Capitolo6AVPP12-13 [modalità compatibilità]

Corso di Analisi e Valutazione delle politiche pubbliche
6. Le fasi di identificazione dei
problemi e di formulazione delle
soluzioni (issue making)
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Issue making
Con il termine Issue making si definiscono
genericamente le fasi di definizione dell’agenda e di
formulazione delle soluzioni che precedono la scelta
vera e propria, sia sotto forma di accordo politico
negoziato, sia sotto forma di atto deliberativo. Si tratta
dell’insieme di azioni tra un imprecisato numero di
attori che conducono a far sì che un argomento
partigiano, espressione di interessi, conoscenze e
percezioni di una parte dell’arena sia assunto dalla
collettività quale situazione problematica sulla quale si
deve intervenire esercitando l’Autorità.
L’issue making è “invisibile” dal punto di vista
“istituzionale”, ma è il baricentro delle politics
attraverso i processi di rappresentanza
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Agenda setting
Il segmento di processo che deriva dalla generica fase
di issue making viene individuata con il termine agenda
setting e coincide con l’assunzione di un problema da
parte del governo e la sua iscrizione nell’agenda delle
decisioni da assumere.
L’agenda «è l’elenco degli argomenti o dei problemi di
cui si occupano le Autorità per un delimitato periodo di
tempo privilegiando questi a danno di altri in modo
tale che l’agenda setting consiste nella selezione dei
problemi possibili determinando quelli degni di
attenzione ed escludendo gli altri» (Kingdon, 1984).
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Agenda Pubblica (o politica)
Definizione: l’insieme dei problemi che vengono comunemente
ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri di una comunità
politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione
dell’autorità di governo.
L’agenda pubblica o politica è “l’agenda della società” e della
discussione e del dibattito fatta propria da attori collettivi di vario
genere i quali sollevano all’attenzione pubblica un problema
conferendovi un’etichetta simbolica che la inquadra come
problema. L’iscrizione di una issue nell’agenda pubblica coincide
con la sua identificazione con una situazione – problema.
La presenza di una issue nell’agenda pubblica indica la capacità di
un attore di sollevare un tema all’attenzione pubblica facendo leva
su risorse di rappresentanza e di prestrutturare l’arena definendo
schieramenti, risorse e poste in gioco
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Agenda Istituzionale
Definizione: l’insieme dei problemi che istituzionalmente
vengono riconosciuti come degni di intervento divenendo
figurativamente problemi in modo ufficiale. L’agenda
istituzionale apre le porte alla decisione: le issue iscritte
nell’agenda istituzionale sono candidate ad un dibattito
ristretto e definiscono implicitamente i confini dell’arena
di policy making all’interno della quale sarà assunta la
scelta. Tuttavia, l’iscrizione nell’agenda istituzionale non è
garanzia del fatto che poi si trasformeranno in decisioni
davvero. L’agenda istituzionale indica, infatti, la
mobilitazione dell’Autorità politica nell’arena di policy
making, ma non assicura la prosecuzione del processo.
L’agenda istituzionale indica che c’è un problema ufficiale
alla ricerca di una soluzione.
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Modelli di agenda setting
Cobb, Ross e Ross (1976) hanno formulato uno schema tipologico
di formazione dell’agenda basandosi sul criterio del tipo di
attori che determinano l’accesso:
a) Outside initiative: un attore collettivo esterno alle istituzioni
agisce effettuando delle pressioni affinché l’Autorità politica
iscriva la issue nell’agenda istituzionale;
b) Mobilization model: alcuni attori politico istituzionali che
vogliono iscrivere una issue nell’agenda istituzionale
esercitano pressioni all’esterno creando una mobilitazione per
supportare il negoziato nell’istituzione al fine di iscrivere in
agenda il tema.
c) Inside access: un apparato amministrativo o un gruppo di
interesse che ha accesso alle sedi decisionali preme affinché
una issue non venga Andrea
inserito
in agenda al posto di un’altra.
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Tipologia di Cobb, Ross e Ross
Sintesi delle differenti tendenze di formazione dell’agenda.
Supporto pubblico
Alto
Attori
politici
Promotori
del
dibattito
Stato
Outside initiative
Basso
Inside access
--Mobilization
(consolidamento)
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Nascita di una policy
Mény e Thoenig (1991) hanno indicato tre percorsi tipici di nascita
di una politica pubblica:
1. dal basso: “catena della rappresentanza”. Dalla popolazione
all’Autorità olitica attraverso l’espressione della
comunicazione politica, l’organizzazione della rappresentanza
e le negoziazione degli interessi e delle ideologie fino
all’iscrizione in agenda;
2. dall’alto: “cascata gerarchica”. Un interesse formulato in sede
istituzionale viene diffuso attraverso la comunicazione politica
condizionando i bisogni e gli interessi della soceità civile che
recepisce le proposte.
3. trasversale: “riversamento da altre policies” (spill over). Altre
politiche pubbliche effettuate o in corso d’opera generano per
germinazione altre policies influenzando sia le Autorità, sia
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organizzazioni
della
rappresentanza.
Agenda strutturale
Definizione: L’insieme dei problemi
percepiti da lungo come irrisolti o non
sufficientemente affrontati e, per questo,
sempre presenti sull’orizzonte cognitivo
dei policy maker.
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Agenda congiunturale
Definizione: L’insieme dei problemi
percepiti come improvvisi o transitori da
affrontare, anche estemporaneamente,
senza una precedente riflessione.
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Tipi di agenda (I)
Agenda pubblica
Agenda istituzionale
Agenda
strutturale
Problemi a
soluzione
conflittuale
Problemi
strutturali
Agenda
Allarmi mediatici
Emergenze
congiunturale
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Tipi di agenda (II)
Problemi a soluzione conflittuale: i problemi per i quali
da anni si dibatte pubblicamente la definizione e le soluzioni,
ma di fronte ai quali le risposte istituzionali sono scarse
perché ogni soluzione danneggerebbe rilevanti categorie di
soggetti innescando aspri conflitti sociali e crisi di consenso.
Problemi strutturali: i problemi per i quali le istituzioni
hanno a lungo dibattuto e sperimentato soluzioni ma senza
risolverli definitivamente.
Allarmi mediatici: i problemi che vengono
improvvisamente messi alla ribalta dell’opinione pubblica e se
ne vanno senza che le istituzioni abbiano preso qualche
decisione risolutiva.
Emergenze: i problemi che si pongono improvvisamente e
richiedono immediate
risposte istituzionale.
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Il controllo dell’agenda
L’agenda setting è un processo politico negoziale (politics) dove
differenti stakeholder competono per il potere limitatamente ad
uno specifico segmento di
Policy making: quello di riuscire a definire un tema collettivo,
appropriarsene etichettandolo e imporlo all’attenzione collettiva
cercando successivamente di iscriverlo nell’agenda istituzionale.
Il controllo dell’agenda è la forma più tipica di esercizio del
potere all’interno del processo di policy making. I fattori di
controllo dell’agenda sono le risorse di potere a disposizione
dell’attore: consenso; conoscenze; mass media; gatekeeping
roles; ideologie.
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Policy window
Definizione: finestra di policy è un intervallo temporale n cui
si verificano condizioni e opportunità per la formulazione di
una politica pubblica. Alcune finestre di policy hanno
carattere strutturale mentre altre congiunturale. Le prime
sono iscritte nell’agenda istituzionale e si ripetono
periodicamente creando implicitamente le condizioni per
l’issue making, le altre sono estemporanee e improvvise e
chiamano esplicitamente un intervento di policy.
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Policy legacy
Definizione: l’insieme degli elementi costitutivi di una
politica pubblica che I decisori ereditano dal passato e che
racchiude quella specificas configurazione di problemi,
soluzioni, strumenti, stakeholder destinatari e stili di governo
che è venuta a delinearsi attraverso il cumularsi delle
decisioni nel passato. Quando un governo inizia la propria
attività non si chiede solo qual’è il problema, ma qual è la
storia: non ci si chiede “dove andiamo?”, ma “dove andiamo d
qui?” La policy legacy struttura l’issue making nella misura in
cui gli attori lo epcepiscono come tale fino ad essere un
vincolo costrittivo per gli attori e delle loro poste in gioco. Ciò
non toglie che la policy legacy debba essere utilizzata con
accortezza per non farne un determinismo storico.
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Policy design
Definizione: il contenitore anche virtuale anche presente in
differenti sedi e documenti che profila la configurazione
strategica dell’intervento pubblico e chre costituisce il suo
programma operativo, non necesariamente esplicitato,
rivolto ala soluzione di problemi (teoria del cambiamento) e
che implica il set degli strumenti e, delle risorse, il tipo di
soluzione e che anticipa cognitivamente gli esiti indicando la
formulazione delle alternative possibili da seguire e che
comportano la specificazione: (i) del framework normativo;
(ii) delle risorse finanziarie, organizzative, tecnologiche e
temporali; (iii) degli obiettivi da perseguire; (iv) delle
soluzioni e degli impatti attesi.
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Conclusione
« In un processo disordinato chiamato
politica, la gente che vuole l’Autorità
combatte per conquistarla, mentre gli
altri tentano di controllare chi la detiene»
Charles E. Lindblom,
The intelligence of democracy, 1963
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