Strumenti di pianificazione a confronto

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Strumenti di pianificazione a confronto
PIANIFICAZIONE
Strumenti
di pianificazione
a confronto
Il caso delle foreste private francesi e del Piemonte
di FABIO PESCE
La diversa impostazione dei sistemi di pianificazione forestale, soprattutto
quando sottoposti a problematiche comuni, valorizza l’analisi comparativa al
fine di derivarne degli elementi d’utilità generale. In tale ambito, questo articolo confronta il quadro e gli strumenti adottati in Francia per le foreste di
proprietà privata e quelli in uso in Piemonte. Dall’esame emergono delle
riflessioni al riguardo dell’evoluzione della pianificazione forestale in risposta
ai cambiamenti socio-economici.
Il ruolo fondamentale che assume la pianificazione forestale per la gestione sostenibile delle foreste a livello
europeo è ereditato dalla tradizione e dalla cultura forestale dei suoi Stati membri (Consiglio dell’Unione
Europea 1999; SUBOTSCH-LAMANDE e CHAUVIN 2002).
Recentemente molti sistemi di pianificazione hanno
subìto delle profonde modifiche in risposta alle mutate
attese della società nei confronti del patrimonio forestale. Un comune denominatore di tale evoluzione è il fatto
che la pianificazione forestale da strumento per
assestare la sola produzione legnosa è diventata il
mezzo per conciliare le diverse esigenze di produzione continua di beni e servizi d’interesse generale forniti dal bosco. Tale processo ha seguito le forme
ed i sistemi propri ai diversi contesti ambientali, produttivi, amministrativi e culturali. Le maggiori differenze tra i
sistemi di pianificazione si riscontrano a livello sovranazionale, ma talvolta anche a livello locale; per esempio nei
paesi dove l’amministrazione è maggiormente decentralizzata come in Italia, Austria e Germania (SUBOTSCHLAMANDE e CHAUVIN 2002).
Per rendere la pianificazione economicamente e tecnicamente più praticabile è opportuno standardizzare
l’impostazione dei sistemi in uso al fine di beneficiare di
basi informative e modelli che rendano contemporaneamente l’elaborazione dei piani meno onerosa e le infor-
mazioni in essi contenute più facilmente valorizzabili
(FERRETTI et al. 2004). Al tempo stesso la varietà degli
approcci e delle soluzioni adottate costituisce una risorsa di conoscenze ed esperienze diversificate che si presta all’analisi comparativa al fine di derivarne degli elementi d’utilità generale.
Il presente articolo rientra in tale ambito analizzando i
sistemi di pianificazione forestale di due realtà distinte
che debbono affrontare lo stesso tipo di problematiche:
quella francese per i boschi di proprietà privata e quella
piemontese. Dal confronto tra le due esperienze di pia-
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delle deboli economie di scala di molte unità forestali,
rende più difficile giustificare l’adozione dei piani forestali
di gestione aziendale. Inoltre sono pochi i proprietari
forestali che si dedicano alla selvicoltura con degli obiettivi commerciali importanti ricercando attivamente l’ottimizzazione dei metodi di produzione. Secondo una
recente indagine di settore, i cui i risultati sono stati
discussi da TOPPAN (2003), la maggior parte dei proprietari privati sono interessati alla gestione forestale per
delle ragioni legate alla conservazione di un patrimonio
famigliare che spesso hanno acquisito per eredità (i 3/4
dei proprietari hanno ereditato il loro bosco), o per esercitare un’attività secondaria o come passatempo (il 57%
dei proprietari è in pensione).
nificazione emergono degli elementi di riflessione al
riguardo dell’evoluzione dei sistemi di pianificazione in
risposta ai cambiamenti socio-economici.
PIANIFICAZIONE DEI BOSCHI DI
PROPRIETÀ PRIVATA IN FRANCIA
In Francia la pianificazione forestale ricade nell’ambito di
responsabilità di organismi differenti a seconda del regime patrimoniale del bosco. Dagli anni '60, per i boschi
di proprietà privata, che ricoprono il 74% della superficie
forestale nazionale, tale compito è assolto da un organismo pubblico animato dai proprietari privati che è rappresentato sul territorio dai Centres Regionaux de la
Proprieté Forestière (CRPF). Questi centri assolvono i
compiti di sviluppo, assistenza tecnica, divulgazione,
formazione e orientamento forestale. I CRPF predispongono le direttive di massima per la gestione forestale a
livello regionale alle quali deve conformarsi l’elaborazione dei piani aziendali. Tali direttive, nate negli anni '70
come Orientations de la Production (ORP), sono state
aggiornate come contenuti nel 2001 e denominate
Schémas Regionaux de la Gestion Sylvicole (SRGS),
Inizialmente percepita dai proprietari privati come ingerenza e fattore di controllo da parte degli organi pubblici, la pianificazione è invece oggi promossa dagli stessi
come mezzo insostituibile di sviluppo e valorizzazione
del loro patrimonio forestale (PLAUCHE-GILLON e MARTIN
1999). La pianificazione forestale risponde alle esigenze
della proprietà privata che deve mantenere e migliorare
la sua posizione di fronte ad un mercato del legno sempre più competitivo e dimostrare la compatibilità della
gestione praticata con l’erogazione dei servizi di natura
pubblica sempre più richiesti dalla società. Per soddisfare tali esigenze si è ricercato l’ampliamento della
superficie forestale gestita secondo tecniche di gestione
sostenibile ed il riconoscimento giuridico degli strumenti di pianificazione quale garanzia e legittimazione della
gestione praticata.
Il coinvolgimento dei proprietari privati nella
gestione e la promozione degli strumenti di pianificazione si scontra con le difficoltà derivanti da
una struttura fondiaria frammentata e dalle deboli
motivazioni della proprietà. La frammentazione della
proprietà fondiaria (il 76% dei proprietari privati possiede meno di 100 ettari di superficie forestale), a causa
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L’evoluzione degli strumenti
di pianificazione
Il primo dispositivo di pianificazione aziendale venne
introdotto nel 1963. Si tratta del Plan Simple de Gestion
(PSG), ovvero di un piano di assestamento che può
avere durata da 10 a 20 anni e la cui adozione è prevista per le proprietà forestali superiori a 25 ettari accorpati. Il PSG è concepito come un piano conciso, pratico e flessibile nella sua attuazione (MILITON e NEVEUX
1999). Può essere redatto dal proprietario stesso, dagli
organismi per la gestione comune delle proprietà forestali (cooperative, consorzi ecc.) o da parte dei professionisti forestali.
Recentemente il sistema di pianificazione forestale è
stato rinforzato introducendo nuovi strumenti. Tale evoluzione è una risposta alla necessità di diminuire il
costo della pianificazione per le piccole proprietà
perseguendo l’adozione degli strumenti di gestione e,
per tale tramite, l’ottimizzazione di produzione legnosa e
servizi d’interesse generale. Questa azione ha portato
ad agire sia sul livello di pianificazione interaziendale,
introducendo uno strumento adatto a dei comprensori
forestali omogenei di superficie variabile dai 4.000 agli
8.000 ettari, che sul livello di pianificazione aziendale,
allargando i contenuti del Plan Simple de Gestion agli
aspetti ambientali e sociali ed introducendo dei nuovi
documenti di gestione per le proprietà aventi superficie
inferiore ai 25 ettari.
Nel primo caso si tratta dei Plans de Developpement de
Massif (PDM) di cui hanno facoltà di avvalersi gli organismi di riferimento per la gestione forestale, principalmente i Centres Regionaux de la Proprieté Forestière, e
che è stato utilizzato soprattutto nelle aree dove la frammentazione della proprietà è maggiore, in particolare nel
Sud della Francia. Questo strumento ha la funzione di
identificare le problematiche di un insieme di proprietà
forestali di un’area omogenea e di definirne le strategie
di pianificazione e sviluppo più appropriate. Queste
sono poi messe in atto da parte di una struttura tecnica
di supporto specifica per l’area forestale in oggetto.
Nel caso delle piccole proprietà la nuova legge forestale del 2001 ha introdotto: il Code de Bonne Pratique
Sylvicole (CBPS) ed il Règlement Type de Gestion
(RTG). Piuttosto che dei piani, il CBPS ed il RTG sono
dei documenti di gestione nei quali, a seconda delle
Indice
Provvigione
Superficie forestale suscettibile di gestione attiva
servita da viabilità
Legname da lavoro sul totale
U.M.
Piemonte
Francia
m3/ha
Percentuale
sulla superficie totale
Percentuale sulla ripresa
182(1)
39(2)
134(3)
95(3)
15(2)
60(3)
(1) I dati derivano da elaborazione prodotte dall’IPLA S.p.A. nell’ambito degli studi per la pianificazione forestale territoriale realizzati dalla Regione Piemonte con cofinanziamento dei fondi strutturali dell’Unione Europea.
(2) CIELO P. et al., 2004 - La filiera foresta legno in Piemonte. L’Italia Forestale e Montana n° 6.
Queto studio fa riferimento ai soli boschi in aree montane, che occupano più del 77% della superficie forestale regionale,
ma che come campione rappresentano i boschi localizzati nelle condizioni più sfavorevoli.
(3) MINISTÈRE DE L’AGRICOLTURE ET DE LA PÊCHE, 2000 - Les indicateurs de gestion durable des forêts françaises.
Tabella 1 - Confronto tra il patrimonio forestale piemontese e le foreste francesi di proprietà privata (valori medi).
tipologie di popolamento esistenti nell’area forestale
interessata, vengono raccomandate delle opzioni di
gestione e le relative tecniche selvicolturali adottabili. Ai
proprietari viene lasciata facoltà di scegliere le opzioni
più rispondenti agli obiettivi delle loro particelle forestali.
Questi si impegnano a rendere conforme la gestione praticata con le opzioni selezionate per una durata di almeno 10 anni mediante una semplice dichiarazione. Il CBPS
è predisposto dai CRPF a scala regionale. Il RTG è redatto dagli organismi comuni di gestione o dai professionisti
forestali per l’insieme delle proprietà aderenti all’organismo o per l’insieme dei clienti del professionista.
La politica della categoria dei proprietari privati accompagna l’adozione di strumenti di gestione forestale a
livello aziendale mediante delle misure d’incentivo.
Queste prevedono la semplificazione delle procedure
autorizzative per l’esecuzione degli interventi selvicolturali. Inoltre sono applicate delle sanzioni nel caso di esecuzione di interventi non conformi alle indicazioni degli
strumenti di pianificazione o per la mancata esecuzione
delle operazioni previste. Infine per l’elaborazione dei
piani o per l’esecuzione di certi interventi di miglioramento previsti dai piani stessi è possibile beneficiare di
sgravi fiscali o agevolazioni finanziarie (DE BOHAN e DU
PELOUX 2004).
IL
CASO DEL
PIEMONTE
Il quadro di riferimento in Piemonte è completamente
differente da quello francese, ma gli obiettivi di sviluppo
forestale e le problematiche comuni rendono pertinente
ed interessante il confronto. L’amministrazione regionale, nell’ambito delle funzioni trasferite dallo Stato a partire dagli anni '70, determina le politiche di tutela e valorizzazione della risorse forestali per l’insieme dei boschi
sul territorio regionale. L’azione della Regione interessa
sia il patrimonio forestale privato, che occupa il 70%
della superficie forestale regionale complessiva, sia
quello pubblico per il restante 30%, anche in materia di
pianificazione forestale. Sotto l’impulso delle politiche
regionali il settore sta attraversando un processo evolutivo che ha determinato un radicale rinnovamento dell’impianto di pianificazione forestale e nuovi impulsi per
l’associazionismo (LICINI e TERZUOLO 2001; CORGNATI e
LICINI 2004). Grazie ad un disegno di legge forestale,
attualmente in fase di studio, l’azione svolta dalla
Regione e l’applicazione delle politiche forestali sul territorio troveranno prossimamente un nuovo quadro legislativo organico e completo.
Gli obiettivi perseguiti dalla Regione Piemonte nell’ambito della gestione forestale sono i medesimi di quelli visti
nel caso francese, incentivo alla gestione attiva e adozione di metodi di gestione sostenibile, ma le difficoltà
da affrontare sembrerebbero maggiori. Per esempio, il
maggiore disinteresse alla gestione attiva in Piemonte
comporta un tasso di utilizzazione medio che non raggiunge un terzo del potenziale produttivo delle foreste
piemontesi (CIELO et al. 2004), mentre lo stesso parametro per le foreste di proprietà privata francesi supera
i due terzi (PICARD 2004). Le condizioni dei boschi
piemontesi sembrerebbero infatti meno favorevoli
per le produzioni forestali. In Tabella 1 sono confrontati alcuni dati di sintesi riferiti alle due realtà(1). Il minore
tasso di utilizzazione dei boschi piemontesi si riflette in
provvigioni più elevate, ma il loro minore interesse produttivo è rilevato dalla più difficile accessibilità (mediamente solo il 39% della superficie forestale regionale
suscettibile di gestione attiva è servita da viabilità) e dalla
minore dotazione di assortimenti legnosi di maggiore
valore (mediamente gli assortimenti da lavoro costituiscono solo il 15% della provvigione totale) .
Gli strumenti
di pianificazione forestale in Piemonte
In linea con i principi stabiliti dagli accordi internazionali sulla
gestione delle foreste e le relative direttive nazionali, la
Regione Piemonte si è posta l’obiettivo che tutti i boschi,
sia pubblici sia privati, siano gestiti in maniera razionale
secondo gli indirizzi definiti nell’ambito della pianificazione
forestale. L’autorità regionale stessa è responsabile della
promozione e della determinazione delle tipologie, degli
strumenti e dei metodi di elaborazione degli strumenti di
pianificazione forestale per tutti i boschi sul territorio regionale. Negli anni '90, l’IPLA, su incarico della Regione
Piemonte, ha definito le basi metodologiche della pianificazione forestale. Con la redazione di 47 Piani Forestali Terri(1) Il confronto è sempre riferito alle proprietà private per il
caso francese e all'insieme di proprietà pubbliche e private
nel caso piemontese, poiché il sistema di pianificazione in
uso in Piemonte non prevede differenze secondo i regimi
patrimoniali.
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(1) Elaborazioni prodotte
dall’IPLA S.p.A nell’ambito
degli studi per la pianificazione forestale territoriale
realizzati dalla Regione
Piemonte con cofinanziamento dei fondi strutturali
dell’Unione Europea.
(2) TOPPAN E., 2003 - La
structure de la forêt
privée. Forêts de France,
n° 462.
19%
gestione forestale in Piemonte. Il PFA è un piano di dettaglio analogo al Plan Simple de Gestion (PSG) francese da realizzarsi a cura di un professionista la cui elaborazione è semplificata grazie alla possibilità di derivare
informazioni tecniche dal PFT corrispondente.
Il Piano Forestale Aziendale rappresenta uno strumento
di gestione la cui elaborazione si giustifica per le proprietà aventi superficie forestale accorpata di almeno
100 ettari o per i complessi che rivestono un interesse
di carattere pubblico importante tale da giustificarne l’esecuzione su iniziativa regionale (IPLA 2004). Ad oggi,
nonostante che le proprietà forestali aventi superficie
accorpata inferiore ai 100 ettari rappresentino l’81%
della superficie forestale regionale (Grafico 1), non esistono delle misure specifiche per coinvolgere la piccola
proprietà nella gestione sostenibile del patrimonio forestale del Piemonte.
Superiore a 100 ha
Inferiore a 100 ha
43%
81%
57%
Piemonte
Francia
(boschi di propriet (boschi di propriet
(1)
pubblica e privata)
privata)(2)
Grafico 1 - Ripartizione della superficie forestale soggetta a
gestione attiva secondo la dimensione delle unità forestali
accorpate.
toriali (PFT) la pianificazione territoriale dell’intero patrimonio
forestale pubblico e privato è ormai completa su tutta la
superficie regionale.
Il PFT è uno strumento di pianificazione forestale assai
più particolareggiato e di contenuti più ampi rispetto agli
Schémas Regionaux de la Gestion Sylvicole (SRGS)
adottati per le foreste di proprietà privata francesi. E’
realizzato da gruppi di studio pluridisciplari e tiene conto
anche della viabilità, delle aree naturali non forestali e di
attività umane diverse dalla selvicoltura, tra le quali in
particolare l’agricoltura e l’allevamento. Si appoggia su
di una classificazione del territorio che tiene conto delle
sue valenze e della sua fragilità secondo unità di terre
omogenee e su una cartografia tematica e delle banche
dati derivate da rilievi di dettaglio.
Ai Piani Forestali Territoriali devono conformarsi i Piani
Forestali Aziendali (PFA), che rappresentano lo strumento di pianificazione per le proprietà singole ed i complessi forestali a gestione unitaria (aree protette, associazioni e consorzi forestali). Il PFA dal punto di vista normativo rappresenta l’evoluzione del piano di assestamento forestale normato a livello nazionale al quale si
sostituisce a livello regionale. Il suo contenuto è ampliato per tenere conto delle specifiche esigenze della
L’EVOLUZIONE DEI SISTEMI
DI PIANIFICAZIONE FORESTALE
IN RISPOSTA ALLA MUTATE
ESIGENZE SOCIOECONOMICHE
La Figura 1 illustra l’evoluzione dei due sistemi di pianificazione precedentemente analizzati secondo i periodi
d’introduzione degli strumenti di gestione forestale e
secondo le diverse scale di pianificazione. In entrambe
le realtà solo recentemente emergono dei cambiamenti
significativi negli strumenti di pianificazione forestale in
uso. Tale evoluzione, conseguente alle mutate attese
della società nei confronti del patrimonio forestale, rappresenta una risposta per migliorare la considerazione
dei servizi di carattere generale forniti dal bosco oltre alle
funzioni produttive. Mentre le risposte alle nuove esigenze di pianificazione, in termini di adeguamento dell’impianto degli strumenti in uso, sono emerse pressoché contemporaneamente, esse, in linea con le profonde diversità nell’impostazione di base dei due sistemi,
hanno assunto forme diverse.
In Francia l’impulso al cambiamento ha agito su un sistema
basato sul livello aziendale come scala principale di pianificazione e che aveva il suo strumento principale, il Plan
Piemonte
(boschi di propriet
pubblica e privata)
Francia
(boschi di propriet
privata)
Scala
di pianificazione
Territoriale
Sch ma Regional
Orientation R gionales
de Production Foresti re de la Gestion
Foresti re
Comprensorio
Plan de D velep.
de massif
Unit forestali
grandi dimensioni
Piano Forestale
Territoriale
Piano For.
Aziendale
Piano di Assestamento Forestale
Plan Simple de Gestion
Code de Bonne
Prat. Sylvicole
e R glem. Type
de Gestion
Unit forestali
piccole dimensioni
1960
1970
1980
1990
2000
2005 1920
1940
1960
1980
2000
2005
Scala temporale
Figura 1 - Evoluzione degli strumenti di pianificazione della gestione forestale nel contesto francese per le foreste di proprietà
privata e in quello piemontese.
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Simple de Gestion, già ben integrato nella prassi amministrativa e nel modo di operare dei proprietari forestali.
L’evoluzione ha quindi proseguito mediante l’ampliamento
dei contenuti del PSG agli aspetti non strettamente produttivi e mediante l’introduzione di nuovi dispositivi di completamento. La considerazione delle funzioni ambientali e
sociali del bosco ha comportato l’aggiornamento del livello
di pianificazione superiore. L’introduzione di un nuovo strumento di gestione a livello comprensoriale, il Plan de
Developpement de Massif (PDM), deriva dall’esigenza di
completare l’impianto della pianificazione aziendale. Inoltre
il rafforzamento della pianificazione aziendale ha dato origine a dei dispositivi che assumono per i proprietari la natura della convenzione e che permettono di giustificare il
costo e l’impegno della pianificazione anche nel caso della
piccola proprietà.
Mentre i cambiamenti adottati sembrerebbero soddisfare le esigenze della categoria dei proprietari privati, la
gestione delle foreste in Francia rimane oggetto di critiche. Queste riguardano principalmente la mancanza di
appropriati dispositivi di concertazione allargati a tutte le
parti sociali interessate, la scarsa considerazione delle
altre risorse naturali e delle altre attività presenti sul territorio e l’assenza di obiettivi misurabili mediante indicatori di risultato (BUTTOUD 2003). E’ da notare che il livello
di pianificazione chiamato in causa è quello territoriale
che ha avuto un’evoluzione più limitata rispetto a quello
aziendale. Un’opportunità da considerare, al fine di
migliorare l’efficacia della pianificazione territoriale, sembrerebbe essere la possibilità di creare delle piattaforme
di coordinazione della pianificazione che interessino trasversalmente foreste di proprietà pubblica e privata.
In Piemonte il mutamento del contesto socioeconomico ha
invece agito in parallelo al passaggio delle competenze in
materia di foreste dallo Stato alla Regione e al progressivo
sviluppo degli apparati di quest’ultima per amministrare le
politiche forestali. Il sistema di pianificazione ha avuto origine da questo nuovo contesto e la sua impostazione ha ereditato ben poco dal periodo antecedente nel quale i piani
di assestamento forestali normati a livello statale avevano
trovato scarsa applicazione. In questo caso la risposta della
pianificazione alle nuove attese della società per la gestione forestale ha portato a privilegiare la scala territoriale, più
adatta per ottimizzare la considerazione delle valenze multifunzionali del bosco.
L’adozione di un impianto di pianificazione territoriale basato su uno strumento standardizzato e molto particolareggiato, come il Piano Territoriale Forestale, costituisce una
premessa indispensabile per ridurre l’onere della pianificazione a livello aziendale. Al fine di valorizzarlo pienamente è
adesso necessario che le direttive dei PTF trovino attuazione a livello delle singole unità forestali. Il Piano Forestale
Aziendale nella sua forma attuale è appropriato per le esigenze di un insieme di proprietà che rappresentano il 19%
delle superfici boscate e per le quali gli approfondimenti
introdotti con la pianificazione aziendale risultano più
opportuni. Ma l’impianto di pianificazione territoriale si presta ad essere ulteriormente valorizzato per rilevare anche la
sfida che riguarda la restante parte della superficie forestale. Esso costituisce infatti una base informativa in grado di
sostenere efficacemente l’introduzione di documenti di
gestione semplificati dello stesso tipo di quelli introdotti in
Francia per andare incontro alle esigenze delle piccole proprietà forestali.
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TOPPAN E., 2003 - La structure de la forêt privée. Forêts
de France, n°462.
I N F O . A RT I C O L O
Autore: Fabio Pesce, Dottore forestale, ForTea Studio Associato, sede di St Germain en Laye (Francia).
E-mail [email protected]
Parole Chiave: Pianificazione, proprietà privata, Francia, Piemonte.
Abstract: Forest planning: the French private forest owners’ system and the case study of Piedmont
region in Italy . Variety in forest planning systems, especially when they face common challenges, allows
meaningful comparisons. Falling within this scope, this paper analyses the forest planning framework and
instruments adopted by French private forest owners and those implemented in Piedmont region in Italy.
Some conclusions about forest planning adaptation to socio-economic changes are drawn.
Ringraziamenti: Si ringraziano per la collaborazione THOMAS FORMERY del Centre National Professionnel
de la Propriété Forestière, FRANCO GOTTERO e PIER GIORGIO TERZUOLO dell’IPLA Settore Vegetazione e Fauna,
LORENZO CAMORIANO e MARCO CORGNATI della Regione Piemonte Settore Politiche Forestali.
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