COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, 07.04

COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 07.04.2000
COM(2000) 196 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO,
AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
E AL COMITATO DELLE REGIONI
Agire a livello locale in materia di occupazione
Dare una dimensione locale alla strategia europea per l'occupazione
INDICE
0. Sintesi.................................................................................................................... 3
1. Introduzione – Obiettivo della comunicazione........................................................ 4
2. Nuovo contesto ...................................................................................................... 4
2.1.
Livello politico e istituzionale....................................................................... 4
2.2.
L'emergenza della dimensione locale............................................................ 5
3. Nuovo obiettivo per le politiche occupazionali....................................................... 6
3.1.
3.1.1.
Come mobilitare le forze locali..................................................................... 6
Enti locali................................................................................................. 6
3.1.1.1.
I fatti................................................................................................... 6
3.1.1.2.
Cambiamenti potenziali – argomenti da discutere ............................... 8
3.1.2.
Imprese .................................................................................................... 8
3.1.2.1.
I fatti................................................................................................... 8
3.1.2.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere............................... 10
3.1.3.
Il terzo sistema/l'economia sociale.......................................................... 11
3.1.3.1.
I fatti................................................................................................. 11
3.1.3.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere............................... 12
3.1.4.
Gli uffici locali dei servizi pubblici di collocamento ............................... 14
3.1.4.1.
I fatti................................................................................................. 14
3.1.4.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere............................... 14
3.1.5.
Partner sociali......................................................................................... 15
3.1.5.1.
I fatti................................................................................................. 15
3.1.5.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere............................... 16
3.2.
Sostegno da parte di enti regionali e nazionali............................................. 16
3.2.1.
I fatti ...................................................................................................... 16
3.2.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere .................................... 17
3.3.
Applicazione della strategia europea per l'occupazione a livello locale ....... 18
4. Conclusioni e prospettive ..................................................................................... 19
ALLEGATO ........................................................................................................................ 22
2
0.
SINTESI
Sta aumentando sempre di più la consapevolezza delle possibilità di sviluppo in
materia occupazionale a livello locale. La maggior parte degli Stati membri ha deciso
di avviare procedure di decentralizzazione istituzionali e amministrative nelle
rispettive politiche occupazionali, che avvicinano coloro i quali sono preposti alle
decisioni, alle comunità locali e alle loro esigenze. Questa strategia ha inoltre indotto
l’Unione europea ad appoggiare un gran numero di lavori sperimentali che si basano
sul concetto delle ”Iniziative locali per lo sviluppo e l’occupazione” (o LDEI) e a
sperimentare metodologie e strumenti volti a sostenere lo sviluppo dell’occupazione
locale come i Patti territoriali per l' occupazione e le azioni pilota “Terzo sistema” e
“Capitale locale per scopi sociali”.
Finora la strategia europea dell’occupazione si è basata essenzialmente sugli sforzi
condotti a livello nazionale e in minor misura a livello regionale. Negli orientamenti
per il 2000 sono stati particolarmente sottolineati i temi locali e in risposta alle stesse
preoccupazioni, lo sviluppo locale dell'occupazione rappresenta oggigiorno una
priorità orizzontale nel nuovo regolamento del FSE ed è riflesso in altri strati delle
politiche strutturali della Comunità.
Si pone ora il problema di sapere come e fino a che punto la Strategia Europea per
l'Occupazione debba integrare questi movimenti orientandoli verso un maggiore
rispetto e autonomia a livello locale e come sostenerli.
L’obiettivo di questa comunicazione è:
• di sintetizzare gli sviluppi che hanno condotto gli Stati membri e l’UE ad
orientarsi sempre di più verso il livello locale per un aumento dei posti di lavoro;
• di considerare in che modo i vari protagonisti a livello locale – compresi enti
locali, imprese, il “terzo sistema”/l'economia sociale o il settore del volontariato,
partner sociali, servizi pubblici dell’occupazione – ma anche quelli a più alto
livello le cui azioni influenzano ciò che si può fare a livello locale – stati e regioni
– anche l’UE nelle zone di sua competenza – possono contribuire alla creazione di
posti di lavoro o al processo di mantenimento dei posti di lavoro a livello locale;
• di sollevare, infine, numerose questioni da discutere in un periodo semestrale
compreso tra aprile e ottobre 2000.
Questa comunicazione è indirizzata alle istituzioni dell’Unione di cui la
Commissione sarebbe interessata a conoscere i pareri. La Commissione inoltre
organizzerà una consultazione su più vasta scala con i protagonisti interessati, che si
articolerà intorno ad un ciclo di conferenze. La prima conferenza, organizzata con la
collaborazione del Comitato delle Regioni, si svolgerà il 10 e 11 aprile e avvierà il
processo consultivo che si concluderà con la conferenza che sarà organizzata a
Strasburgo, a dicembre, con la partecipazione della Presidenza francese. In tale
occasione la Commissione presenterà i risultati delle consultazioni e affronterà temi
futuri. Alla pagina 18 si trova l’indirizzo cui potranno essere inviati commenti su
questo documento.
3
1.
INTRODUZIONE – OBIETTIVO DELLA COMUNICAZIONE
L’applicazione della strategia europea sull’occupazione ha già prodotto effetti
positivi, cioè un migliore coordinamento delle politiche dell’UE e delle politiche
nazionali e politiche occupazionali più coerenti nell’ambito di ciascuno Stato
membro e tra gli Stati membri. Attualmente la posta in gioco è tale che la strategia
deve tenere conto pienamente di ciascun protagonista, ciascun livello istituzionale e
ciascun settore di crescita potenziale suscettibile di influenzare le cifre in materia
occupazionale. Non è stato trascurato il potenziale di creazione locale di posti di
lavoro infatti vari Piani d’azione nazionali per l’occupazione (NAP) fanno
riferimento a questo aspetto. Tuttavia a livello globale si dovrebbe fare di più.
È in questo contesto ma anche alla luce di quanto si è appreso dalle precedenti
esperienze e sulla base di suggerimenti del Parlamento europeo, del Comitato delle
regioni e del Comitato economico e sociale, che questo documento intende
incoraggiare i protagonisti della strategia europea a tenere maggiormente in
considerazione le opportunità offerte dall’azione occupazionale a livello locale.
Mentre la Commissione ha già espresso in numerosi altri documenti (ad esempio
quelli riguardanti i Patti territoriali per l' occupazione o le strategie urbane), pareri e
proposte riguardo all’occupazione locale in generale, il presente documento si
concentra sulle modalità per accrescere l'efficacia degli interventi sul mercato del
lavoro e sui contributi che i protagonisti possono apportare a livello locale per
sviluppare e sostenere l’occupazione.
Il documento intende suscitare una discussione tra i vari protagonisti a livello locale,
nazionale ed europeo, consentendo di trarne le debite conclusioni. Va sottolineato
che questo documento non implica che la Commissione avvierà un nuovo
programma d’azione separato sullo sviluppo locale. Il finanziamento a livello di UE
è già disponibile in tutti i settori di cui tratta questo documento attraverso i Fondi
strutturali e la garanzia -FEOGA in materia di politica di sviluppo rurale. I risultati di
quello che la Commissione auspica possa costituire oggetto di una consultazione più
ampia possibile, sfoceranno in una nuova comunicazione della Commissione che
suggerirà le modalità per incrementare l’azione dell’UE destinata ad incoraggiare
l’occupazione nell’ambito delle attuali condizioni istituzionali e delle disposizioni
finanziarie.
2.
NUOVO CONTESTO
2.1.
Livello politico e istituzionale
Il Trattato di Amsterdam riconosce che il problema dell’occupazione riguarda
l’intera Unione europea. Ciò ha consentito la creazione di un nuovo movimento
basato su una strategia coordinata volta a incoraggiare l’occupazione e a istituire un
processo di controllo multilaterale reciproco. Questa strategia ammette
l'interdipendenza di vari elementi macroeconomici e strutturali.
Questo approccio è contemplato nell’articolo 127 del Trattato che istituisce la
Comunità europea, emendato dal Trattato di Amsterdam, secondo cui l’occupazione
dovrebbe essere presa in considerazione per la formulazione e la realizzazione di
tutte le politiche e azioni comunitarie.
4
A livello nazionale, gli Stati membri mettono a punto e applicano Piani d’azione
nazionale per l’occupazione (NAP) che sono strutturati in base a orientamenti in
materia occupazionale, stabiliti ogni anno dal Consiglio dei ministri e poggiano su
quattro pilastri che sono:
– Migliore capacità d'inserimento professionale
– sviluppo dell’imprenditorialità
– incoraggiamento dell’adattabilità delle imprese e dei lavoratori e
– rafforzamento delle politiche di pari opportunità uomo/donna.
La strategia europea sull’occupazione (EES), almeno nella sua fase attuale di
sviluppo fa affidamento in particolare agli sforzi nazionali. Tuttavia si assiste ad una
maggiore consapevolezza delle opportunità esistenti a livello locale per lo sviluppo
dell’occupazione. Gli orientamenti per il 2000 rafforzano la misura specifica
(orientamento 12)1 che riconosce esplicitamente il ruolo dei protagonisti locali nello
sviluppo dell’occupazione. Il potenziale, tuttavia, deve essere ancora orientato verso
una realtà tangibile.
2.2.
L'emergenza della dimensione locale
Sebbene lo sviluppo locale dell’occupazione sia stato considerato per molto tempo
marginale rispetto alle strategie macroeconomiche e strutturali, viene ora accettato
con sempre maggiore frequenza. La crescente pressione della disoccupazione ha
comportato in vari casi una diversificazione della creazione di posti di lavoro di
quanto sia stato fatto finora, mettendo in risalto che il potenziale di azione a livello
locale era considerevole. Inoltre cambiamenti nella società europea (e mondiale)
hanno avuto nuove ripercussioni per le imprese e i singoli individui.
L’apertura dei mercati ha accelerato la mobilità degli investimenti e la
concentrazione di capitali. L’aumento in parallelo dell’uso di nuove tecnologie nella
produzione, nella distribuzione e nel consumo ha reso possibile la creazione di un
mercato mondiale e l’avvento della società della conoscenza, comportando una
concorrenza notevolmente più rigida. Per far fronte a questa nuova situazione, i
protagonisti locali sono ora costretti a mettere in atto strategie basate sulle loro
rispettive forze specifiche. Cambiamenti nei sistemi produttivi consentiti dalla
tecnologia hanno reso più semplice lo sviluppo di potenziale endogeno. Questa
tendenza è auspicabile per lo sviluppo microeconomico e per la formazione di
sistemi locali di produzione composti da piccole imprese. Altri aspetti quali
l’evoluzione demografica (invecchiamento), cambiamenti nello stile di vita e
l’aumento dell’urbanizzazione hanno modificato le scelte dei consumatori. La quota
1
L'orientamento 12 nell’ambito del pilastro “sviluppare l’imprenditorialità” stabilisce che gli Stati
membri"forniranno le misure che consentono di sfruttare pienamente le possibilità offerte dalla
creazione di posti di lavoro a livello locale e nell’economia sociale,in particolare nelle nuove attività
collegate ai bisogni non ancora soddisfatti dal mercato, esaminando – con l’obiettivo di ridurli – gli
ostacoli che potrebbero frenarli.. A questo proposito, è necessario riconoscere meglio e sostenere il
ruolo e la responsabilità delle autorità locali e regionali, degli altri partner a livello regionale e locale,
nonchè delle parti sociali. E inoltre opportuno trarre pienamente vantaggio dal ruolo dei servizi
pubblici dell'occupazione nell'identificazione delle possibilità di lavoro locali e nel miglioramento del
funzionamento dei mercati locali del lavoro”.
5
del bilancio per nucleo familiare destinato all’assistenza sanitaria, a servizi personali,
alla protezione ambientale, al divertimento, alla formazione, alla cultura, alla
comunicazione e al trasporto è in aumento.
Tutti questi sviluppi, combinati con le nuove preoccupazione delle persone riguardo
allo sviluppo sostenibile e alla ricerca di impegni più attivi, contribuiscono
all’importanza emergente della dimensione locale.
3.
NUOVO OBIETTIVO PER LE POLITICHE OCCUPAZIONALI
A livello europeo e nazionale si è rivolta maggiore attenzione alle politiche
occupazionali di dimensione locale. Una ricerca sullo sviluppo locale
dell’occupazione ha fatto notare che numerosi fattori sono significativi nel
determinare le probabilità di successo. Alcuni di essi sono riassunti nell' Allegato .
Un’analisi di questi temi e di quelli precedentemente trattati in questa comunicazione
dimostra che malgrado ci sia una tendenza generale verso una maggiore
considerazione della dimensione locale per i problemi legati all' occupazione,
numerosi sono gli ostacoli che tuttora persistono. Per vincerli, protagonisti a livello
locale devono riunirsi per mettere insieme le loro energie e risorse mentre autorità
nazionali e regionali devono adattare le loro politiche per sostenerli. La strategia
europea sull'occupazione fornisce un quadro concettuale utile per tutte le parti.
3.1.
Come mobilitare le forze locali
3.1.1.
Enti locali
3.1.1.1. I fatti
L’Unione europea2 conta più di 80.000 enti locali che rappresentano le unità
amministrative di base della vita comunitaria nei settori rurali e urbani. Nella
maggior parte degli Stati membri hanno poteri in numerosi settori tra cui l’assistenza
sociale, l’istruzione, la sanità, l’alloggio, la protezione ambientale, i trasporti pubblici
locali, la fornitura idroelettrica, i sistemi fognari, la raccolta e il trattamento dei rifiuti
domestici, la manutenzione delle infrastrutture, la cultura e le attività del tempo
libero.
Sebbene la situazione vari da paese a paese, l’importanza delle funzioni svolte dagli
enti locali si riflette nella loro quota di spesa pubblica. La spesa varia dal 3,8% del
PNL in Portogallo al 33,3% in Danimarca.3 In Danimarca, Finlandia, Paesi Bassi e
Svezia gli enti locali gestiscono un bilancio totale che eccede quello gestito dal
governo centrale.
Questa vasta serie di funzioni si riflette anche nel numero complessivo di persone
impiegate presso strutture municipali, ad es. più di 600.000 lavoratori municipali in
Francia e più del 20% dei lavoratori dei paesi scandinavi. L’amministrazione locale è
2
3
Cfr. “Governo Regionale e Locale nell’Unione europea”, Comitato delle Regioni, luglio 1996.
Fonte: OCSE, Conti nazionali 1995. La definizione OCSE della spesa pubblica esclude gli investimenti.
Dobbiamo citare in questo contesto l’esempio del Portogallo in cui gli investimenti effettuati dagli enti
locali rappresentano la maggior parte degli investimenti pubblici.
6
spesso rappresentata da un datore di lavoro importante, se non addirittura dal datore
di lavoro principale del territorio di sua giurisdizione.
Una serie così diversificata di poteri amministrativi significa che le azioni degli enti
locali hanno un impatto considerevole sull’occupazione locale. Di conseguenza le
azioni delle municipalità di Berlino, Göteborg, e Helsinki influenzano il 40%
dell’occupazione in queste città4, il 20% circa nelle città come Manchester e
Stoccolma e il 12-14% nelle città francesi di media grandezza come Tours e Amiens.
Malgrado gli enti locali non abbiano il potere di stabilire politiche in materia
occupazionale, sono considerati sempre più dai governi nazionali come naturalmente
coinvolti nello sviluppo e nella realizzazione di misure attive del mercato del lavoro.
Si tratta in articolare dei paesi scandinavi e dei Paesi Bassi.
Alcuni Stati membri stanno cominciando a considerare gli enti locali, soprattutto le
città, come partner non solo per applicare misure attive ma anche come modo per
adeguare una strategia globale integrata ad un’intera serie di problemi che
influenzano l’occupazione locale e la coesione sociale.
Nei Paesi Bassi in cui i comuni sono responsabili della reintegrazione di persone che
ricevono unicamente prestazioni di sicurezza sociale, la politica delle città intende
riequilibrare lo sviluppo urbano, ristabilire rapporti tra le varie funzioni urbane e
quindi agire in funzione di una “città completa”. Il governo ha messo a disposizione
100 milioni di euro in questo contesto per progetti destinati a favorire il clima
economico locale. Si tratta di progetti comunali in materia di imprenditoriato e di
sviluppo di settori (Fonte: Olanda NAP).
Numerosi enti locali, inoltre, hanno di recente cominciato a dimostrare maggiore
interesse nei confronti di temi occupazionali e di coesione sociale. Per funzionari
localmente eletti si tratta spesso di un problema di responsabilità. Dal momento che
la disoccupazione è diventata un problema importante, la gente locale intende
giudicare i propri amministratori anche attraverso i risultati raggiunti in materia
occupazionale. Sebbene le sfide siano un po’ diverse nelle zone rurali (ad es.
Maggior percentuale di occupazione rispetto alla media comunitaria nei settori in
declino, distanza dai centri principali delle aziende e del posto di lavoro, minor
cultura imprenditoriale e di assunzione di rischi, incapacità di partecipare ai
principali canali e network economici, scarsi livelli d'istruzione)il ruolo degli enti
locali non è in questo caso meno importante in quanto essi devono fornire possibilità
di lavoro e servizi di buona qualità alla popolazione per poterla trattenere. Di
conseguenza oltre alle misure adottate in virtù delle politiche nazionali e regionali, di
recente sono state adottate numerose iniziative autonome ad esempio aiutando
giovani che hanno problemi a trovare un lavoro, fornendo una guida professionale e
una formazione e anche sostenendo direttamente la creazione di posti di lavoro.
Questo è il contesto in cui sono sorte nuove strutture comunali o patrocinate dai
comuni (centri diurni “maisons d'emploi”, borse locali per l' occupazionale, “régies
de quartier", “entreprises d'insertion", corsi sandwich, one-stop shops, ecc.)5.
4
5
Cfr. « Ruolo delle città nella creazione di posti di lavoro » ; ricerca condotta da AICCRE nell’ambito
del programma di ricerca dell’azione DG EMPL.
Le città e l’occupazione, studio realizzato presso i comuni francesi con oltre 10.000 abitanti (BPI,
iniziative per l’occupazione, 1998).
7
3.1.1.2. Cambiamenti potenziali – argomenti da discutere
L’importanza delle responsabilità degli enti locali e la loro vicinanza alle esigenze
delle persone, fanno di essi dei partner chiave, indispensabili al successo della
strategia europea sull'occupazione. Gli sviluppi sopra descritti non costituiscono
tuttavia ancora la regola. Consultazioni recenti delle principali associazioni nazionali
di enti locali da parte della Commissione hanno rilevato una notevole carenza di
informazioni che non riguardano solo le conoscenze in materia di strategia europea
per l'occupazione ma anche tipi di azione che si prestano a un impegno locale e i
mezzi per agire localmente in materia occupazionale.
Gli enti locali sono i protagonisti più importanti nello sviluppo dell’occupazione a
livello locale. Tuttavia il loro ruolo potrebbe aver bisogno di un rafforzamento se si
pretende che essi svolgano la loro parte nel modo più efficace possibile.
• Come primo livello di un governo eletto democraticamente e quindi più vicino
alla gente e all’economia locale, gli enti locali hanno sicuramente un ruolo
importante da svolgere nello sviluppo di compartecipazioni, per promuovere
l’occupazione, che riuniscano tutti i protagonisti pubblici e privati a livello locale?
Quali sono i migliori risultati che si possono ottenere da questo ruolo unificatore e
dalla sinergia che essi possono creare per sviluppare strategie integrate per l'
occupazione e rendere più sostenibili le compartecipazioni in materia
occupazionale?
• Gli enti locali hanno poteri in numerosi settori che costituiscono fonti potenziali di
nuovi posti di lavoro per cui le loro azioni sono suscettibili di strutturare una
porzione considerevole del mercato del lavoro locale. In che modo questi poteri
possono essere utilizzati per promuovere la creazione di posti di lavoro a livello
locale? Come possono le autorità locali integrare la dimensione occupazionale in
tutte le loro attività? Quali strumenti analitici, di osservazione e di presa di
decisione dovrebbero essere resi disponibili alle autorità locali?
• Le autorità locali sono spesso dei datori di lavoro importanti. Come possono essi
partecipare ai quattro pilastri della strategia europea sull'occupazione e quali
orientamenti in materia occupazionale possono applicare, nel migliore dei modi, a
livello locale?
• L’Europa sta puntando verso un’economia basata sulle conoscenze. Questa
strategia richiede nuove capacità, tecniche e sociali e l’accesso a tecnologie
dell'informazione e delle comunicazioni. In che modo le autorità locali possono
contribuire a garantire che tutti i cittadini e protagonisti locali abbiano le
competenze richieste per cogliere nuove opportunità in materia occupazionale? In
che modo possono facilitare l’accesso locale ai nuovi strumenti e servizi della
società dell’informazione?
3.1.2.
Imprese
3.1.2.1. I fatti
Il settore privato rappresenta la forza trainante dell’attività economica nelle
economie miste come quelle europee. Oggigiorno un potenziale netto di creazione di
posti di lavoro riguarda in particolare le attività dei servizi soprattutto quelle che
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hanno un contenuto locale o si occupano di esigenze locali. Nell’Unione europea,
tendenze recenti di crescita settoriale indicano le attività social-sanitarie, i servizi
commerciali, gli alberghi e i ristoranti, le attività ricreative, culturali e sportive come
settori caratterizzati da un' intensa crescita occupazionale (i numeri impiegati
aumentano di 1,5% all’anno o più nel periodo 1994-1998). Altre attività economiche
con un impatto locale come la vendita al dettaglio, l'edilizia e il trasporto via terra,
presentano condizioni di crescita occupazionale in termini di numeri di posti di
lavoro creati piuttosto che in percentuali di crescita. Numerose di queste fonti di
posti di lavoro riguardano in particolare il settore privato, ciò che dimostra la
necessità di sostenere e sviluppare al massimo il potenziale della creazione di posti di
lavoro a livello locale da parte di ditte locali.
Negli ultimi due decenni sono aumentati il peso e l’importanza delle piccole e medie
imprese (incluse numerose organizzazioni del terzo sistema). Nel 1998 si valutava
che il 99,8 % delle imprese private non primarie fossero piccole e medie imprese e il
93,1 % microimprese (10 dipendenti o meno). I fattori principali di cambiamento
consistono nella necessità di soddisfare la domanda del cliente e di essere innovativi
per far fronte ad una concorrenza che è diventata mondiale. Un numero più ridotto di
unità produttive che ricorrono a tecnologie e schemi organizzativi più flessibili ha
potuto fornire le migliori risposte alle sfide del cambiamento. La dinamica in materia
occupazionale ha riflesso questo cambiamento dimostrando come le piccole e medie
imprese rappresentino la fonte principale della crescita occupazionale nelle imprese.
Attualmente le attività che presentano una crescita occupazionale più rapida sono
dominate dalle microimprese (le quali presentano la quota più ampia
nell’occupazione totale).
Imprese private non agricole
Micro
Piccole
Medie
Grandi
Distribuzione
dell’occupazione nel 1998
(EUR-15)
33,9 %
18,8 %
13,1 %
34,2 %
Cambiamento annuo medio
del tasso occupazionale
1988/2000
0,1 %
- 0,1 %
- 0,3 %
- 0,4 %
(EUR-19*)
* EUR-19 = UE più paesi del SEE e Svizzera
Fonte: Sesta relazione dell'Osservatorio Europeo per le PMI, tabelle 1.2 e 1.7, capitolo 1, progetto di
versione, settembre 1999, EIM/immagazzinaggio dati. Relazione richiesta dalla Commissione
Europea (DG ENTR).
Si assiste ad un aumento della consapevolezza locale della necessità di sviluppare e
sostenere l’imprenditoriato a livello locale. Imprese in fase di avviamento, microimprese e PMI s'imbattono in difficoltà specifiche che spesso possono essere
affrontate più facilmente a livello locale. Enti regionali e locali stanno incoraggiando
numerose strutture di supporto e consulenza e strategie di one-stop shop, allo scopo
di creare un ambiente più gradevole per le piccole e medie imprese. La posizione di
competitività del settore privato dipende in un certo senso dalla competitività del
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territorio che a sua volta dipende, tra l’altro, dal fatto di disporre del numero
sufficiente di risorse umane e sociali richiesto dalle nuove condizioni economiche. Il
problema è quello di capire come le politiche locali possono contribuire alla
competitività delle ditte locali. Una strategia di “esigenze dell’utente” richiede il
coinvolgimento della comunità imprenditoriale locale nella programmazione e
realizzazione di strategie locali di occupazione e sviluppo.
Creazione di posti di lavoro a livello locale
In Germania si stanno creando nuove reti per promuovere la creazione di nuove
imprese e per sostenere le PMI esistenti. Queste reti comprendono le Camere di
commercio, associazioni di datori di lavoro, istituti di credito, società di investimenti,
centri di avviamento tecnologico e di società, università, istituti di ricerca, società,
enti locali e uffici di collocamento. Il coinvolgimento di tutti i protagonisti adatti a
queste strutture di collaborazione che collegano politiche regionali, economiche, di
mercato del lavoro in generale e del lavoro delle donne è incoraggiato da
un’iniziativa intitolata “Assistenza economica regionale attraverso la
partecipazione dei cittadini” ed è sostenuta dai governi federali e dei Länder e dalle
autorità locali (Fonte: NAP Germania).
La necessità di un atteggiamento pro-attivo nei confronti delle imprese emerge anche
dall’esperienza derivante dallo sviluppo delle opportunità di creare posti di lavoro
attraverso la costituzione di microimprese da parte di disoccupati e immigranti.
Questa strategia è stata sostenuta attraverso schemi pubblici (attivazione delle
prestazioni di disoccupazione, riduzione di tasse, sovvenzioni per inizio di attività) e
privati o iniziative completamente nuove (microcredito). Sta aumentando l’interesse
nella valutazione e nel modo con cui trarre lezioni da queste esperienze e la
situazione merita di essere trattata con maggiore attenzione.
3.1.2.2. Cambiamenti potenziali – questioni da discutere
Se si vuole raggiungere un potenziale di posti di lavoro locali, si dovranno
considerare adeguatamente le esigenze del settore imprenditoriale locale. Sarà quindi
opportuno incoraggiare la partecipazione attiva della comunità imprenditoriale locale
nelle compartecipazioni in materia occupazionale.
La competitività commerciale ha bisogno di un mercato locale di manodopera
efficiente. I problemi possono essere molteplici. Le ditte rappresentano il punto
chiave per identificare le esigenze locali in materia di competenze e per anticipare le
tendenze del mercato del lavoro. Possono contribuire a rafforzare la base
imprenditoriale del settore appoggiando e accompagnando avviamenti di attività e
PMI. Anche le imprese possono svolgere un ruolo attivo nella reintegrazione nel
mercato del lavoro di gruppi esclusi adottando politiche positive nei confronti di
gruppi svantaggiati.
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Il sostegno attivo di imprese è determinante per lo sviluppo dell’occupazione a
livello locale – le imprese creano e sostengono la maggior parte dei posti di lavoro.
Devono essere coinvolte in strategie integrate di creazione di posti di lavoro e il loro
contributo deve servire a produrre i migliori effetti.
• In che modo le comunità commerciali e finanziarie locali possono partecipare
attivamente allo sviluppo di strategie e partenariati integrati di occupazione
locale? Che cosa si può fare per garantire che la partecipazione alle partnership sia
vantaggiosa per la comunità aziendale?
• In che modo può essere sfruttato il potenziale delle aziende locali nella veste di
operatori per la creazione di politiche attive relative al mercato del lavoro locale?
Come si possono incoraggiare a collaborare e ad appoggiare le imprese sociali
nonostante eventuali conflitti di concorrenza?
• L’accelerazione dei cambiamenti tecnologici ed economici indica che le aziende
devono adattare i loro prodotti, le tecnologie e l’organizzazione in maniera
adeguata. Il modo con cui sono gestiti i procedimenti di ristrutturazione influisce
sull’occupazione locale e sulle comunità locali. Quali sono le prassi che si
possono condividere nella gestione della ristrutturazione economica al fine di
minimizzare gli effetti negativi sull’occupazione locale?
3.1.3.
Il terzo sistema/l'economia sociale
3.1.3.1. I fatti
Alcune forme di organizzazione socioeconomica (cooperative, associazioni,
organizzazioni, mutue organizzazioni e fondazioni) cui si fa in genere riferimento
nell’ambito delle condizioni generali dell’”economia sociale”, del “terzo settore” o
del "terzo sistema” condividono i principi come la mancanza di scopi di lucro,
l'indipendenza dai settori pubblici e privati, cercando una forma di organizzazione
più partecipe e un’etica di servizio comunitario. Talune cercano di rispondere alle
esigenze non coperte da servizi pubblici o dal mercato. A tal fine esse si impegnano
in attività economiche e assumono personale. Sono in genere di piccole dimension,
ben inserite nella comunità locale e operano spesso prefissandosi lo sviluppo a lungo
termine delle loro aree locali.
Oggigiorno queste organizzazioni rappresentano una realtà economico-sociale
tangibile in numerosi paesi sebbene ampiamente sconosciute. Complessivamente
questo settore rappresenta 8.590.000 posti di lavoro o il 6,45% dell’occupazione
totale e il 7,78% del lavoro dipendente. Inoltre se il lavoro volontario venisse
convertito in equivalente a tempo pieno, potremmo stabilire che il 10% della forza
lavoro si trova nel terzo sistema6.
I cambiamenti strutturali degli ultimi due decenni hanno prodotto nuove
organizzazioni del tipo di un' economia sociale creata per favorire le esigenze non
soddisfatte delle persone e delle comunità locali e per compensare gli effetti della
disoccupazione e dell'esclusione sociale che si fanno sentire sempre di più.
6
Le imprese e le organizzazioni del terzo sistema: una sfida strategica in materia di occupazione, studio
CIRIEC, dicembre 1999.
11
Gli aumenti nell’occupazione registrati da tali organizzazioni negli anni ’80 erano
più elevati di quelli dell’economia in generale: 11% contro 3,7% in Germania, 15,8%
contro 4,2% in Francia e 39% contro 7,4% in Italia. Questo tasso di aumento ha
subito un'accelerazione tra il 1990 e il 1995 e si ritiene sia pari al 24% in Francia,
Germania, Paesi Bassi e Regno Unito, rappresentando più del 20% della creazione
netta di posti di lavoro in questi paesi. Tre quarti di questi nuovi lavori
interesserebbero i settori dell’istruzione, i servizi sanitari e sociali e una quota
notevole lo sport,la cultura e la formazione professionale.
Aumento nell’occupazione a partire
dagli anni ‘80
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Germania
Francia
Italia
Aumento totale
nell’occupazione
Posti di lavoro creati dal
terzo sistema
Questo aumento si spiega in parte con la privatizzazione di talune funzioni svolte in
passato dal settore pubblico e in parte dalla produzione di servizi in risposta alle
nuove esigenze. Si possono distinguere due tipi di attività:
– integrazione di disoccupati o di persone svantaggiate attraverso l’esperienza del
lavoro,
– produzione di beni e servizi di uso sociale o comunitario.
Questa serie di attività costituisce un terzo sistema genuino che integra e interagisce
con i settori pubblici e privati, producendo legami sociali che vanno a vantaggio
dell’intera società.
3.1.3.2. Cambiamenti potenziali – questioni da discutere
Dato il numero delle esigenze non soddisfatte, si presume che la crescita sia destinata
a continuare7. Tuttavia questo potenziale è ostacolato da numerosi aspetti che
sarebbe opportuno rimuovere. Taluni ostacoli dipendono dalle stesse organizzazioni
del terzo sistema, altri dipendono da fattori che esulano dal loro controllo,
soprattuttto riguardo al quadro legislativo.
7
In base all’esempio degli Stati Uniti, la relazione sui i tassi di occupazione della Commissione,
stabilisce che 10 milioni di posti supplementari potrebbero essere creati nei servizi comunali (servizi
sociali, culturali, ricreativi, educativi, sanitari e di assistenza personale) in Europa e numerosi di questi
posti potrebbero essere presi a carico i da tali organizzazioni.
12
In Italia, nuovi regolamenti hanno stimolato la crescita dell’economia sociale. Nel
1994 esistevano 2.300 cooperative sociali con 38.000 posti di lavoro. Nel 1998 questi
numeri erano saliti a 4.800 cooperative con una forza lavoro complessiva di 108.000
unità. L’espansione del settore che non ha fini di lucro rappresenta anche una politica
importante per raggiungere le pari opportunità. Questo settore intende svilupparsi in
Italia nei campi in cui c’è una richiesta di servizi (ad es. assistenza agli anziani;
attività volte ad aiutare gli handicappati e le persone svantaggiate; servizi di
assistenza all’infanzia) e contribuisce a promuovere una riconciliazione professionale
tra lavoro e vita familiare. (Fonte: NAP Italia )
Mentre un certo numero di nuovi servizi come quelli che si occupano della
protezione ambientale sono suscettibili di trasformarsi in attività economicamente
vantaggiose a breve e medio termine, altri soprattutto servizi culturali e personali
(assistenza agli anziani, assistenza ai bambini, ecc.) continuano a incontrare ostacoli
connessi con il finanziamento della domanda. La loro persistenza fa si che una parte
dei finanziamenti necessari per il loro sviluppo sia ricercato al di fuori del mercato.
Tali finanziamenti potrebbero essere giustificati solo se si tiene conto dei vantaggi
che questi nuovi servizi creano alla società e ai risparmi che rappresentano (risparmi
nella spesa per la sicurezza sociale, maggiore disponibilità di persone che possono
entrare nel mercato del lavoro, riduzione della micro-criminalità ecc.).
Oggigiorno il finanziamento necessario si trova spesso attraverso i programmi
pubblici soprattutto quelli che sono destinati ad attivare politiche occupazionali. Se il
finanziamento di imprese intermedie che hanno lo scopo di reintegrare le persone
attraverso il lavoro in base a politiche attive di occupazione può sembrare naturale, il
fatto che esse creino anche posti di lavoro sostenibili, dovrebbe consentire loro di
accedere alle fonti normali di finanziamento delle imprese.
Parallelamente alle imprese il terzo sistema o l’economia sociale rappresentano una
forza trainante e crescente nella creazione di posti di lavoro, soprattutto per coloro
che hanno difficoltà ad accedere al mercato del lavoro.
• Quali fonti di finanziamento pubblico e/o privato sarebbero più idonee a
soddisfare le esigenze di sviluppo? In che modo il terzo sistema può essere
finanziato partendo dal presupposto che risparmia denaro e produce valore
aggiunto per la società? Qual è il bilancio attuale dei vari esperimenti di
sovvenzionamento della domanda, come i buoni-servizio e le detrazioni fiscali?
• È indispensabile rendere le organizzazioni del terzo sistema più professionali se si
vuole migliorare la qualità dei servizi forniti. In questo caso i sistemi d’istruzione
tradizionali e di formazione sembrano inadatti a dare soddisfazione. In quali altri
modi si poterebbero raggiungere la professionalità, un servizio più elevato e la
qualità del lavoro ?
• Quali forme di partenariato sarebbero in grado di fornire un input stabile per gli
interessi delle organizzazioni del terzo sistema e nei processi decisionali?
13
3.1.4.
Gli uffici locali dei servizi pubblici di collocamento
3.1.4.1. I fatti
I servizi pubblici di collocamento svolgono un doppio ruolo sul mercato del lavoro.
Da un lato cercano di migliorare il funzionamento del mercato del lavoro facendo
concordare l'offerta e la domanda di manodopera a livello nazionale e addirittura
europeo. Ciò significa spesso aumentare la mobilità geografica e professionale dei
lavoratori verso le zone o i settori commerciali che presentano una forte richiesta di
manodopera. D'altro canto i servizi pubblici di collocamento svolgono un ruolo
predominante nella promozione di uno sviluppo territoriale equilibrato in quanto si
occupano del potenziale di tutte le regioni per lo sviluppo dell'occupazione.
La rete degli uffici pubblici locali di collocamento, una parte significativa dei servizi
pubblici di collocamento, è costituita da oltre 5.000 uffici locali, con oltre 100.000
funzionari che sono in diretto contatto con datori di lavoro e persone in cerca di
lavoro8.
Gli uffici locali pubblici di collocamento offrono una vasta serie di servizi che
riguardano i servizi informazioni, servizi di collocamento, consulenza e guida
professionali, programmi di formazione e di mercato del lavoro. Questi ultimi
comprendono la gestione di oltre 65 miliardi di euro, ossia l'1% del PNL, spesi ogni
anno dai governi dell'UE per politiche attive in materia occupazionale. Ciò
rappresenta più di un terzo delle spese stanziate per le politiche occupazionali
(sussidio di reddito per le persone in cerca di lavoro e politiche attive).
Oltre a offrire servizi e misure attive per il mercato dei lavoro, per le persone in cerca
di lavoro e i datori di lavoro, i servizi pubblici di collocamento svolgono, in
numerosi Stati membri, un ruolo importante nel fornire informazioni sul mercato del
lavoro e nell'anticipare l'offerta e la domanda di lavoro.
In alcuni paesi, gli uffici locali pubblici di collocamento hanno messo a punto nuovi
strumenti di osservazione della dinamica dell’occupazione locale o nuove strategie
per soddisfare con maggior flessibilità le esigenze delle società e dei lavoratori. Nelle
regioni transfrontaliere, inclusi i paesi candidati, agenzie locali di collocamento sono
diventate partner chiave nella rete EURES dell’UE, che le riunisce unitamente ai
partner sociali e agli enti locali, al fine di promuovere attivamente mercati di lavoro
collettivi aperti all’intera regione.
Le crescenti esigenze di una politica occupazionale efficace, hanno comportato varie
richieste di decentralizzazione dei servizi pubblici di collocamento, con un loro
adeguamento ai fabbisogni locali.
3.1.4.2. Cambiamenti potenziali – questioni da discutere
Considerati protagonisti principali nell' applicazione della strategia di attivazione e
prevenzione, i servizi pubblici di collocamento non possono operare isolati da altri
protagonisti locali. Potrebbero essere incoraggiati a fare un'indagine del mercato del
lavoro locale e di un mercato più ampio, disponibile ad esempio a tutte le
8
Modernizzare i servizi pubblici dell'impiego per sostenere la strategia europea sull'occupazione.
Comunicazione della Commissione europea del 13 novembre 1998. COM (98) 641 def.
14
organizzazioni, specializzate nella lotta contro l'esclusione sociale. Andrebbe talvolta
intensificata la collaborazione con le parti sociali al fine di facilitare la reintegrazione
di lavoratori sul mercato del lavoro.
Al di là dei loro compiti tradizionali di gestione del mercato del lavoro - attraverso
l'informazione e la mediazione - sarebbe interessante sapere se questi servizi
dovrebbero essere maggiormente coinvolti in attività innovatrici di sviluppo a livello
locale. Ad esempio identificando posti disponibili cammuffati, appoggiando
l'imprenditoriato o sviluppando le attività nel terzo settore.
Tutti questi aspetti rendono necessaria una certa autonomia dei servizi pubblici di
collocamento nella scelta delle forme di intervento più adeguate per soddisfare le
esigenze locali.
Si pongono quindi i seguenti quesiti:
• Gli interventi locali dei servizi pubblici di collocamento appoggiano le loro
strategie di sviluppo settoriali. L’efficacia del loro contributo migliora attraverso
le discussioni e la collaborazione con altri protagonisti a livello locale e con
coloro che operano ad altri livelli. In che modo gli uffici pubblici locali di
collocamento dovrebbero incoraggiare la collaborazione con altri protagonisti
come le parti sociali, enti locali o organizzazioni del terzo settore? Quali
sarebbero i settori principali in cui rafforzare la collaborazione ?
• I Servizi pubblici di collocamento, locali, sono in genere responsabili del
l’applicazione di misure decise da enti nazionali o regionali. Come possono
consentire la mobilità e garantire un accesso equo ai servizi attraverso il paese
tenendo conto al tempo stesso delle esigenze specifiche del mercato del lavoro
locale?
• Possono gli uffici locali di collocamento adottare forme di intervento più
innovatrici sul mercato locale del lavoro, che vadano oltre i loro compiti
fondamentali di informazione, mediazione e delle misure tradizionali del mercato
del lavoro ?
3.1.5.
Partner sociali
3.1.5.1. I fatti
L’organizzazione del dialogo sociale differisce sostanzialmente da un paese all’altro,
può funzionare a livello nazionale o di impresa e può interessare l’intero settore
industriale o unicamente settori specifici. In genere, poche sono le trattative a livello
locale anche se ci possono essere accordi specifici come i contratti d’area in Italia.
In numerosi paesi (inclusi l’Austria, la Danimarca e i Paesi Bassi), le parti sociali
prendono parte alla gestione decentralizzata dei servizi pubblici di collocamento e
sono membri di enti locali tripartiti con rappresentanti di enti locali. È anche comune
trovare in Europa i partner sociali in compartecipazioni istituite per sviluppare
l’occupazione e combattere l’esclusione sociale a livello locale.
15
3.1.5.2. Cambiamenti potenziali – questioni da discutere
Va notato che i livelli di competenza costituiscono un fattore decisivo nella
competitività commerciale e le parti sociali occupano un posto privilegiato per offrire
consulenza a formatori continui riguardo alle esigenze di formazione delle imprese
locali. È anche a livello locale che si possono osservare nuove forme di occupazione,
nuovi commerci, nuovi modi per organizzare il lavoro all'interno delle società e tra di
loro, ciò che fa supporre che il livello locale potrebbe disporre di una certa flessibilità
in materia di trattative e discussioni.
I partner sociali locali dispongono inoltre di una profonda conoscenza della
situazione locale che potrebbe avvantaggiare la comunità locale.
Tutti questi sviluppi, uniti alla grande diversità di mercati locali del lavoro, giocano a
favore di una migliore integrazione delle parti sociali nei partenariati locali.
Le parti sociali svolgono ruoli formali e informali sull’intero mercato del lavoro.
Attraverso trattative congiunte, per mezzo di partenariati istituzionali e di altro
genere, esse esercitano un’influenza significativa sulla gestione del mercato del
lavoro.
• Al di là degli enti e delle istituzioni bipartite, come possono le parti sociali
prendere parte a reti e compartecipazioni più aperte, soprattutto a quelle che
comprendono enti e associazioni intermedie? Come possono uscire dalla loro
sfera abituale di contrattazione per promuovere strategie più ampie nella loro area
e contribuire alla creazione di posti di lavoro anche in campi emergenti?
• Quali temi dovrebbero costituire oggetto di trattative a livello locale per
promuovere l’innovazione e l’adattamento a situazioni locali senza mettere a
repentaglio la coesione nazionale ed europea e l'equilibrio tra le aspettative dei
lavoratori in materia di sicurezza e quelle dei datori di lavoro in materia di
flessibilità? In che modo le parti sociali possono garantire che vengano presi in
considerazione i differenziali geografici della produttività?
3.2.
Sostegno da parte di enti regionali e nazionali
Gli Stati Memberi si sono adoperati per anni al fine di consentire specificità ed
esigenze locali all’atto della creazione e dell’applicazione delle loro politiche.
L’appoggio tuttavia alle politiche che incoraggiano i protagonisti locali a unirsi in
uno sviluppo integrato dell’occupazione nel loro territorio rappresenta uno sviluppo
più recente.
3.2.1.
I fatti
Constatare che la gestione dei cambiamenti strutturali da parte delle politiche centrali
costituiva un impegno troppo complesso ha contribuito ad accelerare i procedimenti
di decentralizzazione istituzionale e amministrativa già in corso in numerosi Stati
membri. Questa “decentralizzazione” ha ravvicinato un numero di leve decisionali
alle comunità locali rendendole più sensibili alle loro esigenze.
Riguardo alle politiche del mercato del lavoro, i fattori che giocano a favore della
decentralizzazione sono le differenze tra le caratteristiche socioeconomiche di
16
singole aree e il desiderio di tenere maggiormente conto dei cambiamenti che le
riguardano.
Le caratteristiche socioeconomiche variano più all’interno di un determinato Stato
che tra gli Stati membri. Queste differenze colpiscono particolarmente se si
osservano i tassi di disoccupazione9. Quindi all’interno di uno stesso Stato membro,
la percentuale dei senza lavoro nelle regioni colpite più duramente dalla
disoccupazione è spesso da tre a quattro volte più elevata delle regioni favorite.
Variazioni ancora più rilevanti si possono osservare a livello subregionale. Queste
variazioni costituiscono spesso segni di situazioni locali complesse. Politiche
stabilite a livello centrale si sono dimostrate troppo inflessibili pertener conto di
queste variazioni rendendo quindi indispensabili soluzioni che consentono situazioni
idonee alle particolarità locali.
Disoccupazione: disparità a livello regionale
35
tasso di disoccupazione
30
29,9
Elevato
27
Basso
25
Medio
22,3
20
19,1
17,2
16,8
15
17
14,2
10
9,3
8
7,1
5
7
3,3
6,7
4,8
4
6,2
4,7
3,2
3,1
11,5
8,9
8,8
6,8
6,1
4,7
4,5
12,2
11,4
9,8
9,3
12,7
12,3
11,7
2,9
2,1
0
B
D
EL
E
F
I
NL
A
P
SF
S
UK
Stati membri
Quasi la totalità degli Stati membri sta decentralizzando la realizzazione di politiche
decise e finanziate a livello nazionale. Anche se questo processo passa attraverso i
servizi di collocamento pubblico locali, si nota una tendenza crescente a creare
partenariati di lavoro con vari tipi di protagonisti locali, alcuni dei quali si basano
sull’esperienza UE dei Patti territoriali sull’occupazione. Si tratta in particolare dei
paesi scandinavi in cui commissioni del lavoro mettono insieme uffici pubblici di
collocamento, partner sociali ed enti locali e svolgono un ruolo significativo nella
programmazione e nella messa a disposizione di politiche attive in materia
occupazionale.
3.2.2.
Cambiamenti potenziali – questioni da discutere
Le iniziative in materia occupazionale adottate da protagonisti locali, devono essere
considerate in un contesto regionale, nazionale ed europeo più ampio. Per essere più
efficaci devono tener conto degli orientamenti stabiliti a tutti questi livelli.
9
Cfr EUROSTAT, Statistics in Focus, Regions, no. 5/99, EU unemployment still marked by regional
variations, 1999 (disoccupazione nell'UE ancora contrassegnata da variazioni regionali).
17
I governi nazionali e regionali e le parti sociali hanno ruoli preponderanti da
svolgere. Non devono solo integrare meglio i protagonisti locali nei processi
decisionali, ma devono anche sviluppare un quadro regolamentare e appoggiare
misure che facilitino lo sviluppo e l’estensione delle strategie locali integrate.
Un modo per aumentare l’efficacia della strategia europea in materia occupazionale
potrebbe essere un coinvolgimento più profondo degli attori locali nella
formulazione e nell’applicazione dei Piani d’azione nazionali per l' occupazione
(NAP).Il modo con cui questa azione sarà realizzata dovrà essere gestito dai governi
nazionali ed eventualmente regionali. Le prime parti di questo documento illustrano
che gli attori locali già gestiscono la messa a disposizione di misure adottate a livello
centrale. L’esperienza tuttavia dimostra che provvedimenti attivi per il mercato del
lavoro sono più efficaci se costituiscono parte di una strategia integrata locale
raggiunta congiuntamente da tutti i protagonisti locali e sostenuta dagli altri livelli
istituzionali.
Le situazioni in cui operano i partner locali e il modo con cui possono sviluppare e
realizzare strategie integrate per la creazione di posti di lavoro sono stabilite dagli
enti regionali e nazionali.
• In che modo i governi nazionali ed eventualmente regionali possono incoraggiare
gli enti locali ad integrare la dimensione occupazionale in tutte le loro azioni?
Come possono promuovere in genere strategie locali integrate per l' occupazione ?
Quali sono le implicazioni in termini di materia di flessibilità operativa a livello
locale? Come si possono identificare e trasmettere le buone prassi?
• Come possono essi meglio coinvolgere gli enti locali alla preparazione e alla
realizzazione dei NAP?
• Le organizzazioni del terzo settore svolgono un ruolo importante nel
miglioramento dell’inserimento professionale dei lavoratori. Il loro sviluppo
dipende tuttavia dall’esistenza di quadri regolamentari e di strutture di sostegno
per garantirne la sopravvivenza. Cosa possono fare in questo senso i governi
nazionali, regionali e locali?
3.3.
Applicazione della strategia europea per l'occupazione a livello locale
La strategia europea per l' occupazione fornisce un quadro adeguato di politica per i
protagonisti locali che intendono integrare la dimensione dell’occupazione in tutte le
loro azioni.
Gli orientamenti europei in materia occupazionale costituiscono il quadro entro il
quale i piani d’azione nazionale per l’occupazione si traducono in provvedimenti
concreti adatti al loro contesto nazionale. In modo analogo, tali orientamenti possono
costituire una griglia utile per definire una strategia locale per l' occupazione. Gli
orientamenti rappresentano un quadro idoneo che si adegua alla diversità delle
situazioni locali in Europa. I piani locali stabilirebbero una coerenza a livello locale e
potrebbero massimizzare l’impatto dei piani nazionali.
Uno dei principi fondamentali della strategia europea sull'occupazione stabilisce che
le politiche in materia occupazionale debbano essere integrate in tutte le altre
politiche a livello europeo e nazionale. Questo principio dovrebbe avvalorare la
18
messa a punto di strategie integrate a favore dello sviluppo occupazionale locale,
possono rafforzare simili strategie messe in atto ad altri livelli.
Tali strategie sostengono la strategia europea sull'occupazione e possono essere a
loro volta sostenute dalla medesima. Il Consiglio europeo di Vienna10 ha deciso di
rendere il FSE il principale strumento europeo per sostenere l’applicazione dei NAP.
Inoltre con l’ampliamento dell’obiettivo del FSE, lo sviluppo locale rappresenta ora
una delle priorità assieme agli altri Fondi strutturali11.
La politica di sviluppo regionale e rurale, e in forma più esplicita, il nuovo
regolamento FSE consentono di sostenere, più che in passato, lo sviluppo locale e le
iniziative occupazionali, per le attività nel settore dell’economia sociale e i patti
territoriale per l'occupazione. Il regolamento FSE consente anche l’approvazione di
nuove strategie come i sistemi per fornire sussidi limitati ad organizzazioni non
governative e a partnership locali o l’uso di sistemi globali di sovvenzione destinati a
soddisfare tutte le esigenze connesse con lo sviluppo dell’occupazione in un settore
specifico. Questa strategia può consentire il sostegno dello sviluppo di partenariati
locali e delle attività di partnership come lo sviluppo di una nuova strategia di
ingegneria finanziaria, o l'incentivazione dello spirito di imprenditoriato sociale a
livello locale.
La strategia europea sull'occupazione fornisce un modello analitico e politico che
consente agli Stati membri di valutare i loro risultati rispetto a quelli degli altri Stati
membri e stabilisce gli orientamenti che gli Stati membri cercano di applicare per
migliorare i loro risultati in materia occupazionale.
• In che modo i paesi dell’UE e le sue istituzioni, i suoi strumenti di sostegno, i
programmi e le azioni possono fare di più per sostenere le strategie integrate a
favore di uno sviluppo dell’occupazione a livello locale?
• È possibile applicare localmente una politica secondo cui la lotta per un alto
livello di occupazione debba essere integrata in qualsiasi politica?
4.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
I capitoli precedenti hanno dimostrato un maggiore interesse nei confronti delle
azioni per stimolare l'occupazione a livello locale e l’esistenza di numerosi fattori
che possono aiutare l’azione locale a svolgere un ruolo completo nell’aumento della
percentuale di occupazione in Europa e a fornire posti di lavoro stabili e di buona
qualità. L’ampia serie di enti e organismi citati in questo capitolo (governi nazionali,
regionali e locali, imprese, organizzazioni del terzo sistema/economia sociale,
partner sociali e istituzioni pubbliche decentralizzate come i servizi pubblici di
collocamento) dimostra l’esigenza di coordinamento di tali attività e il fatto che
strategie integrate sono essenziali all’interno di ciascun paese, regione e località.
Tutti i protagonisti a tutti i livelli hanno responsabilità e devono contribuire in tal
senso.
10
11
Cfr. Sezione 36, Conclusioni della Presidenza; Boll. EU 12/98.
Regolamento del Consiglio (CE) n. 1260/99 del 21 giugno, che fissa le disposizioni generali in materia
di fondi strutturali.
19
L’esigenza di un’ulteriore azione volta a rafforzare la dimensione locale della
strategia europea sull'occupazione risulta quindi chiara. Esiste un ampio consenso
politico relativo al desiderio di operare in questo modo. Il modo con cui procedere
costituisce parte della discussione che dovrebbe svolgersi nei prossimi mesi. Per
rendere possibile il processo, la Commissione dovrà intraprendere una serie di
attività:
a) Promuovere una discussione sui temi sollevati in questa comunicazione
La comunicazione viene indirizzata soprattutto alle Istituzioni dell'Unione Europea
ma intende anche stimolare una discussione più ampia. Di conseguenza, la
Commissione invita tutte le persone interessate allo sviluppo dell’occupazione a
livello locale, a riflettere sui temi sollevati in questo documento e a comunicare i loro
pareri o i punti di vista delle associazioni rappresentative all’indirizzo indicato qui di
seguito. La Commissione considera anche con interesse il parere delle istituzioni
europee su questi aspetti.
Oltre a questi meccanismi formali di consultazione, la Commissione appoggerà
numerosi seminari transnazionali europei che approfondiranno la discussione sui vari
temi sollevati da questa comunicazione. Il processo di consultazione inizierà in aprile
per concludersi nell’ottobre del 2000. Si cercheranno sinergie con le altre istituzioni
che condividono la stessa preoccupazione per sfruttare il potenziale locale di
occupazione. La discussione sulla comunicazione si concluderà nel dicembre 2000
nel corso di una conferenza organizzata a Strasburgo dalla Presidenza francese. In
questa conferenza si valuterà attentamente la discussione e la Commissione
presenterà i risultati delle consultazioni e la sua visione del futuro.
b) Accompagnare l’applicazione della strategia europea sull'occupazione a livello
locale
L’autorità di bilancio ha reso disponibile per la Commissione una linea di bilancio
B5-503 al fine di appoggiare le azioni preparatorie per l’impegno locale in materia di
occupazione. Il messaggio chiave di questa comunicazione è che la strategia europea
sull'occupazione offre un quadro entro il quale sviluppare politiche integrate di
occupazione locale. La Commissione utilizzerà tuttavia questa linea di bilancio per:
– condurre l’applicazione degli orientamenti europei in materia occupazionale come
quadro per lo sviluppo di piani d’azione locali per l' occupazione, al fine di
dimostrare il potenziale della strategia;
– fare aumentare la consapevolezza del potenziale di creazione di posti di lavoro
che offre l' azione a livello locale;
– sviluppare la collaborazione trasnazionale;
– promuovere l’identificazione e lo scambio di buone prassi.
Le azioni previste possono essere, successivamente, integrate con l’uso delle
possibilità offerte dall’articolo 6 del FSE per promuovere il ruolo del terzo sistema/o
economia sociale nella creazione di posti di lavoro locali e per ottenere un'esperienza
nella realizzazione delle strategie locali per l' occupazione.
20
Commenti scritti sui temi sollevati dovrebbero essere inviati entro il 31.10.2000 al
seguente indirizzo:
Commissione europea
Direzione generale Occupazione e affari sociali
Rue de la Loi/Wetstraat 200
B-1049 Bruxelles/Brussel
I commenti possono anche essere inviati per fax al (+32.2) 299 6778, o per e-mail a:
[email protected]
Il presente documento è accessibile anche in tutte le lingue ufficiali dell’UE al
seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/dg05/key_it.htm
21
ALLEGATO
Requisiti per ottenere risultati favorevoli nello sviluppo
dell’occupazione a livello locale
L’azione locale per l’occupazione non rappresenta l’unico modo per risolvere il problema
della disoccupazione, tuttavia costituisce una condizione necessaria per qualsiasi strategia
efficace. In tal senso esperienze precedenti confermate da una vasta serie di ricerche e di
ricerche azioni, ci consentono di identificare alcune delle condizioni per ottenere un
successo.
• Dimensione locale
Il settore locale rappresenta il livello in cui si possono identificare le esigenze locali non
soddisfatte e organizzare l'offerta di posti di lavoro. Tuttavia non si tratta solo di uno spazio
per l’applicazione di decisioni prese altrove ma anche di un posto in cui è possibile combinare
vari strumenti del mercato del lavoro e mettere a punto modalità per fornire un valore
aggiunto alle decisioni prese a livello centrale. Il livello locale non è limitato da confini
amministrativi. Il territorio adeguato per un intervento locale è più spesso definito dalle
affinità culturali nelle quali si identificano le popolazioni locali, sistemi locali di produzione e
flussi di scambi commerciali e il traffico casa-lavoro.
• Strategia integrata
Tutte le politiche condotte a livello locale devono essere integrate, per il massimo
dell’efficacia, in una strategia unica. In questo senso, misure specifiche volte a favorire
l’occupazione devono essere considerate come un’estensione degli altri strumenti di politica
di sviluppo in cui deve essere di volta in volta integrata la dimensione dell’occupazione.
• Partenariato
A seguito di un considerevole cambiamento culturale nella strategia di temi legati allo
sviluppo, la politica in materia occupazionale non è più considerata come la preoccupazione
esclusiva dei responsabili delle decisioni politiche e degli operatori economici, ma come una
preoccupazione della società nel suo insieme. Con questo si vuole asserire che un migliore
coordinamento è richiesto non solo tra i protagonisti locali ma anche tra i vari livelli
istituzionali. La creazione di partenariati locali che riuniscono tutte le forze in una zona deve
essere considerata come condizione fondamentale per strategie ottimali di sviluppo
dell’occupazione a livello locale.
• Approccio dal basso
La strategia e l'azione locali si devono basare su un'analisi delle esigenze e delle competenze
locali per trovare soluzioni adeguate. Questo sistema dovrebbe consentire alle organizzazioni
locali di riesaminare il loro modo di lavoro e le loro possibilità di soddisfare meglio le
esigenze locali.
• Un ambiente di sostegno
Lo sviluppo di strategie locali integrate dipende spesso dall'esistenza di quadri legislativi
nazionali o regionali che favoriscono iniziative locali. Ciò riguarda non solo la
22
decentralizzazione di poteri a livelli istituzionali regionali e subregionali ma anche
l’approvazione di politiche fiscali che facilitino tali iniziative.
• Pratiche amministrative integrate
Le politiche del settore pubblico sono organizzate spesso in base a obiettivi intersettoriali ma
sono ancora ampiamente gestite nell’ambito di programmi settoriali. Le attuali pratiche
amministrative favoriscono ancora la specializzazione dei compiti a scapito delle strategie
olistiche. Questa situazione è dovuta al fatto che i poteri preposti alla presa di decisioni e i
poteri manageriali sono suddivisi tra dipartimenti a tutti i livelli di modo che ciascun
dipartimento offre priorità al suo proprio settore di competenza. Dal momento che le strategie
integrate di sviluppo locale hanno bisogno di impostazioni intersettoriali, questa suddivisione
in pratiche amministrative ha la tendenza ad ostacolarne la programmazione e l’applicazione.
• Finanziamento adeguato alle esigenze locali
Le micro-imprese e le LDEI hanno grosse difficoltà di accesso ai crediti soprattutto per
problemi riguardanti la messa a disposizione di garanzie tangibili. In caso di finanziamento
pubblico esso è in genere collegato a condizioni specifiche richieste dalla politica di
competitività e di responsabilità pubblica. Tuttavia, le regole severe che esse comportano
possono rendere difficoltoso l'accesso ai finanziamenti, soprattutto nel caso di micro-imprese
e di singoli imprenditori. Inoltre esistono altre fonti e forme di finanziamento che sono ancora
poco utilizzate e meritano particolare attenzione. Si tratta di fondi di microcredito, capitale di
investimento locale, soprattutto per obiettivi sociali, le risorse delle fondazioni di imprese e
talune forme alternative di finanziamento come i risparmi di solidarietà a livello locale.
• Strutture intermedie di sostegno
L’attività occupazionale a livello locale non si sviluppa sempre in modo spontaneo.
L’esistenza di strutture intermedie di sostegno come le agenzie di sviluppo locale e gli
osservatori locali dell’occupazione rappresenta spesso un fattore determinante per il successo
a livello locale. Può quindi rivelarsi essenziale il sostegno per creare e gestire tali
intermediari.
• Sistemi di formazione professionale adeguati
Questi tipi di sistemi hanno incontrato grosse difficoltà nel soddisfare i recenti sviluppi. Una
combinazione di situazioni che si presenta con sempre maggiore frequenza come è il caso di
un disoccupato che è anche un imprenditore, richiede un tipo di formazione che risponda alle
particolari esigenze delle persone interessate. D’altro canto, nuove attività commerciali che
danno luogo a nuove possibilità di lavoro possono richiedere competenze specifiche
(multidisciplinarità, capacità relazionali, capacità di prendere iniziative, ecc.) o accordi di
accesso (telelavoro, ecc.). La formazione professionale deve essere in grado di agire in tutti i
questi casi.
23
• Politiche sociali, economiche e strutturali di supporto reciproco
Il persistere di alti livelli di disoccupazione strutturale in talune zone rende necessarie
politiche sociali, strutturali ed economiche di supporto reciproco. Ognuna di esse ha un
contributo da dare ma spesso vengono affrontate come se presentassero prospettive diverse. Il
vertice di Lisbona sull' "Occupazione, riforma economica e coesione - verso un' Europa
dell'innovazione e della conoscenza" sottolinea l'impatto che politiche di coordinamento
possono avere nel raggiungere obiettivi importanti. Lo stesso si verifica, in scala molto più
ridotta, a livello locale. Ciò si riscontra anche nell'ambito della Strategia Europea per
l'Occupazione, che spinge sempre più le politiche nazionali per l'occupazione da misure
passive verso misure attive, riconoscendo che l'occupazione fornisce il modo migliore per
uscire dall'esclusione sociale e dalla povertà.
24