PPP e PA : profili operativi - Dipartimento per la programmazione e il
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PPP e PA : profili operativi - Dipartimento per la programmazione e il
DIPE Unità Unità Tecnica Finanza di Progetto PPP e Pubblica Amministrazione profili operativi MASTER DIFFUSO Roma, 12-15 Maggio 2008 1 PPP e PA : profili operativi UTFP : Linee di attività L’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) è un organismo tecnico istituito dall'art. 7 della L. n.144/1999 presso il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) per promuovere all’interno delle PA forme di PPP per la realizzazione e gestione di opere pubbliche. L’UTFP svolge le seguenti attività: 9 organizza e presta servizi di assistenza tecnica, legale e finanziaria per le amministrazioni pubbliche; 9 individua i settori di attività suscettibili di finanziamento con ricorso a risorse private; 9 fornisce supporto nella valutazione delle opere infrastrutturali oggetto di valutazione da parte del CIPE; 9 monitora la normativa primaria e secondaria concernente la materia del PPP; 9 attiva rapporti di collaborazione con istituzioni, enti ed associazioni; 9 sviluppa forme di collaborazione con NARS anch’esso operante presso il CIPE. 2 PPP e PA : profili operativi L’attività di assistenza alla pubblica amministrazione In base alla legge istitutiva l’UTFP fornisce supporto alle amministrazioni aggiudicatici e tale supporto è riferito a tutti gli schemi di PPP: 9 nella fase di impostazione dell’iniziativa; 9 nella fase di valutazione delle proposte presentate dai promotori; 9 nella fase di gara, per la predisposizione dell’avviso e del bando; 9 nella fase di valutazione delle proposte; 9 nella fase di esecuzione del contratto. 3 PPP e PA : profili operativi L’attività di assistenza alla pubblica amministrazione L’UTFP assiste le amministrazioni, a titolo gratuito su richiesta delle stesse, per tutto l’iter di realizzazione dell’infrastruttura pubblica fornendo chiarimenti, elaborando pareri e predisponendo relazioni con contenuti di natura tecnica, giuridica ed economico-finanziaria. Le indicazioni ed i pareri forniti dall’UTFP non sono vincolanti per l’amministrazione richiedente che rimane libera di assumere le proprie determinazioni. 4 PPP e PA : profili operativi Come si attiva la procedura di assistenza La “procedura di assistenza” si attiva attraverso l’invio formale di apposita richiesta con lettera su carta intestata e protocollo dell’amministrazione richiedente con la specificazione dell’oggetto dell’assistenza. A seguito della richiesta, l’UTFP contatta l’amministrazione per fissare un incontro preliminare o per la richiesta di documenti. 5 PPP e PA : profili operativi La comunicazione dell’UTFP www.utfp.it 6 PPP e PA : profili operativi PERCHÉ IL PPP 9 Superamento del gap infrastrutturale 9 Sviluppo delle infrastrutture a livello nazionale e locale 9 Necessità di rispettare i vincoli di bilancio 9 Contenimento della spesa per investimento e ottimizzazione dei costi operativi 9 Coinvolgimento di risorse e competenze private in tutte le fasi della gestione dell’opera e dell’erogazione dei servizi 9 Trasferimento ottimale dei rischi al settore privato 7 PPP e PA : profili operativi Il PPP: definizioni In un progetto di PPP, la P.A. affida all’operatore privato, anche sulla base di uno specifico contratto, l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione del relativo servizio. Ciò implica la realizzazione di una complessa operazione, nella quale coesistono, in tutto o in parte, i seguenti elementi chiave: 9 La progettazione (Design) Design 9 Il finanziamento (Finance) Finance 9 La costruzione o rinnovamento (Build) Build 9 La gestione (Operate) Operate 9 La manutenzione (Maintenance) Maintenanc 8 PPP e PA : profili operativi PPP in Italia Procedimento ad iniziativa pubblica Contrattuale Contratto di concessione costruzione e gestione Artt. 142 e ss. D.Lgs. D.Lgs. 163/06 e ss.mm.ii. ss.mm.ii. Artt. 152 e ss. D.Lgs. D.Lgs. 163/06 e ss.mm.ii. ss.mm.ii. Partenariato Pubblico Privato - PPP (V.” (V.”LIBRO VERDE relativo ai partenariati pubblicopubblicoprivati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” concessioni” presentato dalla Commissione Europea il 30.04.04) Opere c.d. calde Opere c.d. fredde Ricavi assicurati da cittadini utenti Ricavi assicurati dall’ dall’amministrazione utilizzatrice Procedimento ad iniziativa privata (Promotore) Creazione di strutture societarie ad hoc pubblico private Istituzionalizzato SPA o SRL anche consortili a capitale pubblico privato Passaggio a controllo privato di un’ un’ impresa pubblica gia esistente (Privatizzazione) 9 PPP e PA : profili operativi Vantaggi e Svantaggi del PPP VANTAGGI 9 Limitato utilizzo di risorse finanziarie dell’amministrazione 9 Razionalizzazione del processo d’identificazione degli investimenti 9 Maggiore certezza sui costi e sui tempi d’investimento 9 Ottimizzazione della gestione delle diverse attività necessarie alla realizzazione del progetto attraverso il coinvolgimento di soggetti specializzati 9 Ripartizione dei rischi e dei ricavi secondo le possibilità e le esigenze dei partecipanti al progetto 9 Maggiore coinvolgimento dei soggetti finanziatori al successo dell’iniziativa 9 Maggiore legame tra investimenti e risorse finanziarie impiegate SVANTAGGI 9 Complessità del procedimento di identificazione ed allocazione dei rischi 9 Allungamento dei tempi di avvio dell’iniziativa 9 Maggiori costi di strutturazione dell’operazione 9 Rigidità della struttura al termine del processo negoziale 10 PPP e PA : profili operativi PPP e Project Financing: differenze Public Private Partnership è ogni forma di cooperazione tra pubblico e privato in cui le rispettive competenze e risorse si integrano per realizzare e gestire opere infrastrutturali in funzione delle diverse responsabilità ed obiettivi Il Project Financing è una tecnica finanziaria che può essere utilizzata per finanziare alcune operazioni di PPP 11 PPP e PA : profili operativi Project Financing : definizione Il PF è “il finanziamento di una specifica unità economica mediante un’operazione in cui il finanziatore considera il flusso di cassa e gli utili di progetto come garanzia per il rimborso del debito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale.” (P. Nevitt, 1998) Principali caratteristiche 9 Il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente (ma non esclusivamente) per la sua capacità di generare flussi di cassa che costituiscono la fonte primaria per il rimborso del debito e per la remunerazione del capitale di rischio 9 La fase di gestione dell’opera costituisce elemento di primaria importanza (al pari della sua costruzione), in quanto soltanto una gestione efficace e qualitativamente elevata consente di generare i flussi di cassa necessari a soddisfare banche ed azionisti 12 PPP e PA : profili operativi 9 Le principali garanzie connesse all’operazione sono di natura contrattuale piuttosto che di natura reale 9 Il “montaggio” dell’operazione è caratterizzato da un importante processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (azionisti, banche, controparti commerciali), avente una durata variabile e volto alla ripartizione dei rischi dell’iniziativa tra i diversi partecipanti FASI Accordi e negoziazioni Monitoraggio Proposta Descrizione della business idea Studi e analisi IDENTIFICAZIONE A Raccolta e analisi dei dati Studio di fattibilità fattibilità Term sheet Modello finanziario Finanziamenti Periodo di rimborso del debito Ripagamento del debito IMPLEMENTAZIONE B Realizzazione Atto Rapporto di costitutivo monitoraggio e statuto Contratti della SPV commerciali e di finanziamento GESTIONE C Gestione Bilancio 13 PPP e PA : profili operativi PPP : variabili strategiche e variabili operative Schemi giuridici VARIABILI STRATEGICHE Tipologia OPERE EQUILIBRIO ECONOMICO FINANZIARIO DURATA CONCESSIONE TARIFFE VARIABILI OPERATIVE Analisi dei rischi AF SCHEMA OPERATIVO CANONI CONTRIBUTO PUBBLICO ACB PPP test 14 PPP e PA : profili operativi La fase di programmazione della PA Individuazione dei bisogni pubblici Analisi domanda e offerta Analisi del contesto socio economico Definizione degli obiettivi Mantenimento dello Status Quo Individuazione dell’ dell’intervento Realizzazione dell’ dell’intervento AF Valutazione fattibilità fattibilità economico finanziaria e sociale dell’ dell’intervento ACB Rischi PPP test PSC Finanza tradizionale Partenariato Pubblico Privato VCC 15 PPP e PA : profili operativi Equilibrio economico finanziario Equilibrio Economico Finanziario Convenienza economica Sostenibilità Finanziaria Redditività TIR Bancabilità VAN DSCR LLCR 16 PPP e PA : profili operativi Le tipologie di progetti Progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza (c.d. opere calde) Iniziative in cui i ricavi commerciali consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento nell’arco di durata della concessione. Coinvolgimento del settore pubblico limitato ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto. Progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica (c.d. opere tiepide) Iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti, da giustificare l’erogazione di una contribuzione pubblica. Progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla P.A. (c.d. opere fredde) Iniziative – carceri, ospedali, scuole – per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente, o principalmente, da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base commerciale. 17 PPP e PA : profili operativi Tipologie di opere e supporto finanziario dell’Amministrazione Tipologia di opera Tariffa Tariffa sufficiente a garantire l’equilibrio economico finanziario OPERE A TARIFFAZIONE SULL’UTENZA OPERE A TARIFFAZIONE SULLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Tariffa NON sufficiente a garantire l’equilibrio economico finanziario Tariffa a carico dell’Amministrazione Settore di applicazione Supporto Finanziario Termovalorizzatori Cimiteri Energie rinnovabili Autostrade a pedaggio Parcheggi Impianti sportivi Tunnel Funicolari Strutture ricettive Depuratori Acquedotti (Autostrade a pedaggio) Asili nido Centri diurni per anziani Case di riposo Ospedali Edifici Pubblici Scuole Carceri Energy saving NESSUNO Integrazione di ricavi Contributo a fondo perduto Canone di disponibilità disponibilità Canone di sevizi (Tariffe ombra) Contributo pubblico a fondo perduto 18 PPP e PA : profili operativi Come si finanzia una infrastruttura in PPP Fonti pubbliche Infrastruttura Contributo a fondo perduto Canoni di disponibilità/servizi Integrazione di ricavi Capitale di rischio Debito Senior Debt IVA Facility Capitale proprio Stand by Facility Bridge Facility Prestito Subordinato Working Capital Facility Obbligazioni Mezzanine finance 19 PPP e PA : profili operativi Fase di gestione: linee di ricavo 9 Tariffazione diretta agli utenti dei servizi erogati 9 Pagamenti a carico della Pubblica Amministrazione: 9 Canone di disponibilità (availability payment), per l’utilizzo della struttura, variabile in funzione del grado di agibilità, che a sua volta è determinato da fattori quali la manutenzione della struttura, lo stato di efficienza degli impianti, ecc. Canone per servizi (service fee), variabile in funzione della quantità e della qualità delle prestazioni erogate. Ricavi aggiuntivi (es. sfruttamento spazi commerciali, ecc.) 20 PPP e PA : profili operativi Struttura tipo di un PPP Amministrazione Concedente Fornitore di beni e servizi Beni, servizi Permessi, autorizzazioni € CONTRIBUTI € Società di costruzione Società di Gestione Performance Risorse finanziarie Rimborsi, interessi SPV Prestazione di lavori € Banche Finanziatrici Performance Controparte commerciale Dividendi e altri flussi di cassa Aumenti di capitale e debiti subordinati € Garanzie collaterali Azionisti Contratti assicurativi Assicurazioni 21 PPP e PA : profili operativi La gestione del Rischio 9 Analisi dei Rischi : I finanziatori devono analizzare, comprendere e valutare il panorama di rischi che possono intaccare la capacità di generazione di cash flow del progetto 9 Allocazione dei rischi : I rischi del progetto devono essere allocati sulla controparte che si trova nella miglior posizione per gestirli EUROSTAT : Con la decisione dell’11.2.2004, Eurostat ha basato sull’allocazione dei rischi la classificazione delle operazioni di PPP on/off balance 22 PPP e PA : profili operativi La decisione EUROSTAT dell’11.2.2004 La decisione di Eurostat riguarda il trattamento contabile nei conti nazionali dei contratti firmati da Enti pubblici nel quadro delle operazioni di PPP. La decisione si applica nel caso in cui la P.A. sia il principale acquisitore dei beni e servizi forniti SANITA’ ESEMPI ISTRUZIONE EDIFICI PUBBLICI 23 PPP e PA : profili operativi La decisione EUROSTAT dell’11.2.2004 La PA è il principale acquirente? off balance NO Il PPP è un investimento del partner privato SI Il partner privato sostiene il rischio di costruzione? SI on balance SI NO NO Il PPP è un investimento dell’Amministrazione Il partner privato sostiene il rischio di disponibilità? NO Il partner privato sostiene il rischio di domanda? SI 24 Contatti UNITA’ TECNICA FINANZA di PROGETTO Via della Mercede, 9 – 00187 Roma Tel. +39 06 6779 6394 Fax. +39 06 6779 6573 Sito web: www.utfp.it email: [email protected] 25