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N. 05662/2015REG.PROV.COLL.
N. 03137/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3137 del 2015, proposto da Alitalia Linee Aeree Italiane
S.p.A. in amministrazione straordinaria della persona dei commissari straordinari in carica,
rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma,
Via Principessa Clotilde, 2;
contro
Il Comune di Sarroch nella persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico
Salone, con domicilio eletto presso la signora Antonia De Angelis in Roma, Via Portuense, 104;
nei confronti di
L’U.T.G. - Prefettura di Cagliari e del Ministero dell’Interno, questo ultimo rappresentato e difeso
per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Regione Sardegna, Salvatore Spano, Azienda Agricola dell'Ing. Vincenzo Manca di Villahermosa
S.a.s.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Sardegna, Sez. I n. 198/2015, resa tra le parti, concernente l’ordine di
rimozione e smaltimento di tutti i rifiuti abbandonati in località Conca d'Oru;
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Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sarroch e del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 novembre 2015 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le
parti gli avvocati Angelo Clarizia, Alberto La Gloria su delega dell'avvocato Enrico Salone,
Alessandro Maddalo per l'Avvocatura Generale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con l’ordinanza del Comune di Sarroch del 15 luglio 2013 emanata ai sensi dell’art. 192 del d.lgs.
152 del 3 aprile 2006, veniva intimato alla Società Alitalia Linee Aeree Italiane s.p.a. in
amministrazione straordinaria il recupero e smaltimento dei rottami dell’aeromobile DC-9, già di
proprietà della compagnia di volo Aero Trasporti Italiani (di seguito ATI) facente parte del gruppo
Alitalia, precipitato in località denominata “Conca d’Oru”, nel territorio comunale di Sarroch, il
giorno 14 settembre 1979.
Con il ricorso proposto davanti al Tar della Sardegna notificato il 5 agosto 2013 e depositato il
successivo 9 agosto, Alitalia s.p.a. chiedeva l’annullamento della suddetta ordinanza deducendo i
seguenti motivi in diritto:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 7 L. 241/90;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006, eccesso di potere per difetto
assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti e falsa rappresentazione della realtà.
Il Comune di Sarroch e la Prefettura di Cagliari si costituivano in giudizio, sostenendo
l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Il successivo 29 ottobre 2013 la ricorrente proponeva motivi aggiunti, integrando spontaneamente il
contradditorio nei confronti dei proprietari dei terreni su cui giacevano i resti dell’aereo precipitato.
Con la sentenza n. 198, pubblicata il 21 gennaio 2015, il Tar respingeva il ricorso, affermando, in
linea preliminare e generale, che dovendosi considerare ormai i rottami quali rifiuti, ciò che rileva
per il codice dell’ambiente è il soggetto che ha compiuto l’atto di abbandono dei rifiuti sul suolo,
conseguenza incontestabile del noto incidente aereo avvenuto nella notte del 14 settembre 1979.
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Tale soggetto non poteva che essere la ricorrente Alitalia s.p.a., la quale aveva incorporato nel 1994
la compagnia ATI, succedendole nei relativi rapporti attivi e passivi, dunque anche nelle connesse
responsabilità in ordine allo smaltimento dei rottami dell’incidente aereo in questione.
Infatti ai titolari del diritto di proprietà dell’area su cui insistono i rottami non era e non è in alcun
modo soggettivamente imputabile l’evento che ha dato luogo all’incidente aeronautico, poiché il
dovere di diligenza incombente sul titolare di un fondo “non può arrivare al punto di richiedere una
costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l'area e, per
quanto riguarda la fattispecie regolata dall'art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, di abbandonarvi i
rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe, oltremodo, gli ordinari canoni
della diligenza media (e del buon padre di famiglia), che è alla base della nozione di colpa, quando
questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni”.
Nemmeno era sostenibile, a giudizio del Tar, l’avvenuta usucapione dei beni da parte dei
proprietari; i rottami dell’aereo precipitato, da lungo tempo in stato di totale abbandono,
costituiscono rifiuti ai sensi dell’art. 192 del D. Lgs. n. 152 del 2006, non trovandosi su un’area
interna al sedime aeroportuale che ne avrebbe impedito la qualificazione di “rifiuto”; né era
conferente l’argomento dell’eccessiva onerosità dell’operazione di recupero, poiché l’art. 192 del
codice dell’ambiente, su cui si fonda l’ordinanza adottata dall’amministrazione, non lascia spazio ad
interpretazioni del genere, ma prevede esclusivamente la responsabilità di colui che ha immesso i
rifiuti, in solido con i proprietari dell’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o
colpa.
Inoltre non sussisteva la lamentata violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del
procedimento, trattandosi di passaggio evidentemente superfluo e formalistico: l’assoluta
vincolatività del provvedimento ai sensi della normativa vigente – ed anche di quella previgente - e
l’assenza di necessità di indagini sull’individuazione dell’autore dell’abbandono dei rifiuti rendono
del tutto superfluo un passaggio procedimentale a fronte di un provvedimento dai contenuti
predeterminati dalla legge e con destinatario del tutto certo nella sua identità.
Con appello in Consiglio di Stato, notificato il 3 aprile 2015, la Società Alitalia Linee Aeree Italiane
s.p.a. in amministrazione straordinaria impugnava la sentenza in questione, dolendosi in primo
luogo del fatto che il Tar si fosse limitato ad individuare il soggetto che aveva realizzato
l’abbandono come unico responsabile, tralasciando di esaminare che nel lungo periodo trascorso dal
disastro aereo - oltre trent’anni - vi erano stati una totale trascuratezza e disinteresse da parte dei
proprietari dei terreni, al pari di coloro i quali avevano tollerato la presenza sui propri fondi delle
cosiddette discariche abusive; in secondo luogo, che l’incorporazione di ATI in Alitalia Linee Aeree
Italiane s.p.a. non poteva comportare anche la trasmissione di sanzioni amministrative; in terzo
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luogo l’illegittimità dell’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, fatto che
avrebbe permesso di accertare le responsabilità da proprietari delle aree delle quali i rifiuti/rottami
giacevano abbandonati e che nulla avevano fatto per avviare lo smaltimento e avevano
negligentemente tollerato che l’area interessata divenisse oggetto di sorta di pellegrinaggi e anche di
funzioni religiose, senza mai segnalare pericoli per la salvaguardia dell’ambiente; ciò senza
ignorare il fatto che il procedimento aveva una natura sostanzialmente sanzionatoria; in quarto
luogo, trattandosi di cose abbandonate da oltre vent’anni, il giudice di primo grado ha errato del non
considerarle res nullius oppure beni usucapiti dai proprietari dei terreni.
L’appellante concludeva per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.
Si sono costituiti in questa fase di giudizio il Comune di Sarroch ed il Ministero dell’Interno,
sostenendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto, mentre non sono costituiti i
proprietari di terreni intimati e la Regione Sardegna.
All’odierna udienza del 24 novembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
Oggetto della presente controversia è l’intimazione a carico dell’Alitalia Linee Aeree Italiane s.p.a.,
attualmente in amministrazione straordinaria, a rimuovere e smaltire i rottami del velivolo del tipo
Dc9 precipitato nel territorio comunale di Sarroch, area del Monte Conca d’Oru, il 14 settembre
1979, mentre percorreva la rotta tra Alghero e Cagliari.
Tale velivolo apparteneva alla Aero Trasporti Italiani s.p.a., meglio conosciuta come A.T.I.,
incorporata 15 anni dopo nell’Alitalia Linee Aeree Italiane.
Con riguardo all’elemento di contestazione contenuto nel secondo motivo di appello e relativo
all’assenza di responsabilità dell’Alitalia quale successore universale di A.T.I., non si può che
richiamare l’art. 192 co. 4 del D. Lgs. n. 152 del 2006, secondo il quale “Qualora la responsabilità
del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e
per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano
subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno
2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e
delle associazioni”.
Con ciò si sgombra il campo dal rilievo rappresentato dall’appellante, cui hanno fatto e fanno capo i
rapporti giuridici attivi e passivi della Società incorporata, rapporti che in questo caso non
attengono a sanzioni amministrative, le quali sono notoriamente intrasmissibili agli eredi, ma
concernono la responsabilità conseguente ad un evidente danno ambientale causato dalla Società
dante causa; le sanzioni amministrative menzionate dal provvedimento amministrativo in origine
impugnato concernono infatti la mancata ed attuale inesecuzione dell’ordinanza di rimozione dei
rottami.
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Devono poi essere ritenuti infondati i motivi primo e terzo con cui l’appellante si duole, da un lato,
dell’assenza di un accertamento della responsabilità in capo ai proprietari delle aree interessate
dallo spargimento dei rottami e, dall’altro, dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai
fini di provocare il contraddittorio tra le parti coinvolte.
Il comma 3 dell’art. 192 del D. Lgs. n. 152 del 2006, stabilisce che “Fatta salva l'applicazione delle
sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a
procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello
stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento
sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti
effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Al riguardo non pare rilevare nel caso di specie l’ampio dibattito giurisprudenziale (e dottrinale)
riguardante le condizioni in presenza delle quali possa ritenersi sussistente la responsabilità anche
del proprietario del terreno - che sorge esclusivamente in relazione ad un atteggiamento doloso o
colposo - con particolare riguardo al suo comportamento meramente omissivo.
Dibattito che – quanto meno a livello extra penale – non appare ancora definitivamente assestato
impingendo i temi generali della cd. causalità omissiva.
In effetti, nel particolare caso in esame, rileva la peculiarità della vicenda, e soprattutto dell’evento,
che fa ritenere insussistente il nesso causale tra la condotta del proprietario dei terreni sul quale il
velivolo è precipitato (nella specie: il Comune) e il danno.
Il clamore del fatto - una sciagura che ha colpito un aereo passeggeri – le modalità degli eventi - lo
spargimento di rottami tipici come parti di fusoliera, di carrelli, di timoni di coda e di parti interne –
l’assoluta inevitabilità dell’evento, esclude che i proprietari delle aree interessate potessero essere
coinvolti nella responsabilità riguardante lo “spargimento dei rifiuti”; così come appare del tutto
pleonastica la comunicazione di avvio del procedimento di rimozione onde attivare il
contraddittorio tra le parti, visto che la responsabilità non poteva che risalire alla Società
proprietaria dell’aeromobile.
Infine va disatteso il quarto motivo, inerente la “vetustà” dei rifiuti, l’inerzia delle amministrazioni
coinvolte ed il lungo tempo trascorso dai fatti, che avrebbero reso i rottami aerei res
derelictae usucapite dai proprietari dei terreni.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha da sempre affermato che l’inquinamento dà luogo a una
situazione di carattere permanente al pari dell’abuso edilizio, che perdura fino a che non ne siano
rimosse le cause e i parametri ambientali non siano riportati entro i limiti normativamente
accettabili (Cons. Stato,VI, 5 marzo 2015 n. 1109; id., 23 giugno 2014, n. 3165; id., 9 ottobre 2007,
n. 5283); da tale presupposto la giurisprudenza ha fatto derivare l’applicazione della leggeratione
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temporis vigente per far cessare i perduranti effetti della condotta omissiva ai fini della bonifica (nei
casi citati l’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997), anche indipendentemente dal momento in cui siano
avvenuti i fatti origine dell’inquinamento.
Il ricorso, pertanto, va respinto.
Le incertezze giurisprudenziali sopra dette giustificano la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando
sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2015 con l'intervento dei
magistrati:
Mario Luigi Torsello, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/12/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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