Le soluzioni europee alternative al modello italiano di

Le soluzioni europee alternative al
modello italiano di bicameralismo
perfetto
“1109 – Londra, il Parlamento – 2009”: foto di Massimiliano Silipigni,
licenza CC BY-SA, www.flickr.com
«If the second chamber agrees with the first, it is useless, and if not, it
is bad» cit. Abate Sièyes
Uno dei punti urgenti sul quale molto probabilmente il nuovo Governo Letta e
il Parlamento interverranno, per garantire la funzionalità istituzionale, è
il superamento del bicameralismo perfetto.
Recita infatti l’articolo 70 della Costituzione italiana: «La funzione
legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». Dalla norma in
esame si ricava che nell’ordinamento della Repubblica Italiana i due rami del
Parlamento, Camera dei Deputati e Senato, hanno le stesse funzioni. Di
conseguenza un testo legislativo, per essere trasmesso al Presidente della
Repubblica per la promulgazione, deve essere adottato con le stesse
disposizioni in entrambe le Camere, e laddove una sola di esse lo emendasse,
obbligherebbe l’altra a pronunciarsi sulle modifiche apportate. Con questo
meccanismo, per assurdo, si potrebbe non giungere mai ad un testo normativo
definitivo e condiviso.
Dietro a questa scelta si cela lo spirito – e la speranza – di garanzia
proprio di un periodo e di una generazione di uomini che aveva assistito alle
barbarie del Fascismo, che era stata testimone dell’efficacia e della
rapidità con cui il regime mussoliniano assumeva le decisioni. Sono stati,
per l’appunto, gli uomini di quella generazione che nella Costituente
trasfusero la visione garantista. Nel disegno dei Padri Fondatori della Carta
Costituzionale c’è la massima fiducia nella discussione, nel compromesso,
nella riflessione per addivenire ad una soluzione condivisa da tutti: nella
Costituzione viene sacrificata la massima funzionalità dell’azione
legislativa per elevare la massima garanzia di condivisione delle scelte.
Il bicameralismo perfetto ha certamente dei punti di forza, ma anche dei
punti deboli. In particolar modo la (possibile) lentezza con cui si giunge
all’approvazione del testo legislativo rende poco funzionale ed efficace
l’iter parlamentare, giocoforza incentivando indirettamente l’uso di
strumenti «alternativi» all’ordinario procedimento di formazione delle leggi,
come il decreto legge, per l’impiego del quale l’articolo 77 della
Costituzione presuppone soltanto i «casi straordinari di necessità e
d’urgenza», che però nella pratica risultano ignorati.
Il bicameralismo paritario ha una tempistica doppia rispetto ai casi nei
quali le due Camere svolgono funzioni diverse. E questo si traduce in un
esponenziale aumento dei costi decisionali interni, producendo pesanti
inefficienze. Non a caso tutti i Paesi che fanno parte dell’Unione Europea
hanno adottato soluzioni diverse da quella italiana.
È da sottolineare che ogni Paese del Vecchio continente ha adottato una
struttura istituzionale che è frutto del proprio bagaglio culturale, della
propria storia; e ciò si riflette ovviamente non solo sulla forma di Stato –
come nel caso della monarchia britannica – ma anche nella forma di Governo.
Innanzitutto i Paesi dell’Unione Europei possono suddividersi in:
• a struttura monocamerale: Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia,
Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Portogallo, Slovacchia,
Svezia e Ungheria;
• a struttura bicamerale:
• in rapporto alla natura federale: Austria, Belgio e Germania;
• in rapporto alla rappresentanza delle comunità locali: Francia, Paesi Bassi
e Spagna;
• in rapporto alla rappresentanza di interessi: Irlanda e Slovenia;
• non connotata specificamente: Italia, Polonia, Regno Unito, Repubblica Ceca
e Romania.
Esaminando più nel dettaglio la struttura bicamerale legata alla natura
federale, si nota che il Parlamento si divide in due Camere: quella Alta, che
rappresenta gli interessi degli Stati membri della Federazione, ha
l’attribuzione delle competenze proprie degli Stati Federati; quella Bassa
invece rappresenta gli interessi di tutta la Federazione, ed ad essa sono
attribuite materie di competenza della Federazione.
In Austria la Camera Alta è il Bundesrat, composta dai rappresentanti dei
singoli Länder, i quali vengono eletti direttamente dalle Diete (Landtage), i
nove Parlamenti delle provincie federate, in rapporto proporzionale alla loro
popolazione. L’azione legislativa è esercitata congiuntamente con la Camera
Bassa, il Nationalrat, i cui membri sono eletti dal popolo e alla quale
compete in maniera eminente il potere di indirizzo politico. Tuttavia nel
processo legislativo c’è una disparità di attribuzioni in favore del
Bundesrat (come nel caso della disciplina del referendum e della mancanza del
rapporto di fiducia con il Governo). Essendo il federalismo austriaco più
accentrato di altri (quello tedesco), i Länder hanno meno autonomia: questo
per via del fenomeno della c.d. pietrificazione delle competenze e della c.d.
amministrazione indiretta.
“Montecitorio”, foto di Luca Pedroni, licenza CC BY-NC-ND 2.0,
www.flickr.com
In Germania vi è un modello simile a quello austriaco, ma con alcune
differenze, fra le quali il fatto che i membri del Bundesrat non sono eletti
dalle Diete dei Länder ma dai loro governi, i quali possono anche revocare
liberamente i propri rappresentanti nella Camera Alta (art. 51 Costituzione
tedesca), fatto precluso alla Camera Bassa, il Bundestag. La storia della
Germania è impregnata del concetto di federazione, tant’è che con la caduta
del muro di Berlino vengono ripristinati e riconosciuti i tre Länder della ex
Deutsche Demokratische Republik, i quali vengono aggiunti a quella della
Bundesrepublik Deutschland. Con l’unificazione delle due Germanie il
federalismo teutonico diviene rinforzato e tramite alcune riforme viene
perfezionato: nel 2006 vengono abolite le Rahmengesetze, le c.d. leggi
cornice e si passa da un modello federale cooperativo ad un modello
competitivo, responsabilizzando maggiormente i Länder attraverso una più
chiara separazione delle competenze fra Bund e Länder; nel 2009, tramite la
riforma fiscale, è stato imposto il divieto per i Länder di indebitamento,
reso possibile – dello 0,35% – solamente alla Federazione. Anche in Germania
la Camera Alta è svincolata dal rapporto fiduciario con il Governo.
In Belgio le Sénat (in francese) o (in fiammingo) der Senat è composto da 40
rappresentanti eletti direttamente dal popolo – il collegio elettorale
fiammingo ne elegge 25 e quello francese 15 – 21 senatori designati dai
Consigli delle Comunità le quali compongono il Belgio, vale a dire quella
francofona, quella fiamminga e germanofona; dieci senatori sono scelti
(rectius: cooptati) da senatori eletti dal gruppo fiammingo e da quello
francofono; a questi senatori si affiancano i discendenti del ramo principale
della casa reale, i quali sono considerati senatori di diritto (oggi sono il
Principe Filippo, la Principessa Astrid e il Principe Laurent). La disciplina
del Senato è raccolta negli articoli da 67 a 73 della Costituzione belga:
questo ramo del Parlamento è esente dal voto di fiducia del Governo.
Per la loro struttura, il federalismo tedesco è definito «forte» mentre
quello austriaco e belga «debole».
Per quanto riguarda quei Paesi che hanno adottato una struttura bicamerale
dipendente dalla rappresentanza delle comunità locali, è da precisare che
questi Stati raggiungono lo stesso risultato attraverso strade differenti.
In Francia le Sénat, la Camera Alta, «è eletto a suffragio indiretto. Esso
assicura la rappresentanza delle collettività territoriali della Francia.»
(Art. 24 Costituzione francese). Non sono i cittadini quindi a votare i
senatori, bensì i rappresentanti delle diverse autonomie locali: più
precisamente da un collegio formato su base dipartimentale da membri
dell’Assemblea Nazionale e da delegati dei Consigli comunali e dai membri dei
Consigli di dipartimento. Oltre ad essere svincolata dal rapporto di fiducia
con il Governo, la Camera Alta ha anche delle prerogative che derivano dalla
struttura amministrativa della Francia: essa è uno Stato regionale accentrato
– la differenza con l’Italia è che le nostre regioni sono dotati non solo di
poteri amministrativi ma anche legislativi, mentre in Francia le regioni si
presentano solamente come enti locali più «grossi», privi del potere di
legiferare ma non di quello amministrativo – e quindi i due rami del
Parlamento, che rappresentano interessi differenti, non hanno la stessa
importanza, tant’è che le Sénat sì partecipa con l’Assemblea Nazionale al
processo legislativo, ma in caso di contrasto fra le proposte prevale
quest’ultima.
Nei Paesi Bassi vi è una situazione simile a quella francese, con alcune
differenze legate per lo più agli elettori della Camera Alta: non provengono
da un collegio misto, ma costituito esclusivamente da membri dei Consigli
Provinciali. Anche qua, come nel Paese transalpino, il modello adottato è
quello dei decentramento amministrativo.
La Spagna è uno Stato autonomico, cioè formato da autonomie locali. Il
regionalismo è così radicato nella tradizione del Paese iberico che ogni
regione crea il proprio statuto il quale viene solo successivamente ancorato
con una c.d. legge organica – che si trova, sul piano gerarchico, a metà
strada fra una legge ordinaria e la Costituzione. Per questa ragione l’art.
691 della Costituzione spagnola recita che «Il Senato è la Camera di
rappresentanza territoriale», e sulla base di questo è stato applicato un
modello, insolito, di doppia elencazione delle materie: alcune materie sono
di competenza dello Stato e quelle residuali delle comunità autonome,
tuttavia lo Stato centrale può delegare ad esse delle materie di propria
competenza. Anche il Senato spagnolo non è legato al Governo con il voto di
fiducia.
Invece è originale la soluzione adottata dall’Irlanda e dalla Slovenia, le
quali adoperano una struttura bicamerale basata sulla rappresentanza di
interessi.
In Irlanda il Parlamento (Oireachtas) si compone di due rami: la Camera Alta
(Dail Eireann) e la Camera Bassa (Seanad Èireann). Quest’ultima è formata da
sessanta membri, dei quali undici sono nominati dal Governo e quarantanove
eletti in parte dalle Università Nazionale di Irlanda e quella di Dublino e
in parte da alcune categorie professionali (art. 18 Costituzione irlandese).
In Irlanda il Senato non può intervenire in alcune competenze riservate alla
Camera Bassa, come quella fiscale e tributaria, ed è estraneo al rapporto di
fiducia con l’Esecutivo.
In Slovenia il Parlamento è formato dalla Camera di Stato (Camera Bassa) e
dal Consiglio di Stato (Camera Alta), in sloveno chiamato Državni svet.
Quest’ultimo, recita l’art 96 della Costituzione slovena, «è una istituzione
rappresentativa dei titolari di interessi sociali, economici, professionali e
locali»: è costituito infatti da rappresentanti dei datori di lavoro, dei
lavoratori, degli agricoltori, degli artigiani, dei liberi professionisti,
delle attività non economiche e degli interessi locali. In questo modo questi
c.d. poteri forti possono intervenire come interlocutori all’interno
dell’iter legislativo incidendo direttamente su di esso, diminuendo i costi
delle decisioni parlamentari. Come quella irlandese, anche la Camera Alta
slovena non è legato al voto di fiducia del Governo.
Fra i Paesi dell’Ue che hanno adottato una struttura bicamerale, ce ne sono
alcuni che sono dotati di una Camera Alta priva di caratteristiche tali da
fare rientrare questi stati nelle categorie precedenti. Questi Paesi con una
struttura bicamerale non specificamente connotata sono: Italia, Polonia,
Regno Unito, Repubblica Ceca e Romania.
L’Italia ha i due rami del Palamento che svolgono la stessa funzione, ma che
differiscono sulla base dei criteri di elezione dei loro membri: il Senato
infatti «è eletto su base regionale» (art 57 Costituzione italiana), in
rapporto quindi alla popolazione della Regione, e questo implica che – come
si è visto con le ultime elezioni – le Regioni più grandi avranno un peso
maggiore e saranno più rappresentate, rispetto a quelle meno abitate. Ma al
di là di questa differenza, fra il Senato e la Camera dei Deputati non
scorrono ulteriori diversità.
In Polonia ci sono delle materie, quelle considerate più pregnanti – fra le
quali la Difesa, la Giustizia, la ratifica dei trattati internazionali e
l’organizzazione del Governo – di competenza esclusiva della Camera Bassa, e
quelle a carattere residuale del Senato, il quale è privo del legame
fiduciario con il Potere Esecutivo. Inoltre il Senato polacco ha il potere di
compiere una analisi finale sui provvedimenti dell’altro ramo del Parlamento,
pronunciandosi sulla valutazione finale di essi.
Nel Regno Unito il Parlamento è formato dalla House of Commons, la Camera
Bassa, e dalla House of Lords, la Camera Alta. Quest’ultima tradizionalmente
non ha una composizione basata sul principio dell’elezione democratica in
quanto la nomina dei suoi membri è sempre stata appannaggio della Corona.
Chiaramente oggi il ruolo preponderante della Casa Reale è scemato rispetto
al passato, tuttavia è ancora la Regina a nominare formalmente i membri della
House of Lords, ma su proposta del Primo Ministro. Per quanto riguarda la
differenza di funzioni fra i due rami del Parlamento, è da sottolineare che
il ruolo più incisivo spetta alla Camera dei Comuni, sebbene spettino alla
Camera Alta alcuni poteri. La House of Lords dispone di un potere di veto
sospensivo, nel senso che per un tempo di tredici mesi può posticipare
l’entrata in vigore di un progetto di legge approvato nella Camera Bassa.
Inoltre è anche possibile sostenere che la Camera dei Lords, per via degli
ingenti emendamenti da essa apportati, svolga una specie di lavoro
revisionale di ciò che è stato approvato dalla Camera dei Comuni. Anche la
Camera Alta inglese, come quella di molti Stati europei, è esente dal
rapporto di fiducia del Governo.
In Repubblica Ceca la distinzione fra la Camera Alta e quella Bassa concerne
principalmente due aspetti: da una parte la diversa formula elettorale, in
quanto i membri del ramo Alto sono eletti tramite un sistema maggioritario
mentre i componenti della Camera Bassa con base proporzionale; e dall’altro
lato il Senato ha delle competenze più elevate in caso di scioglimento della
Camera Bassa, in quanto, su richiesta dell’Esecutivo, può adottare delle
misure non ordinarie su questioni non rinviabili. Il Senato non è legato al
Governo dal voto di fiducia.
La Romania ha adottato un sistema il quale è fra i più somiglianti a quello
Italiano: le due Camere si distinguono solamente per il numero dei loro
membri.
Le soluzioni che il panorama comparatistico europeo offre, come alternative
al modello italiano di bicameralismo paritario, sono numerose e molteplici. È
dovere di chi è preposto a questo compito (laddove questo entri concretamente
nell’Agenda di Governo e non rimanga un punto inattuato del programma
dell’Esecutivo) trovare la soluzione più adatta e più funzionale al nostro
Paese, la quale si possa meglio calare nel nostro ordinamento.
STEFANO ROSSA
Bibliografia:
G. Napolitano, M. Abrescia, Analisi economica del diritto pubblico, il
Mulino, 2009
G. Tsebelis, J. Money, Bicameralism, Cambridge University Press, 1997
R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto Costituzionale, XI edizione,
Giappichelli, 2010
A cura di E. Palici di Suni, Diritto Costituzionale dei Paesi
dell’Unione Europea, II edizione, Cedam, 2011
M. Bon Valsassina, Il bicameralismo imperfetto o limitato nelle
costituzioni contemporanee, Jovene, 1959
Servizio studi del Senato della Repubblica, Le Camere alte – Aspetti del
bicameralismo nei paesi dell’Unione Europea e negli Stati Uniti
d’America, 1997