1.299.057
859
private
Enti di previdenza
23.059
-
14.884.886 14.556.419
- Comuni e Province
290.467
2.420
59.128.204 45.006.143
- Regioni
6.980.509
-
2.420
-
81.284.066 59.586.480
-
-
2.420
8.712
2.970.905
81.284.066 59.586.480
Pubbliche
-
-
114.246
104.084
2.176.350
-
-
42.913.102
38.959
1.1.2
1.7
Affari
Transaz.
finanziari Debito
e fiscali Pubblico
di cui:
75.287
16.505.313
Totale
26.407.789
TOTALE
dipendente
CATEGORIE
Amministrazioni
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
509.206
623.684
Totale
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
124.798
-
124.952
895
-
-
-
-
-
-
-
-
-
895
895
-
895
-
80.573 1.520.672
50.470
-
-
-
-
-
-
-
-
11.711
38.759
50.470
-
50.470
-
30.103 1.519.777
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30.103
30.103
124.952
95.936
165.999
- 1.132.890
-
-
30.103
2.
Difesa
-
-
-
-
-
38.363
-
-
-
-
-
925.015
29.468
-
4.058
-
-
505.005
509.063
-
509.063
26.358
329.162
583.585
212.762
370.823
Totale
331.638
-
534.348
-
123.981
-
478.596
-
1.169
-
-
479
-
-
-
-
-
694.575
-
-
-
-
-
489.962
489.962
-
489.962
12.364
182.586
230.782
83.257
147.525
-
44.412
-
7.585
342.962
394.959
-
394.959
91.689
598.851
-
-
-
-
-
1.061
-
-
484.391 1.341.241
-
63.357
-
471.011
191.386
725.754
-
725.754
189.634
852.644 1.399.779 1.828.950
-
108
-
-
786.009
-
16.212
-
-
-
16.212
-
16.212
50.315
3.827
-
-
-
-
-
228.372
4.672
-
4.058
-
-
14.836
18.894
-
18.894
13.773
121.948
207.365
78.197
129.168
818.336
660.943
-
-
-
-
230.750
-
44.410
-
-
308.681
353.091
-
353.091
77.102
157.393
67
-
-
-
-
-
34.535
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6.119
22.162
94.510
31.377
63.133
916.772
649.480
-
1.061
-
-
642.358
-
2
-
-
5.894
5.896
-
5.896
165
267.292
3.623
-
-
-
-
-
184.816
4.487
-
-
-
-
1
1
-
1
4.216
18.659
51.490
26.354
25.136
di cui
industria
FUNZIONI
4.5
Altri servizi
di cui
231.415 1.610.748
34.057
-
-
-
-
-
2.068
24.796
-
-
-
-
207
207
-
207
221
24.628
145.438
51.308
94.130
4.1
Affari
generali
di cui:
4. Affari Economici
125.846 6.522.387 1.084.059 3.010.527 2.427.801
895 4.081.373
-
-
-
-
- 2.611.641
-
-
-
-
895
895 1.136.925
-
895 1.136.925
-
124.951 2.441.014
-
-
-
-
-
-
-
-
-
154
-
124.797
-
124.951
-
124.951
di cui
giustizia
Sicurezza
244.857
302.651
8.521
-
-
-
-
-
31.965
110
-
60.057
-
3.726
516
64.299
-
64.299
6.979
136.485
54.292
19.600
34.692
-
-
-
-
-
155.449
-
29.299
-
878
692.693 1.761.112
518.527 1.458.461
-
-
-
-
468.133
-
-
-
7.585
28.387 1.027.978
35.972 1.058.155
-
35.972 1.058.155
14.422
174.166
137
-
-
-
-
-
9.021
185
-
4.058
-
-
14.835
18.893
-
18.893
3.438
81.127
61.365
20.466
40.899
di cui
altri
6.746
289.633
120.278
42.529
77.749
7.
Sanità
-
699
-
-
-
-
-
508
126.400
-
-
289.608
-
931.753
-
-
2.724
103.394
1.899
-
-
-
-
-
156.413
114.190
-
-
-
-
130.529
723.475
854.004
-
854.004
428
83.789
17.244
4.959
12.285
Totale
3.602
-
-
-
-
-
370
145.570
-
-
-
-
-
51.432
682.060 10.462.388
-
331.495 6.561.686
-
516
1.446
333.457 6.667.804
-
333.457 6.667.804
37.781 2.787.197
130.688
575.128 40.308.542
207.238 15.467.876
367.890 24.840.666
8.
Attività
9.
Ricreative
Istruzione
Culturali e
di Culto
-
-
-
-
-
9.028
-
204.815
213.843
-
213.843
638
-
400.070
-
17
-
121.258
29.726
-
8.228
-
99.368
32.206
139.802
-
139.802
109.267
721.360
-
-
-
-
123.295
-
483.449
-
11.891
364
495.704
-
495.704
102.361
121.398
-
15.602
-
-
902
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
390
615.276 17.215.090 1.749.626 52.102.688 11.736.253
196.743 3.829.679
-
11.620 3.615.198
-
103
23.763
-
-
-
156.065
5.192
161.257
-
161.257
-
418.533 13.385.411 1.349.556 51.381.328 11.614.855
-
-
-
-
-
-
133.354
-
-
-
-
66.174
206.583 12.551.539
272.757 12.841.147
-
272.757 12.841.147
768
4.757
6.897
2.184
4.713
6.
5.
Abitazioni
Protezione
e
Ambiente
Assetto
Territoriale
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
38.212
38.212
-
38.212
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
130.529
683.714
814.243
-
814.243
428
83.789
17.244
4.959
12.285
Altri
interventi
protez.
sociale
145.570
-
-
-
-
-
51.432
390
121.398
-
15.602
-
-
902
-
-
-
104.504
-
104.504
-
104.504
1.549 11.696.492
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.549 11.575.094
-
-
-
-
-
-
-
- 10.462.388
-
-
-
-
1.549
1.549
-
1.549
10.1
10.2
Malattia e
Vecchiaia
invalidità
di cui:
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DA DECENTRARE ALLE REGIONI IN COMPLESSO NELL’IPOTESI DI ULTERIORE RIFORMA DELL’ART. 117
DELLA COSTITUZIONE AI SENSI DEL DISEGNO DI LEGGE N.2544 - ANNO 2001 (migliaia di euro)
Tab. 28
- 214 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
Contributi agli investimenti a imprese
Contributi agli investimenti a famiglie e
altri operatori
Acquisizioni di attività finanziarie
TOTALE SPESE
0,0
Investimenti fissi lordi e acquisti terreni
0,0
0,1
0,0
0,8
0,0
Trasf. correnti a famiglie e ist. soc.
private
SPESE CORRENTI
1,6
Consumi intermedi
1,1
40301
12660
TOTALE SPESE
7718
903
362
altri operatori
502
SPESE CORRENTI
3176
5750
27641
2079
1390
697
175
private
6512
Consumi intermedi
Servizi
generali
11039
11,1
0,0
0,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
9
9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
34613
16251
1260
168
402
7321
7100
18363
657
189
1505
7731
605
5529
2146
14026
4481
112
10
196
558
3605
9545
139
134
467
514
226
6708
1358
Affari
economici
Funzioni
5486
4069
82
12
790
578
2607
1417
49
26
113
274
140
308
507
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
16,5
22,3
0,0
0,6
0,0
55,4
5,1
11,8
10,8
0,0
0,0
13,6
5,0
6,3
37,4
4,8
9,8
0,0
0,0
0,0
38,5
7,3
2,6
13,0
0,0
0,0
6,6
0,0
2,1
4,1
3,4
0,9
0,0
1100,0
0,0
4,3
0,0
11,4
2,1
0,0
0,0
94,3
0,0
1,3
1,4
2709
228
0
0
3
0
225
2481
5
103
12
1
10
499
1850
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0
9,9
0,6
0,4
84066
2486
1
9
33
21
2422
81580
4919
1
403
196
1397
46597
28067
Sanità
27,7
14,5
0,0
0,0
79,7
50,0
7,2
36,1
195,0
0,0
0,0
94,5
19,8
10,7
99,0
5880
2049
32
6
275
90
1647
3831
59
29
224
321
689
1353
1156
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 29
219,3
6,3
0,0
0,0
0,0
29,1
3,4
264,1
437,7
0,0
0,0
0,1
39,6
15,4
516,3
64467
3738
73
23
65
545
3032
60729
3393
104
431
1480
2381
5306
47634
Istruzione
168,0
2,5
0,0
500,0
0,0
5,6
0,2
187,6
260,7
0,0
0,0
22,0
672,4
3,6
1,2
17195
697
9
18
125
19
525
16498
202
55
66
288
12019
2413
1455
Protezione
sociale
30,5
9,1
0,0
2,4
5,7
44,0
3,4
36,1
25,1
0,0
0,0
13,4
168,8
2,4
76,8
268753
46668
9296
1149
2251
9634
24339
222085
15173
2720
4611
10980
18164
75225
95212
Totale
- 215 -
468
0,0
0,7
TOTALE SPESE
0,0
0,0
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,8
0,0
private
SPESE CORRENTI
1,2
Consumi intermedi
0,8
1812
TOTALE SPESE
235
29
20
altri operatori
7
177
1343
SPESE CORRENTI
57
47
114
3
24
private
493
Consumi intermedi
Servizi
generali
604
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
2467
1325
181
0
54
651
439
1142
170
6
91
216
31
469
160
907
264
5
0
6
11
242
643
5
4
36
19
21
474
83
Affari
economici
211
130
0
0
19
37
74
81
0
2
9
14
7
22
27
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
-
-
0,0
0,0
12,9
20,1
0,0
-
0,0
48,6
2,3
5,4
1,2
0,0
0,0
5,9
3,3
4,2
17,6
1,8
3,5
0,0
-
0,0
0,0
3,4
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,3
1,2
4,5
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
12,5
-
0,0
0,0
133,3
0,0
0,0
0,0
212
31
0
0
0
0
31
182
0
8
2
0
0
36
135
Ordine
pubblico e
sicurezza
Funzioni
0,3
0,0
-
-
-
0,0
0,0
0,3
0,3
-
0,0
-
250,0
0,4
0,1
6005
177
0
0
0
5
172
5828
314
0
3
0
7
3284
2220
Sanità
18,7
11,4
0,0
-
10,4
71,4
9,0
25,0
-
0,0
0,0
350,0
9,4
8,2
70,5
445
195
9
0
53
12
121
250
3
2
21
9
35
106
75
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
198,5
4,5
-
0,0
-
4,3
4,5
248,9
264,2
0,0
0,0
0,0
18,0
14,0
596,4
4167
301
0
1
0
24
276
3866
244
8
31
51
223
392
2918
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL PIEMONTE A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 30
147,1
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
161,0
550,0
0,0
0,0
20,0
917,1
1,3
0,0
1107
38
1
0
7
2
28
1070
13
5
6
24
712
153
156
Protezione
sociale
28,4
9,9
0,0
0,0
3,2
41,3
2,6
33,0
32,2
0,0
0,0
10,2
182,7
1,9
67,1
17333
2929
431
30
159
749
1560
14405
796
92
313
336
1060
5429
6378
Totale
30
- 216 -
7142
0,0
0,2
TOTALE SPESE
0,0
0,0
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
private
SPESE CORRENTI
1,7
Consumi intermedi
0,9
13340
TOTALE SPESE
6535
272
altri operatori
8
296
6198
SPESE CORRENTI
89
3902
65
33
32
845
1232
Servizi
generali
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
4197
1844
119
2
17
993
714
2353
105
55
189
1010
30
711
254
1994
516
60
0
13
58
386
1478
5
13
114
97
28
1101
120
Affari
economici
Funzioni
474
236
2
0
9
81
144
238
1
4
15
19
66
69
64
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
25,5
56,0
0,0
0,0
0,0
182,1
3,0
8,9
7,1
0,0
0,0
7,8
25,0
7,7
27,6
1,2
1,6
0,0
-
0,0
1,8
2,1
1,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,9
3,4
1,7
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
3,5
0,0
0,0
0,0
90,0
0,0
0,0
0,0
380
33
0
0
0
0
33
347
1
17
1
1
3
79
246
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,4
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
-
0,0
0,0
22,6
0,4
0,1
18002
419
0
6
21
1
391
17582
1599
0
72
39
65
11814
3993
Sanità
18,6
10,4
0,0
-
54,5
27,3
4,4
22,9
100,0
0,0
0,0
78,9
9,6
4,0
58,4
872
277
1
0
34
28
214
595
8
7
39
68
80
232
160
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
194,3
3,1
-
-
0,0
0,0
3,4
231,7
736,4
0,0
0,0
0,0
96,0
16,5
533,4
8017
460
0
0
5
32
423
7557
368
17
63
201
347
1058
5504
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA LOMBARDIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
private
Consumi intermedi
Tab. 31
110,6
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
118,6
222,2
0,0
0,0
21,1
320,4
4,8
0,4
2443
78
0
0
19
2
58
2365
29
10
9
23
1627
415
253
Protezione
sociale
18,3
6,9
0,0
0,0
8,8
116,8
2,0
22,0
6,3
0,0
0,0
8,4
170,0
1,9
67,6
49719
11005
6717
280
148
1203
2659
38713
6018
212
567
1490
2279
16324
11826
Totale
25
altri operatori
- 217 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
altri operatori
TOTALE SPESE
0,0
0,0
2,6
0,0
0,9
0,0
private
SPESE CORRENTI
1,4
Consumi intermedi
0,8
1991
638
70
TOTALE SPESE
1
114
427
1353
SPESE CORRENTI
39
132
82
21
13
private
434
Consumi intermedi
Servizi
generali
632
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
2103
847
24
0
10
368
445
1256
22
35
77
612
29
327
154
1029
398
6
0
5
155
231
631
2
7
45
66
24
421
66
Affari
economici
Funzioni
224
147
1
0
3
48
95
77
2
1
6
15
2
16
35
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
-
-
0,0
0,0
15,3
30,3
0,0
-
0,0
94,7
4,0
7,0
10,0
0,0
0,0
5,3
7,4
6,2
21,3
23,8
85,1
0,0
-
0,0
287,5
40,0
2,4
100,0
0,0
0,0
4,8
0,0
2,7
3,1
3,2
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
10,0
0,0
0,0
0,0
87,5
0,0
0,0
0,0
150
10
0
0
0
0
10
140
0
4
1
0
0
32
103
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,4
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
-
0,0
0,0
3,6
0,6
0,1
6337
206
0
0
1
2
202
6131
363
0
46
66
142
3435
2079
Sanità
20,1
9,3
-
-
166,7
133,3
3,2
28,3
150,0
0,0
0,0
45,5
28,6
8,3
76,1
448
176
0
0
8
7
161
272
5
2
20
16
45
104
81
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
247,4
3,1
-
0,0
0,0
0,0
3,9
299,4
234,5
0,0
0,0
0,0
59,2
17,9
620,3
4475
233
0
19
2
26
186
4242
281
4
41
71
156
355
3335
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL VENETO A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 32
145,2
0,0
0,0
-
0,0
-
0,0
152,0
400,0
0,0
0,0
42,9
680,4
1,1
0,8
1091
20
1
0
1
0
18
1071
15
5
6
20
718
185
123
Protezione
sociale
33,0
17,7
0,0
0,0
10,0
70,6
5,7
36,1
42,1
0,0
0,0
6,3
160,8
2,3
80,3
17848
2675
102
20
55
720
1775
15173
729
190
324
879
1137
5309
6608
Totale
- 218 -
0,0
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,6
TOTALE SPESE
-
0,0
0,6
0,9
SPESE CORRENTI
0,0
0,0
-
0,0
private
1,0
1,7
TOTALE SPESE
Consumi intermedi
392
1190
166
0
97
altri operatori
5
798
125
SPESE CORRENTI
32
179
82
0
13
private
177
Consumi intermedi
Servizi
generali
314
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1242
533
32
1
15
247
237
709
19
4
53
381
7
171
74
486
101
1
0
6
4
90
385
8
3
15
81
7
216
55
Affari
economici
Funzioni
140
72
0
0
7
13
52
67
1
1
5
6
1
32
22
Abitazioni e
assetto del
territorio
1,1
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
26,0
44,4
0,0
-
0,0
109,3
16,2
14,9
5,6
0,0
0,0
20,6
0,0
9,6
17,5
9,5
4,1
0,0
-
0,0
0,0
4,7
11,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
20,0
0,0
3,7
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
6,3
0,0
0,0
0,0
200,0
0,0
0,0
0,0
94
5
0
0
0
0
5
88
0
2
0
0
0
21
65
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,9
0,0
-
-
-
-
0,0
1,0
5,3
-
0,0
-
-
0,6
0,2
2481
65
0
0
0
0
64
2417
20
0
3
0
13
1343
1038
Sanità
28,5
23,8
-
-
66,7
0,0
17,1
30,9
0,0
-
0,0
114,3
9,1
11,8
66,7
158
52
0
0
10
1
41
106
1
0
10
15
12
38
30
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
188,5
3,3
-
-
-
-
3,3
223,9
272,0
0,0
0,0
0,0
40,5
9,9
399,6
1653
95
0
0
0
0
95
1558
93
1
8
3
52
177
1224
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA LIGURIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 33
184,0
0,0
-
-
-
0,0
0,0
189,2
400,0
0,0
0,0
100,0
931,4
1,2
0,0
514
5
0
0
0
1
4
509
5
1
1
2
361
82
58
Protezione
sociale
28,9
15,9
0,0
-
3,1
90,8
6,9
31,8
29,9
0,0
0,0
19,0
319,8
3,8
53,8
7958
1320
199
1
135
271
713
6637
326
44
177
488
466
2257
2880
Totale
- 219 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
TOTALE SPESE
-
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,8
0,0
private
SPESE CORRENTI
0,0
Consumi intermedi
0,9
1,4
1804
TOTALE SPESE
112
443
3
138
altri operatori
0
189
1361
SPESE CORRENTI
103
70
169
4
11
private
428
Consumi intermedi
Servizi
generali
575
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
2027
900
11
0
25
472
392
1127
24
21
67
324
48
487
157
724
205
2
0
6
20
177
519
2
9
33
46
15
356
58
Affari
economici
Funzioni
196
111
9
0
9
48
45
85
0
2
7
18
5
18
35
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,7
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
20,9
48,0
0,0
-
0,0
116,5
10,7
5,4
9,1
0,0
0,0
6,2
2,1
3,4
15,4
12,4
43,4
0,0
-
0,0
0,0
53,9
3,6
0,0
0,0
0,0
17,9
0,0
2,0
3,6
3,7
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
9,0
-
0,0
0,0
63,6
0,0
0,0
2,9
138
6
0
0
0
0
6
131
0
5
0
0
0
27
99
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,3
0,0
-
0,0
-
-
0,0
0,3
0,0
-
0,0
0,0
15,4
0,3
0,1
6404
367
0
1
0
0
366
6037
186
0
41
37
45
3378
2350
Sanità
18,4
20,2
0,0
-
400,0
200,0
5,3
17,5
200,0
0,0
0,0
133,3
9,3
5,3
48,2
464
149
4
0
20
6
119
315
3
3
25
14
47
140
83
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
124,4
3,1
0,0
-
0,0
0,0
3,8
144,1
308,7
0,0
0,0
0,0
24,7
11,0
274,6
4102
263
2
0
2
38
221
3839
188
10
25
175
207
453
2783
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELL’EMILIA ROMAGNA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 34
133,3
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
151,1
142,9
0,0
0,0
15,8
1201,8
1,4
0,0
1185
60
0
0
5
2
53
1125
17
3
7
22
716
211
148
Protezione
sociale
25,7
18,3
0,0
0,0
29,6
78,7
7,8
27,1
42,5
0,0
0,0
7,4
187,1
1,7
50,1
17044
2504
140
139
70
586
1568
14539
523
123
374
640
1094
5498
6288
Totale
1251
SPESE CORRENTI
- 220 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
altri operatori
TOTALE SPESE
0,0
1,2
0,0
0,9
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,8
1,5
Consumi intermedi
1814
TOTALE SPESE
267
563
71
12
altri operatori
6
207
85
37
70
7
16
private
398
Consumi intermedi
Servizi
generali
639
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1897
735
19
0
24
338
354
1162
16
8
173
459
43
310
153
973
291
13
0
9
61
207
683
1
10
51
17
10
489
105
Affari
economici
Funzioni
236
103
0
0
1
4
98
133
1
3
12
55
2
20
41
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
11,0
21,7
0,0
-
0,0
41,4
9,9
5,2
23,1
0,0
0,0
2,2
2,4
6,5
16,8
3,4
8,6
0,0
-
0,0
3,4
10,7
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,7
1,9
4,4
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
8,1
0,0
0,0
0,0
19,6
0,0
0,0
0,0
164
12
0
0
0
0
12
152
0
7
1
0
1
33
110
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,9
0,0
-
-
-
-
0,0
0,9
0,0
-
0,0
0,0
10,0
1,4
0,1
5295
142
0
0
0
0
142
5153
255
0
56
2
44
2836
1959
Sanità
24,4
22,0
0,0
-
250,0
100,0
14,1
25,5
-
0,0
0,0
200,0
11,9
10,9
74,5
443
133
12
0
14
2
105
310
3
3
22
6
66
122
89
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
154,2
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
184,1
231,3
0,0
0,0
0,0
38,3
15,6
298,7
4060
259
0
0
5
32
222
3801
222
10
28
109
83
363
2986
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA TOSCANA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 35
172,3
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
202,4
500,0
0,0
0,0
16,7
1220,8
2,5
0,0
1051
58
0
0
10
1
47
992
12
2
3
14
700
162
99
Protezione
sociale
28,2
8,4
0,0
0,0
15,4
29,8
4,9
32,2
40,7
0,0
0,0
3,9
241,0
3,0
59,5
15933
2296
311
71
75
444
1394
13637
595
113
383
669
965
4733
6181
Totale
- 221 -
0,0
0,0
0,5
TOTALE SPESE
-
-
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
private
0,8
1,9
Consumi intermedi
SPESE CORRENTI
0,5
436
TOTALE SPESE
69
0
0
altri operatori
11
1
57
SPESE CORRENTI
5
368
48
14
2
5
private
106
Consumi intermedi
Servizi
generali
189
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
652
383
32
0
6
237
108
269
5
6
16
109
3
90
39
308
114
0
0
12
19
83
194
2
3
6
12
5
137
30
Affari
economici
Funzioni
248
227
0
0
195
5
27
21
0
1
1
2
1
5
12
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
11,3
14,0
0,0
-
0,0
24,1
0,9
7,6
0,0
0,0
0,0
7,9
0,0
4,7
18,2
3,4
7,5
-
-
0,0
0,0
10,7
1,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,7
3,4
0,0
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
0,0
32
2
0
0
0
0
2
30
0
1
0
0
0
6
22
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,4
0,0
-
-
-
-
0,0
0,4
0,0
-
0,0
-
0,6
0,7
0,0
1335
16
0
0
0
0
16
1319
71
0
1
0
170
617
459
Sanità
32,5
27,3
-
-
-
0,0
0,0
36,4
0,0
0,0
0,0
200,0
11,1
15,0
100,0
102
42
0
0
8
11
22
60
1
1
4
3
10
23
18
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
186,5
6,4
-
-
-
14,3
5,0
213,3
1433,3
0,0
0,0
0,0
23,1
15,7
357,3
1037
50
0
0
0
8
42
987
46
2
6
24
32
96
782
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELL’UMBRIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 37
273,2
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
315,5
200,0
0,0
0,0
300,0
1216,7
4,0
0,0
306
11
0
0
3
4
4
295
3
1
1
4
237
26
24
Protezione
sociale
29,2
7,9
0,0
-
3,7
19,7
3,1
36,2
51,1
0,0
0,0
9,9
96,2
2,6
66,3
4456
914
43
0
224
285
361
3543
133
29
83
156
463
1106
1575
Totale
2
- 222 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
3,4
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
4,1
0,0
3,7
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
4,8
3,2
Consumi intermedi
1714
TOTALE SPESE
147
0
1
SPESE CORRENTI
altri operatori
1567
14
76
42
130
47
41
14
private
578
Consumi intermedi
Servizi
generali
769
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
4063
1141
233
149
19
319
421
2922
85
7
474
1012
29
965
349
1215
230
13
10
5
8
196
984
5
7
35
5
5
814
113
Affari
economici
Funzioni
390
205
1
1
7
5
191
185
8
2
10
28
41
48
47
Abitazioni e
assetto del
territorio
-0,3
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
18,8
30,0
0,0
0,7
0,0
200,9
13,2
14,9
49,1
0,0
0,0
9,2
7,4
4,8
170,5
6,2
10,6
0,0
0,0
0,0
60,0
11,4
5,1
400,0
0,0
0,0
25,0
0,0
1,8
32,9
9,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
22,5
0,0
0,0
0,0
-
0,0
2,1
11,9
349
10
0
0
0
0
10
340
0
16
0
0
0
55
268
Ordine
pubblico e
sicurezza
1,8
1,2
0,0
-
-
-
0,0
1,9
1,8
-
0,0
0,0
171,4
0,7
3,2
6382
87
1
0
0
0
86
6296
283
0
88
5
19
3568
2335
Sanità
127,2
72,5
0,0
-
233,3
350,0
48,9
140,3
700,0
0,0
0,0
231,0
352,4
27,2
282,5
584
88
1
0
10
9
67
495
8
2
11
96
95
131
153
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
218,5
6,6
0,0
0,0
0,0
32,5
4,4
264,5
341,3
0,0
0,0
0,0
128,3
8,9
432,7
6497
388
69
2
4
53
260
6109
353
13
100
75
121
455
4991
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL LAZIO A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 38
172,2
3,4
0,0
-
0,0
-
0,0
180,9
300,0
0,0
0,0
71,4
590,9
2,7
9,9
1606
30
7
0
1
0
21
1576
28
8
14
12
1133
226
155
Protezione
sociale
41,8
17,6
0,0
0,6
17,5
137,2
8,0
45,2
67,5
0,0
0,0
17,5
313,4
2,6
97,9
22800
2326
327
162
47
408
1382
20474
846
97
779
1247
1484
6840
9180
Totale
0
9
- 223 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
1,1
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
private
1,3
1,6
Consumi intermedi
SPESE CORRENTI
1,4
468
TOTALE SPESE
70
1
altri operatori
18
SPESE CORRENTI
42
17
398
17
24
1
2
private
124
Consumi intermedi
Servizi
generali
213
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
589
235
1
0
3
101
130
354
68
8
22
75
7
119
54
262
67
2
0
1
5
59
195
3
4
10
9
2
126
40
Affari
economici
Funzioni
82
61
4
0
16
0
41
21
0
0
2
4
4
3
7
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
15,3
27,7
0,0
-
0,0
83,6
4,0
8,3
1,5
0,0
0,0
10,3
0,0
7,2
28,6
3,1
4,7
0,0
-
0,0
25,0
5,4
2,6
0,0
0,0
0,0
28,6
0,0
2,4
0,0
5,1
0,0
0,0
-
0,0
-
0,0
23,5
-
-
0,0
300,0
0,0
0,0
0,0
72
23
0
0
0
0
23
50
0
2
0
0
0
10
37
Ordine
pubblico e
sicurezza
1,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,9
0,0
-
0,0
-
33,3
1,2
0,2
1139
32
0
0
0
0
32
1106
21
0
1
0
4
666
414
Sanità
39,7
24,2
-
-
83,3
-
11,1
50,0
100,0
-
0,0
100,0
10,0
20,0
187,5
102
41
0
0
11
0
30
60
2
0
5
2
11
18
23
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
345,3
10,3
-
-
0,0
120,0
2,7
447,6
820,0
0,0
0,0
0,0
71,4
24,1
759,7
1661
96
0
0
9
11
76
1566
92
3
9
17
24
98
1324
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELL’ABRUZZO A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 39
478,1
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
498,6
200,0
0,0
0,0
100,0
1663,2
90,0
0,0
422
3
0
0
1
1
2
419
3
1
1
8
335
57
15
Protezione
sociale
58,5
12,7
0,0
-
13,5
63,9
3,1
68,9
71,7
0,0
0,0
17,2
537,7
6,1
129,7
4797
628
16
0
42
136
435
4169
206
35
74
116
389
1221
2127
Totale
0
8
0
altri operatori
- 224 -
2,1
0,0
Consumi intermedi
private
0,0
0,0
0,6
TOTALE SPESE
-
0,0
-
0,0
altri operatori
0,0
0,6
SPESE CORRENTI
0,0
0,0
-
0,0
181
TOTALE SPESE
15
1
5
166
SPESE CORRENTI
4
16
10
0
1
private
48
Consumi intermedi
Servizi
generali
87
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
322
258
1
0
5
173
78
64
2
1
4
11
0
32
14
116
64
0
0
1
0
62
53
0
1
1
1
1
38
11
Affari
economici
Funzioni
19
14
0
0
5
1
9
4
0
0
0
2
0
1
1
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
5,9
5,3
0,0
-
0,0
4,8
5,4
8,5
0,0
0,0
0,0
0,0
-
6,7
27,3
2,7
3,2
-
-
0,0
-
3,3
3,9
-
0,0
0,0
0,0
0,0
2,7
0,0
11,8
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
33,3
-
-
-
100,0
-
0,0
0,0
14
1
0
0
0
0
1
13
0
1
0
0
0
3
9
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,2
0,0
-
-
-
-
0,0
0,2
0,0
-
-
-
0,0
0,6
0,0
421
7
0
0
0
0
7
414
4
0
0
0
1
160
249
Sanità
37,0
25,0
-
-
-
-
6,3
45,5
-
-
0,0
-
0,0
20,0
200,0
37
20
0
0
3
0
17
16
0
0
1
0
2
6
6
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
408,6
5,7
-
-
-
6,7
5,0
717,4
-
-
0,0
0,0
150,0
27,8
1433,3
412
37
0
0
0
16
21
376
22
0
1
3
5
23
322
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL MOLISE A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 40
305,9
0,0
-
-
0,0
-
-
325,0
-
-
-
100,0
833,3
0,0
0,0
69
1
0
0
1
0
0
68
1
0
0
2
56
6
3
Protezione
sociale
35,6
5,3
0,0
0,0
25,0
4,9
4,2
51,1
104,5
0,0
0,0
11,8
407,7
3,6
78,2
1591
417
1
8
15
191
200
1174
45
7
17
19
66
317
702
Totale
12
altri operatori
- 225 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,7
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,7
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,7
2,1
Consumi intermedi
2855
243
TOTALE SPESE
1
80
150
0
2611
SPESE CORRENTI
699
55
142
24
16
private
489
Consumi intermedi
Servizi
generali
1186
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
3185
1452
6
0
118
774
554
1733
56
3
83
917
100
415
158
1430
401
2
0
9
38
351
1029
64
13
20
16
39
673
204
Affari
economici
Funzioni
540
459
0
12
66
11
370
82
9
2
13
17
1
11
29
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
20,9
29,0
0,0
-
0,0
66,5
3,0
14,9
5,7
0,0
0,0
17,6
3,1
8,1
46,3
4,4
12,0
0,0
-
0,0
375,0
3,5
1,7
1,6
0,0
0,0
6,7
0,0
1,5
2,5
5,5
2,7
-
-
0,0
0,0
0,0
26,2
0,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
3,6
298
24
0
0
0
0
24
274
0
13
0
0
0
36
224
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,7
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,7
0,4
-
0,0
0,0
5,9
0,6
0,2
7079
147
0
0
1
0
147
6931
233
0
7
3
357
3796
2536
Sanità
80,7
45,0
-
-
1600,0
-
24,1
110,4
500,0
0,0
0,0
500,0
10,5
48,7
312,5
318
116
0
0
17
1
98
202
6
1
9
6
21
58
99
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
373,5
19,1
-
-
-
158,6
3,4
458,1
988,9
0,0
0,0
0,0
125,4
25,8
716,7
7197
349
0
0
0
75
274
6848
392
12
26
80
151
371
5815
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA CAMPANIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 41
312,0
10,5
-
-
0,0
0,0
0,0
382,7
107,7
0,0
0,0
133,3
935,4
7,2
1,7
1648
84
0
8
16
1
58
1564
27
3
4
7
1346
119
59
Protezione
sociale
46,3
17,2
0,0
-
7,2
65,0
2,8
52,2
34,5
0,0
0,0
18,3
185,6
3,0
103,7
24550
3275
9
20
239
980
2026
21274
1486
102
304
1062
2039
5968
10310
Totale
1
altri operatori
- 226 -
0,0
0,5
TOTALE SPESE
0,0
0,0
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,7
0,0
private
SPESE CORRENTI
0,0
Consumi intermedi
0,0
1,2
402
TOTALE SPESE
2
127
99
4
21
8
275
SPESE CORRENTI
10
15
4
2
87
149
Servizi
generali
11,1
0,0
0,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
9
9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
472
254
4
0
11
143
95
218
3
2
10
94
11
71
25
208
102
0
0
11
20
72
105
3
2
3
1
16
58
22
Affari
economici
Funzioni
73
64
0
0
34
2
28
9
0
0
1
2
2
2
2
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
-
-
0,0
0,0
9,0
7,6
0,0
-
0,0
11,7
3,3
10,7
50,0
0,0
0,0
13,3
0,0
4,4
25,0
3,5
5,2
-
-
0,0
17,6
2,9
1,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,8
0,0
2,8
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
28,6
-
-
0,0
-
0,0
0,0
0,0
25
1
0
0
0
0
1
24
0
1
1
0
0
5
17
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,6
0,0
-
-
-
-
0,0
0,6
0,0
-
-
0,0
50,0
0,3
0,0
686
42
0
0
0
0
42
644
16
0
0
5
3
370
248
Sanità
88,0
100,0
-
-
-
-
42,9
77,8
-
-
0,0
-
25,0
57,1
250,0
47
14
0
0
4
0
10
32
1
0
2
1
5
11
14
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
356,8
6,0
-
-
0,0
6,5
5,6
555,9
2050,0
0,0
0,0
0,0
20,0
18,4
1438,1
845
71
0
0
1
33
38
774
43
1
3
5
18
58
646
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA BASILICATA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
private
Consumi intermedi
Tab. 42
351,4
75,0
-
-
0,0
0,0
0,0
387,1
-
-
-
-
835,7
8,3
0,0
158
7
0
3
2
1
1
151
1
0
0
2
131
13
4
Protezione
sociale
41,6
5,7
0,0
3,0
6,7
10,9
3,4
58,1
141,9
0,0
0,0
16,3
184,8
3,1
121,9
2926
691
15
102
64
203
308
2232
75
16
35
114
188
675
1127
Totale
- 227 -
329
0,0
altri operatori
0,0
0,0
1,0
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,7
0,0
1,2
0,0
private
SPESE CORRENTI
2,7
Consumi intermedi
1,3
1546
TOTALE SPESE
3
10
altri operatori
0
150
167
1217
SPESE CORRENTI
30
138
160
17
12
private
299
Consumi intermedi
Servizi
generali
561
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1641
564
13
3
5
339
204
1077
15
3
66
677
13
207
96
644
146
1
0
13
30
102
498
10
7
10
58
8
361
44
Affari
economici
Funzioni
281
174
2
0
4
46
121
107
1
1
8
55
1
15
24
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
29,3
38,2
0,0
0,0
0,0
56,2
20,0
25,1
25,0
0,0
0,0
28,5
30,0
16,9
47,7
3,2
2,8
0,0
-
0,0
0,0
4,1
3,3
0,0
0,0
0,0
13,7
0,0
2,0
4,8
8,5
8,8
0,0
-
0,0
43,8
0,0
8,1
0,0
0,0
0,0
12,2
0,0
7,1
0,0
189
10
0
0
3
0
7
179
0
8
1
0
1
43
127
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,7
0,0
-
-
-
0,0
0,0
0,7
0,0
-
0,0
0,0
26,1
0,7
0,3
4987
198
0
0
0
12
187
4788
129
0
25
3
29
3031
1571
Sanità
41,2
20,6
-
-
500,0
100,0
8,1
55,6
-
0,0
0,0
75,0
7,1
18,4
156,5
216
76
0
0
6
2
67
140
3
1
9
7
15
45
59
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
380,5
17,3
-
-
0,0
146,2
4,4
450,1
1233,3
0,0
0,0
0,0
38,0
26,2
899,7
4483
176
0
0
2
32
142
4307
240
6
19
46
138
299
3559
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA PUGLIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 43
344,7
12,5
-
-
0,0
-
0,0
356,8
1000,0
0,0
0,0
50,0
948,1
2,5
0,0
1014
9
0
0
1
1
7
1005
11
3
1
12
849
81
48
Protezione
sociale
47,9
14,6
0,0
0,0
12,8
34,5
5,1
53,6
77,6
0,0
0,0
24,3
320,0
3,3
117,0
15001
1682
19
3
44
612
1004
13318
547
59
299
870
1071
4381
6089
Totale
0
altri operatori
- 228 -
0,0
0,0
0,0
0,6
TOTALE SPESE
-
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
0,9
0,0
private
SPESE CORRENTI
0,0
Consumi intermedi
0,8
1,7
1154
TOTALE SPESE
2
222
171
2
47
933
SPESE CORRENTI
21
138
24
1
6
private
241
Consumi intermedi
Servizi
generali
503
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1249
732
21
0
3
239
470
517
6
2
36
269
10
124
69
514
213
3
0
4
57
149
301
10
11
12
3
6
195
64
Affari
economici
Funzioni
135
106
1
0
27
10
69
28
0
0
2
7
3
7
9
Abitazioni e
assetto del
territorio
1,1
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
15,2
12,6
0,0
-
0,0
43,1
2,4
19,1
20,0
0,0
0,0
22,8
42,9
9,7
30,2
2,8
1,9
0,0
-
0,0
0,0
2,1
3,4
100,0
0,0
0,0
50,0
0,0
2,1
1,6
14,4
9,3
0,0
-
0,0
-
0,0
33,3
-
-
0,0
-
0,0
0,0
0,0
90
5
0
0
0
0
5
84
0
3
0
0
0
16
65
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,4
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,4
0,0
-
0,0
-
11,4
0,4
0,2
3101
55
0
0
1
0
54
3046
431
0
36
0
39
1425
1115
Sanità
35,5
15,6
-
-
-
-
4,8
65,1
-
0,0
0,0
50,0
12,5
25,0
181,8
145
74
0
0
7
0
66
71
2
1
5
3
9
20
31
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
449,8
14,5
-
-
0,0
85,7
3,1
606,2
3866,7
0,0
0,0
0,0
48,6
33,3
1296,2
2287
126
0
0
1
26
99
2161
119
1
12
18
52
144
1815
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA CALABRIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 44
448,5
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
517,4
600,0
0,0
0,0
100,0
1033,3
4,5
0,0
543
13
0
0
1
1
11
531
7
1
2
8
476
23
14
Protezione
sociale
38,6
8,5
0,0
0,0
18,9
39,0
2,1
46,8
22,3
0,0
0,0
25,6
323,2
3,1
88,3
9218
1546
27
171
44
335
970
7672
713
40
129
309
601
2195
3685
Totale
- 229 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,0
0,0
Consumi intermedi
0,0
0,7
550
TOTALE SPESE
215
5
22
altri operatori
0
13
335
175
2
SPESE CORRENTI
8
13
5
29
private
126
Consumi intermedi
Servizi
generali
153
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
679
605
429
0
2
70
105
74
9
0
0
18
3
43
1
46
27
0
0
0
1
26
19
0
0
0
0
4
6
10
Affari
economici
Funzioni
12
12
6
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
1,5
1,5
0,0
-
0,0
2,9
7,1
1,4
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
2,2
3,8
-
-
-
0,0
8,3
0,0
-
-
-
-
0,0
20,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13
2
0
0
0
0
2
11
0
0
0
0
1
10
0
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,5
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,5
0,0
-
0,0
-
-
0,0
0,0
195
12
0
0
1
0
11
183
1
0
1
0
0
92
89
Sanità
5,3
0,0
-
-
0,0
-
0,0
9,1
-
-
-
-
0,0
0,0
-
20
8
0
0
1
0
7
12
0
0
0
0
4
7
0
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
14,0
0,0
-
-
-
-
0,0
17,6
-
-
-
0,0
7,7
0,0
21,0
155
28
0
0
0
0
28
127
1
0
0
1
14
13
98
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA VALLE D’AOSTA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 45
52,8
0,0
-
-
-
-
0,0
57,1
-
-
-
-
64,3
0,0
-
55
1
0
0
0
0
1
55
0
0
0
0
46
7
0
Protezione
sociale
3,0
1,1
0,0
-
0,0
2,4
2,6
5,4
8,3
0,0
0,0
0,0
23,2
0,3
5,4
1725
910
440
0
31
84
355
816
13
8
14
24
101
304
351
Totale
- 230 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
TOTALE SPESE
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,0
0,0
private
0,8
Consumi intermedi
0,0
0,3
0,2
827
TOTALE SPESE
SPESE CORRENTI
290
127
11
19
altri operatori
130
2
537
SPESE CORRENTI
8
11
5
1
10
private
126
Consumi intermedi
Servizi
generali
378
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
745
535
12
8
19
253
242
210
1
7
6
89
4
76
26
317
182
0
0
31
11
139
135
1
3
5
12
5
97
14
Affari
economici
Funzioni
99
88
1
0
25
50
14
11
0
0
0
2
1
2
5
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
2,8
3,5
0,0
0,0
0,0
6,8
0,8
1,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,3
4,0
1,9
1,1
-
-
0,0
0,0
1,5
3,1
0,0
0,0
0,0
33,3
0,0
1,0
7,7
1,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
10,0
-
-
-
100,0
0,0
0,0
0,0
19
1
0
0
0
0
1
18
0
1
0
0
0
4
13
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,1
0,0
-
-
-
-
0,0
0,1
0,0
-
-
-
0,0
0,2
0,0
744
46
0
0
0
0
46
698
12
0
0
0
5
404
277
Sanità
0,7
0,0
-
0,0
0,0
0,0
0,0
1,9
-
-
0,0
14,3
7,7
0,0
12,5
142
88
0
6
9
4
69
54
0
0
3
8
14
21
9
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
7,8
2,7
-
-
0,0
0,0
2,8
8,6
300,0
0,0
0,0
0,0
7,0
1,4
64,5
881
113
0
0
14
24
74
768
4
2
2
439
123
73
125
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA PROVINCIA DI TRENTO A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 46
9,7
0,0
-
0,0
0,0
-
0,0
12,6
50,0
0,0
0,0
0,0
150,0
1,4
0,0
329
77
0
3
33
0
41
251
3
1
1
102
45
70
30
Protezione
sociale
3,1
1,6
0,0
0,0
0,0
4,9
0,8
3,8
16,0
0,0
0,0
0,8
21,1
0,7
6,4
4103
1420
140
36
142
344
756
2682
29
25
22
653
207
873
877
Totale
5
0
altri operatori
- 231 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,2
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,2
0,0
Consumi intermedi
806
TOTALE SPESE
128
40
15
69
10
8
678
5
SPESE CORRENTI
1
8
private
185
Consumi intermedi
Servizi
generali
460
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1032
804
23
0
13
217
551
228
3
2
4
95
17
89
19
244
166
1
0
7
11
147
78
1
1
14
5
6
38
13
Affari
economici
Funzioni
195
190
0
0
161
0
29
5
0
0
0
1
0
2
2
Abitazioni e
assetto del
territorio
6,7
-
-
-
-
-
-
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
1,6
1,8
0,0
-
0,0
6,9
0,0
0,9
0,0
0,0
0,0
1,1
0,0
2,3
5,6
0,4
0,6
0,0
-
0,0
0,0
0,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,7
0,0
0,0
0,0
-
-
0,0
-
0,0
0,0
-
-
-
-
-
0,0
0,0
16
0
0
0
0
0
0
15
0
1
0
0
0
3
12
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,2
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
-
0,0
0,0
1,1
0,3
0,0
924
76
0
0
8
1
68
848
24
0
1
1
94
381
346
Sanità
1,5
0,0
0,0
-
0,0
-
0,0
3,0
0,0
-
0,0
100,0
0,0
0,0
2,2
198
96
1
0
27
0
67
102
2
0
6
4
20
23
47
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
7,6
2,2
-
-
0,0
-
3,9
8,6
-
0,0
0,0
0,0
1,7
0,0
11,5
639
94
0
0
15
0
79
545
3
1
9
8
60
95
369
Istruzione
36,1
0,0
-
-
0,0
-
0,0
53,3
100,0
0,0
0,0
0,0
160,0
0,0
0,0
215
51
0
0
3
0
48
164
2
2
5
1
91
28
35
Protezione
sociale
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA PROVINCIA DI BOLZANO A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 47
3,1
1,1
0,0
-
0,0
6,1
0,4
4,3
9,8
0,0
0,0
3,6
24,4
0,5
3,2
4269
1605
65
0
239
244
1058
2663
45
15
44
116
296
844
1303
Totale
22
92
altri operatori
- 232 -
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,6
TOTALE SPESE
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,2
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,9
1,0
Consumi intermedi
1064
484
72
TOTALE SPESE
0
297
SPESE CORRENTI
14
581
18
27
6
1
private
195
Consumi intermedi
Servizi
generali
319
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
893
487
40
0
20
225
202
407
14
1
34
84
112
120
41
358
138
0
0
4
19
116
220
0
4
16
20
4
156
21
Affari
economici
Funzioni
171
152
54
0
63
17
19
19
0
0
2
2
0
5
9
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
-
0,0
0,0
7,1
7,0
0,0
-
0,0
11,4
4,7
7,4
0,0
0,0
0,0
12,0
0,0
9,1
24,2
0,8
0,0
-
-
0,0
0,0
0,9
1,4
-
0,0
0,0
5,3
0,0
2,0
5,0
1,2
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
11,8
-
-
0,0
-
-
0,0
0,0
54
9
0
0
0
0
9
45
0
2
0
0
0
9
34
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,4
0,0
-
-
-
-
0,0
0,4
0,0
-
0,0
0,0
11,1
0,4
0,1
1905
33
0
0
0
0
33
1872
81
0
7
36
40
971
737
Sanità
13,1
7,4
0,0
-
42,9
-
2,2
17,0
-
-
0,0
133,3
2,6
5,0
66,7
181
58
1
0
10
1
47
124
1
0
8
7
40
42
25
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
165,1
1,8
-
-
0,0
0,0
1,9
207,7
540,0
0,0
0,0
0,0
37,0
11,4
450,3
1426
114
0
0
4
3
107
1311
64
1
10
67
37
147
985
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DEL FRIULI VENEZIA GIULIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 48
86,8
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
97,3
300,0
0,0
0,0
10,0
302,9
1,1
0,0
467
27
0
0
13
1
13
440
4
1
2
11
282
94
45
Protezione
sociale
22,7
2,6
0,0
-
1,5
9,1
1,6
30,3
48,3
0,0
0,0
8,1
77,2
2,2
59,8
6519
1502
167
0
206
288
843
5019
178
36
97
228
521
1739
2216
Totale
- 233 -
0,0
0,0
altri operatori
0,0
0,0
0,4
TOTALE SPESE
-
0,0
SPESE CORRENTI
0,8
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
private
1,0
Consumi intermedi
0,7
4460
251
35
TOTALE SPESE
0
15
altri operatori
4
198
130
4209
SPESE CORRENTI
1345
224
47
412
private
675
1375
Servizi
generali
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
3036
1372
13
0
18
502
839
1664
12
4
46
992
64
368
178
1198
326
0
0
0
16
309
872
6
23
22
17
2
586
216
Affari
economici
Funzioni
1353
1178
0
0
40
187
951
175
1
4
12
19
1
20
118
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-
-
0,0
0,0
11,4
9,8
0,0
-
0,0
24,9
2,7
12,7
71,4
0,0
0,0
12,7
6,7
7,9
29,9
1,2
0,6
-
-
-
0,0
0,7
1,4
20,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,7
0,5
1,3
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
11,5
0,0
0,0
0,0
850,0
0,0
5,3
0,0
266
31
0
0
0
0
31
235
2
9
2
0
0
42
180
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,7
0,0
-
-
-
-
0,0
0,7
0,0
-
0,0
-
6,2
0,6
0,2
6118
172
0
0
0
0
172
5945
573
0
10
0
290
2767
2305
Sanità
11,5
0,5
-
-
12,5
-
0,0
18,0
200,0
0,0
0,0
5,0
1,0
4,3
86,5
561
187
0
0
9
1
177
374
6
2
7
42
97
122
97
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
260,4
8,4
-
-
-
28,6
2,9
304,0
794,6
0,0
0,0
0,0
10,1
9,8
630,3
6418
285
0
0
0
72
213
6132
331
6
19
61
413
381
4922
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA SICILIA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Consumi intermedi
Tab. 49
202,9
5,3
-
-
0,0
-
0,0
231,2
300,0
0,0
0,0
0,0
1056,0
1,1
0,8
1854
80
0
4
6
0
69
1775
12
6
1
5
1341
282
127
Protezione
sociale
33,5
4,1
0,0
-
1,1
17,6
1,0
40,7
41,4
0,0
0,0
12,5
96,3
2,0
84,2
25264
3882
48
4
88
782
2959
21381
1073
1399
343
1183
2620
5243
9518
Totale
121
31
2
altri operatori
- 234 -
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,5
altri operatori
TOTALE SPESE
0,0
0,0
0,0
0,7
0,0
SPESE CORRENTI
0,0
private
0,5
1,0
Consumi intermedi
1106
TOTALE SPESE
214
2
58
892
SPESE CORRENTI
108
41
18
2
11
private
307
Consumi intermedi
Servizi
generali
404
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Difesa
Protezione
dell’ambiente
1321
878
42
6
8
450
373
443
11
5
23
193
33
118
60
655
362
2
0
1
7
352
293
7
3
6
10
13
218
35
Affari
economici
Funzioni
200
153
0
0
63
5
85
47
21
1
3
5
1
7
8
Abitazioni e
assetto del
territorio
0,0
0,0
-
-
-
-
0,0
0,0
-
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
22,5
9,3
0,0
0,0
0,0
18,1
1,9
61,1
22,2
0,0
0,0
264,2
3,1
10,3
30,4
3,0
4,0
0,0
-
0,0
0,0
4,1
1,7
16,7
0,0
0,0
0,0
0,0
1,9
2,9
2,6
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
11,9
0,0
0,0
0,0
-
0,0
0,0
0,0
80
7
0
0
0
0
7
73
0
3
0
0
4
19
46
Ordine
pubblico e
sicurezza
0,8
0,0
-
0,0
-
-
0,0
0,9
0,0
-
0,0
-
240,0
0,6
0,1
2461
98
0
1
0
0
97
2363
262
0
1
0
17
1209
874
Sanità
21,2
8,6
-
-
400,0
0,0
1,8
28,6
100,0
-
0,0
50,0
0,0
11,8
237,5
189
63
0
0
5
2
56
126
2
0
5
9
45
38
27
Attività
ricreative,
culturali e di
culto
273,3
5,7
0,0
-
-
9,1
4,3
332,8
122,0
0,0
0,0
0,0
37,8
20,8
626,6
2154
111
2
0
0
36
73
2043
182
2
7
9
51
128
1664
Istruzione
STIMA DELLA SPESA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE DELLA SARDEGNA A DECENTRAMENTO ATTUATO - ANNO 2001
Tab. 50
157,1
0,0
-
-
0,0
0,0
0,0
172,5
100,0
0,0
0,0
66,7
426,6
0,9
0,0
666
23
0
0
3
1
19
643
4
1
1
5
495
108
27
Protezione
sociale
35,4
5,5
0,0
0,0
5,1
15,7
2,2
46,9
21,6
0,0
0,0
180,7
176,9
2,5
88,0
8832
1909
48
65
82
532
1183
6923
597
33
87
233
670
2152
3145
Totale
7 I livelli essenziali delle prestazioni
7.1 LA MAPPA TERRITORIALE DELLA SPESA PUBBLICA EROGATA
NELL’
AMBITO DEL SISTEMA DI WELFARE
La geografia dei servizi e delle prestazioni forniti ai cittadini dalle Amministrazioni Pubbliche in
sede locale è caratterizzata da una correlazione generalmente negativa, ma con eccezioni
significative, fra le serie territoriali delle risorse ad essi dedicate ed il grado di sviluppo economico
regionale. E’ un quadro strutturale che emerge con nettezza dall’analisi condotta nel precedente
capitolo, in particolare delle ultime tabelle in esso presentate relative alla configurazione economicofunzionale attesa della spesa dell’Amministrazione Locale (A.L.) a decentramento avvenuto. Facendo
riferimento alle analoghe tabelle relative a ciascuna regione, presentate in appendice al cap. 6, e
normalizzando i dati assoluti con la popolazione residente, è possibile ricavare alcune più precise
indicazioni.
La distribuzione regionale della spesa pro capite1 di competenza della A.L. delle diverse regioni
mostra una dispersione territoriale elevata. Gran parte della variabilità è spiegata da quella che si
osserva – in ordine decrescente di importanza – da una parte nei settori delle Abitazioni ed assetto del
territorio e dell’Istruzione, funzioni in cui la spesa pro capite è mediamente più alta nel Mezzogiorno (i
numeri indice dei pro capite superano la media Italia rispettivamente del 37% e del 10%) e più bassa
nell’area centro-settentrionale e, dall’altra parte, nei settori delle Attività ricreative e culturali e della
Sanità, per i quali l’indice della spesa media pro capite raggiunge al Centro-Nord i valori più elevati (gli
indici in base Italia=100 si collocano, nell’ordine, su quota 112,6 e 107,9).
Il Nord mostra una concentrazione di spesa particolarmente accentuata nei due ultimi settori
funzionali citati, con un indice specifico della Sanità pari a 114. Nell’Italia centrale la spesa pro capite
eccede la media nazionale in tutte le macro-funzioni ad eccezione dei Servizi generali e della Sanità, il
cui indice è inferiore a 100. Infine, il Sud registra un livello di spesa pro capite nella Sanità, fatto 100 il
totale Italia, pari a 86. Viceversa la spesa che la A.L. meridionale dovrebbe sostenere, a regime, a
1
Valutata al lordo delle uscite in conto capitale ma al netto dei pagamenti per acquisizioni di attività finanziarie.
- 235 -
beneficio di ciascun cittadino residente nel campo della Protezione sociale risulta eccedere di poco la
media nazionale (l’indice è pari al 103). Un risultato simile a quello che caratterizza la A.L. dell’Italia
centrale ed opposto a quello misurato per le regioni settentrionali, il cui indice si colloca su quota 96.
Ciò è dovuto integralmente all’inclusione, in tale categoria funzionale, degli oneri per pensioni ed
assegni assistenziali attualmente a carico dell’INPS. Escludendo questi ultimi, infatti, la situazione si
invertirebbe completamente: l’indice del Nord sarebbe pari a 120, quello del Centro a 98 mentre
crollerebbe a poco più di 76 nell’Italia meridionale.
Sempre in termini aggregati e, in particolare, con riferimento alla spesa sostenuta per
l’erogazione di servizi pubblici e prestazioni sociali in natura (escludendo pertanto quelle in denaro e, in
genere, i trasferimenti a fondo perduto di parte corrente ed altre spese come gli interessi passivi)
indicazioni significative possono essere tratte, non solo sul piano strutturale ma anche su quello delle
2
dinamiche, utilizzando le serie di contabilità regionale costruite dall’ISTAT in base al sistema SEC95 .
Le funzioni per le quali si hanno informazioni significative utili ai nostri fini sono quelle della Protezione
sociale, dell’Istruzione e della Sanità, le quali – a decentramento delle competenze avvenuto –
saranno quasi totalmente gestite dall’Amministrazione locale ed, inoltre, rappresentano pressoché
esaustivamente la tipologia di servizi e prestazioni rientrante nel campo di applicazione dei LEP.
Partendo dai dati a prezzi correnti per il 2001, che è anche l’ultimo anno per cui si dispone di tali
informazioni, e facendo riferimento ai valori medi pro capite, emerge subito la piena conferma di
quanto in precedenza osservato. La variabilità interregionale dei valori medi pro capite della spesa
3
complessivamente sostenuta nell’area del Welfare è significativa, pari all’8% misurata in termini di
coefficiente di variazione. Quest’ultimo valore non è irrilevante se si considera che i dati cui ci si
riferisce sono valori pro capite e sono relativi a funzioni per le quali devono essere fissati livelli
omogenei di fruizione su tutto il territorio nazionale. Ma tale variabilità è ancora più da tenere nella
dovuta considerazione se si analizzano le caratteristiche della distribuzione territoriale e delle sue
componenti interne (a tal fine, nella tabella 1 sono riportate - sotto forma di numeri indice - le serie
regionali dei suddetti pro capite relativi al totale dei servizi e prestazioni dell’area Welfare e delle
specifiche funzioni in esso comprese).
Dal primo punto di vista (caratteristiche della distribuzione territoriale) si deve notare che buona
parte della variabilità è indotta dalla forma di governo regionale: il numero indice del pro capite, posto
pari a 100 il valore dell’Italia, nelle regioni in cui vige lo Statuto Speciale supera quota 106, nelle altre a
2
Cfr. ISTAT (2004a).
3
Poiché in questo contesto ci si riferisce ai servizi ed alle prestazioni in natura, l’area Welfare comprende l’Istruzione, la
Sanità e la Protezione sociale al netto della Previdenza e delle prestazioni sociali assistenziali in denaro.
- 236 -
I livelli essenziali delle prestazioni
forma di governo ordinaria è inferiore a 99 (v. tabella 1, quarta colonna). Inoltre nelle prime si osserva
una dispersione intorno alla media superiore alla norma, determinata in particolare dalle due regioni
più ricche, la Valle d’Aosta ed il Trentino Alto Adige, la cui spesa per il Welfare erogata a favore di
ciascun cittadino residente supera rispettivamente del 17% e del 27% la media nazionale.
Complessivamente, il Centro-Nord mostra livelli di spesa pro capite leggermente inferiori – circa il 2% all’intera Italia, il Mezzogiorno superiori del 3,5%. Tale differenziazione può essere valutata più
approfonditamente se si disaggrega la spesa totale nelle sue componenti funzionali.
Tab. 1
SPESA PUBBLICA PER SERVIZI E PRESTAZIONI NELL'AREA WELFARE
(anno 2001 - dati pro capite)
Numeri indice dei pro capite Italia = 100
Numeri indice dei pro capite 1995 = 100
Regioni
Protezione
sociale
Sanità
Istruzione
Totale
Welfare
Protezione
sociale
Sanità
Istruzione
Totale
Welfare
159,9
152,8
135,7
135,6
150,2
146,3
Regioni a statuto ordinario
Piemonte
Lombardia
111,8
94,4
98,2
98,0
84,0
80,0
93,3
90,6
159,4
154,5
Veneto
91,0
98,8
83,0
92,0
174,7
152,7
132,5
145,7
Liguria
134,0
116,0
87,7
105,7
145,1
143,8
126,7
137,7
Emilia Romagna
125,0
103,2
82,3
96,2
162,2
139,0
123,8
134,8
Toscana
113,9
103,4
97,1
101,4
147,7
153,3
128,9
142,5
Marche
102,8
102,5
102,7
102,6
148,0
147,7
138,1
143,7
Umbria
127,1
100,8
105,4
104,2
164,9
138,5
120,0
131,8
Lazio
111,1
105,5
110,5
107,8
152,4
160,8
122,8
142,2
Centro-Nord
106,9
101,5
89,4
97,0
155,6
152,0
129,7
143,1
149,5
Abruzzo
88,9
105,5
105,7
104,6
129,3
171,8
129,7
117,4
106,9
110,3
108,9
143,2
167,1
126,8
146,7
Campania
64,6
100,0
118,9
105,5
122,4
178,6
137,5
155,1
Basilicata
82,6
89,9
136,0
108,0
143,4
153,3
136,8
144,1
Puglia
58,3
95,3
105,7
97,3
135,5
166,4
137,7
151,5
Calabria
75,7
97,9
124,9
107,4
134,6
171,1
130,6
148
Mezzogiorno
68,8
98,5
115,3
103,5
130,3
171,8
135,4
151,7
Totale
95,8
100,7
96,9
98,9
150,0
157,2
131,6
145,6
Valle d'Aosta
227,8
115,8
103,5
117,6
151,2
162,3
111,0
138,4
Trentino Alto Adige
164,6
113,1
140,6
127,1
151,0
156,6
186,4
168
148,6
104,5
93,7
102,8
182,9
155,9
122,1
143,3
Centro-Nord
159,0
108,7
113,8
113,8
164,7
156,7
147,7
153,6
Sicilia
106,9
89,9
117,8
102,1
165,6
156,8
138,5
148,3
Sardegna
118,8
99,2
118,3
108,0
154,1
153,5
126,0
140,2
Mezzogiorno
110,4
92,2
118,0
103,6
163,9
156,0
135,3
146,1
Totale
122,9
96,3
116,9
106,2
163,9
156,2
138,0
148,2
Totale regioni
100,0
100,0
100,0
100,0
153,2
157,1
132,8
146
Centro-Nord
110,4
101,9
90,9
98,0
157,4
152,2
131,0
143,8
Mezzogiorno
81,9
96,5
116,1
103,5
142,2
166,7
135,3
149,9
Molise
Regioni a statuto speciale
- 237 -
Con riferimento ai servizi e prestazioni in natura pro capite erogati nell’ambito della Protezione
sociale, la cui componente principale è rappresentata dalla sottofunzione Assistenza in quanto nella
4
Previdenza sono comprese solo prestazioni in denaro , la dispersione è molto elevata e sfavorevole
alle regioni meridionali. Il numero indice della spesa di queste ultime risulta pari a 81,9, quello dell’Italia
centro-settentrionale ad oltre 110 (v. prima colonna tab. 1). Si tratta di un risultato in parte sorprendente
se si considera che la finalità principale degli interventi assistenziali è quella di favorire la coesione
sociale ed alleviare le condizioni di bisogno più gravi. In ogni caso, requisito principale per l’accesso
alle prestazioni dovrebbe essere l’insufficienza di reddito o il non superamento di soglie di riferimento.
Ancora più sorprendente è la constatazione che proprio nelle regioni dove il livello di reddito è
maggiore della media, escludendo Lombardia e Veneto, si raggiungono i livelli di spesa più elevati. La
contraddizione è in parte apparente poiché una porzione rilevante di servizi e prestazioni è collegata al
reddito in misura tenue o non stringente: basti pensare ai servizi di asilo nido o di assistenza ai disabili.
Inoltre, tali servizi richiedono la presenza di strutture e di un contesto sociale ed economico favorevole
alla loro organizzazione che proprio nelle aree più sviluppate del Paese è più facile riescano ad
affermarsi. Ciò nondimeno, la contraddizione permane se ci si pone nell’ottica del singolo individuo, e
si acuisce ulteriormente quando ci si sofferma sull’esame della distribuzione interna all’area centrosettentrionale. La concentrazione massima, ancora una volta, si osserva nelle Regioni a Statuto
Speciale, il cui indice raggiunge il valore di 159, con punte di 228 e 165 rispettivamente in Valle d’Aosta
ed in Trentino Alto Adige. Tali valori segnalano una distanza enorme rispetto alle altre Regioni a
Statuto Speciale meridionali, che pure si collocano al di sopra della media nazionale: l’indice della
Sicilia è pari a 107, quello della Sardegna a 119. In assoluto, l’indice scende ai minimi in Puglia (58) e
Campania (65), poco più di un terzo del livello toccato nelle Regioni a Statuto Speciale settentrionali.
Meno squilibrata appare, ad un primo esame, la distribuzione territoriale della spesa sanitaria: il
Centro-Nord evidenzia sempre un indice superiore alla media nazionale (102) ed il Meridione un indice
inferiore (96,5) ma, per l’appunto, le distanze sono maggiormente contenute. Resta il divario a favore
delle regioni settentrionali a Statuto Speciale, il cui indice (109) è sostenuto anche in questo caso da
Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige (116 e 113 nell’ordine). In tale circostanza, invece, le regioni a
Statuto speciale del Sud si attestano su livelli più bassi della media, con la spesa pro capite della
Sicilia, in particolare, il cui indice è inferiore a 90, un minimo assoluto raggiunto anche dalla Basilicata.
4
E’ però da sottolineare che le spese di carattere amministrativo degli Enti di previdenza rientrano nelle categorie di
uscite qui prese in considerazione. Queste spese creano una distorsione nelle serie territoriali in quanto sono
concentrate a Roma, sede dei principali enti di previdenza, e quindi nel Lazio. I dati originari delle serie ISTAT relativi al
Lazio, pertanto, sono stati rettificati per neutralizzare tale effetto scorporando dal totale una stima della componente
relativa agli enti previdenziali.
- 238 -
Proprio il valore dell’indice di quest’ultima regione, fra l’altro, unitamente a quello pure ridotto
dell’Umbria all’interno dell’area centro-settentrionale, fanno propendere a ritenere che la variabile
“dimensione del territorio regionale” giuochi un ruolo non molto importante nella spiegazione dei
5
differenziali territoriali , come avviene invece nel caso di altre funzioni (in particolare per i Servizi
generali di amministrazione pubblica, l’Istruzione e la Protezione sociale).
Apparentemente la situazione è diversa nel caso dell’Istruzione. Infatti la spesa pro capite è
squilibrata in senso positivo per le regioni meridionali, che raggiungono un indice di 116, mentre l’area
centro-settentrionale si colloca su quota 91 circa. La distribuzione regionale della spesa per l’Istruzione,
quindi, costituisce il fattore che spiega lo sbilanciamento a favore del Sud, per quanto tenue, che si è
osservato in precedenza con riferimento all’intera spesa per servizi e prestazioni sostenuta nel campo
del Welfare. Che si tratti di una situazione solo apparentemente più favorevole al Mezzogiorno verrà
più approfonditamente argomentato in seguito quando, nel par. 3, si analizzerà la spesa in modo
dettagliato riferendola alla popolazione per classi di età ai fini della sua standardizzazione. Infatti, la
popolazione rilevante, in questo caso, è quella in età scolare. Se si rapporta a quest’ultima, la
distribuzione della spesa pro capite mostra un profilo opposto. L’indice del Centro – Nord raggiunge il
valore di 106, quello dell’Italia meridionale non supera livello 94. Così letta, pertanto, anche la
distribuzione della spesa per l’istruzione risulta essere maggiormente concentrata nell’Italia centrosettentrionale. Inoltre, ed ancora una volta, la spesa pro capite delle regioni a Statuto Speciale ivi
dislocate si colloca abbondantemente ai livelli massimi (in media l’indice supera quota 130). La
distanza che separa la regione a spesa pro capite più elevata (il Trentino Alto Adige, con indice pari a
143) da quella ove la spesa è più bassa (la Puglia, con 85) non sembra giustificata da fattori
economico-sociali sufficienti, certo non sembrano essere tali alla luce di quanto prevede il Titolo V della
Costituzione a tutela dell’uniformità di godimento dei diritti civili e sociali.
Se, con riferimento all’anno 2001, il quadro strutturale è quello ora descritto, la formulazione di un
giudizio più articolato richiede l’esame anche di altri aspetti. In primo luogo è necessario verificare
come tale quadro sia evoluto nel corso del tempo al fine di comprendere se le dinamiche sperimentate
spingano verso la convergenza o l’ulteriore divaricazione dei differenziali territoriali. A tale scopo
possono essere analizzate le serie regionali dei valori pro capite delle spese sostenute dalle
5
Nello stesso senso conclude V. Ferraris (2004). Viceversa un peso importante a tale variabile è stato riconosciuto per
la sanità nel decreto 56/2000. Più oltre, nel paragrafo 3, nell’esercizio di stima degli standard di spesa proposto
dall’ISAE, la variabile dimensionale viene considerata come esplicativa dei differenziali strutturali in virtù della
significatività dei parametri dell’equazione di regressione stimata allo scopo. Il livello di significatività è però inferiore a
quello misurato nel caso dell’Istruzione e dell’Assistenza.
- 239 -
Amministrazioni Pubbliche, nel corso del periodo 1995-2001, per l’area Welfare e relative specifiche
funzioni.
Dall’esame del primo dei due grafici seguenti si nota che la dinamica della spesa pro capite
dell’intera area Welfare è stata più sostenuta nell’Italia meridionale che in quella centro-settentrionale.
Ciò fa ritenere che il percorso seguito a partire dal 1995 tende ad indurre una sia pur lenta
convergenza: se, come auspicabile, esso dovesse proseguire nei prossimi anni, i differenziali in
6
precedenza osservati dovrebbero ulteriormente ridursi .
Le dinamiche relative, tuttavia, hanno progressivamente approfondito l’anomalia - osservata a
livello strutturale con riferimento all’anno 2001 – consistente in una spesa pro capite marcatamente
superiore alla norma nelle regioni a Statuto Speciale del Nord. I tassi di variazione anno su anno di
quest’ultima, infatti, sono stati sistematicamente superiori a quelli della spesa delle regioni meridionali a
Statuto Speciale cosicché, all’interno di un generale processo di convergenza, le regioni a Statuto
Speciale settentrionali hanno mostrato, viceversa, andamenti divergenti. Ciò significa che il pur parziale
riequilibrio avvenuto nel corso del periodo di tempo esaminato è da ascrivere esclusivamente alle
regioni a Statuto Ordinario, con la conseguenza che le distanze relative con quelle a Statuto Speciale,
in particolare del Nord, sono aumentate.
Graf. 1 - Spesa pro-capite per il Welfare Totale regioni
Graf. 2 - Spesa pro-capite per il Welfare Regioni a Statuto Speciale
150
numeri indice 1995=100
150
140
130
120
140
130
120
110
110
100
100
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1995
1996
Totale regioni
Centro-Nord
1997
1998
1999
2000
2001
anni
anni
Tot Reg Stat Speciale
Mezzogiorno
RSS Centro-Nord
RSS Mezzogiorno
E’possibile, sulla scorta dei dati relativi alle singole macro-funzioni rientranti nell’area Welfare,
connotare in modo più preciso significato e cause di tale evoluzione, anche al fine di individuare
qualche elemento utile in chiave prospettica.
6
E’quanto viene previsto, attraverso stime mirate, da V. Ferraris (2004) da oggi al 2010.
- 240 -
In primo luogo si può esaminare l’andamento della spesa pro capite sostenuta nel campo della
Protezione sociale. Dal grafico 3 si evince che la spesa pubblica erogata nel Centro-Nord è stata quasi
costantemente più dinamica di quella del Mezzogiorno, con un’accelerazione nell’ultimo periodo. Il
profilo della serie degli indici misurati sull’intero territorio nazionale è dominato da quello dell’Italia
centro-settentrionale, al quale si accosta significativamente. La distanza fra le due ripartizioni è
costantemente aumentata nel corso del periodo in esame, determinata da una stasi sostanziale della
spesa meridionale fra il 1996 ed il 1999. Tale situazione, da cui non si intravedono spunti positivi per
l’immediato futuro, è stata determinata in particolare dalle regioni a Statuto Ordinario, quelle a Statuto
Speciale avendo mostrato una similarità di comportamento che, con alcuni sfasamenti, ha condotto
quelle del Nord sui livelli raggiunti - a fine periodo - dalle regioni meridionali (Graf. 4).
Graf. 3 - Spesa pro-capite per la Protezione
sociale - Totale regioni
Graf. 4 - Spesa pro-capite per la Protezione
sociale - Regioni a Statuto Speciale
160
160
150
140
130
120
110
150
140
130
120
110
100
100
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1995
1996
anni
Totale regioni
Centro-Nord
1997
1998
1999
2000
2001
anni
Mezzogiorno
RSS Centro-Nord
RSS Mezzogiorno
In senso marcatamente riequilibratore hanno inciso le dinamiche delle spese sanitarie pro capite.
Il grafico 5 mostra che la curva relativa al Mezzogiorno è costantemente più elevata di quella delle
regioni centro-settentrionali con un aumento, anzi, della divaricazione (fenomeno che segnala un livello
dei tassi annui di variazione sistematicamente maggiori al Sud). E’interessante notare (Graf. 6) che le
regioni a Statuto Speciale delle due ripartizioni geografiche hanno curve quasi sovrapposte, indice
questo che l’avvicinamento fra Sud e Nord è avvenuto prevalentemente in virtù di una riduzione delle
distanze nel sottoinsieme delle regioni a Statuto Ordinario. Questo fenomeno ha una spiegazione ben
precisa, che è da ricercare principalmente nella modificazione del sistema di finanziamento della spesa
avvenuta nel corso del tempo e che ha comportato il progressivo abbandono del criterio della spesa
storica per ancorarsi sempre più saldamente a criteri di quote capitarie differenziate per classi di età e
- 241 -
tipologia di prestazioni, variamente corrette con indicatori di morbilità7. Ciò ha consentito nel tempo di
far crescere maggiormente la spesa là dove era relativamente insufficiente rispetto alla domanda
potenziale. Pertanto, per il prossimo futuro, è da attendersi il proseguimento delle tendenze osservate
in passato per le regioni a Statuto Ordinario, anche se dovrebbe entrare progressivamente in effettivo
vigore il sistema di finanziamento previsto dal decreto legislativo 56 / 2000 che dovrebbe nuovamente
allontanare la definizione delle risorse dal fabbisogno sanitario regionale standardizzato8. Altrettanto
non si può dire per le regioni a Statuto Speciale in quanto hanno goduto di un sistema di finanziamento
in tutto (regioni del Nord) o in parte (regioni del Sud) svincolato da criteri di fabbisogno e centrato
invece sulle devoluzioni di imposta: un sistema che sembra avere favorito livelli di spesa pro capite
superiori alla media solo in quelle settentrionali. Quelle meridionali, come osservato in precedenza, si
collocano invece sotto la media, in questo caso (Graf. 6) senza alcun impulso ad una riduzione delle
distanze relative.
Graf. 5 - Spesa pro-capite per la Sanità Totale regioni
Graf. 6 - Spesa pro-capite per la Sanità Regioni a Statuto Speciale
170
160
160
150
140
130
120
110
150
140
130
120
110
100
100
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1995
1996
anni
Totale regioni
Centro-Nord
1997
1998
1999
2000
2001
anni
Mezzogiorno
RSS Centro-Nord
RSS Mezzogiorno
Infine, l’Istruzione. La spesa pro capite nelle regioni meridionali evidenzia, complessivamente,
una dinamica più rapida al Sud, specie nei primi anni del periodo esaminato. In quelli successivi i tassi
di variazione relativi alle due ripartizioni sono simili, cosicché la distanza in livello fra le due curve resta
7
I criteri di riparto del Fondo Sanitario Nazionale “sono stati modificati più volte dalle leggi finanziarie, fino
all’introduzione di una quota capitarla uniforme, in base alla legge 662/96. Fin dall’inizio la ripartizione del FSN è
avvenuta sostanzialmente sulla base del criterio della spesa storica, con qualche correttivo, anche per la difficoltà di
definire gli “indici e standard” che dovevano garantire l’uniformità dei livelli di prestazioni sanitarie sul territorio” (a norma
dell’art. 52 della legge 8333/78: ndr) (… ) “La legge 662/96 sanciva, dunque, il definitivo abbandono del criterio della
spesa storica e l’adozione di un criterio di ripartizione non più legato prevalentemente all’offerta, quanto piuttosto ai
livelli di domanda attesa, all’entità della popolazione residente e alle fasce di età, da un lato, e ai livelli di assistenza
sanitaria, dall’altro”[Cfr. Monitor (2003) pagine 25 e 28].
8
Per tale motivo è da discutere se il D.Lgs. 56/2000 sia compatibile con il vigente Titolo V della Costituzione. Cfr. in
proposito F. Pica (2002).
- 242 -
sostanzialmente invariata (Graf. 7). Ancora una volta, la situazione è diversa se si esamina il
sottoinsieme delle regioni a Statuto Speciale: quelle del Nord hanno amministrato una massa di spesa
che è cresciuta a tassi significativamente più elevati di quella delle omologhe regioni meridionali (Graf.
8) e delle regioni a Statuto Ordinario. Le distanze che separano queste regioni dalle altre, pertanto, non
sono solo un dato strutturale, come emerso dalla breve analisi sviluppata in precedenza sulla base
della tabella 1, ma sono anche dinamicamente divergenti. Fenomeno che deve essere valutato con
attenzione in ragione delle sue implicazioni sulle problematiche del finanziamento del nuovo sistema di
tipo federale disegnato dalla Costituzione e, in particolare, dei livelli essenziali delle prestazioni da
garantire su tutto il territorio nazionale.
Graf. 7 - Spesa pro-capite per l'Istruzione Totale regioni
Graf. 8 - Spesa pro-capite per l'Istruzione Regioni a Statuto Speciale
150
140
130
120
110
100
140
130
120
110
100
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1995
1996
anni
Totale regioni
Centro-Nord
1997
1998
1999
2000
2001
anni
Mezzogiorno
RSS Centro-Nord
RSS Mezzogiorno
Ad integrazione dell’analisi ora condotta, è possibile concentrare l’attenzione sulla dinamica dei
volumi dei servizi e prestazioni erogate prescindendo, pertanto, dalla componente prezzo che può
fittiziamente incidere sulla variazione della spesa sostenuta, senza che a questa debba
necessariamente corrispondere una analoga variazione dei servizi effettivamente resi. A tale scopo è
utile esaminare l’evoluzione nel tempo delle stesse serie cui si è fatto riferimento sinora ma, questa
volta, valutate a prezzi costanti (i prezzi dell’anno 1995)9. La tabella 2, analoga alla tabella 1
precedentemente utilizzata, riporta sotto forma di numeri indice le serie regionali della spesa pro capite
a prezzi costanti dell’anno 2001. Le stime a prezzi costanti possono anche fornire indicazioni circa le
variazioni di efficienza con la quale i servizi vengono prodotti, ovvero per misurare la produttività del
lavoro ed i relativi differenziali territoriali. Differenze di efficienza determinano, a parità di risorse
finanziarie impiegate, differenze nei livelli di fruizione e – quindi – di soddisfazione dei bisogni da parte
dei cittadini utenti.
9
La fonte statistica è sempre ISTAT (2004a).
- 243 -
Tab. 2
SPESA PUBBLICA PER SERVIZI E PRESTAZIONI NELL'AREA WELFARE
(anno 2001 - dati a prezzi costanti pro capite)
Numeri indice dei pro capite Italia = 100
Numeri indice dei pro capite 1995 = 100
Regioni
Protezione
sociale
Sanità
Istruzione
Totale
Welfare
Protezione
sociale
Sanità
Istruzione
Totale
Welfare
Regioni a statuto ordinario
Piemonte
110,2
95,2
82,8
91,3
117,8
124,5
98,7
113,7
Lombardia
96,3
96,5
77,2
89,1
118,2
120,8
96,5
111,4
Veneto
85,2
100,0
81,4
92,0
122,7
124,1
95,9
112,8
Liguria
144,4
138,0
93,4
121,4
117,3
137,5
99,6
122,3
Emilia Romagna
125,9
107,6
85,9
100,3
122,5
116,3
95,2
108,8
Toscana
112,0
100,3
98,6
100,3
109,0
119,5
96,6
109,1
Marche
107,4
113,9
97,3
107,2
116,0
131,7
96,5
116,1
Umbria
105,6
101,1
114,7
106,6
102,7
111,6
96,4
104,3
114,9
Lazio
105,6
108,6
119,3
112,5
108,6
133,0
97,8
Centro-Nord
105,6
103,1
90,3
98,4
115,2
123,9
96,7
112,3
98,1
98,6
109,1
102,5
107,1
129,0
98,7
113,4
113,3
Abruzzo
Molise
113,0
101,0
119,5
108,7
103,4
126,8
101,3
Campania
70,4
86,3
116,7
97,0
100,0
123,9
99,5
110,4
Basilicata
76,9
89,3
134,5
105,8
100,0
122,3
99,8
109,3
Puglia
57,4
96,2
103,8
96,8
100,0
134,9
99,7
116,6
Calabria
74,1
92,4
131,7
106,4
98,8
129,8
101,5
113,4
Mezzogiorno
71,3
91,7
115,3
99,5
101,3
128,4
99,9
112,8
Totale
95,4
99,7
97,6
98,7
112,0
125,1
97,8
112,5
Valle d'Aosta
280,6
112,0
111,3
121,5
139,6
126,0
88,0
110,7
Trentino Alto Adige
211,1
102,7
97,1
106,8
145,2
114,3
94,9
109,2
136,1
95,3
100,4
99,6
125,6
114,2
96,5
107,4
Centro-Nord
175,0
99,3
99,6
103,8
136,0
115,1
95,3
108,4
Sicilia
100,9
101,0
114,8
106,2
117,2
141,6
99,6
119,4
Sardegna
117,6
106,9
125,2
114,6
114,4
132,9
98,3
115,1
Mezzogiorno
104,6
102,4
117,4
108,3
116,5
139,3
99,3
118,2
Totale
122,2
101,6
112,9
107,2
122,2
132,4
98,3
115,7
Totale regioni
100,0
100,0
100,0
100,0
114,9
126,2
97,9
113
Centro-Nord
110,2
102,8
91,0
98,7
117,8
123,3
96,7
112,1
Mezzogiorno
81,5
95,1
116,0
102,3
106,0
132,0
99,6
114,6
Regioni a statuto speciale
Il quadro che discende dall’esame della tabella 2 fornisce alcune conferme ma anche qualche
diversa indicazione rispetto a quanto visto in precedenza. Vi è innanzitutto da osservare che, nel 2001,
il contenuto reale di ciascun euro speso in servizi di Welfare nel loro insieme è cresciuto più al CentroNord che al Sud. Infatti, confrontando gli indici di spesa pro capite in base Italia=100, quello a prezzi
costanti del Centro-Nord è leggermente superiore al corrispondente indice a prezzi correnti, il contrario
avviene per l’Italia meridionale. Ciò è determinato in particolare dalla componente dei servizi e
prestazioni sanitari, per i quali l’indice a prezzi costanti dell’area centro-settentrionale è più elevato di
quello a prezzi correnti, a fronte di valori degli indici sostanzialmente equivalenti per la Protezione
sociale e l’Istruzione. Speculare, naturalmente, è quanto si verifica per il Mezzogiorno.
- 244 -
La maggiore incidenza relativa del contenuto reale delle prestazioni si osserva, in particolare,
nelle regioni a Statuto Ordinario del Centro-Nord, mentre in quelle a Statuto Speciale si ha un’evidenza
di segno opposto. Sembrerebbe di poter affermare, in base a tali dati, che all’elevato livello ed alla forte
crescita della spesa a prezzi correnti, che si è visto avere caratterizzato le regioni a Statuto Speciale
settentrionali, non ha corrisposto un analogo livello ed un aumento comparabile del contenuto reale
delle prestazioni da esse fornite ai cittadini. Per lo meno questo è vero se si ragiona in termini di
rapporti relativi fra aree territoriali.
Considerando i numeri indice dei pro capite di spesa, posto l’anno 1995 pari a 100, le
osservazioni appena fatte si traducono in una crescita fra l’anno iniziale della serie ed il 2001
proporzionalmente più forte nell’Italia settentrionale, in particolare per le regioni a Statuto Ordinario.
Con riferimento all’intero Welfare, ad una spesa a prezzi costanti aumentata di oltre il 12% sia al
Centro Nord che al Sud corrispondono tassi di aumento di quella a prezzi correnti più contenuti nella
prima circoscrizione (+43%) rispetto alla seconda (+52% circa). Situazione opposta, invece, per le
regioni a Statuto Speciale, con quelle settentrionali che mostrano una crescita dei pro capite a prezzi
costanti ben inferiore a quella corrispondente registrata a prezzi correnti e proporzionalmente molto al
di sotto di quella propria delle regioni meridionali.
Nel valutare questi dati è opportuno mantenere un atteggiamento di cautela in quanto le stime a
prezzi costanti presentano un margine di errore più elevato di quelle a prezzi correnti, dipendendo esse
dagli indicatori utilizzati per la deflazione e dalla loro disponibilità completa, che non sempre può
essere assicurata specie per l’ultimo anno della serie. Quest’ultimo, pertanto, è provvisorio e, come
avverte l’ISTAT, suscettibile di successive revisioni anche non trascurabili. Tuttavia, poiché il senso
ultimo delle riflessioni condotte con l’ausilio di tali stime non consiste nella misura puntuale degli
aggregati bensì nella definizione di un quadro generale di riferimento, si ritiene che le conclusioni cui si
è giunti abbiano una validità di fondo: considerati in termini di volume di servizi e prestazioni
effettivamente resi, i flussi di spesa erogati dalle Amministrazioni Pubbliche evidenziano, nella loro
struttura e nella loro dinamica, uno squilibrio a sfavore dell’area meridionale che a prezzi correnti
emerge in ancora maggiore evidenza. A prezzi costanti, il quadro per le regioni a Statuto Speciale del
Nord è meno favorevole di quello dipinto attraverso i dati a prezzi correnti ma, proprio per questo, è
indice di un eccesso di spesa che non trova completa giustificazione nemmeno in termini di un
proporzionale incremento dei benefici effettivamente ricevuti dai cittadini residenti.
- 245 -
7.2 FINALITÀ E CONTENUTI DEI LIVELLI ESSENZIALI DELLE
PRESTAZIONI
Il quadro generale che emerge dalla beve analisi sopra sviluppata testimonia di una situazione
estremamente variegata e differenziata regionalmente. Tuttavia non solo i livelli di spesa, ma anche la
tipologia, la qualità e l’accessibilità dei servizi che con quella spesa sono finanziati sono molto
diversificati. Ciò è vero soprattutto per la funzione Assistenza, ma non sono esenti nemmeno i servizi
dell’Istruzione e, soprattutto, della Sanità.
L’eterogeneità territoriale nelle caratteristiche di offerta dei servizi socio-assistenziali, che
storicamente ha contrassegnato questo tipo di bene pubblico, è all’origine di numerosi tentativi di
sistematizzazione della materia che si sono succeduti nel tempo e sono culminati nella legge
328/2000. In essa, in particolare all’art. 22, vengono definiti i livelli essenziali delle prestazioni (d’ora in
poi LEP). La definizione di LEP propria della 328 è alquanto generica e di carattere eminentemente
programmatico; tuttavia segnala, in modo incontrovertibile, la presa di coscienza del forte grado di
eterogeneità con cui i servizi socio-assistenziali sono resi ai cittadini residenti nelle diverse aree del
Paese e della connessa esigenza di limitarne l’ampiezza al fine di ridurre i rischi di discriminazione
nella loro fruizione. Il Titolo V della Costituzione assume integralmente tale esigenza e la estende a tutti
i servizi e prestazioni inerenti i diritti civili e sociali. L’art. 117, lettera m, riserva alla potestà esclusiva
dello Stato la materia “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”; è, pertanto, una competenza di
carattere “trasversale”che si riferisce a tutte le funzioni esercitate dalla Pubblica Amministrazione sul
territorio, riguardando quindi sia quelle di competenza esclusiva che quelle di competenza concorrente
regionale nella misura in cui attengano diritti civili e sociali.
10
Come autorevolmente rilevato , viene sancito il principio della a-territorialità dei livelli essenziali
11
delle prestazioni, per garantire la quale solo lo Stato
può legiferare in rappresentanza dell’intera
comunità nazionale.
10
Cfr. la relazione presentata da Angelo Mari al convegno “Livelli essenziali delle prestazioni e poteri sostitutivi“
organizzato dal MIPA e dal FORMEZ presso il CNR, Roma, 3 dicembre 2003. Sono da sottolineare, a questo proposito,
le affermazioni contenute in un documento presentato in Conferenza Stato-Regioni dai Presidenti di Regione il 20
giugno 2002 per l’avvio del confronto con lo Stato in materia di assistenza. In particolare le Regioni riconoscono “la
necessità di garantire un livello di uguaglianza di tutti i cittadini su tutto il territorio nazionale (… ) nei diritti civili e sociali
di cui alla lettera m) dell’articolo 117, quale competenza dello Stato. Più che competenza per materia, la fissazione dei
diritti civili e sociali è competenza di sistema con l’obiettivo di assicurare un livello uniforme di trattamento a tutti i
cittadini del territorio nazionale.”
11
Preferibilmente, come sottolinea G. France (2003), attraverso procedure di concertazione con gli altri organi di cui la
Repubblica si compone.
- 246 -
Ma a quali tipi di servizi e prestazioni ci si deve riferire? Essendo in questa sede interessati, in
particolare, a quelli che hanno effettivi e significativi impatti economico-finanziari sulla gestione della
cosa pubblica a livello locale ed hanno, quindi, un rilievo diretto per la costruzione del sistema di
federalismo fiscale, può essere conveniente seguire l’approccio proposto da P. Giarda12, del resto
fondato su semplici – e logicamente fondate - linee interpretative del testo costituzionale. I diritti civili e
sociali sono trattati nella Parte I della Costituzione, sostanzialmente nei Titoli II e III: gli articoli rilevanti,
in quanto possono implicare riflessi sul bilancio locale, sono quelli da 29 a 34 e i n. 35, 37 e 38. Altri
articoli, che pure possono avere a che fare con i rapporti finanziari fra lo Stato e gli enti decentrati (ad
es. gli art. 23 e 53), non rilevano, però, per la materia dei diritti civili e sociali. Gli articoli della
Costituzione citati hanno implicazioni di carattere finanziario non marginali con riferimento a
competenze che ricadono in quattro macro-funzioni: Previdenza, Assistenza, Tutela della Salute,
Istruzione. La prima di queste, tuttavia, è assegnata alla competenza esclusiva statale (art. 117, lettera
o), per cui non può avere rilevanza ai fini della costruzione del sistema di federalismo fiscale.
L’Assistenza (in merito alla quale l’art. 38 dispone che “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei
mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale”) è assegnata alla
competenza residuale, quindi esclusiva, regionale13. La Tutela della Salute e l’Istruzione, trattate negli
articoli 32-34 della Costituzione, sono materie di competenza legislativa concorrente. Per la Sanità,
che l’art. 32 definisce come fondamentale diritto dell’individuo, è da ricordare, inoltre, che l’universalità
del diritto alle prestazioni è sancita dalla legge 833/78; per l’Istruzione l’art. 117, lettera n), assegna allo
Stato la competenza esclusiva a legiferare in materia di norme generali, ribadendo di fatto quanto già
disposto dal secondo comma dell’art. 33. In definitiva le funzioni su cui è necessario concentrare
l’attenzione in relazione alla problematica dei Livelli Essenziali delle Prestazioni sono esattamente
quelle su cui è stata sviluppata l’analisi nel paragrafo precedente: Assistenza, Sanità, Istruzione.
I LEP sono destinati a costituire il perno intorno al quale far ruotare la riforma organica del
sistema di Welfare italiano. Essi dovrebbero consentire di garantire la necessaria uniformità di
godimento dei diritti sociali da parte dei cittadini con la finalità di promuovere la coesione sociale e
costituendo lo strumento principale di bilanciamento della differenziazione prevedibilmente stimolata,
per altro verso, dal decentramento amministrativo (delocalizzazione delle decisioni in merito alla
12
P. Giarda (2003b)
13
Come rileva P. Giarda, “la sua assegnazione al regime della competenza regionale esclusiva rappresenta una delle
decisioni meno comprensibili dell’intera riforma: il massimo di devolution dei poteri su una materia diretta ad attuare un
diritto sciale del cittadino per il quale deve essere garantito un livello uniforme di prestazioni su tutto il territorio
nazionale.” (Ibidem, pag. 8). Si può aggiungere che tale decisione appare ancora più indecifrabile se si pensa che la
legge 328/2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” si configura
proprio come una legge di coordinamento e definizione dei principi fondamentali cui l’azione normativa ed
amministrativa locale dovrebbe attenersi.
- 247 -
organizzazione dell’offerta dei servizi ed alla acquisizione e gestione delle risorse) disegnato dalla
Costituzione.
In questo ambito lo Stato è chiamato a svolgere un ruolo di garante dell’effettività delle prestazioni
cui il cittadino ha diritto; a questo fine la Costituzione assegna ad esso (art. 120, secondo comma) un
potere sostitutivo da esercitare in caso di inadempienza degli organi del governo locale: cioè lo Stato
può intervenire per rendere effettivo il rispetto dei LEP e salvaguardare, quindi, la parità di diritti dei
cittadini, i quali non devono in alcun modo essere discriminati in dipendenza della residenza prescelta.
Condizione, fra l’altro, per assicurare il pieno dispiegamento della liberta di movimento sul territorio.
Nonostante il ruolo chiave assegnato ai LEP nell’architettura costituzionale, questi non hanno
ancora trovato concreta applicazione; anzi, con la parziale eccezione della Sanità (DPCM 29
novembre 2001) non si è ancora proceduto ad una loro adeguata definizione.
Vi è anche discussione su quale debba essere il contenuto, il significato stesso di LEP.
Alcuni ritengono che il LEP configuri – rispetto ad una determinata tipologia di bisogni riconosciuti
come meritevoli di tutela – un vero e proprio diritto soggettivo che l’avente diritto potrebbe pretendere –
in extrema ratio – anche per via giudiziaria. Una tale visione potrebbe essere applicata a quelle
prestazioni finalizzate ad eliminare o alleviare uno stato di bisogno rientrante in una casistica
preventivamente definita; ma meno facilmente potrebbe attagliarsi a tutti quei casi in cui le prestazioni
sono erogate allo scopo di prevenire situazioni di bisogno che, pertanto, non sono attribuibili
individualmente ad aventi diritto predeterminati.
Una seconda accezione di LEP identifica in esso la definizione di servizi-tipo o di caratteristiche
generali delle azioni che, nelle materie di cui si sta discutendo, devono essere realizzate dalle autorità
locali di governo. Si considera il LEP come strumento di programmazione generale, senza scendere
sul piano dell’analisi della domanda da parte dell’avente diritto. Il rischio di questa interpretazione è non
solo di essere scarsamente operativa ma anche, da un lato, di porre le aree meno efficienti in una
condizione di incapacità a raggiungere immediatamente e realisticamente obiettivi programmatici validi
in una prospettiva di lungo periodo (ad es. universalità, trasferibilità, accessibilità finanziaria ecc. di una
determinata categoria di prestazioni) e, di converso, di incentivare comportamenti poco virtuosi da
parte delle aree più evolute qualora i LEP configurassero standard inferiori a quelli in esse già
conseguiti: in questo caso vi sarebbe un incentivo alla cessazione di quelle pratiche già operative che
eccedessero però i livelli programmatici.
Una terza definizione di LEP attribuisce ad essi il compito di individuare, per ogni tipologia di
prestazione, degli standard qualitativi minimi da garantire. Non solo, in questo caso, si pone il problema
- 248 -
pratico della identificazione di tali standard ma si riproporrebbe, anche, il rischio di permanere su un
piano di mere enunciazioni programmatiche.
Anche nel panorama normativo attuale, in gran parte definito in vigenza del precedente Titolo V
della Costituzione, queste diverse accezioni sembrano convivere ed essere variamente enfatizzate. Ad
es. la legge 328/2000 e successive norme applicative (DM. 308/2001) sembrano per alcuni versi far
riferimento alla seconda e terza delle concezioni richiamate. Notazioni non dissimili possono essere
fatte per alcune leggi regionali emanate in attuazione della legge quadro. Viceversa, il Ministero del
Lavoro e delle Politiche sociali14 ha esplicitamente fatto proprio il primo dei concetti richiamati,
identificando nei LEP lo strumento attraverso il quale i diritti sociali accedono al rango di diritti
soggettivi, alla stregua dei tradizionali diritti di libertà e di proprietà. Per altro verso, sulla stessa linea,
l'articolo 13 della legge n. 328 e quelli ad esso collegati nelle leggi regionali di settore, che dispongono
l’istituzione della Carta dei servizi sociali, configurano l’insorgere di veri e propri diritti soggettivi.
Le differenze sembrano pertanto sfumate, ricomponibili forse in una visione di sintesi unitaria: il
LEP potrebbe essere concepito come uno standard di qualità per alcune tipologie di servizi ritenute
meritevoli di tutela costituzionale e per le quali possa anche configurarsi l’insorgere di un diritto
soggettivo, la cui esigibilità deve essere garantita attraverso meccanismi effettivamente attivabili dai
cittadini. Si tratta indubbiamente di una definizione stringente ed impegnativa15 che, tuttavia, potrebbe
essere attuata attraverso una introduzione progressiva e graduale, adattando il contenuto concreto dei
LEP a quanto la realtà non solo organizzativa, che si è visto essere estremamente variegata, ma
anche informativa può consentire di praticare16.
14
Cfr. Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2003b).
Come rilevato in P. Bosi ed E. Caruso (2003) “in questo caso per ciascuna area di intervento si tratterebbe di definire
il livello minimo di prestazioni, sotto forma di servizi o di trasferimenti monetari di reddito, che consentano il
soddisfacimento dei bisogni di tutela sociale essenziale definiti dal governo centrale. Un modello di questo tipo appare
ovviamente molto più tutelante dei bisogni del cittadino, ma ovviamente anche assai più impegnativo nella sua gestione.
La definizione del diritto soggettivo implica infatti non solo l’obbligo del livello inferiore di governo di fornire prestazioni
nella misura e qualità prefissata dai LEP, ma anche di prevedere forme di risarcimento nel caso in cui l’amministrazione
si riveli incapace di soddisfare tali livelli con una propria offerta”(pag. 12).
15
16
L’esigenza di dotarsi di sistemi informativi rispondenti ai requisiti della completezza, analiticità, omogeneità spaziale e
intertemporale e tempestività al fine di monitorare, programmare e finanziare gli interventi di politica sociale sul territorio
è espressamente riconosciuta dalla legge 328/2000 che, all’art. 21, ha disposto l’istituzione del “Sistema informativo dei
servizi sociali”. Sulla materia una approfondita riflessione è contenuta in F. Carrera, M.L. Milabile e A. Teselli (2003), ed
in particolare nei saggi di L. Mauri (Il sistema informativo come strumento d’azione sociale), M. Palumbo (La
programmazione dei servizi e il ruolo dei Sistemi informativi), G.B. Sgritta (La conoscenza come funzione della
partecipazione e delle attività di proposta e di valutazione), M. Peci (L’informazione sociale nei Comuni. Alcuni progetti
pilota dell’ISTAT), A.M. Candela (Gli osservatori e i sistemi informativi come strumenti delle politiche sociali).
- 249 -
Nell’ambito delle
realizzazioni concrete, i livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA)17
rappresentano il caso più noto e sperimentato di fissazione di standard nazionali, tanto che si può
affermare che la tematica della determinazione dei LEP, culminata con la sua assunzione a norma di
rango costituzionale, si è sviluppata proprio a partire da tale esperienza. Dopo una lunga fase di
enunciazioni normative, che hanno fatto riferimento ai LEA quali strumenti per la programmazione
sanitaria e la definizione dei fabbisogni finanziari18, il DPCM 29/11/2001 – emanato quindi in vigenza
del nuovo testo costituzionale – ha fissato in dettaglio i criteri per la determinazione dei LEA. Essi sono
raggruppati in tre grandi macro-aree (assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro,
assistenza distrettuale, assistenza ospedaliera) e, per ciascuna di esse, sono individuati specifici sottolivelli e singole prestazioni19.
I LEA si possono considerare uno standard delle prestazioni da garantire a tutti i cittadini
indipendentemente dal luogo di residenza, per cui è definito il diritto del cittadino a ricevere le
prestazioni incluse nei LEA. Tuttavia essi tendono ad individuare una nomenclatura delle prestazioni
ritenute essenziali piuttosto che il livello delle stesse che deve essere garantito. Definiscono, quindi,
l’aspetto qualitativo delle prestazioni e ne trascurano quello quantitativo, il costo standard. La
determinazione di quest’ultimo è certamente la questione di più difficile soluzione, considerando anche
che – in particolare nel settore sanitario – l’evoluzione delle tecnologie e la connessa dinamica dei costi
sono molto rapide, a volte imprevedibili, per cui la quantificazione dei livelli standard sarebbe
complessa non solo perché oggettivamente sofisticata, ma anche perché continuamente da adattare
alle mutevoli condizioni tecniche di produzione dei servizi. Appare comunque necessario procedere in
questa direzione, specie se ai LEP si vuole attribuire una valenza di diritti soggettivi. Le stesse Regioni
sembrano richiedere una simile interpretazione. In un documento dei Presidenti delle Regioni
presentato alla Conferenza Stato-Regioni il 20 giugno 2002 ai fini dell’avvio del confronto con lo Stato
per definire i livelli essenziali delle prestazioni assistenziali (LIVEAS), si afferma che i LEP devono
individuare “le prestazioni ed il relativo livello di erogazione che viene ritenuto essenziale alla garanzia
ed esigibilità dei diritti sociali” (pag 2). Il livello essenziale “può essere definito in termini di diritto
individuale all’accesso e alla fruizione di interventi e prestazioni appropriate o anche in termini di
standard di prestazioni da garantire su un certo territorio e per una certa popolazione” (pag. 4). Nel
caso della Sanità, ad esempio, dovrebbero essere fissati standard clinico-assistenziali per l’erogazione
17
Questo è l’acronimo utilizzato nei documenti ufficiali. Esso verrà usato nel testo quando si farà espresso riferimento ai
LEP in campo sanitario.
18
Cfr. S. Arcà (2002).
19
Ad esempio, nel caso del I livello Assistenza sanitaria collettiva in ambienti di vita e di lavoro, un sottolivello è dato da
“Profilassi delle malattie infettive e parassitarie”, in cui rientrano tipologie di prestazioni come “trattamento di focolai di
infezione; prevenzione delle malattie infettive; interventi di disinfezione, disinfestazione, derattizzazione”.
- 250 -
delle prestazioni incluse nei LEA, i relativi costi di riferimento (anche costi medi) e le condizioni di
accessibilità. La sensazione che la direzione da seguire debba essere quella ora indicata è rafforzata
da una seconda considerazione: non è opportuno né efficiente definire i LEP senza determinare, in
parallelo, le risorse da dedicare a garanzia della loro esigibilità. Tali risorse potranno essere reperite
attingendo alla fiscalità locale, al fondo perequativo di cui all’art. 119 della Costituzione o a trasferimenti
statali (benché tale eventualità sia limitata a situazioni specifiche): in ogni caso è necessario
conoscerne a monte l’entità al fine di predisporre gli strumenti di finanziamento più adeguati ed avere
chiara consapevolezza dei riflessi che la fissazione dei LEP (specie se intesi come diritti soggettivi) può
avere sull’equilibrio complessivo del bilancio pubblico.
Apparentemente più agevole è la determinazione del valore dei LEP nel caso dell’Istruzione,
dove la differenziazione quali-quantitativa della tipologia di servizi resi agli utenti è meno spinta e,
comunque, meno caratterizzata tecnologicamente. Differenziazione che, sotto altri profili, soprattutto
delle opzioni organizzative, si ripropone nel campo dell’Assistenza. In ambedue i casi, procedendo per
passi successivi, in primo luogo potrebbe essere individuata, per ciascun livello ed in modo quanto più
possibile preciso, la popolazione di riferimento (il bacino di utenza). Una stima dei costi medi unitari per
singola prestazione (un determinato tipo di insegnamento, un determinato intervento assistenziale)
consentirebbe, data la popolazione utente (effettiva o potenziale) di stimare il fabbisogno finanziario
generato dai LEP di ciascun territorio. Ciò consentirebbe, intanto, di iniziare ad orientare le risorse in
modo più mirato alla tutela dei diritti alle prestazioni e meno vincolato alla spesa storica.
I costi sostenuti per l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie sono stati rilevati
per la prima volta in modo sistematico nel 200320. Tali costi, misurati in termini di pro capite, sono
risultati essere significativamente differenziati fra le regioni e forniscono un quadro sufficientemente
dettagliato del modus operandi degli organismi deputati all’offerta sanitaria sul territorio. E’un primo
passo significativo nella direzione del percorso ipotizzato appena sopra. Non è ancora la conclusione
del processo di determinazione dei LEP perché i costi rilevati si riferiscono alle spese effettivamente
sostenute, non a quelle implicite in standard medi o adeguati, prefissati come benchmark di
riferimento. Essi, pertanto, riflettono non solo differenti forme organizzative adottate nelle diverse realtà
territoriali, e quindi diversi livelli di efficienza e di risorse storicamente dedicate, ma anche - ed in
buona misura proprio per questo - configurazioni concrete di servizi formalmente analoghe ma spesso
qualitativamente non equivalenti. Partendo dai dati rilevati, comunque, è possibile ottenere indicazioni
20
Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri: “Monitoraggio e verifica sui Livelli Essenziali di Assistenza Sanitaria (LEA)”,
relazione per la presentazione dei dati rilevati nell’anno 2001 presentata il 24 luglio 2003 ai sensi del punto 15
dell’accordo 8 agosto 2001.
- 251 -
significative per una prima stima del costo dei LEP, a sua volta passaggio obbligato per definire le
risorse da stanziare per il loro finanziamento.
Connessa alla questione del finanziamento è quella dell’enforcement, cioè dell’individuazione
degli strumenti più efficienti che lo Stato dovrebbe adottare al fine di garantire il rispetto da parte delle
Autonomie Locali degli standard fissati con i LEP. Il tema, in base all’analisi proposta in un recente
lavoro realizzato per la Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica21, è aperto a diverse soluzioni
potendosi attivare, nella pratica, diversi insiemi di strumenti: persuasione morale; finanziamenti da
parte del governo centrale alle Regioni condizionati al rispetto degli standard nazionali; finanziamenti
perequativi per le regioni economicamente meno sviluppate per supportarle nel rispetto degli standard;
meccanismi di cooperazione intergovernativa; attribuzione di un potere costituzionale allo Stato di
imposizione degli standard; ricorso alla giurisdizione. Alcuni di tali strumenti, alla luce del testo
costituzionale, possono essere congiuntamente impiegati, altri sembrano preclusi. In particolare – oltre
all’esercizio del potere costituzionale di determinazione e imposizione dei livelli essenziali da parte
dello Stato - potrebbero essere attivate forme di persuasione morale22 (ad esempio stigmatizzando le
inadempienze dei governi locali con la loro pubblicizzazione attraverso la Gazzetta Ufficiale o delibere
parlamentari23), al contempo praticando - a monte - una forte concertazione fra livelli di governo nella
determinazione dei LEP al fine di sviluppare nelle Regioni un atteggiamento attivo verso gli standard:
essi verrebbero più facilmente intesi dalle autorità di governo locale come un bene proprio e, quindi, un
obiettivo da conseguire nel proprio interesse. Per gli stessi motivi, anche la individuazione del valore
soglia oltre il quale uno scostamento dallo standard sia da ritenere sanzionabile e la tipologia o entità
della sanzione da comminare andrebbero decisi di mutuo accordo. La via giudiziale rappresenterebbe
l’arma di ultima istanza in mano allo Stato o ai singoli cittadini per ottenere il rispetto degli standard.
Viceversa, non sembra praticabile, nel quadro costituzionale italiano, il ricorso allo strumento dei
trasferimenti condizionati. E’da valutare, invece, se sia possibile vincolare parte dei flussi perequativi al
rispetto degli standard.
Il processo che deve condurre alla definizione, quantificazione e attuazione effettiva dei LEP si
presenta lungo e complesso. Certamente deve poggiare su un quadro di cooperazione fra livelli di
governo nelle diverse fasi applicative in cui si dovrebbe articolare, comprendendo fra queste quella
della determinazione delle risorse da associare a ciascun LEP. E’un processo che, opportunamente,
dovrebbe essere realizzato con gradualità e la necessaria sperimentazione ed a supporto del quale è
21
G. France (2003).
22
Sistema cui fa ampio riferimento l’esperienza canadese.
23
In particolare da parte del Senato federale.
- 252 -
necessario sviluppare sistemi informativi che consentano una conoscenza dettagliata della domanda,
effettiva e potenziale, e dell’offerta, attuale o prospetticamente richiesta, di servizi e prestazioni sul
territorio, analizzate nelle loro dimensioni qualitative e quantitative.
Da condividere appare, nella sostanza, il quadro dei principi e la scansione per fasi del percorso
da seguire che vengono prefigurati nel già citato documento dei Presidenti delle Regioni:
a) l’intervento legislativo statale in materia di determinazione dei livelli essenziali di assistenza
sociale deve individuare “prestazioni”e non sistemi organizzativi: l’individuazione delle modalità
organizzative, degli standard da adottare per raggiungere l’obiettivo della garanzia delle
prestazioni, restano in capo alla responsabilità del sistema Regione/autonomie locali;
b) la determinazione dei livelli da parte dello Stato deve essere il frutto di un confronto e di
un’intesa istituzionali fra livelli di governo;
c) la Conferenza Stato – Regioni e la Conferenza Unificata rappresentano il luogo privilegiato di
concertazione istituzionale;
d) il tema dei LIVEAS (in generale dei LEP: ndr) va affrontato unitamente a quello delle risorse
finanziarie necessarie a garantirli (che devono essere assicurate da parte dello Stato che tali
livelli determina);
e) il sistema di definizione dei livelli (e della connessa messa a disposizione dei mezzi finanziari)
deve essere graduale e progressivo.
7.3 UNA STIMA AGGREGATA DELL’
IMPATTO FINANZIARIO DEI LEP
La determinazione del valore da riconoscere, in un dato momento, ai Livelli Essenziali delle
Prestazioni relativi alle funzioni Sanità, Istruzione ed Assistenza è un esercizio di estrema complessità
e, come appena ricordato, necessita di un congruo periodo di sperimentazione e di gradualità
nell’implementazione. E’anche evidente che tale valore dipende strettamente dal vincolo delle risorse
complessivamente disponibili allo scopo. Esso sarà tanto più elevato quanto maggiore sarà la massa
di mezzi finanziari da destinare alla perequazione, cioè quanto più elevato sarà il grado di solidarietà
interregionale che la concreta applicazione del disegno di federalismo costituzionale vorrà esprimere.
In un recente lavoro già in precedenza citato, P. Giarda sottolinea che, “dal punto di vista della
programmazione finanziaria, dato che l’attuazione dei diritti sociali dipende, in ogni dato momento, da
decisioni politiche sul livello accettabile della pressione tributaria e sulle urgenze per gli altri interventi
che devono essere finanziati dalle scelte di bilancio, la nozione di essenzialità non può che essere
valutata in relazione alle compatibilità finanziarie complessive. La nozione di livello essenziale ricorre
frequentemente nei dibattiti che caratterizzano i processi di decisione sulla spesa pubblica. Si ritiene da
- 253 -
alcuni che la valutazione di quanto sia essenziale per la attuazione di un diritto sociale abbia un
carattere oggettivo. Un’opinione forte non del tutto condivisibile. Per i fini della costruzione delle regole
di perequazione, è in verità sufficiente ipotizzare che la determinazione dei livelli sia fatta con criteri
uniformi per tutte le regioni. La decisione sul livello di attuazione del diritto non può che essere, in ogni
dato momento storico, rinviata alla saggezza politica del momento in cui il legislatore nazionale prende
le decisioni”24. Osservazioni in buona sostanza da condividere e che, a livello aggregato, consentono
di affrontare il problema della dimensione finanziaria dei LEP a partire dalla spesa storica, cioè dalla
massa di spesa complessivamente erogata in un dato momento storico che, a sua volta, riflette le
decisioni allocative e gli equilibri di bilancio che in tale momento si sono manifestati.
Non è quindi un esercizio astratto, ma ben legato alla contingenza storica, quello che viene di
seguito proposto con la finalità di pervenire ad una quantificazione di larga massima dell’impatto sul
bilancio locale, in particolare dal lato del finanziamento con flussi perequativi, che si potrebbe
osservare a regime a seguito dell’introduzione generalizzata dei LEP nel nostro ordinamento. Come
osservato nel Rapporto ref. sul federalismo presentato nel corrente mese di febbraio, “onde evitare il
riprodursi di sperequazioni e inefficienze del passato, è necessario non solo definire la spesa storica da
devolvere agli enti decentrati, ma anche identificare parametri ed indicatori rivolti a misurare la spesa
standard verso cui convergere nel tempo”25. Seguendo un approccio di quantificazione non molto
dissimile da quello ivi proposto26, l’esercizio che è stato qui condotto con riferimento all’anno 2001 mira
a misurare la spesa standard connessa ai LEP ed utilizzarne i risultati per integrare le stime sulla
dimensione finanziaria del decentramento che, con riferimento al medesimo anno e come illustrato nel
cap. 6, sono state realizzate ribaltando la spesa effettiva dell’amministrazione centrale sul bilancio
consolidato di quella locale. La finalità, quindi, è quella di disporre di stime che possano costituire un
ausilio, un orientamento circa la dimensione dei flussi addizionali coinvolti dall’introduzione dei LEP ed
il segno della loro incidenza sulle grandezze di finanza pubblica amministrate sul territorio. Come visto
nel primo paragrafo di questo capitolo, è da attendersi che la differenziazione nella distribuzione
24
P. Giarda (2003), pagg. 10-11.
25
V. Ferraris (2004), pag. 47.
26
Le metodologie di stima sono simili nell’impostazione, ma differiscono per diversi aspetti inerenti, in parte, il tipo di
indicatori prescelti ed il loro uso, in parte il campo di osservazione. Per quanto riguarda il primo aspetto si rinvia alla
appendice metodologica contenuta nel lavoro di V. Ferraris ed alla descrizione qui brevemente sviluppata, più avanti,
nel testo. Per quanto riguarda il campo di osservazione, nello studio di V. Ferraris vengono prese in considerazione solo
le Regioni a Statuto Ordinario, mentre in questo Rapporto si fa riferimento a tutte le regioni italiane. Infatti, avendo
operato sui dati della spesa consolidata delle Amministrazioni Locali nel loro complesso a decentramento di
competenze avvenuto (stime riportate in appendice al cap. 6 di questo Rapporto), si è ritenuto che nei settori in esame
(Sanità, Istruzione, Assistenza) per i quali vanno definiti i LEP, standard di uniforme godimento dei diritti sociali, le
differenze fra Regioni a Statuto Speciale e Regioni a Statuto Ordinario non possano eccedere significativamente le
soglie costruite in base ai fattori strutturali utilizzati per la standardizzazione della spesa.
- 254 -
regionale della spesa effettiva per servizi e prestazioni nelle materie riguardanti i LEP, che riflette una
spesa per unità di utente generalmente inferiore alla media nelle aree economicamente meno
sviluppate, si traduca in flussi di riequilibrio interregionale nel momento in cui divenga operativa la
nozione di spesa standard, cioè la spesa generata da fattori di natura strutturale che – in via primaria determinano i “legittimi” differenziali regionali per le diverse tipologie di prestazioni. I fattori qui
considerati sono in parte intuitivi, quasi sempre hanno a che fare con la struttura della popolazione per
classi di età, variamente calibrate e pesate a seconda della tipologia di spesa da standardizzare, o con
altre variabili di carattere trasversale come la dimensione di ciascuna regione. In un caso (quello
dell’Assistenza) sono stati utilizzati anche indicatori più specifici: l’indice regionale di povertà relativa, il
reddito medio pro capite. Si tratta, comunque, di un approccio di stima che resta nel campo delle
macro-simulazioni di scenario ed è quindi in grado solo di produrre risultati utili, appunto, a livello
macro. Detto ciò, è da sottolineare che i procedimenti adottati sottostanno ad un vincolo principale,
essenziale per conferire ai risultati stessi la necessaria attendibilità: tutte le informazioni di base
impiegate sono tendenzialmente esaustive, nel senso che sono disponibili in modo omogeneo per
tutte le regioni, e sono state utilizzate al massimo livello di dettaglio consentito dalle fonti statistiche,
molte delle quali sono di recentissimo rilascio.
Precisato che, per quanto attendibili, le stime che vengono di seguito presentate vanno lette
comunque in chiave di approssimazione di larga massima degli aggregati, si può passare ad
esaminare i principali risultati dell’esercizio, iniziando con la funzione Sanità.
Nella tabella 3 sono esposte le stime dei differenziali territoriali – raggruppati per ripartizione
geografica e tipo di Statuto vigente nelle Amministrazioni regionali – fra la spesa sanitaria
27
standardizzata e la spesa effettiva .
27
La metodologia di calcolo della spesa sanitaria standardizzata è la seguente. Si è fatto riferimento ai risultati della
prima rilevazione di dati analitici riguardanti i Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA). Essi sono presentati in un
documento, predisposto il 18 luglio 2003 dal Tavolo di monitoraggio e verifica di cui al punto 15 dell’accordo 8 agosto
2001, approvato dalla Conferenza Stato-Regioni il 24 luglio 2003. Le informazioni sulla spesa sono state pubblicate
dalla rivista Monitor (2003) in termini di spesa pro capite analizzata per regione e 11 livelli e sottolivelli di assistenza.
Nelle tabelle pubblicate non sono presenti i dati di due Regioni (Molise e Sicilia) e della Provincia autonoma di Bolzano.
Ai fini del presente esercizio, essi sono stati integrati utilizzando congiuntamente le informazioni sui livelli di assistenza
dell’anno 2000 che sono state diffuse dal Ministero della Salute in un seminario specialistico (tenuto a Roma il 6 maggio
2002) e, nel presente esercizio, sono state estrapolate al 2001 vincolandone il totale alla spesa di tale anno che, per
ciascuna delle regioni mancanti, è pubblicata sulla Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese (2003).
Per la stima della spesa standardizzata regionale si è proceduto come segue: i dati pro capite sono stati riportati a dati
assoluti di spesa applicando ad essi la popolazione residente al 31/12/2001 di fonte ISTAT.
Si è quindi proceduto al calcolo dei pro capite medi nazionali (incluse Molise, Sicilia e Bolzano) di ciascun LEA per
classi di popolazione. Per ogni classe e per ciascun LEA sono stati applicati dei pesi specifici, rappresentativi del
diverso consumo del singolo LEA che l’insieme dei soggetti inclusi in ciascuna classe di popolazione esprime. Tali pesi
sono quelli concordati in Conferenza Stato-Regioni ed utilizzati nel 2001 per la ripartizione della quota indistinta del
fabbisogno finanziario per il SSN. Nel caso del 1° livello “Prevenzione” è stato anche considerato il coefficiente di
- 255 -
Partendo dall’ultima colonna della tabella, si nota che non vi sono discrepanze significative fra
spesa effettiva e spesa standardizzata: ciò conferma quanto già rilevato nel paragrafo 1, cioè che per
la Sanità – prescindendo da qualunque considerazione sui differenziali di efficienza e di qualità28 – vi è
una sostanziale uniformità territoriale delle capacità di spesa del governo locale, che sembrano
adeguate a garantire già oggi livelli di prestazioni sufficientemente omogenei. L’indicazione, anzi,
andrebbe in senso leggermente contrario a quanto era da attendersi sulla base dell’analisi condotta nel
par. 1: il riequilibrio dovrebbe semmai favorire le regioni del Centro-Nord, essendo ipotizzabile una
crescita delle attuali spese dello 0,9%, rispetto al Meridione, il cui impiego effettivo di risorse
sembrerebbe eccedere i livelli standard dell’1,7%. Risulta invece confermata un’altra osservazione
fatta ad apertura di capitolo, cioè che, all’interno dell’area settentrionale, si ha un eccesso di spesa
delle regioni a Statuto Speciale le quali, per uniformarsi agli standard, dovrebbero ridurne l’importo
complessivo del 2 per cento.
Come si vede dalle cifre, gli aggiustamenti indicati sono comunque marginali, tali da non
segnalare squilibri evidenti. Essi inoltre, in buona misura, possono essere spiegati da fenomeni
specifici: ad esempio, scendendo nel dettaglio per livelli essenziali, le regioni meridionali a Statuto
Ordinario mostrano una eccedenza di spesa farmaceutica che, da sola, spiega tutta la distanza con la
spesa standardizzata misurata per il complesso delle prestazioni sanitarie. A sua volta, tale eccedenza
correzione dato dalla radice quadrata del tasso di mortalità infantile e perinatale. Il calcolo successivo, per ogni LEA e
singola regione, è consistito nel moltiplicare i pro capite nazionali specifici di ciascuna classe di popolazione per la
popolazione di quella classe residente nella regione. Si sono così ottenute le spese che ogni regione avrebbe sostenuto
nell’ipotesi di uniformità della spesa pro capite di ciascun LEA e di ciascuna classe di popolazione.
Le stime regionali della spesa standard sono quindi state aggregate per ripartizione e tipologia di Amministrazione
(Statuto Speciale – Statuto Ordinario): le differenze fra queste e le spese effettive sono riportate, distintamente per i
LEA più importanti, nelle prime 6 colonne della tabella 3.
Nella colonna 7 della stessa tabella è riportata la stima di un ulteriore effetto di un altro fattore strutturale: la dimensione
della regione. Tale effetto, in letteratura ampiamente osservato e spiegato per gran parte delle funzioni di spesa [cfr.
Geri M., Volpe M. (1993), Maggi M., Piperno S. (1995), R. Malizia (1998)], e preso in considerazione anche
nell’algoritmo di calcolo della perequazione di cui al dls. 56/2000, è stato calcolato regredendo la spesa media pro
capite regionale sul logaritmo della popolazione (variabile proxy della dimensione).
L’equazione di regressione stimata è la seguente (tra parentesi la t di Student): -1,494467 log(x) + 2067,456
(-2,15)
(-4,75)
Le differenze fra valori medi pro capite teorici ed il valore medio nazionale sono state ridotte del 30% (si è applicato lo
stesso criterio utilizzato nell’algoritmo di cui al dls. 56/2000) e considerate come rappresentative dell’impatto sui livelli di
spesa della variabile “dimensione regionale”. I valori stimati sono riportati nella colonna 7 della tab. 3.
Infine, la differenza fra la stima finale della spesa standardizzata e la spesa effettiva è riportata nella colonna 8.
28
Elementi la cui distribuzione territoriale non è tanto legata alla variabile “spesa corrente” – data la sostanziale
uniformità delle risorse disponibili che si è visto caratterizzare il settore – quanto, piuttosto, a condizioni di contesto
differenziate, diverse esigenze di razionalizzazione e di adeguamento delle strutture (che impattano semmai sulla spesa
in c/capitale, qui non considerata) che vedono il Sud generalmente deficitario. Sono elementi di cui è necessario tener
conto per un approfondimento dell’analisi, che qui si limita alla definizione della dimensione finanziaria dei LEP
assumendo come data la situazione storica presente.
- 256 -
Tab. 3
DIFFERENZA FRA LE STIME DELLA SPESA SANITARIA STANDARDIZZATA
E DELLA SPESA SANITARIA EFFETTIVA DELL'A.L. A DECENTRAMENTO AVVENUTO
(anno 2001)
Livelli delle prestazioni
LIVELLO 2
Assistenza distrettuale
Ripartizioni
LIVELLO 1
Prevenzione
TOTALE
di cui
Farmaceutica
di cui
Specialistica
LIVELLO 3
Assistenza
ospedaliera
TOTALE
LIVELLI
TOTALE
Ulteriore
differenza
correzione fra spesa
per fattore standard e
dimensione
spesa
effettiva
Valori assoluti in milioni di euro
Regioni a Statuto Ordinario
Centro-Nord
-7,2
-553,5
260,4
-735,2
1359,0
798,3
-253,0
545,3
Mezzogiorno
32,8
-16,9
-500,1
504,5
-577
-561,1
86,0
-475,1
Totale
25,6
-570,4
-239,6
-230,7
782
237,2
-156,0
81,2
-67,8
Regioni a Statuto Speciale
Centro-Nord
12,7
-28,0
109,1
-78,8
-219,5
-234,8
167,0
Mezzogiorno
-38,3
598,4
130,6
309,5
-562,5
-2,4
0,0
-2,4
Totale
-25,6
570,5
239,6
230,7
-782,0
-237,1
167,0
-70,1
Totale regioni
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Centro-Nord
5,5
-581,5
369,5
-814,0
1139,5
563,5
-86,0
477,5
Mezzogiorno
-5,5
581,5
-369,5
814,0
-1139,5
-563,5
86,0
-477,5
Differenza in percentuale della spesa effettiva
Regioni a Statuto Ordinario
Centro-Nord
-0,4
-2,4
3,7
-12,2
6,2
1,7
-0,5
1,2
Mezzogiorno
4,6
-0,1
-15,9
31,4
-6,4
-3,0
0,5
-2,5
Totale
1,0
-1,8
-2,3
-3,0
2,6
0,4
-0,2
0,2
-2,0
Regioni a Statuto Speciale
Centro-Nord
11,7
-1,9
29,7
-18,5
-12,7
-7,0
5,0
Mezzogiorno
-9,7
17,1
11,5
44,6
-12,3
0,0
0,0
0,0
Totale
-5,1
11,4
15,9
20,6
-12,4
-2,0
1,4
-0,6
Totale regioni
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Centro-Nord
0,3
-2,4
5,0
-12,6
4,9
1,1
-0,2
0,9
Mezzogiorno
-0,5
4,9
-8,6
35,4
-8,4
-2,1
0,4
-1,7
si forma quasi tutta in due regioni, la Campania e la Puglia, ed è connessa a problemi di gestione di
questa tipologia di prestazioni storicamente sedimentati ma che, per quanto è dato di sapere, si stanno
affrontando con vigore e con risultati significativi in termini di progressivo contenimento delle spese non
giustificate da effettive esigenze terapeutiche. Sul versante delle regioni a Statuto Speciale è da
segnalare, poi, che il Friuli Venezia Giulia presenta una situazione equilibrata, per cui il gap rispetto alla
spesa standardizzata è da attribuire interamente alle altre due regioni facenti parte del comparto.
Infine, fra le regioni a Statuto Ordinario centro-settentrionali, a discrepanze positive segnalate in
particolare da Lombardia, Emilia Romagna e Toscana, fa riscontro un eccesso della spesa effettiva su
quella standardizzata nel Lazio: in tutti i casi citati la spiegazione degli scostamenti è da ricercarsi
soprattutto all’interno del livello 3 “Assistenza ospedaliera”: possono quindi influire – come nel caso di
- 257 -
molte regioni meridionali (Sicilia compresa) – problemi di efficienza gestionale che – a parità di
prestazioni erogate – comportano maggiori spese della media. Ma qui la problematica si sposta su un
terreno non direttamente scandagliabile con i dati finanziari aggregati utilizzati nell’esercizio di stima: è
il terreno su cui, però, tali dati suggeriscono di investire attenzione e mezzi. Un'altra questione a cui le
stime qui presentate non possono dare risposta riguarda la domanda potenziale inespressa, più alta
nelle aree meno sviluppate e meno dotate di infrastrutture, e che è da leggere in connessione con il
fenomeno della mobilità interregionale29: a fronte del disagio che la fruizione di determinate prestazioni
fuori del territorio regionale comporterebbe, o semplicemente in ragione delle asimmetrie informative
presenti in determinati contesti socio-economici meno evoluti, spesso la domanda non si forma affatto
e l’offerta non è da essa sufficientemente stimolata, restando quindi su livelli inferiori a quelli impliciti
negli standard. Questa osservazione, nella misura in cui è verificata, comporta che l’inefficienza
comparata propria di tali aree e la carenza relativa di strutture tecnico-scientifiche e di capitale
materiale (e immateriale) in genere30 sia tale da rendere i differenziali fra spesa effettiva e spesa
standardizzata ancor meno rappresentativi dei differenziali di contenuto reale delle prestazioni. In
questo senso, ed in particolare nel settore dell’assistenza ospedaliera, gli eccessi di spesa segnalano
una situazione meno giustificabile, tale per cui potrebbero essere ridotti nel contesto di una simultanea
crescita del numero e del contenuto qualitativo delle prestazioni.
Per il settore dell’Istruzione, le stime della spesa standardizzata31 e dei relativi differenziali rispetto
a quella effettiva sono esposte nella tabella 4.
29
La trasferibilità geografica del diritto all’assistenza sanitaria è certamente uno dei principi fondamentali che, con la
definizione dei LEP, dovrà continuare ad essere garantito su tutto il territorio nazionale, pur se probabilmente in forme
diverse dalle attuali. Infatti. è presumibile che i rapporti fra regioni verranno maggiormente improntati a criteri di
bilateralità con transazioni dirette fra la regione di residenza dell’assistito e la regione “importatrice”. Alcune utili
osservazioni in materia sono sviluppate in France (2003), in particolare alle pagine 25-28.
30
In un recente lavoro [cfr. C. Brunini, A. Messina, R. Milazzo, F. Paradisi (2004)] finalizzato alla discussione di metodi
alternativi di sintesi di indicatori sulla dotazione fisica di infrastrutture, sull’offerta e l’efficienza di servizi infrastrutturali,
vengono proposti alcuni indicatori sintetici per il settore dell’Assistenza Ospedaliera per l’anno 2001. Con riferimento, in
particolare, alla dotazione infrastrutturale, tutti i metodi discussi portano alla medesima conclusione: graduando i valori
che gli indici possono assumere in quattro classi, si ha che tutte le province del Centro-Nord, con pochissime eccezioni,
si collocano nelle tre classi superiori; tutte quelle del Sud, con altrettanto poche eccezioni, appartengono alle prime due
classi di livello inferiore.
31
Le stime della spesa standardizzata per l’Istruzione sono state eseguite considerando due variabili strutturali
principali: la popolazione in età scolare residente nelle diverse regioni e la dimensione regionale. Con riferimento alla
prima, sono state considerate le singole classi di età caratteristiche dei diversi livelli di istruzione (dalla primaria al livello
universitario); ad esse sono stati applicati gli specifici valori della spesa media pro capite a livello nazionale, ottenuti a
loro volta a partire dalle spese dell’intera Amministrazione Pubblica per gli otto sotto-livelli della classificazione
funzionale COFOG (dati forniti dall’ISTAT). Tali dati sono particolarmente importanti perché, come noto, attualmente vi
è una notevole dispersione delle responsabilità di spesa fra Amministrazioni Centrali, Regionali, Comuni, Province,
Università ed Istituzioni scolastiche, per cui è assolutamente necessario considerare la spesa consolidata complessiva
(la quale, in base alle ipotesi formulate nel cap. 6, a decentramento avvenuto sarà quasi integralmente gestita dal livello
- 258 -
Tab. 4
ISTRUZIONE - STIMA DELLA SPESA EFFETTIVA
E DELLA SPESA STANDARDIZZATA DELL'A.L A DECENTRAMENTO AVVENUTO
(anno 2001)
Standardizzazione della spesa
Ripartizioni
Differenza fra
spesa
Ulteriore
Con
Spesa effettiva
standardiz-zata
Spesa
popolazione i n correzione per
e spesa
standardiz-zata
fattore
età scolare per
effettiva
dimensione
classi di età
Centro-Nord
33.770
31.318
-273
31.045
-2.725
Mezzogiorno
16.032
18.685
101
18.786
2.754
49.802
50.003
-172
49.831
29
Centro-Nord
2.751
2.066
173
2.239
-512
Mezzogiorno
8.175
8.659
-1
8.658
483
10.926
10.725
172
10.897
-29
Totale regioni
60728
60728
0
60728
0
Centro-Nord
36.521
33.384
-100
33.284
-3.237
Mezzogiorno
24.207
27.344
100
27.444
3.237
Valori in percentuale della spesa effettiva
Centro-Nord
100,0
92,7
-0,8
91,9
-8,1
Mezzogiorno
100,0
116,5
0,6
117,2
17,2
100,0
100,4
-0,3
100,1
0,1
-18,6
Centro-Nord
100,0
75,1
6,3
81,4
Mezzogiorno
100,0
105,9
0,0
105,9
5,9
100,0
98,2
1,6
99,7
-0,3
Totale regioni
100,0
100,0
0,0
100,0
0,0
Centro-Nord
100,0
91,4
-0,3
91,1
-8,9
Mezzogiorno
100,0
113,0
0,4
113,4
13,4
Emerge in tutta evidenza lo sbilanciamento della spesa effettiva a favore del Centro-Nord, sia nel
comparto delle Regioni a Statuto Ordinario sia in quello delle Regioni a Statuto Speciale. Nel primo
caso essa eccede la spesa standardizzata di oltre l’8%, nel secondo di quasi il 19%. Naturalmente,
locale di governo). La stima della spesa standardizzata mediante la variabile “struttura della popolazione in età scolare
per classi di età”è riportata nella seconda colonna della tabella 4.
Con riferimento alla seconda variabile strutturale esplicativa, la dimensione regionale, che mira a riconoscere la
presenza di diseconomie di scala nella produzione dei servizi pubblici, si è operato in modo analogo a quello descritto
per la Sanità. L’equazione stimata è la seguente (tra parentesi la t di Student): - 1,430196 log (x) + 2262,727.
(-3,19)
(8,06)
I parametri sono significativi, evidenziando l’opportunità di tenere in conto gli effetti della variabile dimensionale. La
correzione da essi indotta è riportata nella terza colonna della tabella 4. Nella quarta colonna è sintetizzata la stima
finale della spesa standardizzata mentre, nella quinta, vengono esposti i differenziali fra quest’ultima e la spesa
effettiva.
- 259 -
per costruzione32, si ha nel Mezzogiorno un’esigenza di spesa per raggiungere lo standard
-
attualmente insoddisfatta – di entità analoga: complessivamente la spesa meridionale dovrebbe
crescere del 13,4%. In valore assoluto il riequilibrio comporterebbe la riallocazione di risorse finanziarie
da una zona all’altra del Paese di oltre 3 miliardi di euro.
Anche nel caso dell’Istruzione, al pari di quello della Sanità, lo sbilancio percentualmente più
cospicuo si ha nelle regioni a Statuto Speciale dell’Italia settentrionale ma, questa volta, con una
incidenza trascurabile della Provincia autonoma di Bolzano ed un più forte impatto del Friuli Venezia
Giulia.
Nell’intera area centro-settentrionale, solo la Lombardia mostra un saldo positivo mentre in tutte
le altre regioni il differenziale è negativo, con massimi relativi in Liguria, in Emilia Romagna e nelle
regioni dell’Italia centrale. Fra le regioni meridionali, Campania, Puglia e Calabria evidenziano gli scarti
più ampi fra spesa effettiva e spesa standardizzata.
Tale situazione, verrebbe da pensare, è forse determinata dal fatto che ai fini della
standardizzazione sono stati considerati i bacini di utenza potenziali (tutti i soggetti residenti con età
compresa nelle diverse classi considerate) piuttosto di quelli che esprimono la domanda effettiva di
servizi, cioè la popolazione scolastica residente. A questa obiezione si può rispondere che i LEP non
devono assicurare uniformità di trattamento a coloro che già oggi fruiscono dei servizi, ma a tutti i
cittadini residenti potenzialmente destinatari degli stessi. In ogni caso, anche per verificare l’entità della
domanda potenziale inespressa, si è replicato l’esercizio assumendo come variabile strutturale la
popolazione scolastica di ciascun livello di istruzione residente presente nelle regioni33. I risultati non
sono molto diversi da quelli esaminati in precedenza. Le distanze fra spesa effettiva e standardizzata
sono solo leggermente più contenute: in luogo dei ricordati 3 miliardi di euro che dovrebbero essere
destinati al riequilibrio ne occorrerebbero 2,5. Tale minore impatto dei LEP così misurati (ma, si ripete,
la standardizzazione operata nella seconda ipotesi sembra meno corretta della prima) è dovuto
esclusivamente al comparto delle regioni a Statuto Ordinario, al cui interno quelle del Centro-Nord
mostrerebbero un eccesso di spesa effettiva del 6% (8% nella prima versione), quelle del Sud
registrerebbero un deficit di risorse rispetto al fabbisogno implicito nei LEP pari a circa il 13% (17%
nella prima versione). Viceversa, il forte gap evidenziato dalle regioni a Statuto Speciale del Centro32
Si ricorda che la spesa complessiva è assunta come data, per cui ad uno squilibrio che l’algoritmo di stima fa
emergere per una parte del Paese deve, necessariamente, corrispondere un riequilibrio di segno contrario per l’altra
parte.
33
In tal modo, fra l’altro, si tiene anche conto del fenomeno della mobilità interregionale, che può avere un qualche peso
nel caso dell’istruzione universitaria. I dati della popolazione scolastica sono stati desunti dall’Annuario sulle Statistiche
delle Amministrazioni pubbliche [ISTAT (2003a)] e si riferiscono agli studenti iscritti alle sole scuole pubbliche (statali o
locali).
- 260 -
Nord addirittura crescerebbe ulteriormente, mostrando in questa seconda ipotesi di stima un eccesso
di spesa effettiva su quella standard pari al 19 per cento.
Anche nel caso dell’Istruzione si osserva un gap infrastrutturale dell’area meridionale che
ripropone i differenziali nella dotazione di capitale fisso, da impiegare nel processo di produzione dei
servizi, che precedentemente si è messo in evidenza nel campo della tutela della salute. Utilizzando
un semplice indicatore di tale dotazione, il numero di alunni per classe, si nota che solo nella scuola
media inferiore la disponibilità è analoga: in quella elementare gli alunni per classe nel Mezzogiorno
sono 18,7 contro i 17,7 del Centro-Nord, nella scuola media superiore sono 22,1 rispetto a 21,1
dell’area centro-settentrionale. Ancora una volta distanze ben più marcate della media caratterizzano
le regioni a Statuto Speciale settentrionali: in tale comparto gli indicatori per i due ordini di scuola citati
sono pari, rispettivamente, a 15,5 e 19,4; nella scuola media inferiore il numero medio di alunni per
classe è di 19,5 a fronte di una media nazionale di 20,8.
Il quadro che emerge per il settore Istruzione è fondamentalmente un quadro in cui convivono
situazioni di privilegio relativo e situazioni di svantaggio non trascurabile. Tutto ciò si riverbera sulla
dimensione finanziaria dei LEP determinando un fabbisogno addizionale da riconoscere alle aree del
Paese meno sviluppate. Il gap è di natura strutturale e richiede un intervento non episodico, specie se
si considera che le spese per istruzione sono ormai universalmente riconosciute fra le più idonee, se
non essenziali, alla promozione di processi di sviluppo endogeni34. In questa direzione la fissazione
degli standard nazionali da associare ai livelli essenziali delle prestazioni può svolgere un ruolo
determinante.
La terza macro-funzione per la quale il legislatore statale ordinario è chiamato a definire i livelli
essenziali delle prestazioni è l’Assistenza. Come ricordato si tratta di un settore caratterizzato da
grande variabilità e difformità delle prestazioni fornite ai cittadini, non solo dal punto di vista delle
differenze territoriali di spesa ma anche da quello delle tipologie di servizi e interventi realizzati
all’interno di ciascuna regione. Nella tabella 5 vengono proposte le stime della spesa assistenziale
standardizzata che sono state ottenute attraverso ipotesi di normalizzazione che, rispetto agli esercizi
35
presentati per la Sanità e l’Istruzione, sono di carattere maggiormente soggettivo . Tuttavia si ritiene
34
Cfr. Rapporto annuale sullo Stato dell’Unione Europea, ISAE (2003c), in particolare il cap. 5 “La qualità delle spese
pubbliche nell’Unione Europea”.
35
La procedura di stima è articolata nel seguente modo. In primo luogo sono stati prescelti alcuni indicatori
rappresentativi delle variabili strutturali che dovrebbero esprimere la domanda di servizi e prestazioni assistenziali da
parte dei cittadini residenti. Ricordando che la spesa qui considerata esclude le prestazioni in denaro attualmente
gestite dall’INPS (pensioni sociali, pensioni e assegni a invalidi civili, a non udenti e a non vedenti) in quanto esse già
riflettono decisioni assunte centralmente che, come tali, già garantiscono la loro uniformità territoriale (e quindi non
rilevano ai fini della quantificazione dell’impatto finanziario aggiuntivo generato dai LEP), gli indicatori prescelti sono i
seguenti:
- 261 -
che possano rappresentare, comunque, un’utile base di riflessione per affrontare il tema della
dimensione finanziaria dei LEP anche per questo settore.
Il differenziale complessivo indica che il riequilibrio di risorse necessario per garantire il
raggiungimento di uno standard uniforme, a spesa totale invariata, è pari a circa 1,2 miliardi di euro ed
è generato interamente da flussi di mezzi finanziari addizionali che sarebbe necessario attivare verso
l’Italia meridionale. In termini percentuali, la riallocazione delle risorse necessaria a garantire standard
comuni evidenzia una eccedenza di spesa del 25% nelle regioni a Statuto Ordinario centrosettentrionali e del 44% in quelle a Statuto Speciale. Mentre nelle due isole la spesa assistenziale
dovrebbe registrare un incremento del 10% circa, quella del resto del Mezzogiorno dovrebbe più che
raddoppiare (+135%). Le percentuali sono superiori al 100% in tutte le regioni dell’Italia meridionale
continentale, con picchi in Puglia, Basilicata e Calabria. Si tratta di percentuali che possono
difficilmente conciliarsi con un riequilibrio gestibile solo attraverso flussi perequativi fra regioni; esse
indicano piuttosto che, se ai livelli essenziali delle prestazioni si vuole veramente conferire il ruolo di
garanzia del godimento dei diritti sociali a tutti i cittadini, è necessario prevedere un aumento
complessivo delle risorse da dedicare all’assistenza, come del resto il Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali ha riconosciuto nel Libro Bianco sul Welfare36 presentato ad inizio 2003. Tale
esigenza è rafforzata da una seconda considerazione, e cioè che nel campo dell’assistenza, settore in
cui vengono intercettate dall’azione dell’operatore pubblico le fasce di popolazione più disagiate e
deboli, non solo economicamente ma anche socialmente e culturalmente, è essenziale garantire
l’accessibilità reale ai servizi ed alle prestazioni. E’cruciale, in tale campo, far cadere le asimmetrie
informative che, altrimenti, precluderebbero la possibilità per il cittadino potenziale destinatario di
−
inverso dell’indice regionale (base Italia=100) del reddito medio pro capite, assunto come rappresentativo dei
maggiori bisogni generati da insufficienza di reddito (si ricorda che le prestazioni assistenziali sono generalmente
mean tested);
−
indice di povertà relativa (percentuale delle persone povere sulle perone residenti, calcolata in ISTAT (2003e) per
ciascuna regione con riferimento all’anno 2002), considerato come indicatore delle situazioni di disagio estremo
che richiedono interventi assistenziali mirati;
−
percentuale della popolazione di età superiore a 65 anni, per consentire di rappresentare le azioni mirate al
sostegno agli anziani, disabili o meno;
−
distribuzione regionale della popolazione residente, al fine di tener conto di tutti gli altri servizi e prestazioni
assistenziali non direttamente dipendenti dalle variabili sopra richiamate.
La standardizzazione della spesa attraverso l’indice composito risultante dalla sintesi dei quattro indicatori menzionati è
riportata a colonna 2 della tabella 5.
Nella colonna 3 è proposta l’ulteriore correzione derivante dall’influenza del fattore “dimensione della regione” che,
come per le funzioni Sanità e Previdenza, si è dimostrata essere significativa. L’equazione di regressione stimata per la
spesa assistenziale è la seguente (tra parentesi la t di Student): -1,025334 log (x) + 771,363
(-2,5)
(3,01)
La stima finale della spesa standardizzata è riprodotta in colonna 4 della tabella; in colonna 5 è riportato, infine, il
differenziale fra spesa standardizzata e spesa effettiva.
36
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2003a).
- 262 -
Tab. 5
ASSISTENZA - STIMA DELLA SPESA EFFETTIVA
E DELLA SPESA STANDARDIZZATA DELL'A.L A DECENTRAMENTO AVVENUTO
(anno 2001)
Standardizzazione della spesa
Ripartizioni
Spesa effettiva
Ulteriore
Con indicatore correzione per
composito (1)
fattore
dimensione
Spesa
Standardizzata
Differenza fra
spesa
standardizzata e spesa
effettiva
Centro-Nord
3.811
3.039
-183
2.856
-955
Mezzogiorno
837
1.906
65
1.971
1.134
4.648
4.945
-118
4.827
179
Centro-Nord
597
215
119
334
-263
Mezzogiorno
792
877
-1
876
84
1.389
1.092
118
1.210
-179
Totale regioni
6037
6.037
0
6.037
0
Centro-Nord
4.408
3.254
-64
3.190
-1.218
Mezzogiorno
1.629
2.783
64
2.847
1.218
Centro-Nord
100,0
79,7
-4,8
74,9
-25,1
Mezzogiorno
100,0
227,7
7,8
235,5
135,5
100,0
106,4
-2,5
103,9
3,9
-44,1
Centro-Nord
100,0
36,0
19,9
55,9
Mezzogiorno
100,0
110,7
-0,1
110,6
10,6
100,0
78,6
8,5
87,1
-12,9
Totale regioni
100,0
100,0
0,0
100,0
0,0
Nord
100,0
73,8
-1,5
72,4
-27,6
Mezzogiorno
100,0
170,8
3,9
174,8
74,8
(1) L'indicatore tiene conto dell'indice di povertà relativa, del reddito medio pro capite, della popolazione in età superiore
a 65 anni e della complessiva popolazione residente.
esercitare effettivamente il suo diritto. Il già citato documento ministeriale Il processo di definizione dei
37
livelli essenziali delle prestazioni individua lo strumento da attivare a questo scopo nella cosiddetta
“porta sociale” (un equivalente della funzione che nella legge 328/2000 è definita di “segretariato
sociale”). Essa dovrebbe rappresentare il punto di accesso unificato al sistema dei servizi che il Piano
Sociale Nazionale 2001-2003 ha definito come livello informativo e di orientamento indispensabile per
evitare che le persone esauriscano le loro energie nel procedere, per tentativi ed errori, nella ricerca di
risposte adeguate ai loro bisogni. A questo scopo occorre in particolare evitare che proprio i cittadini
più fragili e meno informati vengano scoraggiati nella ricerca di aiuto a fronte di barriere organizzative e
burocratiche che comunque vanno rimosse per ridurre le disuguaglianze nell’accesso.
37
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2003b).
- 263 -
Si tratta, quindi, di procedere con un’azione riformatrice che, anche in vista del conseguimento
degli obiettivi ora ricordati, richiede una dotazione addizionale di mezzi finanziari rilevante. E’
necessario evitare che al riequilibrio nella distribuzione territoriale di risorse che, già di per sé, devono
essere più consistenti delle attuali, si frapponga l’ostacolo di una resistenza da parte delle aree più
sviluppate che potrebbe emergere se il riequilibrio dei flussi dovesse passare attraverso il filtro della
solidarietà interregionale. In questa materia, ma in genere in quella dei livelli essenziali delle
prestazioni, sembra necessario che il sistema di attribuzione delle risorse alle aree meno favorite si
basi, in parte non trascurabile, su flussi perequativi finanziati attraverso il ricorso alla fiscalità generale.
Ciò sembra assolutamente imprescindibile almeno per quanto riguarda la quota corrispondente al
riequilibrio strutturale di cui ci è cercato di definire gli ordini di grandezza nell’esercizio di stima qui
proposto. Tali ordini di grandezza sono riepilogati nella tabella 6.
Tab. 6
TOTALE SPESA DELL'A.L. PER IL WELFARE A DECENTRAMENTO AVVENUTO
(differenziali fra spesa effettiva e spesa standardizzata - anno 2001
Ripartizion
Sanità
Istruzione
Assistenza
Totale Welfare
Centro-Nord
545
-2.725
-955
-3.135
Mezzogiorno
-475
2.754
1.134
3.413
81
29
179
289
-68
-512
-263
-843
-2
483
84
565
-70
-29
-179
-278
Centro-Nord
Mezzogiorno
Totale regioni
0
0
0
0
Centro-Nord
478
-3.237
-1.218
-3.977
Mezzogiorno
-478
3.237
1.218
3.977
Centro-Nord
1,2
-8,1
-25,1
-3,7
Mezzogiorno
-2,5
17,2
135,5
9,7
0,2
0,1
3,9
0,2
-2,0
-18,6
-44,1
-12,6
Centro-Nord
Mezzogiorno
0,0
5,9
10,6
3,2
-0,6
-0,3
-12,9
-1,2
Totale regioni
0,0
0,0
0,0
0,0
Centro-Nord
0,9
-8,9
-27,6
-4,4
Mezzogiorno
-1,7
13,4
74,8
7,6
A sintesi dell’analisi sin qui sviluppata, i dati riportati nella quarta colonna della tabella mostrano
che il riequilibrio finanziario fra le due grandi ripartizioni geografiche, il Centro-Nord ed il Sud,
necessario per garantire la fruizione dei livelli essenziali di assistenza in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale, ammonta a 4 miliardi di euro. L’eccedenza di spesa dell’area centro-settentrionale
rispetto allo standard nazionale è del 3,7% nel caso delle regioni a Statuto Ordinario, del 12,6% in
- 264 -
quello delle regioni a Statuto Speciale. Viceversa il deficit di risorse dedicate al Welfare nel Meridione
vale il 9,7% della spesa effettivamente gestita – a regime – dall’Amministrazione Locale delle regioni a
Statuto Ordinario ed il 3,2% di quella delle regioni a Statuto Speciale.
Misurati rispetto al PIL regionale, gli scostamenti fra spesa standardizzata e spesa effettiva sono
rappresentati nel grafico seguente.
Graf. 9 - Incidenza % sul PIL dei differenziali fra spesa standard e
spesa effettiva nell'area Welfare - dati per ripartizione - anno 2001
1,5
1
0,5
0
no
ogior
Mezz
RSO
no
ogior
Mezz
RSS
ord
ro-N
Cent
RSO
-1
ord
ro-N
Cent
RSS
-0,5
-1,5
Data la correlazione negativa osservata fra livello di sviluppo economico e differenziale di
fabbisogno a garanzia dei LEP, la curva indica chiaramente che:
a) un eventuale prelievo autonomo di risorse da dedicare al suo finanziamento inciderebbe - in
38
misura comunque non proporzionale - solo sulle regioni a più basso reddito dell’area meridionale
b) oppure, alternativamente, il flusso perequativo addizionale sarebbe interamente a carico delle altre
ripartizioni che, per consentire di mantenere invariato il livello complessivo nazionale di spesa
storica, dovrebbero rinunciare a produrre l’ammontare di servizi e prestazioni eccedente i LEP
attualmente assicurato ai propri cittadini (che, in ragione di PIL, è particolarmente accentuato nelle
regioni a Statuto Speciale del Nord).
Il mantenimento degli stessi livelli di servizi osservati al Centro-Nord e la crescita fino allo
standard nazionale di quelli offerti dalla P.A. del Sud comporterebbe, invece, l’aumento della pressione
tributaria oppure – a parità di quest’ultima - un aumento del deficit complessivo di bilancio.
38
Si noti, in particolare, la distanza fra le quote di prelievo addizionale sul reddito che separa le regioni a Statuto
Ordinario del Sud (aumento di oltre l’1,7%) da quelle del Centro-Nord (riduzione inferiore allo 0,4%).
- 265 -
Attraverso il grafico 10 le precedenti osservazioni possono essere calate a livello regionale. In
esso le regioni sono graduate per ordine di importanza relativa dell’incidenza sul PIL
dell’aggiustamento che – nell’ipotesi di invarianza della spesa storica complessiva – sarebbe
necessario applicare alla spesa attualmente erogata per garantire un uniforme accesso ai livelli
essenziali delle prestazioni da parte di tutti i cittadini.
Graf. 10 - Incidenza % sul PIL dei differenziali fra spesa standard e
spesa effettiva nell'area Welfare - dati per regione - anno 2001
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
ata
a
Calabri
Puglia
Basilic
Molise
nia
Campa
Sicilia
o
Abruzz
Umbria
rdia
Lomba
Veneto
nte
Piemo
na
Sardeg
Liguria
na
Romag
Emilia
e
March
-2,5
Adige
-2
a
Toscan
Giulia
enezia
Friuli V
'Aosta
Valle d
-1,5
Lazio
-1
o Alto
Trentin
-0,5
Solo la Sardegna, fra le regioni meridionali, non mostrerebbe un deficit di risorse da dedicare ai
LEP. Nelle altre, se si esclude l’Abruzzo, la dimensione del deficit è rilevante in alcune (intorno all’1%
del PIL in Sicilia e Campania) e molto più ampia nelle rimanenti (oltre il 2% in Molise, Basilicata e
Puglia, il 3% in Calabria). Tutte le regioni dell’area centro-settentrionale, ad esclusione della sola
Umbria, presentano invece quote di spesa effettiva dedicate alla fornitura di prestazioni non essenziali
(superiori agli standard medi). Queste sono di entità ridotta (meno dello 0,5% del PIL) nelle regioni del
triangolo industriale, in Veneto ed in Emilia Romagna; più elevate nelle altre, in particolare in quelle a
Statuto Speciale, fra cui si pone in testa il Trentino Alto Adige con oltre il 2% di PIL.
Si ribadisce che tali risultati vanno assunti come indicatori di una situazione, certo non come
misure precise degli aggregati finanziari, specie se si leggono con riferimento alle singole regioni.
Tuttavia, la sistematicità con cui le evidenze raccolte ne descrivono i contorni testimonia della
sostanziale attendibilità del quadro generale che è stato tracciato. Attendibilità che può consentire di
proporre un’ultima operazione, quella di integrare tali risultati con le stime della dimensione finanziaria
del decentramento esposte nel capitolo 6.
- 266 -
Si ricorderà che dette stime rappresentano l’impatto massimo che la devoluzione di competenze
fissata dal Titolo V della Costituzione dovrebbe avere - a regime - sulla finanza locale. Fra i diversi
aggregati finanziari proposti all’attenzione, quello maggiormente rappresentativo degli effetti
complessivi in termini di riattribuzione delle responsabilità di spesa e di reperimento delle risorse in
capo al livello locale di governo è l’aggregato che è stato definito “aumento lordo delle risorse
autonome”. Esso rappresenta la massa addizionale39 di risorse che il sistema del governo locale
autonomamente dovrebbe acquisire – anche mediante compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al territorio di competenza di ciascuna regione – a federalismo fiscale completamente a
regime. L’ipotesi sottostante è che il meccanismo di perequazione che deve essere attivato ai sensi
dell’art. 119 non sia, nemmeno in parte, finanziato con il ricorso alla fiscalità generale, cioè con
trasferimenti dello Stato.
Le cifre stimate in vigenza di tale ipotesi (e delle altre esplicitate nel cap. 6 e nella annessa
appendice metodologica) rappresentano una semplice riallocazione della spesa storica dalla
responsabilità amministrativa del centro a quella della periferia. E’possibile ora rimuovere l’assunzione
di invarianza della distribuzione regionale della spesa associata ai livelli essenziali delle prestazioni ed
integrare quindi le stime dell’aumento lordo delle risorse autonome con quelle dei differenziali fra spesa
storica e spesa standard.
L’esito di tale operazione è esposto nel grafico 11.
Graf. 11 - Aumento lordo delle risorse autonome - Incidenza % sul PIL
30
24,3
25
20
22,5
16,6
24
23,4
18,1
15
8,9
10
9,1
5
0
NORD RSSP
CENTRO-NORD RSO
con spesa standardizzata
SUD RSO
SUD RSSP
con spesa effettiva
Come era da attendersi sulla base dell’analisi sin qui condotta, la internalizzazione nelle stime
degli effetti finanziari dei LEP determina un ulteriore allargamento della forbice fra regioni
maggiormente sviluppate (del Centro-Nord) e regioni con reddito inferiore alla media (Mezzogiorno).
39
Rispetto a quella attualmente prelevata sul territorio attraverso tributi ed altre entrate proprie ed in sostituzione,
inoltre, delle imposte erariali attualmente devolute o regolate alle Regioni a Statuto Speciale.
- 267 -
Ancora più anomala appare la posizione delle regioni a Statuto Speciale settentrionali che, per
consentite di mantenere invariato il livello di spesa pubblica e di pressione fiscale complessivo,
dovrebbero rinunciare a significative quote degli impieghi oggi dedicati al soddisfacimento dei bisogni
dei propri cittadini eccedenti gli standard medi nazionali delle prestazioni.
Le difficoltà di finanziamento equilibrato del sistema di federalismo fiscale aumentano e, con
esse, aumentano i rischi di una conflittualità fra territori collegata alla redistribuzione delle risorse. Per
poterli neutralizzare o ridurne al minimo le conseguenze negative sulla gestione dell’intero sistema di
finanza pubblica, che potrebbero precipitare in un aumento dello squilibrio generale di bilancio, appare
necessario non solo un approccio di forte gradualismo – del resto invocato dagli attori stessi del nuovo
sistema: Regioni e Autonomie Locali – ma anche la definizione di sistemi di perequazione che facciano
ricorso in misura adeguata alla fiscalità generale e siano parametrati ai fabbisogni standard40. E’una
strada che si presenta - alla luce del dettato costituzionale - irta di difficoltà in quanto può scontrarsi con
ostacoli interpretativi e di coerente applicazione delle norme di non poco conto ma che, in
considerazione dell’entità delle grandezze finanziarie coinvolte, appare inevitabile percorrere. Sembra
l’unico strumento praticabile a disposizione per gestire il trade-off fra solidarietà e differenziazione
all’interno di un approccio solidale e cooperativo al federalismo così come disegnato nella Carta
costituzionale.
Come sottolineato nel capitolo 1 di questo Rapporto a chiusura dell’analisi sulle problematiche
della mancata – o ancora incompleta - attuazione del decreto legislativo 56/2000, una inadeguata
conciliazione fra le esigenze di maggiore autonomia da riconoscere agli enti decentrati e quelle di
garanzia della uniformità di fruizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni rischia, certamente, di
indurre maggiori squilibri rispetto alla situazione presente senza peraltro generare, a compensazione,
sufficienti impulsi alla crescita dell’efficienza. Ma potrebbe anche risolversi, nei fatti, in una paralisi
dello stesso processo attuativo del dettato costituzionale. Rispetto alle disposizioni sul sistema di
finanziamento e perequazione attualmente contenute nel Titolo V, una più esplicita e coerente
formulazione, che contempli il riferimento alla fiscalità generale come fonte primaria di copertura dei
differenziali strutturali di fabbisogno per le prestazioni connesse ai diritti civili e sociali, sarebbe
auspicabile.
40
Cfr. in proposito gli importanti contributi di P. Giarda (2003 a) e A. Petretto (2003).
- 268 -
8 La ripartizione delle competenze amministrative tra Regioni, Province, Comuni
8.1 IL SISTEMA DEI RAPPORTI TRA STATO–REGIONI–ENTI LOCALI
PRIMA DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE. LE FUNZIONI
AMMINISTRATIVE
8.1.1 Le Autonomie Locali e l’unità dello Stato
L’articolo 5 della Costituzione1 definisce il sistema delle Autonomie Locali e rappresenta il punto
di partenza per tutta la legislazione in materia; al riconoscimento delle Autonomie Locali e alla
previsione di una norma di scopo relativa alla loro promozione2 tramite il più ampio decentramento, fa
da limite il principio dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica.
Tale principio non prevede una forma di Stato rigidamente accentrato ma incide, quale limite non
valicabile, sulle norme che potrebbero dividere, invece di differenziare, le comunità presenti sul
territorio nazionale. Del resto, anche prima della recente riforma costituzionale, il Titolo V riconosceva
ampie forme di autonomia compatibili con l’assetto gerarchico dei rapporti tra Stato–Regioni–Enti
Locali.
Il decentramento amministrativo veniva posto a modello organizzativo: lo Stato decentrava le
proprie competenze sia conservandone l’amministrazione, cioè servendosi di uffici periferici, sia
delegando le funzioni amministrative statali alle Regioni, sia, infine, determinando con legge le
competenze e le funzioni di interesse locale da attribuire a Comuni e Province3.
Le leggi che prima della riforma dettavano la disciplina costituzionale delle funzioni amministrative
trovavano fondamento nel principio del parallelismo: spettavano alle Regioni tutte le funzioni
1
Articolo 5 della Costituzione: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.
2
Le espressioni “riconosce” e “promuove” sono le stesse utilizzate per i diritti inviolabili dell’uomo; ciò sembra indicare
una tutela di realtà che preesistono allo Stato e che rappresentano per il cittadino il primo luogo di appartenenza ad una
comunità territoriale.
3
Con la prima legge delega n.150/1953 e con i successivi decreti delegati vengono attribuite a Province e Comuni
alcune competenze esercitate fino allora da organi decentrati delle amministrazioni statali.
- 269 -
amministrative relative alle materie elencate nell’articolo 117 della Costituzione4, in cui le Regioni
stesse avevano riconosciuta una potestà legislativa di tipo concorrente o ripartita, cioè limitata dalle
leggi statali che ponevano i principi fondamentali delle suddette materie. Il sistema veniva reso più
duttile con la previsione, nell’articolo 118 della Costituzione, di diverse deroghe: nelle materie di
competenza amministrativa regionale, la legge della Repubblica poteva attribuire a Province e Comuni
funzioni riconosciute di interesse esclusivamente locale; le Regioni esercitavano normalmente le loro
funzioni delegandole alle Province e ai Comuni e agli altri Enti Locali o avvalendosi dei loro uffici; lo
Stato poteva delegare alle Regioni l’esercizio di ulteriori funzioni amministrative.
Il primo completo trasferimento di funzioni, uffici, personale, attuato secondo il principio del
parallelismo, si ebbe con il DPR 616/1977; vennero trasferite alle Regioni e agli Enti Locali le funzioni
relative al territorio, all’agricoltura, allo sviluppo economico, ai servizi sociali e alle attività culturali.
Rispetto all’esercizio delle funzioni amministrative regionali, il legislatore riteneva opportuno
riservare allo Stato una funzione di indirizzo e coordinamento; la funzione, introdotta nell’ordinamento
con la L.281/1970, prevedeva che nelle stesse materie trasferite alla competenza amministrativa delle
Regioni, restasse riservata allo Stato una funzione di indirizzo e coordinamento delle attività delle
Regioni che attenevano alle esigenze di carattere unitario, anche in riferimento agli obiettivi del
programma economico nazionale ed agli obblighi derivanti dagli impegni internazionali.
Il disegno costituzionale prevedeva che le Regioni dovessero svolgere essenzialmente compiti
legislativi, mentre agli Enti Locali venivano attribuite le competenze amministrative relative alle funzioni
di interesse locale e le funzioni regionali delegate.
Secondo tale assetto, tra le diverse amministrazioni poteva nascere un processo virtuoso che
avrebbe consentito di attribuire la competenza amministrativa in capo all’ente più vicino ai destinatari
della funzione.
L’attuazione del sistema amministrativo avvenne in maniera molto diversa da quella prospettata;
il legislatore si dimostrò particolarmente prudente nel dare inizio alla “regionalizzazione”. Le Regioni
ordinarie furono infatti istituite solo nel 1970 e, come ampiamente riportato nelle pagine precedenti,
furono compresse nello svolgimento delle loro funzioni, in alto, dal potere di intervento dello Stato,
4
Articolo 117 della Costituzione: “La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse
nazionale e con quello di altre Regioni:ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;
circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed
ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica;
turismo e industria alberghiera; tramvie e linee automobilistiche d’interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle
acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre materie indicate da leggi costituzionali.
Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione”.
- 270 -
La ripartizione delle competenze amministrative tra Regioni, Province, Comuni
qualora lo consentisse una esigenza di carattere unitario, ed in basso, dalle funzioni di carattere locale
attribuite alle Province e ai Comuni.
La contrapposizione Stato–Regioni comportò che quest’ultime tesero a difendere gli spazi
concessi evitando di delegare competenze agli Enti Locali mentre lo Stato, quale legislatore tenuto a
definire i principi dell’autonomia provinciale e comunale, assunse la “tutela” degli Enti Locali nei
confronti delle ingerenze regionali.
La Costituzione, all’articolo 1285, disponeva che i Comuni e le Province erano enti autonomi
secondo i principi fissati dalle leggi della Repubblica che ne determinavano le funzioni; in questo si
differenziavano dalle Regioni, che, invece, avevano funzioni e poteri previsti in Costituzione. La riserva
a favore della legge statale nel dettare la disciplina dell’ordinamento comunale e provinciale contribuì
ad istituire un sistema comunale e provinciale caratterizzato da una organizzazione interna uniforme
su tutto il territorio nazionale.
Proprio per garantire tale uniformità e quasi a voler negare un qualsiasi potere di indirizzo della
Regione sugli Enti Locali, l’articolo 130 della Costituzione, nell’attribuire ad un organo regionale il
controllo di merito6 e di legittimità sulla attività di Comuni e Province, rimandava alla legge ordinaria
statale la definizione dell’ambito e delle modalità di svolgimento del controllo di legittimità stesso e,
inoltre, prevedeva che il controllo di merito comportasse solo una richiesta motivata di riesame
dell’atto.
Della lentezza e delle contraddizioni che hanno accompagnato il processo di attuazione delle
Regioni, prima quelle a statuto speciale e quelle ordinarie dopo, si è già esposto, nel capitolo quattro.
E’ però utile ricordare come, anche per il sistema comunale e quello provinciale, il legislatore statale
abbia spesso preferito non effettuare una vera scelta tra le due ipotesi di riforma che differenziavano
tra loro sul grado di autonomia degli Enti Locali dal potere regionale.
Per queste ragioni il sistema comunale e provinciale è rimasto sostanzialmente immutato fino alla
legge n.142 del 1990, legge di attuazione del dettato costituzionale relativo alla Repubblica delle
autonomie.
5
Articolo 128 della Costituzione:”Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica che ne determinano le funzioni”.
6
Controllo sulla opportunità dell’atto.
- 271 -
8.1.2 Le riforme degli anni Novanta
7
La legge n. 142/1990 si apre con una disposizione posta a garanzia dell’ordinamento degli Enti
Locali che stabilisce che le leggi della Repubblica non possono introdurre future deroghe ai principi
presenti nella legge, se non mediante una espressa modifica delle norme che vogliono derogare. Si
vuole pertanto assicurare agli Enti Locali una stabilità rispetto alle leggi statali che li disciplinano; inoltre,
con il riconoscimento della potestà statutaria e regolamentare in materia di organizzazione e
funzionamento degli uffici e delle competenze, viene attribuita una prima, importante autonomia
normativa.
Con la potestà statutaria, le strutture organizzative degli Enti Locali vengono differenziate, in
quanto ogni Comune e ogni Provincia adeguano la propria amministrazione alle specifiche esigenze
territoriali e viene superata quella omogeneità nazionale determinata dalla legge generale della
Repubblica che disciplinava l’ordinamento degli Enti Locali.
Una maggiore autonomia degli Enti Locali si riscontra anche con la trasformazione del Comitato
di controllo regionale (CO.RE.CO.) in organo prevalentemente tecnico, il cui ambito di intervento viene
limitato ad un controllo di sola legittimità su determinati atti comunali e provinciali.
Per la legge 142, allo Stato spetta il compito di definire il carattere della autonomia e le funzioni di
Comuni e Province, mentre le Regioni organizzano l’esercizio delle proprie competenze amministrative
a livello locale, attraverso le Province e i Comuni e disciplinano la cooperazione dei Comuni e delle
Province tra loro e con la Regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle Autonomie Locali.
Con questo dispositivo la legge apre ad una nuova impostazione dei rapporti tra le Regioni e gli Enti
Locali, basata su forme di cooperazione tra i diversi livelli di governo nell’ambito regionale.
La legge 142, nel definire i Comuni e le Province come gli enti che rappresentano le rispettive
comunità e ne curano gli interessi e ne promuovono lo sviluppo, attribuisce direttamente ai Comuni,
rifacendosi al DPR 616/1977, tutte le competenze amministrative che riguardano la popolazione e il
territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto e utilizzazione del
territorio e dello sviluppo economico, salvo quelle già attribuite ad altri enti con legge statale o
regionale. Il Sindaco, inoltre, gestisce per conto dello Stato, i servizi elettorali, di anagrafe, di stato
civile, di statistica e di leva militare.
7
La L.142/1990: ridistribuisce le competenze tra Sindaco, Giunta e Consiglio, dirigenti generali e circoscrizioni;
introduce nuovi criteri per le modifiche territoriali dei piccoli Comuni; istituisce le Città metropolitane; introduce gli istituti
di partecipazione dei cittadini alla attività amministrativa e deliberativa dell’ente e il diritto di accesso dei cittadini alla
attività della pubblica amministrazione; introduce una nuova normativa in materia di servizi pubblici e opere pubbliche
nonché forme associative e di cooperazione; prevede la possibilità di istituire il difensore civico; incentiva le forme di
collaborazione tra Enti Locali; detta una nuova disciplina delle Comunità montane .
- 272 -
Spettano invece alla Province le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardano
8
vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale in ben dieci settori ; inoltre la Provincia, in
collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività
(nonché realizza) opere di rilevante interesse provinciale, sia nel settore economico, produttivo,
commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo.
Infine la legge 142 attribuisce alla Provincia compiti di programmazione e coordinamento tra la
9
Regione e i Comuni e di predisposizione del piano territoriale di coordinamento che, ferme restando
le competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determinano
10
indirizzi generali di assetto del territorio .
Per quanto riguarda il sistema della finanza locale, la legge 142 dispone che alle spese per i
servizi pubblici indispensabili si provveda con trasferimenti erariali, secondo meccanismi di
perequazione, sulla base di criteri oggettivi; ai Comuni e alle Province sono assicurate entrate fiscali
proprie al fine di integrare le spese per i servizi essenziali e per gli altri servizi pubblici ritenuti necessari
11
alla comunità . Pertanto, a Comuni e Province vengono trasferite le tasse, i diritti, le tariffe e i
corrispettivi dei servizi di loro competenza; le spese di investimento degli Enti Locali vanno invece
finanziate con un fondo ordinario e uno speciale, relativo ad aree speciali. I trasferimenti statali destinati
a finanziare le funzioni attribuite vengono triennalizzati nel bilancio pluriennale.
L’assetto dei rapporti tra Stato–Regioni–Enti Locali è stato riformato dalla legge 15 marzo 1997
n.59, prima “legge Bassanini”, e dai decreti legislativi che l’hanno seguita, in particolare il
D.lgs.112/1998, che introduce una nuova modalità di allocazione delle competenze: una volta definite
8
Funzioni amministrative della Provincia: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle
calamità;b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;c) valorizzazione dei beni culturali;d) viabilità e
trasporti;e) protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;f) caccia e pesca nelle acque interne;g)
organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle
acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla
legislazione statale e regionale;i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla
formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;l) raccolta ed
elaborazione dati, assistenza tecnico - amministrativa agli Enti Locali.
9
La Provincia:a) raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica,
territoriale ed ambientale della regione;b) concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri
programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale;c) formula e adotta, con riferimento alle
previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere generale che
settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei Comuni.
10
Il piano in particolare, indica:a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue
parti;b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;c) le linee di
intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e
la regimazione delle acque;d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.
11
Tali indicazioni non sono state nell’immediato accolte dato che il Governo negli anni successivi si è limitato ad istituire
l’imposta sugli immobili comunali, un tributo provinciale sulla tassa per lo smaltimento rifiuti e la tassa provinciale
sull’iscrizione dei veicoli (DPR 504/1992, DPR 507/1993).
- 273 -
le competenze indivisibili dello Stato e di altri organismi pubblici, quali le autorità indipendenti, la legge
attribuisce alle Regioni e agli Enti Locali le funzioni residue secondo nuovi criteri, ispirati ai seguenti
principi indicati all'articolo 4, comma 3, della L.59/1997.
a) il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni
amministrative ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane, secondo le rispettive
dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili
con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire
l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e
comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati;
b) il principio di completezza, con l’attribuzione alla Regione dei compiti e delle funzioni
amministrative non assegnati secondo il principio di sussidiarietà, e delle funzioni di
programmazione;
c) il principio di efficienza e di economicità, anche con la soppressione delle funzioni e dei
compiti divenuti superflui;
d) il principio di cooperazione tra Stato, Regioni ed Enti Locali anche al fine di garantire
un'adeguata partecipazione alle iniziative adottate nell'ambito dell'Unione europea;
e) i principi di responsabilità ed unicità dell'amministrazione, con la conseguente attribuzione
ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi, strumentali e complementari, e
quello di identificabilità in capo ad un unico soggetto anche associativo della responsabilità
di ciascun servizio o attività amministrativa;
f)
il principio di omogeneità, tenendo conto in particolare delle funzioni già esercitate con
l'attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo;
g) il principio di adeguatezza, in relazione all'idoneità organizzativa dell'amministrazione
ricevente a garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni;
h) il principio di differenziazione nell'allocazione delle funzioni in considerazione delle diverse
caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi;
i)
il principio della copertura finanziaria e patrimoniale dei costi per l'esercizio delle funzioni
amministrative conferite;
l) il principio di autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilità degli Enti Locali
nell'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferite.
- 274 -
La riforma ha invertito il rapporto tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali nella distribuzione delle
funzioni amministrative; da un sistema ancora incentrato sull’amministrazione statale si è passati ad un
sistema che individua nelle Regioni e nelle Autonomie Locali i destinatari della attribuzione della
maggior parte delle competenze.
Viene così a cessare la coincidenza tra potere legislativo e amministrativo ispirata al principio del
parallelismo; l’attuazione regolamentare delle leggi statali è normalmente affidata alle Regioni che
conservano solo le funzioni amministrative destinate alla collettività regionale, mentre la generalità dei
compiti e delle funzioni amministrative e' attribuita ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane,
in base ai principi indicati all'articolo 4, comma 3, della citata L.59/1997, secondo le loro dimensioni
territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario
esercizio a livello regionale.
Il sistema introdotto con la L.59/1997, il cosiddetto “federalismo amministrativo”, detta per la
prima volta le condizioni per realizzare in modo effettivo il governo locale.
Le Regioni attuano il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalità dei Comuni e, al
fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica,
individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative.
Nei limiti della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata,
individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro un termine temporale indicato
dalla legislazione regionale, decorso il quale, la Regione esercita un potere sostitutivo nelle forme
stabilite dalla legge stessa.
Il sistema di ripartizione previsto dalla L.59/1997 è stato attuato con il D.lgs.112/1998 che
concretizza un forte decentramento a favore di Regioni e Enti Locali in quattro grandi settori12: sviluppo
economico e attività produttive; territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona ed alla
comunità; polizia amministrativa regionale e locale. Il conferimento di funzioni comprende anche quelle
di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti.
Lo Stato mantiene un potere di intervento sostitutivo qualora la accertata inattività delle Regioni e
degli Enti Locali comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza alla Unione europea
o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali. In tal caso, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
su proposta del Ministro competente per materia, assegna all'ente inadempiente un congruo termine
per provvedere, decorso il quale, il Consiglio dei Ministri, sentito il soggetto inadempiente, nomina un
commissario che provvede in via sostitutiva. In casi di assoluta urgenza, il Consiglio dei Ministri può
adottare un provvedimento, di concerto con il Ministro competente, che per avere piena esecuzione
12
Per una visione di insieme delle competenze trasferite cfr.ISAE (2003).
- 275 -
deve essere solo immediatamente comunicato alla Conferenza Stato-Regioni e alla Conferenza StatoCittà'-Autonomie Locali.
Per permettere il pieno svolgimento delle nuove funzioni si rende necessario un adeguato
conferimento di mezzi, risorse, personale, da parte dello Stato; per il principio di effettività, alla titolarità
di nuove funzioni deve corrispondere la titolarità delle risorse per esercitarle. Ne deriva che la
mappatura complessiva delle funzioni amministrative comporta, prima di tutto l’individuazione delle
funzioni e, quindi, un serie di trasferimenti erariali la cui predisposizione viene affidata ad appositi
decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri emanati in base agli accordi raggiunti in sede di
Conferenza unificata Stato-Regione–Stato-Città13.
Il metodo usato per procedere prevedeva una serie di accordi in più sedi decisionali dalle quali
sono scaturite decisioni condivise tra i diversi livelli di governo territoriale. La istituzione di una pluralità
di sedi permanenti di raccordo ha permesso l’instaurazione di un nuovo assetto di relazioni istituzionali,
nel quale la ricerca di soluzioni condivise, tramite intese ed accordi, consente l’approvazione anche di
regole fondamentali dell’ordinamento. A tal proposito l’articolo 9 della L.59/1997 delegava il Governo a
riformare la Conferenza Stato-Regioni unificandola, per le materie e i compiti di interesse comune delle
Regioni e degli Enti Locali con la Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali; il decreto delegato n.
281/1997 ha quindi ampliato il ruolo della Conferenza Stato-Regioni, ha introdotto una disciplina delle
intese e degli accordi e ha previsto delle modalità di partecipazione delle Regioni alle decisioni relative
alle scelte comunitarie.
Con il decreto è inoltre stata istituita la Conferenza unificata, competente per le materie e i compiti
di interesse delle Regioni e degli Enti Locali: la Conferenza unificata promuove e sancisce accordi tra i
vari livelli di governo per l’elaborazione di schemi di decreti di individuazione e di trasferimento delle
risorse necessarie per l’esercizio delle nuove competenze14, esprime pareri, partecipa alla
elaborazione delle linee generali di politica economica e finanziaria, partecipa ai processi di riforma del
sistema amministrativo valutando gli schemi dei decreti legislativi relativi alla mobilità del personale
rispetto alla distribuzione di competenze ad enti diversi.
Alla base del metodo concertato è presente il principio di leale cooperazione tra Stato, Regioni e
Enti Locali (articolo 4, comma 3 L.59/1997)15 che oltre ad indicare le modalità da seguire per giungere
ad una ripartizione delle competenze propria di un sistema amministrativo improntato sul federalismo,
13
Articolo 7 della legge n.59 del1997 e articolo 7 del decreto legislativo n.112 del 1998.
14
La Conferenza unificata, quale sede dell’accordo tra i governi territoriali sulle risorse complessivamente necessarie
per le nuove funzioni degli Enti Locali, è stato l’organo competente a esprimere il parere sui provvedimenti di
individuazione e trasferimento delle risorse necessarie per attuare il trasferimento previsto dal D.lgs.112/1998.
15
In particolare l’articolo 4, comma 3, fa riferimento alla cooperazione tra Stati, Regioni ed Enti Locali al fine di garantire
una adeguata partecipazione alle iniziative adottate nell’ambito dell’Unione Europea.
- 276 -
delinea una sistema di governo pluralista in cui i diversi livelli cooperano mossi da finalità univoche e
condivise, rappresentate fondamentalmente dalla piena realizzazione dei diritti di cittadinanza.
Altro punto ineludibile per l’attuazione del federalismo amministrativo è il riconoscimento all’Ente
Locale di poter organizzare le strutture operative tramite un ampliamento della propria potestà
statutaria e regolamentare. In materia, importanti novità sono state introdotte dalla legge n.127 del
1997 e dalla legge n.265 del 1999.
La L.127/1997 “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa dei procedimenti di
decisione e di controllo” ha apportato nuovi contributi alla struttura e al funzionamento degli Enti Locali
al fine di adeguare la loro struttura alle successive competenze poi specificate dal D.lgs.112/1998; la
legge permette un’autonoma organizzazione degli enti con l’attribuzione di maggiori poteri in materia di
potestà auto organizzativa, con la diminuzione dei controlli regionali e con la semplificazione dell’attività
amministrativa svolta dagli Enti Locali. Con la legge il bilancio viene adeguato alla riforma con la
previsione di un piano esecutivo di gestione che dispone la attribuzione delle risorse finanziarie,
strumentali, umane.
La legge 265/1999 “Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli Enti Locali, nonché
modifiche alla legge 8 giugno 1990 n.142” ha riconosciuto agli Enti Locali una piena potestà
regolamentare, amministrativa, impositiva e finanziaria, apportando modifiche a quelle parti della legge
142 non più in assonanza con il nuovo assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali.
La legge prevede che la legislazione in materia di ordinamento dei Comuni e delle Province e di
disciplina dell'esercizio delle funzioni ad essi conferite, enunci espressamente i principi che
costituiscono limite inderogabile per l'autonomia normativa dei Comuni e delle Province. La espressa
enunciazione dei principi libera gli statuti dalla soggezione a norme statali in contrasto con il loro
contenuto e quindi esclude che le disposizioni presenti negli statuti possano essere abrogate da leggi
sopravvenute che non ne menzionano espressamente l’abrogazione.
Pertanto, i regolamenti comunali e provinciali non sono più emanati in attuazione di precedenti
disposizioni di legge, ma, autonomamente, nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto, al
fine di organizzare il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il
funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni.
L’ampliamento della potestà regolamentare ha riguardato anche l’autonomia impositiva degli Enti
Locali avendo il D.lgs.446/1997 rimesso ai regolamenti locali la disciplina dell’accertamento, della
riscossione, dell’organizzazione e dell’applicazione dei tributi propri.
- 277 -
8.1.3 Il Testo unico degli Enti Locali
A conclusione del decennio di riforma, è stato adottato un testo unico di coordinamento delle
disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei Comuni, delle Province e delle loro forme
associative che non si limita ad una ricognizione delle norme ma porta anche innovazioni alla
legislazione.
Nella redazione della legge n.267 del 2000, Testo unico degli Enti Locali, si è tenuto conto delle
sentenze della Corte costituzionale che hanno inciso sulla materia, mentre non sono state raccolte le
disposizioni normative contenute in regolamenti.
La legge ridefinisce il rapporto tra Regione e Enti Locali: la Regione disciplina l’organizzazione
dell’esercizio delle funzioni amministrative attraverso i Comuni e le Province nel rispetto del limite di
ragionevolezza, secondo il quale le scelte organizzative regionali devono essere improntate sulle
caratteristiche del territorio e secondo i principi introdotti dalla L.59/1997. Le leggi regionali devono
limitarsi a fornire i principi della cooperazione, anche con l’istituzione di strumenti e procedure di
raccordo e concertazione che permettano la collaborazione tra Regioni e Enti Locali nell’ambito delle
proprie competenze, devono stabilire i modi e le forme della partecipazione degli Enti Locali alla
formazione dei piani e dei programmi regionali, indicando i criteri e le procedure per la
programmazione socio economica.
La Regione, anche in virtù della progressiva delimitazione delle occasioni di controllo del
CO.RE.CO. sulla attività amministrativa dei Comuni, diviene soggetto di legislazione e di
programmazione della attività amministrativa degli Enti Locali permettendo il più ampio decentramento
ai sensi dell’articolo 5 della Costituzione.
Le Regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei diversi
livelli di territorio, organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i
Comuni e le Province. Le leggi regionali si conformano ai principi stabiliti nel Testo unico in ordine alle
funzioni del Comune e della Provincia, identificando nelle materie e nei casi previsti dall'articolo 117
della Costituzione, gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e
del territorio.
La generalità dei compiti viene attribuita ai Comuni, alle Province, alle Comunità montane
secondo le loro dimensioni territoriali, associative, organizzative ad eccezione delle funzioni che
richiedono l’esercizio unitario a livello regionale.
- 278 -
Il Testo unico rappresenta quindi il sistema regionale delle Autonomie Locali prima della riforma
costituzionale. Al riconoscimento della autonomia16 delle comunità locali, ordinate in Comuni e
Province, segue l’ individuazione della centralità del Comune quale ente territoriale più vicino ai
cittadini, rappresentativo della propria comunità di cui cura gli interessi e promuove lo sviluppo. Anche
la Provincia, ente locale intermedio tra Comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura
gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. I Comuni e le Province adottano il proprio statuto
che, nell'ambito dei principi fissati dal Testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione
delle minoranze, e i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio17. I
Comuni e le Province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e
della Regione, secondo il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale, e svolgono le loro funzioni
anche attraverso le attivita' che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa
dei cittadini, singoli, e organizzati nelle loro formazioni sociali.
Spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio
comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed
utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad
altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Inoltre il Comune, per
l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di
cooperazione con altri Comuni e con la Provincia; gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe,
di leva militare e di statistica mentre ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale
possono essere affidate ai Comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari,
assicurando le risorse necessarie.
Spettano invece alla Provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino
vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori: difesa del suolo, tutela e
valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; tutela e valorizzazione delle risorse idriche
ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali; viabilità e trasporti; protezione della flora e della fauna
parchi e riserve naturali; caccia e pesca nelle acque interne; organizzazione dello smaltimento dei rifiuti
a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni
16
I Comuni e le Province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia
impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
17
Lo Statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra
Comuni e Province, della partecipatone popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini, alle informazioni e ai
procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico. Nel
rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di
propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di
partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni.
- 279 -
atmosferiche e sonore; servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale
e regionale; compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla
formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico - amministrativa agli Enti Locali.
La Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi da essa proposti
promuove e coordina attivita', nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore
economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo.
La Provincia svolge inoltre compiti di programmazione: raccoglie e coordina le proposte avanzate
dai Comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione;
concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani
regionali secondo norme dettate dalla legge regionale; formula e adotta con riferimento alle previsioni e
agli obiettivi del programma regionale di sviluppo propri programmi pluriennali sia di carattere generale
che settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei Comuni.
La Provincia, infine, ferme restando le competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione
e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli
indirizzi generali di assetto del territorio.
La Regione, previa intesa con gli Enti Locali interessati, può definire, in materie determinate18,
ambiti sovracomunali per l'esercizio coordinato delle funzioni degli Enti Locali, attraverso forme
associative e di cooperazione: la Regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico
sociale e territoriale e su questi ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di
investimenti degli Enti Locali. Comuni e Province concorrono alla determinazione degli obiettivi
contenuti nei piani e programmi delle Regioni e provvedono, per quanto di propria competenza, alla
loro specificazione ed attuazione.
Alla valorizzazione delle forme di decentramento comunale corrisponde il riconoscimento alle
Province di funzioni di coordinamento e la riduzione del ruolo delle Regioni a compiti di
programmazione socio economica e di pianificazione territoriale e una generale modifica del sistema
dei controlli19. Anche per l’attività delle Autonomie Locali vengono previste modifiche alle forme di
18
Pianificazione territoriale; reti infrastrutturali e servizi a rete;piani di traffico intercomunali; tutela e valorizzazione
dell'ambiente e rilevamento dell'inquinamento atmosferico interventi di difesa del suolo e di tutela idrogeologica;
raccolta, distribuzione e depurazione delle acque; smaltimento dei rifiuti; grande distribuzione commerciale; attivita'
culturali;funzioni dei sindaci .
19
La scelta autonomista coinvolge il sistema dei controlli; il controllo sulla gestione finanziaria della Corte dei Conti,
modificato dalle leggi n.20/1994 e n.639/1996, diviene un controllo sulla efficienza della azione amministrativa; lo Stato
mantiene l’esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento sugli atti amministrativi regionali e il controllo di
legittimità della Commissione statale, istituita in ciascuna Regione e presieduta dal Commissario di governo, che però,
- 280 -
controllo: oltre il controllo gestionale - successivo della Corte dei Conti si aggiunge l’attività di referto
della Sezione Enti Locali della Corte dei Conti. Il controllo preventivo di legittimità20 sugli atti degli Enti
Locali, di cui all'articolo 130 della Costituzione, si esercita esclusivamente sugli statuti dell'ente, sui
regolamenti di competenza del consiglio, esclusi quelli attinenti all'autonomia organizzativa e contabile
dello stesso consiglio, sui bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, adottate o ratificate dal
consiglio, sul rendiconto della gestione. Il controllo eventuale del Comitato regionale di controllo sulle
deliberazioni della giunta e del consiglio, nei limiti delle illegittimità denunziate, quando un quarto dei
consiglieri provinciali o un quarto dei consiglieri nei Comuni con popolazione superiore a 15.000
abitanti ovvero un quinto dei consiglieri nei Comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti ne facciano
richiesta scritta e motivata con l'indicazione delle norme violate, entro dieci giorni dall'affissione all'albo
pretorio, quando le deliberazioni stesse riguardino: appalti e affidamento di servizi o forniture di importo
superiore alla soglia di rilievo comunitario; dotazioni organiche e relative variazioni; assunzioni del
personale (artt.126 e 127, D. lgs.267/2000 -T.U.E.L.).
8.2 LA RIFORMA COSTITUZIONALE
L’introduzione del principio di sussidiarietà, esplicitato nell’articolo 118 della Costituzione, assimila
il nostro ordinamento a quello degli stati federali caratterizzati dall’attribuzione delle competenze in via
generale al governo territoriale più vicino ai cittadini.
Come si è detto la devoluzione di poteri e competenze attuata con le “leggi Bassanini” ha così in
profondità modificato i rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, da suscitare un ampio dibattito
sulla sua compatibilità con la Costituzione del 1948 che, come riferito, agli articoli 5 e 128 della
Costituzione, riconosceva e poneva le condizioni per decentramento amministraivo.
La Costituzione disegnava però un ordinamento a base regionale, retto da un assetto gerarchico
che vedeva nello Stato il destinatario in via generale di tutte le competenze.
già con il D.lgs. 40/1993 e con la L.127/1997, opera solo su alcuni atti tassativamente indicati (regolamenti ed atti
attuativi di direttive europee).
Una ulteriore forma di controllo è rappresentata dall’annullamento governativo degli atti illegittimi, si prevede che con
l’applicazione dell'articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell'unita'
dell'ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell'interno, ha la facoltà in qualunque tempo, di annullare, d'ufficio o su denunzia, sentito il
Consiglio di Stato, gli atti degli Enti Locali viziati da illegittimità (articolo 138 D.lgs.267/2000 - T.U.E.L.).
20
Il controllo di legittimità comporta la verifica della conformità dell’atto alle norme vigenti ed alle norme statutarie
indicate nel provvedimento di annullamento, per quanto riguarda la competenza, la forma e la procedura, e rimanendo
esclusa ogni diversa valutazione dell’interesse pubblico perseguito. Nell’esame del bilancio preventivo e del rendiconto
della gestione il controllo di legittimità comprende la coerenza interna degli atti e la corrispondenza dei dati contabili con
quelli delle deliberazioni.
- 281 -
Le Regioni e gli Enti Locali venivano interessati da un decentramento che dall’alto procedeva
verso il basso, a differenza della devoluzione attuata in base ai nuovi principi, introdotti dalla L.59/1997,
che prevedono spostamenti di competenze e funzioni dal livello più vicino al cittadino, il Comune, al
quale vanno attribuite tutte le funzioni compatibili con le dimensione e le sue capacità organizzative,
verso le Province, le Regioni, lo Stato.
Inoltre, il principio del parallelismo, utilizzato per delimitare le competenze delle Regioni
nell’assetto previsto dalla Costituzione del 1948, si basava su una ripartizione rigida e predefinita; a
differenza del principio di sussidiarietà che è fondato su procedure che prevedono accordi sulla
redistribuzione dei compiti21.
Si poneva pertanto la necessità di “portare” in Costituzione la riforma, giustamente definita
”federalismo amministrativo a Costituzione invariata”.
La legge costituzionale n. 3/2001 introduce nella Carta Costituzionale un mutato assetto dei
rapporti Stato-Regioni-Enti Locali fondato sulla pari dignità istituzionale, sulla eguale partecipazione
nella Repubblica e sulla previsione della Costituzione quale comune fonte normativa della propria
autonomia.
La nuova formulazione dell’articolo 114 della Costituzione innova in profondità il testo
previgente22; la Repubblica non si “riparte in” ma bensì è “costituita”, oltre che da Regioni, Province e
Comuni, dallo Stato e dalle Città metropolitane. La pluralità di enti che costituiscono la Repubblica è
posta secondo un ordine non gerarchico e la stessa inclusione dello Stato nell’articolo 114 denota la
volontà del legislatore costituente di superare la passata identificazione dello Stato con la Repubblica
stessa e di farlo concorrere, al pari degli altri enti (ai quali si aggiungono per la prima volta in
Costituzione le Città metropolitane) nella composizione della Repubblica.
La collocazione degli Enti Locali nello stesso livello istituzionale, significa che l’autonomia di cui
godono è piena, ed è vincolata solo nei principi fissati dalla Costituzione. Tale principio viene posto a
conclusione del lungo processo della autonomia statutaria degli Enti Locali, iniziato con la legge n.142
del 1990 e proseguito con l’approvazione del Testo unico che individua nei soli principi della
legislazione statale il limite alla esplicazione della potestà statutaria.
21
Bin (2002).
22
Articolo 114 della Costituzione, nuovo testo: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni, dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo
i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica, La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.
Articolo 114, testo previgente: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”.
- 282 -
L’articolo 114 della Costituzione, al secondo comma, indica, inoltre, che i Comuni, le Province, le
Città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati
dalla Costituzione; l’articolo 4 della legge 131 del 2003, trattasi della legge “La Loggia” di attuazione
della riforma del Titolo V, va oltre, riconoscendo agli Enti Locali una potestà normativa che consiste
nella potestà statutaria e in quella regolamentare da attuarsi entrambe nei limiti dei principi
costituzionali. Tale potere normativo è esteso anche alle unioni di Comuni e alle Comunità montane e
isolane.
Nel secondo comma dell’articolo 4 della L.131/2003, però, si dice che lo statuto è vincolato dai
principi generali in materia di organizzazione pubblica e da quanto la legge dello Stato dispone in
materia di funzioni essenziali degli Enti Locali.
La previsione di una legge ordinaria che definisca il contenuto e gli ambiti dello statuto (secondo
la legge “La Loggia” non è quindi solo nella Costituzione che dovrebbe trovare la propria fonte
normativa) ha suscitato dubbi in quella parte della dottrina che ritiene, invece, che lo statuto, in virtù del
nuovo Titolo V, possa trovare un limite solo nella Costituzione. Una diversa interpretazione può essere
sostenibile solo ritenendo che la legge che lo Stato è chiamato ad emettere per individuare le funzioni
fondamentali degli Enti Locali faccia riferimento a quel contenuto minimo dello Statuto, riferito proprio a
quelle funzioni che lo Stato considera essenziali per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento
dei bisogni primari delle comunità di riferimento, che dovrebbe essere per la legge 131 comune a tutti
gli Enti Locali della stessa tipologia.23
La disciplina dell’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni degli Enti Locali, prevista al sesto
comma dell’articolo 117 Costituzione, è quindi attuata tramite la loro potestà regolamentare nell’ambito
di requisiti minimi dettati dalla legislazione regionale e statale per assicurare un basilare grado di
uniformità nell’esercizio di tali funzioni.
Dalla equiparazione degli Enti Locali e delle Regioni con lo Stato discendono importanti
modifiche al complesso degli articoli del Titolo V della Costituzione.
Viene abrogato il primo comma dell’articolo 125 della Costituzione che prevedeva il controllo sugli
atti amministrativi delle Regioni ordinarie da parte della Commissione statale di controllo.
La Commissione operava un controllo di legittimità generalizzato, mentre quello di merito veniva
limitato ad una serie definita di deliberazioni. Solo con il D.lgs.40/1993 venne soppresso il controllo di
merito e in seguito la L.127/1997 limitò ai regolamenti regionali, esclusi quelli attinenti all’autonomia
organizzativa, funzionale e contabile delle Regioni, e agli atti di adempimento degli obblighi comunitari,
i casi da sottoporre al controllo della Commissione.
23
Franco Pizzetti (2003), op. cit.
- 283 -
L’abrogazione dei controlli sugli atti amministrativi e sulle leggi regionali rappresenta in modo
evidente il passaggio dalla concezione gerarchica dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali
verso il nuovo assetto fondato sul novellato articolo 114 della Costituzione, dal quale discende anche
l’abrogazione degli articoli 128, 129, 130 della Costituzione. Gli articoli 128 e 129 delineavano una
duplice qualificazione giuridica degli Enti Locali in quanto “centri di potere” distinti dallo Stato e,
contemporaneamente, appendici locali della amministrazione centrale volti a consentire il
decentramento dagli organi centrali a quelli periferici.
Con l’abrogazione dell’articolo 128 l’autonomia degli Enti Locali, al pari di quella delle Regioni24,
trova fondamento nei principi costituzionali e non più in apposite leggi generali dello Stato che ne
determinavano le funzioni. L’articolo 129 cessa la sua ragione d’essere nel nuovo ordinamento delle
Autonomie Locali dove le funzioni sono allocate in base al principio di sussidiarietà, per cui tutti i
compiti che non richiedono un esercizio unitario a livello superiore sono attribuiti al Comune.
L’attività amministrativa dello Stato, con il trasferimento di funzioni, diviene un’attività di
coordinamento e di raccordo tra i livelli territoriali; lo Stato diventa il punto di riferimento unificante nella
attuazione dei diritti dei cittadini previsti nella Costituzione e nella tutela degli interessi nazionali25.
A completamento del nuovo assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali si pone
l’abrogazione del controllo regionale sulle Province e sui Comuni, previsto dallo articolo 130 della
Costituzione; come precedentemente esposto, le leggi degli anni Novanta avevano sempre più
delimitato l’ambito del controllo, trasformandolo in una espressione di un potere regionale di indirizzo.
La pari dignità istituzionale degli enti che costituiscono la Repubblica introdotta nell’articolo 114 della
Costituzione comporta la cancellazione di tutti gli articoli in cui sono previste forme di controllo da parte
di un ente gerarchicamente superiore. Rimangono invece stabili i controlli della Corte dei Conti in
materia di controllo di gestione; inoltre, la legge di attuazione della riforma del Titolo V, legge n.131 del
5 giugno 2003, attribuisce alla Corte stessa il compito di verificare, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica, il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dalla appartenenza dell’Italia alla
Unione europea. Le sezioni regionali della Corte dei Conti, la cui composizione può essere integrata
con elementi dotati di specifiche qualità, designati dalle Regioni e dagli Enti Locali, svolgono il compito
di verifica degli obiettivi delle leggi, statali e regionali, di principio e di programma e di verifica della
gestione finanziaria degli Enti Locali e dei loro controlli interni.
24
Prima della riforma le Regioni trovavano il fondamento dei propri poteri e delle proprie funzioni nella Costituzione,
invece l’autonomia degli Enti Locali doveva trovare fondamento nelle leggi dello Stato.
25
Cfr. capitolo 4.
- 284 -
Per quanto concerne le funzioni amministrative, l’articolo 118 della Costituzione26 ne attribuisce in
via di principio la titolarità ai Comuni; la regola comporta il definitivo superamento del citato principio del
parallelismo, al quale il primo comma dell’articolo 118 previgente faceva riferimento (“Spettano alle
Regioni le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo…”) e quindi la
scissione tra la funzione amministrativa e quella legislativa. Lo Stato e le Regioni devono attribuire le
proprie funzioni al Comune, a meno che, non debbano essere conferite a livelli di governo
gradualmente superiori, per rispettare l’esigenza di assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei
principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione. Inoltre, il quarto comma dell’articolo 118, che
introduce la sussidiarietà orizzontale, prevede l’allocazione di funzioni amministrative alla autonoma
iniziativa dei cittadini, singoli o associati.
Il principio che definisce i Comuni quali destinatari in via generale di tutte le competenze
amministrative subisce, oltre quella indicate nel testo costituzionale, ulteriori deroghe; l’espletamento
delle funzioni legislative in alcune materie di competenza dello Stato o delle Regioni comporta
necessariamente la conservazione della relativa potestà amministrativa.
Nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato si riflettono funzioni che sottendono
l’esistenza di un interesse nazionale unificante, la cui tutela non può certo essere facilmente frazionata
tra diversi livelli di governo e tanto meno assegnata in via di principio ai Comuni. Inoltre, l’articolo 120
della Costituzione consente al Governo di potersi sostituire agli organi delle Regioni e degli Enti Locali
che si rendano inadempienti a norme internazionali e comunitarie o in caso di pericolo grave per
l’incolumità e la sicurezza pubblica; l’intervento governativo è previsto, con procedure atte a garantire
che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei principi costituzionali, anche a tutela dell’unità
giuridica, dell’unità economica, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili.
In considerazione della natura degli interessi tutelati cui fa riferimento l’articolo 120 e quindi della
presumibile inadeguatezza degli Enti Locali e delle Regioni di riuscire a svolgere il compito assegnato
con modalità tali da garantire un livello uniforme sul territorio nazionale, sembra che il legislatore abbia
voluto introdurre una norma derogatoria e accentratrice di competenze. Infatti, benché l’eventuale
intervento statale sia delimitato ai casi di appurata inerzia, anche non volontaria, degli enti competenti,
26
Articolo 118 della Costituzione: ”Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per esercitare
l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo
comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati,
per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
- 285 -
in via di principio e sempre secondo procedure che rispettino i principi di sussidiarietà - differenziazione
- adeguatezza, la indifferibilità e la indivisibilità delle funzioni nelle materie indicate (unità giuridica economica, diritti sociali e civili) comporta, sostanzialmente, una generale competenza al livello
centrale delle funzioni poste a tutela degli interessi nazionali.
Una deroga alla attribuzione in via di principio di tutte le funzioni ai Comuni è rappresentata
anche dalla competenza delle Regioni nelle funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello
regionale; le Regioni svolgono funzioni di programmazione, indirizzo, e coordinamento, esercitano
funzioni amministrative relative a competenze legislative quali il commercio con l’estero, la ratifica di
intese con altre Regioni e con Stati e enti esteri, e pertanto, in queste materie, è da escludere il
permanere di una titolarità di funzioni degli Enti Locali.
L’articolo 118 della Costituzione distingue tra funzioni amministrative proprie di Comuni, Province,
Città metropolitane e funzioni conferite o attribuite con legge dallo Stato o della Regione, secondo le
rispettive competenze.
La distinzione tra funzioni comunali proprie e conferite pare contraddire il principio della
attribuzione di tutte le competenze, in via di principio, al Comune stesso; funzioni definite proprie
vengono menzionate anche dall’articolo 114 della Costituzione che ne attribuisce la titolarità anche alle
Regioni. Inoltre tra le materie di potestà esclusiva dello Stato, articolo 117, comma secondo, lettera p),
è menzionata la competenza relativa alla individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane.
Una prima soluzione interpretativa prevede la equivalenza tra funzioni proprie (articolo 118) e
funzioni fondamentali (articolo 117) dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane: l’articolo 118
indicherebbe, quindi come: a) funzioni proprie o fondamentali quelle identiche per tutti gli enti di pari
livello e quindi rappresentative della base delle competenze dell’ente, che sarebbero attribuite dallo
Stato ai sensi della lettera p) del secondo comma dell’articolo 117; b) funzioni conferite o attribuite tutte
quelle che vengono riconosciute di competenza degli Enti Locali con leggi statali nelle altre materie,
diverse da quella indicata alla lettera p), di potestà legislativa esclusiva dello Stato. Tale distinzione non
viene riscontrata in altre parti del riformato Titolo V, anzi, l’articolo 118 fa riferimento alla legge statale
per attribuire le funzioni secondo le competenze legislative dello Stato, inclusa chiaramente la materia
indicata dall’articolo 117, secondo comma, lettera p).27
Una seconda ipotesi individua nelle funzioni proprie quelle attualmente previste dalla normativa
vigente28all’entrata in vigore della riforma costituzionale, cioè la L.267/ 2000; le funzioni conferite
27
Follieri (2003).
28
Mangiameli Roma (31/01/02).
- 286 -
sarebbero quelle attribuite da nuove leggi statali e regionali. In questo quadro diminuirebbe la potestà
del legislatore statale di attribuire le cosiddette funzioni fondamentali29 in considerazione della vasta
opera di devoluzione già attuata dalla legislazione delegata della riforma “Bassanini”.
Una terza interpretazione30 distingue tra:
funzioni fondamentali - attribuite in modo uguale agli Enti Locali di pari livello dal legislatore
ai sensi della lettera p) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione;
funzioni proprie - attribuite con legge statale o regionale, differenziabili, in base al principio
di adeguatezza, negli enti territoriali di pari livello;
funzioni conferite - attribuite in via di principio al livello di governo territoriale superiore a
quello comunale per garantire l’esercizio unitario della funzione.
Questa tesi contraddice l’articolo 118 nella parte in cui prevede anche per i Comuni la titolarità di
funzioni conferite.31
Una ulteriore interpretazione parte dalla ricognizione delle fonti normative in materia di funzioni
amministrative32; l’articolo 3 della legge n.265 del 1999 prevede, per Comuni e Province, funzioni
proprie e funzioni conferite con legge statale o regionale secondo il principio di sussidiarietà, a
differenza dell’articolo 118 della Costituzione per il quale il conferimento va fatto con legge in base alle
competenze legislative dello Stato e delle Regioni. Da questa lettura si evince che il legislatore
costituente ha parzialmente riportato il testo dell’articolo 3 L.265/1999 cercando di adattarlo alla prima
parte dell’articolo 118, per il quale le funzioni sono tutte attribuite in via di principio ai Comuni e, solo
per garantirne l’esercizio unitario, vengono spostate nella competenza dell’ente superiore, Provincia–
Regione-Stato, secondo i citati principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza. Secondo questa
ipotesi33 tutte le funzioni vengono assegnate con leggi dello Stato e delle Regioni a tutti gli Enti Locali;
tali attribuzioni non sono delegabili e quindi sono proprie dell’ente che le esercita. Questa ricostruzione
risolve una prima questione, quella cioè relativa alla menzione, nell’articolo 114, secondo comma, di
funzioni proprie anche per le Città metropolitane, le Province, le Regioni; per tali enti le funzioni proprie
sono quelle loro attribuite per assicurarne l’esercizio unitario al livello territoriale che essi
rappresentano. Le funzioni fondamentali sono quelle che vengono attribuite agli Enti Locali con leggi
dello Stato secondo quanto previsto dalla lettera p) dell’articolo 117, secondo comma; per le funzioni
29
D’Atena (2002).
30
Bin (2002).
31
Follieri, op. cit.
32
Falcon (2003).
33
Follieri, op. cit.; Falcon, op.cit.
- 287 -
fondamentali non vi è una distribuzione di materie basata sulla competenza regionale o statale, bensì
è lo Stato ad esercitare una propria competenza esclusiva e ad individuare i compiti essenziali e
caratterizzanti gli Enti Locali; chiaramente anche queste funzioni non sono delegabili e, a questo punto,
possono essere considerate parte delle funzioni proprie34.
In ogni modo, in tutte le tesi prospettate la nuova potestà legislativa dello Stato e delle Regioni,
quest’ultima sicuramente la più importante delle innovazioni introdotte dalla riforma, diviene elemento
essenziale della ripartizione delle funzioni amministrative, secondo un nuovo parallelismo che lega la
funzione amministrativa alla materia di competenza legislativa, in quanto è lo Stato o la Regione,
secondo le proprie competenze legislative, a conferire le funzioni amministrative35.
Nell’articolo 118 della Costituzione sono solo indicati i principi da utilizzare per l’individuazione e
l’attribuzione delle funzioni amministrative; è con le leggi dello Stato e con le leggi regionali che si deve
provvedere alla vera e propria attribuzione delle competenze degli Enti Locali ma anche delle Regioni
e dello Stato stesso.
Senza dilungarsi sulla nuova potestà legislativa delle Regioni e dello Stato, di cui si è già
ampiamente trattato36, è il caso solo di ricordare che all’espansione dell’ambito di competenza
regionale corrisponde una serie di materie37, definite in dottrina “trasversali”38, di competenza esclusiva
statale che, poste in funzione di tutela di valori indivisibili comportano una ineludibile “invasione” da
parte dello Stato nelle competenze legislative regionali, sia concorrenti che esclusive. Si ripropone
pertanto, ma questa volta sotto un aspetto diverso - relativo all’individuazione delle funzioni
amministrative - il problema della delimitazione degli ambiti di competenza legislativa delle materie di
potestà legislativa concorrente, delle materie “trasversali” e delle materie residuali di competenza
esclusiva regionale.
In via di principio, la legge regionale conferisce le funzioni agli Enti Locali, secondo i noti principi e
nei limiti delle esigenze unitarie, in tutte le materie che l’articolo 117 della Costituzione attribuisce alla
competenza concorrente o ripartita Stato-Regioni e nelle materie di propria esclusiva competenza
34
Carpaci (2003).
35
A parere della Corte costituzionale:“Quale che debba ritenersi il rapporto fra le “funzioni fondamentali” degli enti
locali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p, e le “funzioni proprie” di cui a detto articolo 118, secondo comma,
sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare
la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad
essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime”. (sent. 43/2004)
36
ISAE (2003).
37
Tutela della concorrenza; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
38
Cfr. capitolo quattro.
- 288 -
legislativa; lo Stato attribuisce le funzioni nelle materie di competenza legislativa esclusiva, tra le quali,
come detto, è presente la competenza generale in materia di “funzioni fondamentali di Comuni,
Province, Città metropolitane”.
Un’applicazione di questo schema sul trasferimento di competenze attuato, in luogo principale
dal D.lgs.112/1998 comporterebbe, in prima battuta, un trasferimento verso le Regioni di quelle
funzioni amministrative, relative alle materie che ora l’articolo 117 della Costituzione definisce di
competenza regionale, ripartita o esclusiva, che al tempo del decreto legislativo erano di competenza
statale e che attualmente sono svolte dallo Stato39; una volte assunte dalle Regioni, le stesse
potrebbero provvedere con legge regionale40 alla loro attribuzione ai diversi livelli di governo territoriale,
sempre secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza.
La esiguità dei casi in cui lo Stato ha mantenuto, secondo il D.lgs.112/1998, in capo a sé funzioni
e compiti altrimenti delegati a livelli territoriali inferiori e la determinazione, nel Testo unico degli Enti
Locali delle funzioni fondamentali di Comuni e Province con la previsione di una generica attribuzione
delle funzioni amministrative ai Comuni, secondo il principio di sussidiarietà, può far presumere che
l’attuazione dell’articolo 118 della Costituzione non comporterà una radicale modificazione dell’assetto
instauratasi con l’applicazione della riforma “Bassanini”. L’introduzione del principio di sussidiarietà
nella Costituzione viene interpretato come l’ultimo atto di un percorso invertito41 in cui ciò che doveva
avvenire prima (la delineazione dei principi costituzionali) ha concluso un graduale processo di
attribuzione e compiti ai livelli più bassi di governo territoriale.
La ripartizione di funzioni secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, è un
criterio che la Costituzione impone per dare una metodologia al legislatore, il quale potrà diversamente
operare qualora motivi relativi alla efficienza, efficacia e economicità della funzione da svolgere
consiglino di attribuirla ad ente diverso da quello comunale42. Nella valutazione della attribuzione delle
funzioni, pertanto, andrà presa in considerazione sia la dimensione territoriale dell’ente, sia la natura
della funzione (a cominciare dalla sua rilevanza e quindi dalla opportunità che essa venga svolta in
modo uniforme su un territorio, progressivamente più ampio di quello comunale) sia il costo economico
che la funzione comporta e quindi l’attribuzione della funzione all’ente che ne consente la esplicazione
con la migliore combinazione del rapporto costi – benefici.
39
La ottava disposizione transitoria e finale della Costituzione prevede che le leggi della Repubblica regolano per ogni
ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni. Fino a quando non si sia
provveduto alla distribuzione delle funzioni amministrative fra gli enti locali, restano alle Province e ai Comuni le funzioni
che esercitano attualmente e le altre di cui delegate dalle Regioni.
40
Follieri, cit.
41
Bin, cit.
42
Urbani (2003).
- 289 -
Sembra possibile affermare che molte delle funzioni attribuite in via di principio al livello comunale
dall’articolo 118 della Costituzione saranno effettivamente allocate con legge regionale e statale a livelli
territoriali superiori; tale scelta non potrà però essere il frutto di una decisione insindacabile del
legislatore ma consisterà nel risultato di una procedura che prevede consultazioni preventive, accordi e
intese con gli Enti Locali.
Ancora una volta è il principio di leale collaborazione che dovrebbe ispirare l’intesa tra lo Stato, le
Regioni e gli Enti Locali, secondo una procedura che rispetti le attribuzioni costituzionali relative alle
competenze amministrative e legislative43.
A livello regionale la sede di consultazione fra Regioni e Enti Locali sarà il Consiglio delle
Autonomie Locali, previsto dall’articolo 123 della Costituzione è definito come organo che svolge
soltanto funzioni consultive quindi poco adatto a rappresentare gli Enti Locali in un processo
decisionale che si prospetta diverso da quelli finora svolti, viste le innovazioni introdotte dagli articoli
114 e 118 della Costituzione. Una modifica alle procedure del Consiglio, nel senso di riprodurre a
livello regionale la struttura e l’organizzazione delle conferenze permanenti, Conferenza Stato–Regioni,
Conferenza Stato–Autonomie, pare divenire necessaria insieme al rafforzamento del grado di intensità
dell’ intesa Regioni – Enti Locali44.
Come già esposto, l’attuazione della riforma comporta prima di tutto l’individuazione degli ambiti
di potestà legislativa e la delimitazione delle competenze “trasversali” di tutela degli interessi nazionali
infrazionabili; per evitare che la risoluzione delle problematiche non venga demandata alle pronunce
della Corte costituzionale, sembra opportuno che ogni valutazione debba essere concordata nel
sistema delle Conferenze intergovernative e nella Commissione parlamentare per le questioni
regionali45, quale sede di contrattazione e di cooperazione tra i diversi livelli di governo.
43
Cfr. capitolo 4.
44
Cfr. capitolo 4.
45
Prevista dall’articolo 126 della Costituzione e composta da venti senatori e venti deputati, svolge principalmente una
attività consultiva. Fornisce pareri su: schemi di decreti legislativi; disegni di legge; decreti legislativi che conferiscono
alle Regioni e agli Enti Locali funzioni e compiti amministrativi; documenti di programmazione economico finanziaria; atti
di indirizzo e coordinamento; casi di inattività di organi regionali che comportano un inadempimento di obblighi
comunitari; casi di mancate intese per la progettazione di opere pubbliche. La Commissione ascolta la relazione del
Presidente del Consiglio circa l’attività della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti
Locali. Svolge una funzione di indagine conoscitiva relativa a: l’assetto dei poteri regionali; il ruolo delle Regioni nel
sistema delle politiche pubbliche per le aree depresse; il ruolo delle Regioni nel processo di riforma; le problematiche
comunitarie e quelle che riguardano la transizione dal vecchio al nuovo sistema costituzionale. I regolamenti della
Camera e del Senato possono prevedere la partecipazione di rappresentanti degli Enti Locali, inoltre è previsto che, nel
caso in cui un progetto di legge riguardante una materia di potestà legislativa concorrente o relativa all’autonomia
finanziaria non abbia avuto il parere favorevole della Commissione parlamentare per gli affari regionali o che questa
abbia espresso un parere favorevole condizionato alla introduzione di modifiche al testo, e la Commissione, in sede
referente, non si sia adeguata al parere, l’Assemblea debba deliberare a maggioranza assoluta su quei punti del
progetto di legge contestati .
- 290 -
Quello che viene prospettato è un procedimento concertato a tutti i livelli che, nei suoi elementi
essenziali, non è dissimile al procedimento che ha già caratterizzato, almeno sulla carta il
trasferimento di funzioni e compiti amministrativi nonché di risorse finanziarie e umane realizzato dal
D. lgs.112/1998.
Un federalismo fondato su accordi e intese ha, chiaramente, tra i suoi effetti, quello di incidere
fortemente sull’uniformità degli Enti Locali, che, invece, il testo della Costituzione previgente garantiva
con la riserva di legge a favore dello Stato nel dettare la disciplina dell’ordinamento comunale e
provinciale e con la delimitazione del potere di indirizzo e coordinamento dello Stato sulla Regione.
La differenziazione tra enti dello stesso livello territoriale è prevista, del resto, anche in
Costituzione; l’articolo 116 del testo riformato introduce nuovi elementi di differenziazione fra le Regioni
consentendo anche a quelle a statuto ordinario (ricordiamo che le Regioni a statuto speciale
dispongono di forme di autonomia particolari secondo i rispettivi statuti) di negoziare con lo Stato
ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia in alcune determinate materie: l’organizzazione
della giustizia di pace, le norme generali sulla istruzione, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei
beni culturali e tutte le materie di legislazione concorrente. Secondo la procedura prevista al terzo
comma dell’articolo 116, le competenze vengono riconosciute con una legge dello Stato di iniziativa
regionale, sentiti gli Enti Locali, approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla
base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata. Inoltre, in materia di immigrazione e in materia di
ordine pubblico la legge dello Stato disciplina forme di coordinamento tra Stato e Regioni e forme di
intesa e coordinamento in materia di tutela di beni culturali (articolo 118, comma terzo).
Ogni singola Regione potrebbe pertanto negoziare con lo Stato una variazione del proprio
ordinamento che avrebbe ripercussioni decisive sulla allocazione delle funzioni amministrative e quindi
sulla omogeneità della distribuzione di competenze nei venti territori regionali.
La differenziazione amministrativa si realizza anche con una diversa attuazione del principio di
sussidiarietà orizzontale, in base al quale le funzioni amministrative vanno attribuite ai poteri pubblici
solo quando singoli individui e formazioni sociali non siano in grado di assolverle.
La differenziazione amministrativa viene quindi realizzata attraverso una redistribuzione delle
competenze non uniforme sul territorio nazionale, dovuta alla presenza di ordinamenti regionali che
potrebbero prevedere forme di autonomia negoziata eterogenee e alla presumibile differente
attuazione della sussidiarietà, verticale e orizzontale, in realtà territoriali con caratteristiche
demografiche, organizzative, sociali e economiche diverse.
La cessazione della applicazione del principio di uniformità e omogeneità della pubblica
amministrazione comporta che lo Stato non conserva più la gestione diretta delle funzioni che
- 291 -
permettono l’eguaglianza sostanziale tra i cittadini attraverso uniformi modelli di amministrazione.
Inoltre, la mancata menzione nel testo costituzionale di qualsiasi riferimento alla funzione di indirizzo e
coordinamento e alla tutela degli interessi nazionali, fa cessare la potestà dello Stato di agire
autonomamente sulle leggi e sulla attività amministrativa regionale, nelle modalità in uso prima della
riforma.
Come ampiamente riferito nel capitolo quattro, la funzione di indirizzo e coordinamento e il limite
dell’interesse nazionale trovano entrambi fondamento nel principio di prevalenza delle esigenze di
carattere unitario riconosciute nell’articolo 5 della Costituzione46, articolo non toccato dalla riforma, ma
in considerazione del mutato assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali l’interesse
nazionale viene ora perseguito con modalità diverse da quelle del passato e cioè con le riserve di
competenza attribuite allo Stato relative alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, alla perequazione delle risorse finanziarie, e in casi determinati, con l’intervento
sostitutivo del Governo previsto dal secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione47.
La L.131/2003 - la legge viene discussa in alcuni suoi aspetti principali nelle pagine seguenti - ha
delineato le modalità di attuazione dell’articolo 120 della Costituzione che rimanda ad una legge
ordinaria le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi vengano esercitati nel rispetto del principio
di sussidiarietà e di leale collaborazione; l’articolo 8 della legge 131 prevede che a fronte di
inadempimenti, di carattere omissivo o commissivo, in determinati settori normativi (internazionale e
comunitario) in casi di particolare gravità per la sicurezza pubblica o qualora lo richieda la esigenza di
tutelare l’unità giuridica ed economica e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia o su
iniziativa della Regione o degli Enti Locali, assegna all’ente interessato un termine per adottare i
provvedimenti dovuti. Scaduto il termine, sentito l’organo interessato, il Presidente provvede
direttamente, anche con provvedimenti normativi di natura regolamentare o con la designazione di un
commissario ad acta. L’esercizio dei potere sostitutivo in caso di assoluta urgenza viene attuato dal
Governo senza previa consultazione degli organi interessati ma con una informativa alle Conferenze
Stato–Regioni o alla Conferenza Stato–Città–Autonomie.
Il comma 6 dell’articolo 8 della L.131/2003 abroga espressamente il potere di indirizzo e
coordinamento dello Stato nelle materie in cui le Regioni hanno una potestà legislativa concorrente o
46
Sentenza della Corte Costituzionale n.39/1971.
47
Articolo 120,comma secondo: “Il Governo può sostituirsi ad organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle
Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria
oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiede la tutela dell’unità giuridica o
dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”.
- 292 -
esclusiva; si tratta di una disposizione non necessaria poiché il potere di indirizzo e coordinamento non
può essere compatibile con l’assetto fondato sulla pari dignità istituzionale sancito dall’articolo 114
della Costituzione. Pertanto, l’intervento dello Stato è limitato a casi determinati in cui il Governo può
sostituirsi alle Regioni e agli Enti Locali inadempienti in materie che assumono un rilievo fondamentale
nell’organizzazione interna della Repubblica e nei suoi rapporti internazionali e con la Comunità
europea e nei casi in cui l’intervento normativo dello Stato è posto a tutela di valori di interesse
generale; ogni altra invasione di competenza comporta una lesione delle prerogative costituzionali
delle Regioni e degli Enti Locali e una lesione dei principi introdotti con la riforma del Titolo V della
Costituzione48.
8.3 L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE:
LA LEGGE “LA LOGGIA”
8.3.1 La concertazione tra i diversi livelli di governo nella attuazione della riforma
La legge n. 131 del 5 giugno 2003 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” rappresenta, anche per la piena
partecipazione dei rappresentanti delle Regioni e degli Enti Locali nella fase di preparazione del
provvedimento e per il generale consenso politico con il quale è stata approvata dal Parlamento, un
punto di svolta nel processo di attuazione della riforma costituzionale49. La legge affronta tutti i nodi
della legge costituzionale n.3/2001, ad esclusione dell’attuazione del federalismo fiscale50,
demandando a futuri provvedimenti legislativi la completa implementazione della riforma
costituzionale.
48
Nella recente sentenza n.43/2004, la Corte ha ritenuto che: “l’articolo 120, secondo comma, non può essere inteso
nel senso che esaurisca, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi. In realtà
esso prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi sulla base dei presupposti e per
la tutela degli interessi ivi esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri casi
di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle
Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le
ipotesi specifiche che li possano rendere necessari”. Anche la legge regionale potrebbe quindi prevedere poteri
sostitutivi “per il compimento di atti o di attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente
competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento
medesimi”. L’esercizio di tali poteri deve essere limitato a casi disciplinati dalla legge specificati a salvaguardia di
interessi unitari che vanno obbligatoriamente tutelati con procedure ispirate al principio di leale collaborazione.
49
Cfr. capitolo 5.
50
Per l’attuazione dell’articolo 119 Cost. è stata istituita, com’è nota, l’Alta Commissione per il federalismo fiscale.
- 293 -
Limitando la presente analisi alla sola attuazione dell’articolo 118 e degli articoli del Titolo V della
Costituzione relativi alle Autonomie Locali (e rimandando alle pagine precedenti per quanto riguarda le
nuove forme di autonomia degli Enti Locali, la competenza della Corte dei Conti in materia di controlli e
il potere di intervento sostitutivo del Governo ex articolo 120 della Costituzione) si può osservare come
il principio di leale collaborazione tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali venga posto a criterio
ispiratore delle modifiche che devono interessare l’ordinamento.
Nella “La Loggia” si fa continuo riferimento a forme di cooperazione e di partecipazione volte alla
ricognizione dei principi fondamentali delle materie di potestà legislativa concorrente e
all’individuazione delle funzioni fondamentali degli Enti Locali; l’intensità di tali forme di accordo, quindi
la capacità della valutazione espressa dagli Enti Locali e dalle Regioni di incidere sul procedimento, è
rappresentativa del grado di federalismo scelto dal legislatore.
Il comma 4 dell’articolo 1 della legge prevede che il Governo è delegato ad adottare uno o più
decreti legislativi ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie di
potestà legislativa concorrente. La partecipazione delle Regioni al processo di ricognizione è
assicurata dalla previsione che gli schemi dei decreti legislativi preparati dal Governo ricevano, in una
prima lettura, il parere della Conferenza Stato-Regioni, delle Commissioni parlamentari, compresa la
Commissione parlamentare per le questioni regionali e un secondo parere, dopo le eventuali modifiche
del Governo apportate in base ai rilievi sollevati. Il parere verte sulla natura ricognitiva del
provvedimento: ogni norma di contenuto innovativo o di dettaglio deve essere omessa dalla
ricognizione o altrimenti modificata, nel senso indicato nel parere, dal Governo. In caso di mancato
accoglimento delle disposizioni illustrate nei pareri, il Governo può trasmettere ai Presidenti delle
Camere e al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali una relazione nella
quale motiva la sua decisione presa in difformità dal parere parlamentare.
Alla presenza significativa dei rappresentanti regionali nella Conferenza Stato–Regioni e nella
Commissione parlamentare per le questioni regionali, organi chiamati a pronunciarsi due volte sugli
schemi di decreto legislativo proposti dal Governo, non corrisponde un potere stringente sulla potestà
del Governo di non conformarsi al parere; inoltre il Governo deve motivare la sua difformità dal parere
emesso dalle Commissioni parlamentari, mentre non si fa menzione invece del parere della
Conferenza Stato–Regioni.
In materia di funzioni amministrative degli Enti Locali (articolo 2), il Governo è delegato ad
adottare decreti legislativi diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali, ritenute essenziali per il
soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento, in applicazione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato alla lettera p) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.
- 294 -
Anche in questo caso è prevista una partecipazione nel procedimento degli organi di rappresentanza
degli Enti Locali. Le valutazioni della Conferenza unificata Stato–Città (con quelle del Consiglio di
Stato) sono trasmesse alle Camere per l’acquisizione dei pareri delle Commissioni parlamentari; una
volta acquisiti anche questi ultimi, il Governo ritrasmette gli schemi, nella versione che tiene conto delle
osservazioni ricevute con eventuali modificazioni, alla Conferenza unificata e alle Camere per il parere
definitivo. Anche per questa procedura, in cui non è stranamente prevista la partecipazione della
Commissione parlamentare per le questioni regionali che ospita al suo interno anche i rappresentanti
degli Enti Locali, non è riconosciuta una capacità dei rappresentanti delle Autonomie Locali di vincolare
la decisione del Governo su una scelta che, per il suo contenuto, è di basilare importanza nella
architettura delle competenze dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane; in tal modo
contravvenendo, almeno in via di principio, alla paritaria dignità istituzionale prevista dall’articolo 114
della Costituzione.
La scelta del legislatore per un “federalismo cooperativo” è riscontrabile, in primo luogo, nella
previsione di accordi e intese da raggiungere in Conferenza unificata che costituiscono un presupposto
per i disegni di legge collegati alla legge finanziaria che determinano i beni e le risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire all’ente al quale sono state attribuite nuove
competenze amministrative; in secondo luogo, nella previsione di accordi tra lo Stato, le Regioni e gli
Enti Locali da concludere in Conferenza unificata, diretti all’individuazione di beni e risorse finanziarie,
umane, organizzative e strumentali necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti che lo Stato e
le Regioni conferiscono ai livelli più decentrati di Governo.
Un caso di intesa “forte” in cui non è ammessa una sostituzione della volontà dello Stato alla
decisione presa in fase di accordo, è prevista al comma 8 dell’articolo 6 della legge “La Loggia”: nelle
intese promosse dal Governo in sede di Conferenza Stato–Regioni o in Conferenza unificata e dirette
a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o a raggiungere posizioni unitarie o obiettivi
comuni, si esclude che, come previsto agli all’articolo 3 del D.lgs.281/1997, in caso di mancato
raggiungimento entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-Regioni in cui l'oggetto è
posto all'ordine del giorno o in caso di motivata urgenza, il Consiglio dei Ministri possa provvedere con
deliberazione motivata.
Ulteriori casi di forme di accordo si hanno nella attuazione di misure di coordinamento in materia
di immigrazione, sicurezza, tutela dei beni culturali e in materia di partecipazione delle Regioni nella
formazione degli atti comunitari.
- 295 -
8.3.2 L’attribuzione delle funzioni amministrative
Come accennato l’articolo 2 della legge “La Loggia” prevede una delega per il Governo ad
individuare le funzioni fondamentali – essenziali per il funzionamento di Comuni, Province, e Città
metropolitane nonché per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento; con
questa formulazione il legislatore supera le questioni sollevate dalla dottrina di cui si è trattato nelle
pagine precedenti. Per fondamentali si intendono le funzioni individuate con legge dello Stato,
emanata in base alla propria potestà legislativa esclusiva nella materia prevista alla lettera p) del
secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione, strumentali al funzionamento dell’ente e alle
necessità dei cittadini appartenenti alla comunità. I decreti legislativi andranno ad adeguare la
normativa vigente alla riforma costituzionale e quindi, fondamentalmente, andranno a modificare gli
articoli del Testo unico degli Enti Locali che attribuiscono le funzioni primarie degli Enti Locali nelle parti
in cui contrastano con le nuove disposizioni. Il legislatore delegato dovrà attenersi ad una serie di
principi e criteri direttivi, il primo dei quali, oltre a prevedere la valorizzazione della potestà statutaria e
regolamentare degli Enti Locali, dispone che siano garantite le competenze legislative dello Stato e
delle Regioni.
L’articolo 2 della legge “La Loggia”, inoltre, segna una cesura tra le funzioni essenziali per il
funzionamento dell’ente e le funzioni amministrative relative alle materie in cui lo Stato e le Regioni
hanno la competenza di legiferare. Gli altri criteri sono quelli relativi a principi caratteristici del
federalismo amministrativo: sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione,
efficienza – efficacia - economicità.
Di particolare rilievo per quanto concerne le problematiche legate all’individuazione delle funzioni
da considerarsi fondamentali è la disposizione presente nel quinto comma dell’articolo 2 che consente
al legislatore di attribuire funzioni ritenute fondamentali per una tipologia di ente anche se attualmente
nella competenza di enti diversi. La disposizione si innesta in un sistema di redistribuzione di funzioni
amministrative, già caratterizzato da un certo grado di differenziazione dovuto alla allocazione da parte
delle Regioni delle funzioni relative alle materie indicate nell’articolo 117 della Costituzione (nella
versione originaria) e che, secondo i principi introdotti dalle “Bassanini”, sono state attribuite a livelli
inferiori di governo territoriale. La scelta delle Regioni di distribuire proprie funzioni, ma anche beni e
risorse, è stata condizionata dalle caratteristiche degli enti presenti nel territorio di competenza;
pertanto una applicazione del quinto comma dell’articolo 2 della L.131/2003 comporterebbe nuove
problematicità al processo di attuazione del sistema amministrativo51.
51
Pizzetti (2003).
- 296 -
L’articolo 7 della legge “La Loggia” riguarda l’attuazione dell’articolo 118 della Costituzione e
prevede che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedano con legge a conferire
le funzioni amministrative da loro attualmente esercitate sulla base dei citati principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza. Alle Province, alle Città metropolitane, alle Regioni e infine allo Stato
vanno attribuite solo le funzioni di cui occorre garantire l’unitarietà di esercizio per motivi relativi alla
efficienza dell’azione amministrativa, per motivi funzionali, per esigenze di programmazione o relative
alla omogeneità territoriale; tutte le funzioni non altrimenti allocate spettano ai Comuni che le
esercitano in forma singola o associata, anche mediante le Comunità montane o le Unioni di Comuni.
Le funzioni amministrative oggetto di un nuovo conferimento da attuarsi con legge dello Stato o
della Regione sono quelle che finora non sono state già attribuite con la riforma “Bassanini” agli Enti
Locali; pertanto, il conferimento riguarderà le funzioni da attribuire per garantire l’esercizio unitario, le
quali saranno espressamente indicate nelle disposizioni normative, mentre, in via generica e residuale,
saranno individuate quelle di competenza dei Comuni e quelle ulteriori funzioni da attribuire agli enti di
autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e nella gestione
dei servizi, in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
La delimitazione dell’intervento legislativo dello Stato e delle Regioni alle sole funzioni che
attualmente esercitano nelle materie nelle quali è loro riconosciuta la potestà legislativa (articolo 7), la
individuazione degli ambiti normativi relativi alle materie di potestà legislativa concorrente (articolo 2,
comma 4) e soprattutto la priorità posta ai fini della individuazione dei principi fondamentali delle
disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica e economica, la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (articolo 2 comma 6, lett.b) e la delega per la raccolta in
testi unici delle disposizioni, anche regolamentari, statali “trasversali” che per la loro stessa natura
incidono nelle materie di competenza concorrente (tutela dei livelli essenziali, tutela dell’ambiente,
tutela della concorrenza), sono disposizioni che sembrano in grado di garantire una attuazione della
riforma costituzionale scevra da quella conflittualità che finora ne ha caratterizzato la prima fase. Il
legislatore ha comunque apportato una importante novità prevedendo il coinvolgimento delle
Autonomie Locali nella sollevazione dei ricorsi costituzionali. L’articolo 9 prevede infatti che la
questione di legittimità costituzionale è sollevata, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, anche
su proposta della Conferenza Stato–Città-Autonomie Locali avverso le leggi regionali, previa
deliberazione della Giunta regionale, anche su proposta del Consiglio delle Autonomie Locali, avverso
la legge o l’atto statale.
La legge “La Loggia” riconosce agli Enti Locali un interesse a ricorrere avverso le leggi dello Stato
e delle Regioni che sono ritenute lesive delle loro competenze, mediato da una procedura volta a
- 297 -
limitare un incondizionato accesso ai ricorsi costituzionali che avrebbe certamente causato una paralisi
della attività della Corte. La scelta di individuare nella conferenza Stato–Città e nei Consigli delle
Autonomie Locali gli organi che devono portare una proposta di impugnativa (che non deve essere
obbligatoriamente recepita dal Consiglio dei Ministri o dalla Giunta regionale) è coerente con
l’ordinamento e non comporta una deroga alle modalità procedimentali previste dalla legge
costituzionale n.2 del 194852.
A pochi mesi dalla scadenza del termine per la presentazione dei decreti delegati non sembra
ancora essersi realizzato l’accordo politico istituzionale necessario per una soluzione condivisa dei
punti di maggiore interesse posti dalla legge n.131/2003. E a tal proposito la Commissione affari
costituzionali ha approvato recentemente un disegno di legge AS 2650 che proroga tale scadenza di
ulteriori sei mesi.
La contemporanea presentazione di nuove proposte di riforma costituzionale può aver sviato
l’attenzione dalla necessità di giungere ad una rapida e completa attuazione della riforma del Titolo V
che nei suoi aspetti principali è compatibile con le proposte all’ordine del giorno del Parlamento italiano
e, come dimostrano le decisioni della Corte costituzionale, sta modificando l’assetto dei rapporti tra lo
Stato, le Regioni e gli Enti Locali.
Nelle pagine precedenti sono stati evidenziati gli aspetti principali del sistema dei rapporti che
hanno interessato lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, nelle diverse fasi del processo riformistico delle
Autonomie Locali.
Senza ritornare sui punti che legano il “federalismo amministrativo” alla riforma costituzionale del
2001, sembra utile riassumere brevemente i passaggi principali relativi alla attuazione dell’articolo 118
della Costituzione e si cerca, inoltre, di prevedere le possibili ulteriori modifiche all’assetto delle
competenze amministrative (attualmente fondato sulle disposizioni del Testo unico degli Enti Locali e
sul D.lgs.112/1998) che possono derivare dalla prossima implementazione della riforma costituzionale.
Facendo riferimento a quanto illustrato, il procedimento di attribuzione delle funzioni
amministrative prevede:
la precisa individuazione degli ambiti delle competenze legislative delle Regioni e dello
Stato;
52
Pinelli (2003).
- 298 -
l’emanazione delle leggi statali in materia di “funzioni fondamentali dei Comuni, delle
Province e delle Città metropolitane” di modifica degli articoli del Testo unico degli Enti
Locali, incompatibili con la riforma costituzionale e relativi alle competenze essenziali degli
Enti Locali;
l’emanazione delle leggi statali e regionali che attribuiscono le funzioni amministrative
relative alle materie di rispettiva competenza legislativa;
l’allocazione delle funzioni ai livelli territoriali, secondo i principi del federalismo
amministrativo e tenendo conto dell’opportunità che particolari funzioni siano esercitate in
modo uniforme in livelli territoriali più ampi.
Il possibile recupero da parte dello Stato di importanti spazi di intervento legislativo nelle materie
dette “trasversali” (cfr. capitoli 7 e 9 del Rapporto) fa presupporre che, rispetto alla allocazione attuata
negli anni Novanta, una diversa competenza nell’attribuzione di funzioni si potrà avere solo nelle
materie in cui, con la riforma costituzionale, le Regioni hanno acquisito una potestà legislativa
esclusiva.
Un tentativo di individuare quali e quante funzioni potranno comunque essere attribuite a Comuni
e Province incontra prevedibili difficoltà, rappresentate dall’ estrema differenziazione che caratterizza, e
ha caratterizzato, l’allocazione di funzioni ad enti per i quali, la capacità organizzativa, le caratteristiche
territoriali, demografiche, sociali, economiche, sono il presupposto dell’esercizio di nuove competenze.
La legge “La Loggia” restringe ancor di più il campo a possibili modifiche all’attuale assetto delle
competenze amministrative, prevedendo che l’oggetto di nuovi conferimenti, da attuarsi con legge
dello Stato o delle Regioni, possa riguardare solo le funzioni che finora non sono già state attribuite agli
Enti Locali. Pertanto, è difficile prevedere un ritorno verso livelli territoriali superiori di funzioni già
allocate in basso, mentre si potrebbe ipotizzare una parziale redistribuzione delle funzioni che,
attualmente, lo Stato e le Regioni esercitano.
Tutte le ipotesi prospettate sembrano escludere un ulteriore massiccio trasferimento di
competenze (e, quindi, delle relative risorse umane, finanziarie e strutturali) che, almeno sulla carta,
sono state previste dalla riforma “Bassanini”. Da un confronto con la distribuzione di funzioni operata
dal D.lgs.112/199853, si evince che, soprattutto nelle materie industria, agricoltura, beni e attività
culturali, servizi sociali e formazione professionale, le Regioni dovrebbero recuperare alcune funzioni,
finora statali, che per la loro natura devono essere esercitate in modo da garantirne una omogenea
esplicazione sul territorio regionale.
53
Cfr. Tabella ISAE (2003).
- 299 -
Quella prospettata è quindi una lettura della riforma costituzionale che, riguardo il cosiddetto
“federalismo amministrativo”, si pone a conclusione di un graduale processo di attribuzione di funzioni
e compiti ai livelli più bassi di governo territoriale, non sempre, lo si è visto, accompagnato da un
adeguato trasferimento di risorse.
Naturalmente, un passo successivo del processo riformistico delle Autonomie Locali dovrà
necessariamente collegarsi alla fase attuativa dell’articolo 119 della Costituzione, dunque alla piena
realizzazione del federalismo fiscale.
- 300 -
9 La “doppia devoluzione”:
sovranazionalizzazione e federalismo interno
9.1
PREMESSA
La questione della distribuzione delle competenze legislative è già stata affrontata nel primo
Rapporto ISAE dedicato all’attuazione del federalismo costituzionale (ISAE, 2003 a). Particolare
attenzione venne riservata in quell’occasione a un’analisi dei cambiamenti innescati – proprio sul
problema dei poteri legislativi in un sistema istituzionale a più livelli – dall’approvazione del nuovo Titolo
V, seconda parte della Costituzione.
In quelle analisi curate dall’ISAE, e non si trattava certo di una novità, la ripartizione delle
competenze legislative viene esaminata come uno degli aspetti principali – forse il più importante - del
passaggio verso sistemi di tipo federale o, comunque, costruiti nella direzione di assetti istituzionali nei
quali acquistano maggiore enfasi i poteri decisionali dei livelli decentrati di governo.
La radicalità delle riforme in senso federale già introdotte nel nostro Paese o attualmente
all’esame del Parlamento è, appunto, misurabile proprio sulla base del sensibile trasferimento di
potestà normative dallo Stato centrale verso le Regioni. Materie prima di esclusività statale diventano
di stretto controllo regionale o, quantomeno, condivise tra Stato e Regioni; altri ambiti di competenza,
inseriti tra le materie c

Rapporto annuale sull`attuazione del Federalismo

Transcript

Documenti analoghi

Relazione tecnica illustrativa

Federalismo municipale, istruzioni per l`uso

Carta dei servizi igiene urbana

ATTO N. 473 - Consiglio Regionale dell`Umbria | Banca dati leggi

6shwwdeloh $fhu 3ld]]d ghood 5hvlvwhq]d %2/2*1

Scheda di Iscrizione - Inter

DOMANDA DI ESTUMULAZIONE O ESUMAZIONE

EPR Europa (Agodi)

Spett.li FEDERAZIONE ITALIANA NUOTO S.I.T. Centrale Comitati

Onoriamo i martiri del poligono