Giugno 2008 - de Iure Publico
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Giugno 2008 - de Iure Publico
de iure publico 6.qxd 19-06-2008 Il giornale sulla Pubblica Amministrazione anno 1 n.6 giugno 2008 LECCO accordo con gli ordini professionali Incontro con il sindaco di Sondrio Luigi Lusardi tutti i volti del demanio AMBIENTE piano del verde e piano dei servizi 11:28 Pagina 1 il Corriere de iure publico DIAMO IL VIA ALLA NOSTRA INCHIESTA SUI PGT IN LOMBARDIA 19-06-2008 11:28 Pagina 2 sommario de iure publico 6.qxd imprimatur 4 Beni culturali e paesaggio l’intervista 20 7 Incontro con Alcide Molteni, sindaco di Sondrio l’approfondimento 11 Modulistica, PGT e catasto la testimonianza 13 Intervista all’architetto Luca Colombo demanio 15 18 20 22 Intervista a Luigi Lusardi: le innumerevoli facce del demanio Intervista a Giuseppe Mauri: la crisi dei laghi minori Il problema della sdemanializzazione sotto la lente 22 Il testo unico sulla sicurezza sul lavoro ambiente 30 32 Novità e prospettive in tema di VIA e VAS Piano del verde e piano dei servizi notizie dalle regioni 36 36 38 Una giovane promessa al Comune di Milano Accordo fra il Comune di Lecco e gli ordini professionali beninformati 39 Focus group in Valtellina a cura del comitato scientifico 42 44 Novità in tema di accordi tra amministrazioni e privati Urbanistica ed edilizia in Consiglio di Stato case history 42 46 Lo studio d’ingegneria ed Architettura Lardera & Associati il Corriere de iure publico Direttore responsabile: Paola Loaldi Comitato Scientifico: Avv. Luigi Sirtori (Direttore), Dott.ssa Alessandra Locci, Avv. Margherita Lupetina, Avv. Paola Tarquinio Capo redattore: Daniela Castelli Redazione: Alessandra Locci, Simone Cattaneo (Direttore Centro Studi ‘de iure publico’) Progetto grafico e impaginazione: Carla Delfrate Si ringrazia per il contributo: Barbara Baldini (sindaco di Montagna in Valtellina), Alessandro Bernasconi (collaboratore dell’Ufficio del Demanio lacuale del Comune di Como), Andrea Bianchi (sindaco di Samolaco), Lucia Buzzetti (presidente della Comunità montana della Valchiavenna), Antonia Maria Colombo (giornalista), Luca Colombo (architetto), Gianluca Comazzi (Garante per la Tutela degli Animali del Comune di Milano), Veronica Dini (avvocato), Marco Fabbri (presidente dell’Ordine dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali di Milano e presidente della Fondazione Regionale degli Ordini dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali della Lombardia), Luigi Lusardi (presidente del Consorzio del Lario), Luca Masotto (agronomo) Giuseppe Mauri (sindaco di Suello e presidente del Consorzio del lago di Annone), Alcide Molteni (sindaco di Sondrio), Dante Pedroncelli (sindaco di Verceia), Ermanno Porrini (consigliere del Collegio dei Geometri di Varese e consigliere nazionale di Federgeometri), Martina Simonini (sindaco di Piateda), Alessandro Vaccarella (Responsabile del Servizio Ispezione Lavoro presso la Direzione provinciale del Lavoro di Treviso). Immagini: Mario Motta, Lucy Smith, Marka S.r.l. e archivio storico Centro Studi ‘de iure publico’; si ringrazia il Comune di Cassolnovo per la concessione dell’immagine di copertina. Stampa: Poggi tipolito S.r.l., Assago (Milano) Periodico di informazione sulla Pubblica Amministrazione. Giugno 2008, numero 6 Sede di Roma: Via Vittoria Colonna 40, 00193 Roma Sede di Milano: Via Settembrini 35, 20124 Milano Distribuzione per abbonamento. Coupon di adesione disponibile sul sito www.deiurepublico.it. Tribunale di Milano, n. di registrazione 603 del 04-10-2007 Si segnala che ogni autore è responsabile della veridicità e autenticità dei contenuti dei propri articoli. de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 3 E ditoriale Parte la nostra inchiesta Gli 11 capoluoghi di provincia e un campione rappresentativo dei 1546 Comuni della Lombardia passerà sotto la lente del Corriere de iure publico, impegnato nella realizzazione di una importante inchiesta sullo stato attuale dei PGT in questa regione. Un progetto ambizioso, che si concretizzerà nell’arco di questo 2008 in un utile strumento di consultazione e confronto per tutti coloro che, sia nel pubblico sia nel privato, si trovano a dover affrontare quotidiane difficoltà nella gestione e nella pianificazione del territorio. La nostra inchiesta si basa sulla ricerca di informazioni raccolte e catalogate tra comuni piccoli, medi e grandi, lasciando un posto di rilievo ai capoluoghi di provincia. In questo modo alla fine si prospetterà un quadro organizzativo, che metterà in luce lo stato attuale dell’applicazione della normativa regionale. Cinque sono i punti nodali su cui abbiamo deciso, insieme al Comitato Scientifico della Fondazione de iure publico, di sviluppare questa inchiesta. La prima valutazione riguarderà lo stato di adeguamento nei vari Comuni alla nuova strumentazione introdotta dalla L.R. 12/2005, quindi lo stato di attuazione del PGT, per verificare la fase in cui si trova (avvio del procedimento, adozione, già approvato ecc.). Secondo passaggio sarà la valutazione ambientale dei piani, trattata nell’articolo 4 della L.R. Lombardia 12/2005 e nella Direttiva 2001/42/ CEE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente. Tenendo conto che tale procedimento trova applicazione nella fase preparatoria del piano, quindi anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura di approvazione. Altro punto importante nella gestione dell’attività comunale è la partecipazione che rientra tra i criteri ispiratori della Legge 12/2005 (articolo 1). Toccheremo poi la delicata questione dei diritti edificatori: la norma di riferimento è l’articolo 11 della Legge 12/2005, che disciplina gli istituti della perequazione, compensazione ed incentivazione urbanistica i quali vanno interpretati come strumenti attraverso cui disegnare le strategie locali di pianificazione. Infine ci soffermeremo, con particolare cura e interesse, sull’analisi dello stato della programmazione negoziata, per verificare attraverso quali strumenti e in quali settori è stata attuata nei vari comuni che toccherano l’inchiesta. Il nostro viaggio in Lombardia, dalle Alpi al Po, è oggi sulla linea di partenza; vedrà la sua prima tappa con il prossimo numero del giornale dedicato alla provincia di Sondrio, con la premessa di un approfondimento generale, che sonderà nel dettaglio i criteri di analisi che andremo ad applicare nella realizzazione dell’indagine già in corso. Abbiamo sin da ora voluto segnalare questo nostro progetto per poter meglio coinvolgere i nostri partner che fossero interessati, dando così a tutti la possibilità di contattarci, tramite la segreteria della Fondazione, per candidarsi come Comuni ‘campione’ in rappresentanza della realtà lombarda. Paola Loaldi il Corriere de iure publico – giugno 2008 3 19-06-2008 11:28 Pagina 4 imprimatur de iure publico 6.qxd Beni culturali A seguito della approvazione dei Decreti legislativi 26 marzo 2008 n. 62 e n. 63 (pubblicati sulla Gazzetta ufficiale n. 84 del 9 aprile) è possibile affrontare nuovamente importanti questioni legate alla applicazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs 22 gennaio 2004 n. 42). on i Decreti correttivi 24 marzo 2006 n. 156 e n. 157, predisposti in attuazione dell’art. 10, comma 4, della Legge 137/2002 che delegava il Governo ad apportare modifiche al Codice entro due anni dalla sua entrata in vigore, non veniva certamente ad esaurirsi l’esigenza di riordino progressivo della materia ma, anzi, specialmente in punto di tutela paesaggistica, si palesavano significative esigenze essenzialmente connesse alla ridefinizione dell’assetto delle competenze tra Stato, Regioni ed altri Enti pubblici territoriali. Invero, non è possibile esimersi dall’osservare come le nuove disposizioni di cui al Decreto 63/2006 che modifica la Parte Terza del Codice relativa al paesaggio, intervengano opportunamente sul nodo dei rapporti Stato-Regioni riaffermando il ruolo principe dell’amministrazione centrale nella tutela e valorizzazione del paesaggio. C Le modificazioni apportate dal Decreto 63/2008 tendono, dunque, a un rafforzamento della tutela del paesaggio su più fronti. In primis, ribadita la priorità della pianificazione quale strumento di tutela e di disciplina del territorio, è sancita all’articolo 135, comma 1, terzo periodo, l’obbligatorietà della partecipazione del Ministero alla elaborazione congiunta con le Regioni - in capo alle quali pur permane la funzione di definirne i compiti generali - dei piani paesaggistici, limitatamente ai beni paesagLa crucialità di questo passaggio risiede nel contesto di ‘congistici di cui all’articolo 143, comma divisione’ in cui tale riforma si è venuta a realizzare, frutto di un 1, lettere b), c) e d) nelle forme previserrato dibattito fra Governo e Regioni le quali, già nell’ambito di ste dal medesimo articolo 143. approvazione del Decreto correttivo del 2006, avevano vigorosaTrattasi, rispettivamente, degli immente disapprovato, in quanto ritenuta pervasiva della loro automobili e delle aree dichiarati di nonomia legislativa e organizzativa, l’introduzione della espressa comtevole interesse pubblico ai sensi petenza statale nel comma 1, dell’articolo 135 (‘lo Stato e le regioni dell’articolo 136, delle aree ‘tutelate assicurano che il paesaggio sia adeguatamente riconosciuto, tutelato e per legge’ di cui al comma 1 dell’articolo 142 e di ulteriori immobivalorizzato’). Il parere favorevole licenziato lo scorso 28 febbraio li o aree di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comdalla Conferenza Unificata in merito al testo del provvedimento, ma 1, lettera c) ovvero specificatamente individuati a termini dell’artirappresenta, indubitabilmente, un elemento positivo di valutaziocolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artine in relazione all’auspicato superamento dei numerosi contenziocoli 143 e 156. si insorti tra Stato e Regioni per la definizione delle rispettive comLa perentorietà della ‘co-pianificazione’ emerge, altresì, dal nuovo petenze in tema di paesaggio. In tale percorso, la nota sentenza deltesto dell’articolo 143 laddove è asserito che le regioni, il Ministero la Corte Costituzionale 367/2007, dell’ambiente e della tutela del territonel definire il paesaggio un valore rio e del mare possono stipulare intese In punto di tutela paesaggistica, ‘primario e assoluto’ che deve essere per la definizione delle modalità di elapreservato dallo Stato, ha contribuisi palesavano significative esigenze borazione congiunta dei piani paesagto a ridare a quest’ultimo un ruolo di gistici salvo quanto previsto dall’articoessenzialmente connesse alla centralità nei compiti di salvaguardia lo 135 comma 1 terzo periodo. ridefinizione dell’assetto delle delle zone soggette a tutela. I princiScopo fondamentale della nuova pi così delineati dalla Consulta trovanorma attraverso cui si concretizza il competenze tra Stato, Regioni no compiuto riscontro nella riforreinserimento dello Stato nel procese altri Enti pubblici territoriali mulazione dell’articolo 131 con l’inso decisionale di gestione e pianificatroduzione di una nuova nozione di zione del territorio relativamente a paesaggio - che va, altresì, a coordinarsi con la Convenzione Euroquelle parti di piano che riguardano i beni paesaggistici, è di stabipea sul paesaggio del 20 ottobre 2000 ratificata dall’Italia con leglire, ab initio, regole certe e univoche cui inderogabilmente suborge 9 gennaio 2006 n.14 (il comma 2 così recita ‘La ripartizione deldinare gli strumenti urbanistici e gli atti di autorizzazione connessi le competenze in materia di paesaggio è stabilita in conformità ai alla realizzazione di interventi. principi costituzionali, anche con riguardo all’applicazione della ConIn questo iter amministrativo si inserisce il potere riconosciuto in cavenzione Europea sul paesaggio adottata a Firenze il 20 ottobre 2000 po alla Sopraintendenza di emettere parere vincolante preventivo in e delle relative norme di ratifica ed esecuzione) - nonché l’esplicito merito alla conformità degli interventi alle aree sottoposte a vincolo. conferimento allo Stato di una ‘potestà esclusiva’ (comma 3) che Tale parere, tuttavia, assume i meri caratteri della obbligatorietà - seprecede e limita la funzione regionale di governo del territorio. condo quanto convenuto in sede di Conferenza Unificata e contra- ‘ ’ 4 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 5 e paesaggio riamente, dunque, ai contenuti dello schema approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri ove lo stesso si prospettava vincolante senza eccezione alcuna - qualora l’area di riferimento sia stata oggetto di copianificazione paesaggistica o sia stata interessata, quanto alle prescrizioni dei piani paesaggistici, dal relativo adeguamento urbanistico. Il nuovo comma 3 del suindicato articolo 143 stabilisce, invero, che… il parere del sopraintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nall’ ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1 salvo… quanto previsto dall’ articolo 146 comma 5 il quale specifica, in merito all’istanza di autorizzazione paesaggistica, che detto parere all’esito… della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante. In ragione di una maggiore semplificazione e celerità del procedimento relativo al rilascio dell’autorizzazione, è apportata una riduzione, da 60 a 45 giorni, dei termini per la formulazione della decisione da parte della Sopraintendenza (art. 146 comma 8) decorsi i quali può essere indetta una conferenza di servizi ove l’organo medesimo ha ancora a disposizione 15 giorni per emettere il parere. In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Sopraintendente, l’amministarzione competente provvede sulla domanda di autorizzazione (comma 9 articolo 146). Nella nuova procedura prevista dall’articolo 146 vengono, dunque, fissati tempi certi attraverso, in particolare, l’individuazione di un termine massimo scaduto il quale la Regione, o il Comune delegato, possono decidere autonomamente. A questo proposito, è interessante rilevare come la norma in esame apporti imprimatur de iure publico 6.qxd COMPETENZE E PROCEDURE IN MATERIA PAESAGGISTICA Il Decreto Legislativo 26 marzo 2008, n. 63 ‘Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42’, relativo al Paesaggio e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 84 del 9 aprile 2008, entra in vigore il 24 aprile 2008. Per quanto riguarda le competenze attribuite agli enti locali dall’art. 80 della LR 12/2005 e successive modifiche e integrazioni, va segnalato che, ai sensi dell’art. 159, comma 1 del D.Lgs. 42/2004 - così come sostituito dal D.Lgs. 63/2008 - le Regioni dovranno, entro il 31 dicembre 2008, ‘verificare la sussistenza, nei soggetti delegati all’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia di paesaggio, dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti dall’articolo 146, comma 6, apportando le eventuali necessarie modificazioni all'assetto della funzione delegata’. Pertanto solo la mancata individuazione - a seguito della verifica effettuata dalla Regione - dei requisiti previsti dalla legge per i soggetti delegati potrà determinare la decadenza delle deleghe attualmente in capo agli stessi, ed eventualmente solo a partire dal 1° gennaio 2009. Al riguardo si precisa che la Direzione Generale Territorio e Urbanistica di Regione Lombardia sta predisponendo tutti gli atti necessari al fine di evitare l’eventualità che, dalla suddetta data del 1° gennaio 2009, possano decadere le deleghe oggi attribuite ai diversi Enti locali. In relazione al ‘Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica’ di cui all’art. 159, il nuovo testo stabilisce che la disciplina dettata al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione. Il nuovo testo dispone inoltre che resti invariato il potere del Soprintendente di annullare le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dagli enti delegati entro il 31 dicembre 2008. Alla luce di quanto sopra esposto appare dunque opportuno sottolineare, sentita anche la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia, che, sino al 31 dicembre 2008, continuerà a trovare applicazione la procedura transitoria per la definizione delle domande di autorizzazione paesaggistica, che prevede il rilascio delle autorizzazioni da parte dell’ente delegato e la trasmissione delle stesse al soprintendente per l’eventuale esercizio del potere d’annullamento nei successivi sessanta giorni. (Fonte: Regione Lombardia) il Corriere de iure publico – giugno 2008 5 imprimatur de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 6 significative modificazioni anche ai limiti di delegabilità, da parte delle regioni, della funzione di autorizzazione paesaggistica la quale compete a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali… ovvero ai comuni purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. La facoltà di delega ai comuni, fonte, come noto, di numerosi abusi ed illeciti, è quindi oggi subordinata alla presenza, all’interno di detti enti, di condizioni organizzative idonee a garantire la specificità della cura del paesaggio rispetto ad altri interessi pubblici relativi al governo del territorio. Di non poca rilevanza, al riguardo, come il mancato adempimento della verifica di tali requisiti da parte delle regioni comporti, con riferimento ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non siano ancora conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione, la decadenza delle relative deleghe (articolo 159 ‘Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica’). Assume grande rilevanza in questo percorso di riforma volto al rafforzamento della tutela paesaggistica, posto lo stretto collegamento con l’articolo 2 commi 404 e 405 della Legge finanziaria 2008 che stanzia 15 milioni di euro all’anno per gli interventi di recupero del paesaggio, la disposizione di cui all’articolo 167 comma 2 che istituisce, presso il Ministero per i Beni culturali, una struttura tecnica ad hoc incaricata di demolire gli elementi più evidenti di deturpazione in questi anni prodottisi (in riferimento ai c.d ‘ecomostri’) nonché sostenere i comuni in materia di abusivismo edilizio. Di rilievo anche alcune variazioni in punto di dichiarazione di notevole interesse pubblico, introdotte con la riformulazione dell’ articolo 138 già peraltro modificato dal Decreto legislativo 24 marzo 2006 n.157 in vista di una maggiore razionalizzazione e previsione di termini certi per il procedimento di vincolo (attraverso l’inserimento, per esempio, del comma 3 in base al quale la commissione delibera entro sessanta giorni dalla presentazione dell’atto di iniziativa e la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, in mancanza di tale delibera entro il suddetto termine, è formulata dall’organo richiedente entro il successivo termine di trenta giorni). Da segnalare, dunque, oltre all’estensione del potere di iniziativa dell’avvio del procedimento anche ai componenti di parte ministeriale delle commissioni regionali, il potere autonomo del Ministero su proposta motivata del sopraintendente di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all’articolo 136. Avv. Luigi Sirtori, Direttore Comitato Scientifico della Fondazione ‘de iure publico’ on line Per saperne di più su questo argomento consultare il sito www.deiurepublico.it 6 il Corriere de iure publico – giugno 2008 RASSEGNA STAMPA Le novità salienti tratte dal Sole 24 Ore relative al mese di maggio. Sul sito www.deiurepublico.it gli articoli per esteso. 05/05 Appalti: opere in convenzione solo con gara L’Avcp (Autorità di vigilanza sui contratti pubblici) ha fornito con la determinazione n. 4/2008 delle interpretazioni sulle procedure di realizzazione di opere pubbliche nell’ambito di accordi stipulati da privati con amministratori locali con particolare riferimento ai programmi complessi. 05/05 Una ricchezza mai accatastata La mancata regolarizzazione degli immobili non dichiarati in catasto fa perdere più di 1,4 miliardi di gettito fiscale tra Ici, tassa sui rifiuti e Irpef sui redditi da fabbricati, quindi oltre a problemi paesaggistici, anche danni dal punto di vista economico. 06/05 Il riordino arriva al traguardo e prenota i ritocchi Il Testo unico per la sicurezza è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 30/04, quindi entrerà in vigore il 15/05 ma le regole di aggiornamento della valutazione dei rischi aziendali saranno operative solo 90 giorni dopo la pubblicazione. 08/05 Demanio a gestione integrata Grazie alla circolare 2592/2008, sono state fissate le procedure per il miglioramento, a livello locale, del sistema di interscambio e aggiornamento tra l’Agenzia del Demanio del Territorio e il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. 14/05 Concessione a proroga limitata La Corte di Cassazione con la sentenza n. 19101 della 3° Sezione Penale stabilisce che la proroga della concessione edilizia non può essere accordata quando è intervenuta una nuova, e incompatibile, disciplina urbanistica. 16/05 Appalti, salve le offerte super scontate nei lavori La causa n. C-147/06 della Corte di giustizia europea ribadisce la contrarietà al diritto comunitario di qualsiasi meccanismo che limiti la concorrenza e la partecipazione delle imprese straniere, sopratutto quando l’appalto ha un impatto transfrontaliero. 16/05 Legge obiettivo in Lombardia Varata per la Lombardia una legge obiettivo, la quale ha lo scopo di velocizzare la realizzazione di 52 infrastrutture strategiche, tra le quali Brebemi, Pedemontana e Tangenziale Est esterna di Milano. 19/05 Appalti: l’accertamento può superare i confini della gara Il Consiglio di Stato, sezione V, ha stabilito con la sentenza n. 1608/2008 che in una gara d’appalto è principio generale di buona amministrazione che la stazione appaltante nel verificare i documenti contenuti nelle offerte (in particolare le dichiarazioni sostitutive di certificazioni) utilizzi tutto il patrimonio informativo sul partecipante, anche se formato in altri paralleli procedimenti di gara. 20/05 Enti locali: Riduzione Iva limitata alle nuove costruzioni La risoluzione n. 202 dell’Agenzia delle Entrate ha stabilito che vanno considerate opere di urbanizzazione primaria e secondaria solo quelle effettuate sulle strade che attraversano i centri abitati, purché non ci siano state migliorie o modifiche di ciò che già esiste, e solo tali opere sono soggette all’aliquota Iva Agevolata del 10%. 21/05 Enti locali: Bonus per le Unioni di Comuni È stata esaminata dalla Giunta lombarda una proposta di legge che ha l’obiettivo di dare alle Unioni comunali strumenti di governo più evoluti e contributi economici certi, già quantificabili nei bilanci previsionali: interessati per ora 300 Comuni e 56 Unioni comunali. 19-06-2008 11:28 Pagina 7 l’intervista de iure publico 6.qxd Giusta cura per la sostenibilità Alcide Molteni, dopo due mandati come sindaco di Sondrio, dal mese di maggio 2008 è di nuovo seduto sulla poltrona di primo cittadino. Medico di base promuove un’idea di struttura amministrativa per deleghe e una formazione costante della ‘cosa pubblica’. Alcide Molteni, sindaco di Sondrio Daniela Castelli ondrio è una città di circa 22mila abitanti al centro della Alpi. Vista la sua conformazione morfologica, le sue caratteristiche ambientali e la sua ubicazione, l’anno scorso ha ottenuto l’attestazione di Città Alpina 2007. Il prestigioso titolo gli è stato attribuito da una giuria internazionale composta da rappresentanti di ‘Comunità di Lavoro Città delle Alpi’ (Trento), di Pro Vita Alpina (Villach) e della Commissione Internazionale per la Protezione delle Alpi (Schaan), che ogni anno sceglie una città dell’arco alpino tra quelle impegnate a sviluppare i contenuti della Convenzione per la protezione delle Alpi. Sebbene la qualità della vita, secondo le ultime statistiche anche a Sondrio, come in tutto il resto d’Italia, è franata rovinosamente dalle prime graduatorie, non manca una visione di ottimi presupposti dal punto di vista amministrativo. Infatti, dopo il criticato periodo di governo di Bianca Bianchini, dal maggio di quest’anno, torna a sedere sulla poltrona di primo cittadino Alcide Molteni, già sindaco dal 1994 al S 2003, e il quale guarda al futuro con positività. In tutta Italia, infatti, l’occupazione sale, ma il gradimento scende. Per un 58,7% di occupati nel 2007 si trascura e si minimizza il risanamento imposto da Bruxelles e l’abrogazione della procedura di deficit eccessivo aperta nel giugno 2005. E sebbene un decennio fa, la situazione fosse davvero opposta, anche a Sondrio non si smette di lavorare per un miglioramento quotidiano. Il dato preoccupante, tra l’altro, è che sebbene l’Italia rappresenti un ottimo bacino di occupazione, il criterio prevalente per calcolare l’efficienza di un dipendente, ad esempio, nel settore pubblico è dato - spiegano dettagliatamente nel loro nuovo libro ‘La Deriva’ i giornalisti Sergio Rizzo e Gianantonio Stella - dalla ‘presenza sul luogo di lavoro’. Nella P.A. gli incentivi economici ai dipendenti vengono distribuiti anche in base a questo fattore. Per questo il libro edito da Rizzoli, è definito da Sergio Rizzo: ‘Un atto d’amore verso l’Italia’. La situazione per cambiare, ha bisogno di più coscienza da parte di tutti, in primis, degli amministratori pubblici. Solo così l’Italia, in generale, potrà arrestare la sua caduta libera. La provincia di Sondrio da parte sua, ha dato il meglio di sé, in quanto a livello di qualità della vita, proprio tra il 1994 e il 2004 (Il Sole 24 Ore). Sarà stato merito di chi l’amministrava? Sindaco Molteni cosa è cambiato da allora? «Credo che sia utile fare dei paragoni con il passato, ma anche che non sia benefico arenarsi troppo su queste questioni. Di certo allora la stampa nazionale segnalava una situazione di Sondrio come una città di riferimento per quanto riguarda la qualità della vita. Il Sole 24 Ore ha più volte riportato nelle classifiche i primi posti raggiunti dal nostro capoluogo per 10 anni di fila. Però sappiamo che le cose cambiano velocemente e che bisogna sapersi adattare. Uno degli elementi di debolezza vissuta negli ultimi momenti dai il Corriere de iure publico – giugno 2008 7 l’intervista de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 8 dirigenti della precedente amministrazione è stato sicuramente il fatto di dover reggere una situazione senza indirizzi politici chiari. Per questo la prima cosa che ho fatto è stata quella di prendere immediatamente delle decisioni con chi ne sapeva più di me, cioè i tre dirigenti superstiti. Inoltre il senso di responsabilità che un nuovo sindaco deve avere, secondo me, è quello di non cambiare tutto quello che non piace, ma piuttosto incominciare a capire quali sono le risposte che gli uffici hanno bisogno: perché i loro interrogativi corrispondono ai quesiti dei cittadini». Parlando di valorizzazione: il titolo di Sondrio Città alpina 2007 è qualcosa di dovuto o di tardivo? «Il merito sta sicuramente nell’attività svolta negli anni dalla città e dai suoi cittadini. In seguito, la litigiosità della politica e una certa ingerenza da parte delle segreterie di partito non ha fatto certo bene alle sue dinamiche amministrative. Quello che emerge è che c’era un po’ di disagio e di non attenzione al particolare. Un fatto determinante per un capoluogo eletto Città alpina dell’Anno 2007 e la cui collocazione non deve essere solo un’enunciazione legata al fatto di essere situata tra le montagne, ma piuttosto la esplicita volontà di fare di questa città, una città effettivamente alpina. Una volontà, dunque, volta a sottolineare gli elementi di forza, come: la qualità dell’ambiente, la cura dei particolari, la pulizia e la qualità dei servizi. La rete della comunità è sana e salda e supportata dalle associazioni che l’hanno fortemente sostenuta, ma questa ha sempre bisogno di riconoscere nel comune un luogo dove l’armonia viene evidenziata e anzi valorizzata. La sicurezza di una città sta anche, ma non solo, nel senso civico e di coesione, nella partecipazione. È questo, che è venuto a mancare negli ultimi tempi». parte, da un punto di vista di gestione del territorio, e in particolare nella zona della piana, c’è una forte contraddizione. Il sorgere di capannoni che non hanno certamente la qualità edificatoria, che il nostro territorio vorrebbe». Qual è la sua opinione sul tema PGT e quali i suoi ideali? «Io sono un difensore della sostenibilità: seguo attentamente la teoria del professor Alberto Quadrio Curzio. La direzione da seguire è quella di sostenere i punti di forza, che sono locali, nell’avanzata della globalizzazione. Questi possono anche essere di piccola percezione, ma sono valori che rappresentano autorevolmente il nostro territorio. Quadrio Curzio dice che ormai abbiamo perso il treno, ma io non ho perso le speranze e credo che su Sondrio bisogni solo lavorare. La partecipazione e la condivisione rappresentano il meccanismo per cui si arriverà a dover gestire attraverso un PGT in modo più compartecipato, non un minimo comune denominatore di sistema, ma degli obiettivi e dei sentimenti. In realtà, dobbiamo avere l’intelligenza e la passione di guardare avanti senza pensar troppo al ‘latte versato’. Senza aver paura cioè di essere e sentirci diversi o pensare che questa diversità sia un elemento di debolezza, ma piuttosto convincerci del contrario, cioè che sia la nostra forza». Pubblica amministrazione. Rispetto agli anni precedenti cosa c’è di diverso? «Nel 1994 ricordo che i primi comuni in Italia in cui si è messa in pratica l’elezione diretta del sindaco, sono stati Sondrio e Brescia. Negli anni poi sono seguite le leggi che davano responsabilità ai dirigenti per arrivare poi a una netta distinzione tra la parte politica e quella amministrativadirigenziale. Per quanto ci riguarda avevamo ottenuto risultati molto interessanti. Tant’è che la nomina di un direttore generale fu un’assoluta novità a livello locale. In questi anni la mancanza di una figura importante come questa è stata registrata come un elemento di debolezza: la struttura amministrativa deve vivere attraverso le deleghe che la politica e la legge impongono, ma anche attraverso un sistema di relazioni dove il vertice era il direttore generale. Allora i dirigenti che si trovavano per la prima volta a dover firmare concessioni, ordinanze, eccetera, oggi si trovano a voler di nuovo prendere in mano la situazione, avendo l’assoluta certezza di avere la fiducia della parte politica e la convinzione di poter raggiungere una preparazione personale e di struttura idonee, e sufficienti, a dare le risposte migliori. Non c’è, quindi, un’ingerenza della politica, ma c’è semmai il supporto a tutto il sistema strutturale. La mancanza del direttore generale, così come mi è stato segnalato dai dirigenti, ha pro- Senso civico e qualità della vita sono concetti che lego molto alla contrattazione, alla perequazione e alla consensualità. Come si legano questi principi con il suo programma? «Innanzitutto bisogna essere d’accordo con me e con quanto ho detto sopra. Una città alpina come la nostra deve lavorare molto affinché tutto il sistema provinciale condivida e creda in questo apparato. Altrimenti si avverte ancora di più la dicotomia di questa provincia: dove si dichiara che si fanno le gare di sci, che si fanno dei parchi, ma dall’altra 8 il Corriere de iure publico – giugno 2008 Il Comune di Sondrio 19-06-2008 11:28 vocato l’incapacità amministrativa di coordinare le varie attività della ‘cosa pubblica’. Per questo è qualcosa che voglio riproporre con forza. La legge lo suggerisce e inoltre credo che la politica abbia molto da fare, non certamente stare lì a decidere se il colore della casa di un amico è preferibile farla in un modo o in un altro. Ci penseranno i dirigenti insieme con i loro collaboratori». Una suddivisione dei ruoli che intende anche snellire l’aspetto burocratico dell’amministrazione? Cosa ne pensa delle critiche sui ritardi e l’inefficienza nella P.A.? «Credo che il tentativo in Italia sia quello di inneggiare in senso negativo alla burocrazia, scegliendo poi la via della scorciatoia attraverso canali preferenziali. Questo modo di agire non mi piace. Ci sono degli obblighi e dei doveri dei cittadini che sono declinati da meccanismi burocratici. L’importante è che nel momento in cui i carteggi dalla burocrazia vengono dimenticati in giro sulle scrivanie, ciascuno si faccia carico e faccia al sua parte. Se c’è una lentezza nella risposta ai cittadini, il sindaco o l’assessore di competenza si rivolgerà al direttore generale. Il feedback della cittadinanza è il segnale di lentezza. Il direttore generale si farà carico di andare a eliminare gli ingorghi che ostacolano il lavoro». Pagina 9 Medicina e politica: il suo antagonista alle elezioni era un medico, lei è un medico. Come mai c’è questo exploit di politici nel suo settore? Dopo la medicina alternativa e quella clinica, si parlerà anche di medicina politica per studiare e curare i fenomeni patologici che alterano la vita pubblica? «No, questa è una fortuita coincidenza per me e ‘sfortuita’ per Faggi. Non ci sono ragionamenti che fanno pensare che il medico di base possa avere un’utenza che si fida di lui e che si possa trasformare in una solida base di elettorato. Certo io ho un contatto quotidiano molto alto rispetto ad altre professioni. In passato chi faceva politica erano gli avvocati, perché avevano una maggiore dialettica e potevano presentare meglio i loro programmi. Secondo me è tutto un caso, ma c’è da dire che qui a Sondrio è successo. Inoltre, Molteni è stato un po’ una cosa editata e spinta dai cittadini sull’onda della precedente esperienza amministrativa (nove anni non sono pochi). Si dice: ‘Quando c’era lui i treni arrivavano’, riferito a Benito Mussolini; a me spesso chi mi incontrava diceva: ‘Quando c’era lei si mangiava anche per terra’. La cosa non è che mi facesse tanto piacere, perché è un po’ la passione degli italiani quella di guardare sempre al passato. Poi dire: ‘La città è malata ha bisogno di medici’, la malattia a cui ci si riferisce non è di quelle che si possono curare con una medicina, una supposta o un’iniezione. In realtà si tratta di un lavoro molto più complesso e multidisciplinare, dove la medicina ha poco spazio». l’intervista de iure publico 6.qxd ché si perde tempo e soldi, ma invece avere la correttezza di proseguire e finire il cominciato. Tutti i lavori che sono stati messi in piedi continueranno. Questi lavori se c’è stato un passaggio che ha virato più verso l’interesse privato, come risultato finale dovrà avere più l’interesse pubblico, quindi ad esempio le piazze, dove sotto sono stati costruiti dei parcheggi, sopra dovranno essere bellissime». Ecomostri valtellinesi e legge sui Beni Culturali e Paesaggistici. Crede che si potrebbe applicare la legge in provincia di Sondrio per eliminare qualche ‘mostro’ edilizio? «Mi ricordo qualche anno fa una brochure che diceva: ‘Iniziato risanamento del centro storico’. Dopodiché si sono abbattuti dei vecchi palazzi e si è costruito qualcosa di abominevole vicino alla chiesa. Più volte ho pensato: ‘Oh come sarebbe bello avere le risorse finanziarie per comprare un piano all’anno di quel mostro e cominciare a scendere di un piano ogni anno’. So che sarebbe un impegno finanziario esagerato, ma mi piacerebbe rifare il sistema di ‘risanamento’, così come era stato definito allora, per riportare a certe situazioni molto più apprezzate. Negli anni Sessanta il fatto di andare ad abbattere una casa vecchia, perché lì bisognava andare a costruire tutti i servizi, significava vendere le stüe che adornavano quei palazzi e in cambio ottenere le moderne cuA proposito di ripristinare ruoli e cine americane rivestite di formaldeide. strutture, come sarebbe vista la riL’avvento della modernità. Oggi in quel costituzione di una scuola per la P.A. contesto il nostro territorio è più moderin Italia? no se ha le stüe, se ha le mucche, se ha gli «Trovo che dare una risposta a questa alpeggi e se ha i rifugi di montagna. domanda sia piuttosto complicato. Quindi anche la collocazione viene Non si cresce se c’è un’ingerenza vista in un modo completamente diNon mi voglio piccare di quello che vuole dare consigli a livello naziona- della politica, si cresce solo se si è verso e se ci fossero risorse per riporle. Credo però che dare l’opportuni- messi nelle condizioni di imparare tare il carattere valtellinese in città, tà ai dirigenti giovani, che crescono mi piacerebbe usufruirne». in comune, che sono aiutati da un il mestiere, di conoscere le leggi, Pensando al futuro e al PGT, codirettore o da altri dirigenti che han- di vedere quali sono i propri sa bisognerebbe inventarsi per no più esperienza di loro, permetta compiti e le proprie funzioni la provincia di Sondrio? di crescere e di formarsi sul campo. «L’urbanistica, per le mie modeste Perché non si cresce se c’è un’ingeQual saranno i primi passi del sindaconoscenze, anche all’estero, ad esempio renza della politica, si cresce solo se si è co Molteni? in Germania, si dedica molto di più ad abmessi nelle condizioni di imparare il me«Il cittadino ha bisogno di un segnale: il battere cose costruite nel passato e che non stiere, di conoscere le leggi, di vedere quaprimo che si deve dare è quello di ripulire sono più attuali. La stessa sistemazione del li sono i propri compiti e le proprie funla città dalla sporcizia, perché bisogna fare territorio non è più quella di fare grandi zioni. Certamente ci sono relazioni, corsi uno sforzo maggiore rispetto alla precescogliere in cemento per i fiumi, ma di rie momenti di formazione, che è utile che dente amministrazione; l’altro invece depristinare l’ante. i dirigenti frequentino, perché il cambianota un senso di intelligenza e serietà nei Siamo un po’ in ritardo, ma è già interesmento è talmente veloce che un bravo diconfronti della città, al di la delle dovute sante poter aggregare intorno a questo rigente oggi, se sta fermo e non si aggiorverifiche, bisogna concludere le opere inipensiero un po’ di menti, perché il nostro na, nel giro di un anno diventa un pessiziate perché sono il risultato di passaggi territorio, mi riferisco alla zona della piana mo dirigente. Tutto quello che arriva codemocratici in consiglio comunale. Un e quindi a un pezzo di Sondrio, non è un me sollecitazione o fame di conoscenza da amministratore serio non dovrebbe smonbell’esempio per chi viene invitato qui. parte dei principali attori, ovviamente, tare le cose iniziate solo per principio, per‘Vieni da noi che siamo una zona alpina’? troverà il mio consenso». ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 9 l’intervista de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 10 Il nostro confine alpino si è alzato sempre di più e quindi bisogna andare oltre i 2.500 metri di quota prima di dire che iniziano le montagne. Non è bella cosa. La montagna inizia subito da Colico, anzi un po’ prima». Le comunità montane in Valtellina mi pare funzionino bene, lei cosa ne pensa? elemento che è il BIM (Bacino Imbrifero Montano dell’Adda), che se ai tempi è stato una genialata. Infatti, le società che sfruttavano il territorio per la produzione di energia elettrica dovevano confrontarsi con il piccolo comunello perché per rovinare l’ambiente dovevano offrire un indennizzo. Il fatto che sia stata costituita una comunità attraverso il BIM, ha reso più forti questi comuni nei confronti di questo legittimo potere industriale, ma oggi non è più necessario. Anzi, essendo il BIM parte dell’Amministrazione provinciale, per me sarebbe importante che solo quest’ultima mantenesse il suo ruolo e che venissero tolte Cm e BIM. Vedrai che a quel punto le risorse si trovano più facilmente, «Bel tema. Le questioni sono queste: innanzitutto una è il costo della politica. Sono dell’idea che a Roma ci sia la ‘casta’, ma come in tutti gli altri territori. Le comunità montane e tutti i luoghi di sottogoverno sono certamente, in senso etico, l’espressione del sistema dove c’è più sperpero. Questo proprio perché ci sono risorse finanziarie, che non sempre devono essere sotto controllo del cittadino. Le Cm Riconosco nell’Amministrazione hanno in mano risorse finanprovinciale un ruolo importante ziarie che arrivano da fonti codi coordinamento del territorio me il BIM (Bacino Imbrifero Montano dell’Adda) o le fonti regionali, ma mai devono rispondere al cittadino. Quindi queste cose perché cominciano a girare di più. È utipermettono a ‘qualcuno’ di avere una le però che anche le istituzioni tornino ad buona indennità di carica e di utilizzare essere vere ‘Istituzioni’ e non i luoghi dorisorse finanziarie, che non sono margive i partiti possono, attraverso i loro rapnali, quando le stesse potrebbero contripresentanti, esprimere maggiore potere in buire in modo più determinato se gestite base al fatto che uno o l’altro partito siadai sindaci». no più in voga. Non ho grande memoria, però un po’ di vecchi sindaci e esponenti Allora perché sarebbero state creadella politica di una volta li conosco, e te queste strutture? devo dire che il senso istituzionale era più «Forse nel passato c’era bisogno di un siforte». stema di aggregazione comunale, per via Da cosa dipendeva questa forza? del processo che avrebbe portato alla «Forse siccome si era un po’ tutti deboli, chiusura dei comuni. Questo processo in si arrivava da dopo la guerra e da morealtà non è mai stato avviato e quindi ci menti di difficoltà, valeva più il risultato sono ancora tutti i piccoli comuni con le finale condiviso da tutti e con tutti. loro strutture, che non sono ancora state Oggi succede che ‘o appartieni al mio sostituite dalla comunità montana. Per partito alla mia corrente e allora ricevi ritutto questo ci sono: una spesa e un prosorse e il tuo comune avrà un vantaggio, cesso intermedio. In più lì dentro non ci oppure sei fuori’. Credo che questo comsono eletti dal cittadino in modo diretto; portamento debba finire. Riconosco neluna delle caratteristiche positive delle elel’Amministrazione provinciale un ruolo zioni comunali e provinciali, è che i cittaimportante di coordinamento del territodini scelgono con la preferenza a chi affirio perché da lì deve emergere, forte, la dare il potere politico. Non lo si fa nempolitica di un intero sistema alpino. Gli meno nelle elezioni politiche nazionali e altri enti sono un po’ delle sovrastrutture. sarebbe utile che tornasse la preferenza. Per l’unione dei comuni esistono leggi Quindi il direttivo della Cm è il risultato emanate anche dopo le Cm, che danno di intrecci di partiti, che esprimono il lorisorse finanziari ai piccoli comuni per ro presidente, e in qualche modo svicolaaggregarsi. È un processo che ha avuto no dal consenso che il cittadino poterebmolte difficoltà e che è stato visto solo cobe esprimere». me un modo per accedere a cospicui fiCosa le piacerebbe succedesse innanziamenti. Però si deve sposare il convece? cetto che o si hanno delle dimensioni suf«Mi piacerebbe che nel nostro territorio ficienti o altrimenti quelli che patiscono delle 5 comunità montane se ne facesse di più di questa carenza sono i cittadini, una. Accanto a queste però c’è un altro che non ricevono un sistema di servizi ‘ ’ 10 il Corriere de iure publico – giugno 2008 che è uguale dalle altre parti. Ad esempio a Sondrio c’è una lista d’attesa per l’asilo nido, che negli altri comuni intorno non c’è. Questo per il semplice fatto che qui c’è l’asilo nido e in altri piccoli comuni l’asilo nido non c’è. Io mi chiedo: per quale motivo i cittadini non possono avere l’asilo nido e devono usufruire di quello di Sondrio? E come per questo altri servizi, che sono necessari?». CONVENZIONE PER LA PROTEZIONE DELLE ALPI La Convenzione per la protezione delle Alpi é una convenzione quadro intesa a salvaguardare l’ecosistema naturale delle Alpi e a promuovere lo sviluppo sostenibile in quest’area, tutelando gli interessi economici e culturali delle popolazioni residenti dei Paesi aderenti. Al tempo stesso quest’area riveste una grandissima importanza anche per le regioni extra-alpine per molteplici ragioni, non ultima quella delle Alpi storicamente attraversate da grandi vie di comunicazione. La Convenzione quindi muove dalla considerazione che un crescente sfruttamento da parte dell’uomo possa minacciare il territorio alpino e le sue funzioni ecologiche in misura sempre maggiore, e che solamente l’armonizzazione degli interessi economici con le esigenze ecologiche può prevenire danni, la cui riparazione, se possibile, comporterebbe grande dispendio di risorse e di tempo. Sulla base di tali considerazioni i Paesi dell’Arco Alpino riuniti per la prima volta a Berchtesgaden dal 9 all’11 ottobre del 1989 hanno convenuto di stipulare la Convenzione per la protezione delle Alpi firmata il 7 novembre del 1991. Essa costituisce così il positivo esito di una prima fase che riconosce le Alpi come spazio unitario in una prospettiva globale, cioè uno spazio caratterizzato dall’insieme e dall’interdipendenza di natura, economia e cultura, le cui diverse specificità si traducono in un’identità che richiede una tutela sovranazionale. 19-06-2008 11:28 Pagina 11 l’approfondimento de iure publico 6.qxd Modulistica, PGT e catasto Esistono ambiti nella Pubblica amministrazione in cui il lavoro del libero professionista, dal punto di vista operativo, non è agevolato. Nonostante vi siano leggi che tendono alla trasparenza dei dati e alla loro semplificazione non mancano i problemi. Daniela Castelli l consigliere del Collegio dei Geometri di Varese e Consigliere Nazionale del Sindacato di Categoria Federgeometri, Ermanno Porrini si occupa di progettazione e direzione lavori, di rilievi topografici e catasto, oltre che certificazioni energetiche, settore recentemente intrapreso in base alle ultime disposizioni regionali. I Geometra Porrini, ci parli del suo rapporto con la Pubblica amministrazione. «Oltre ad essere un professionista la mia passione politica mi porta ad occuparmi attivamente della vita sociale. Una recente esperienza da assessore al Territorio a Samarate, un Comune nell’area aeroportuale di Malpensa, e attualmente il ruolo di consigliere comunale nel mio Comune, Brebbia, mi hanno dato la possibilità di comprendere meglio il rapporto tra professione e Pubblica amministrazione e capire come interfacciarle adeguatamente». Modulistica e professione, quali sono i problemi riscontrati nella pratica? «Questa è una nota dolente, nonostante il legislatore abbia cercato di porre ordine in questo campo, la maggior parte dei comuni si sbizzarrisce a introdurre e modificare continuamente la modulistica tecnica, creando non poche difficoltà ai professionisti. Vengono richiesti dati che variano da comune a comune e che a volte sono inutili o già in possesso della P.A. Sono sempre di più le lamentele per la difficoltà operativa sul campo: negli scorsi giorni un collega mi riferiva che un comune della zona ha introdotto una nuova modulistica talmente complessa che ha dovuto telefonare ben otto volte al tecnico per riuscire a compilarla. Oltre a innumerevoli dati e dichiarazioni di vario genere erano inoltre richieste le fotocopie della carta d’identità del committente, del progettista e del direttore la- vori. Il più delle volte oltre alle normali dichiarazioni dovute per legge ne vengono richieste altre introdotte per riversare sul professionista le responsabilità che le Pubbliche amministrazioni non si vogliono assumere». La legge cosa prevede? «La Legge 29 luglio 2003, n. 229 - Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. (Legge di semplificazione 2001) - è la più recente di una serie di leggi che a partire dall’inizio degli anni Novanta, ha cercato di dare un forte impulso ed effettuare un’intensa attività di semplificazione che è stata avviata a partire dalla legge n. 59 del 1997 e dalla legge n. 127 del 1997, e con le successive leggi di semplificazione. Con la riforma del Titolo V della Costituzione il baricentro dell’attività di semplificazione si sposta in larga misura a livello delle Regioni. Si parla di semplificazione dei procedimenti amministrativi e nella medesima legge si invita all’uso di una modulistica semplifica. L’articolo 5 della Legge Regionale 2 febbraio 2007, n. 1 - Strumenti di competitività per le imprese e per il territorio della Lombardia, prevede una semplificazione dei rapporti, la predisposizione di una modulistica unificata e la standardizzazione degli allegati per le amministrazioni. Con la pubblicazione del Regolamento Edilizio tipo della Regione Lombardia è stata messa a disposizione una modulistica unificata che avrebbe dovuto avere valenza su tutto il territorio regionale ma oggi molti comuni si rifiutano di accettare denunce di inizio attività edilizia o richieste di permesso a costruire se non sono redatti sul modulo che essi hanno predisposto. So che si tratta di una pretesa infondata, ma la maggior parte dei professionisti piuttosto che scontrarsi con un’amministrazione, torna in ufficio, cambia la modulistica e la ripresenta». Quanti ritardi si accumulano in questi casi? «In effetti è necessario predisporre nuovamente parte di una documentazione già redatta, magari integrarla con qualche altro documento, con un aggravio non indifferente di costi e tempi che si vanno ad assommare a quelli necessari per il rilascio dell’atto da parte del comune. Tempi che normalmente vanno ben oltre quelle che sono le disposizioni di Legge vuoi per gli adempimenti burocratici sempre più pesanti vuoi per il sottodimensionamento addirittura a metà organico di molti Uffici Tecnici comunali. Oggi la burocrazia è talmente ingente, che ad esempio in un Comune come il mio, di 3.200 abitanti, il settore tecnico per essere efficiente necessiterebbe di quattro tecnici e due segretarie da ripartire tra Edilizia Privata e Lavori Pubblici. A ciò si dovrebbe aggiungere un impegno costante dedicato alla formazione, indispensabile per restare al passo con i tempi in un panorama normativo in continua evoluzione. Ad esempio, i corsi che vengono svolti dalla Fondazione ‘de iure publico’ sono molto utili e interessanti per noi professionisti, ma se non vi è la presenza anche dei tecnici comunali è difficile riuscire ad instaurare un dialogo con la Pubblica Amministrazione non trovando una convergenza su quello che apprendiamo da autorevoli docenti. Nell’ultimo corso di approfondimento che si sta tenendo presso il nostro Collegio ho notato la presenza di alcuni tecnici comunali e questo è molto positivo. Dal 2010 per i geometri scatta l’obbligo della formazione continua ma la maggior parte di noi si è già attivata in questo periodo facoltativo; condivido la linea del presidente del Consiglio Nazionale il geometra Fausto Savoldi, che il Corriere de iure publico – giugno 2008 11 l’approfondimento de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 12 in una recente intervista apparsa su Italia Oggi del 5/7/2008 ha rilasciato una dichiarazione in materia di formazione professionale continua degli iscritti ‘non escludendo anche di allontanare chi non fa un aggiornamento indispensabile per esercitare con qualità la professione’. Ci vorrebbe la medesima condotta anche nella Pubblica amministrazione». Come pensa che la P.A. affronterà il passaggio da PRG a PGT? mine per l’entrata in vigore della Legge sul PGT. Il nostro territorio necessita di essere tutelato da un’edificazione esasperata ed estranea alle radici culturali delle nostre tradizioni, se il PGT sarà rispettoso della progettazione partecipata con la cittadinanza, dei criteri di compensazione, della perequazione urbanistica e della logica territoriale sarà sicuramente uno strumento positivo, speriamo che si vada veramente in questa direzione. Il PGT piuttosto che erodere altre porzioni di territorio dovrebbe incentivare il recupero del grande patrimonio edilizio che abbiamo nei centri storici oggi sempre più abbandonati e degradati». ma non troppo, di poter intervenire sugli estimi catastali per rimpinguare le finanze locali sempre più scarseggianti. Per fortuna una recentissima sentenza del Tar del Lazio ha sancito che: ‘L’attribuzione ai Comuni delle funzioni catastali è un’opzione non prevista dalla legge’. La speranza è che vi sia un’inversione di rotta rispetto al cosiddetto decentramento verso i Comuni delle funzioni relative al catasto. Perché è stato deciso di ritoccare «La maggior parte delle amministrazioni questo sistema piuttosto all’avanpubbliche sono ancora in alto mare con la guardia? redazione del Piano di Governo del Territo«Non trovo una logica se non quella che lo rio, nuovo strumento urbanistico enStato stava cercando di spingere i Cotrato in vigore nel 2005; nonostante la muni ad autofinanziarsi in prospettiva Il più delle volte oltre alle normali di ulteriori tagli ai loro bilanci. Probaprossimità con il termine ultimo per l’adozione previsto per il 31/3/2009 dichiarazioni dovute per legge ne bilmente nei piani del precedente gosono pochi i comuni che hanno provverno c’era anche lo smantellamento veduto a realizzarlo. È un nuovo stru- vengono richieste altre introdotte delle Agenzie del Territorio e il trasferimento per governare il territorio che per riversare sul professionista mento del suo personale, e dei suoi coha colto alla sprovvista molti ammini- le responsabilità sti, ai comuni. Gli amministratori costratori ed altrettanti urbanisti, concetmunali non hanno analizzato approti nuovi e innovativi che hanno ben fonditamente la questione, giunti al terpoco a che fare con la pianificazione urbanimine ultimo per l’adesione si sono affidati Catasto ai Comuni: un argomento parstica degli ultimi 30 anni. frettolosamente a qualche parere ‘di parte’ ticolarmente d’attualità per le recenti Speriamo che gli Amministratori, e i loro che ha fatto loro intravedere solo la possibimodifiche apportate dalle leggi goverurbanisti, sappiano cogliere appieno i prinlità di nuove entrate senza sottoporre una native sullo smantellamento del servicipi ispiratori della legge e le opportunità ofrealistica proiezione di tutti gli oneri e le inzio. Cosa ne pensa lei come professioferte, diversamente i nuovi strumenti urbacombenze derivanti. nista e il Collegio dei Geometri di Vanistici non saranno altro che dei PRG traverese del nuovo sistema programmato? stiti da PGT, difatti se cambia la normativa «Stiamo assistendo quasi impotenti allo Cosa comporta questa procedura urbanistica, ma non cambia la mentalità smantellamento del Catasto, nella nostra nuova? delle persone è difficile pensare a un’innovaprovincia c’è stata una forte aggregazione «Maggiori costi per il cittadino ed un pegzione tout court e a un cambiamento di padelle P.A. che ha portato alla formazione di gioramento della qualità del servizio! L’Agina come dovrebbe essere». 8 diversi poli catastali, aderendo ad un progenzia del Territorio di Varese riesce a fornigetto governativo assurdo che non avrà nesre un servizio di qualità al cittadino con una sun vantaggio concreto per il cittadino e Dal punto di vista professionale cosa disponibilità di personale pari a circa 104 graverà ulteriormente sulle sue tasche. pensa del PGT? unità a fronte della gestione di 141 ComuA partire dagli anni Novanta il Catasto, ora ni. «Vedo una novità con un ritorno a saldi Agenzia del Territorio, ha fatto dei passi da Nel territorio in cui opero per la maggiore principi del passato: i primi Piani Regolatogigante e grazie anche alle nuove responsaben 45 comuni con un bacino di utenza di ri risalenti agli anni Settanta rimarcavano il bilità ed incombenze poste in capo ai pro110.000 cittadini si sono associati nel ‘Polo tessuto urbanistico del nostro territorio con fessionisti, oggi è giunto ad un livello qualiCatastale di Gavirate’ per l’esercizio di alcudiversi azzonamenti; usualmente un centro tativo impensabile solo 25 anni fa. Tutti i ne funzioni catastali, è del tutto evidente storico con un’edificabilità elevata, una parsuoi atti sono stati informatizzati e le banche non potranno garantire i livelli minimi te di contorno con una densità minore e via che dati vengono aggiornate in tempo reale, previsti nella Carta della Qualità dei Servizi decrescendo verso la periferia. Negli anni i suoi servizi sono raggiungibili telematicaadottata dall’Ufficio di Varese con un bilansuccessivi la pianificazione si è spostata vermente ed oggi dal mio ufficio posso effetcio annuo di 110.000 (1,00 euro per abiso l’edificazione a macchia di leopardo, sentuare una visura, consultare e stampare la tante, cifra esposta in fase di deliberazione za alcun senso urbanistico, se non quello mappa o inviare una pratica catastale senza consiliare). Se questi aspetti riguardano il della logica di favoritismo per alcuni cittadilimiti di orario. Le pubbliche amministracittadino ed il lato economico della questioni rispetto ad altri. Abbiamo PRG che paszioni possono usufruire gratuitamente del ne c’è invece grande preoccupazione anche sano da un tessuto urbanistico omogeneo a ‘Portale per i comuni’ un nuovo servizio tedal punto di vista professionale: il Catasto ‘francobolli’ con alta densità edilizia, a zone lematico che mette a disposizione i dati canon è materia semplice, occorrono anni di inedificabili senza una logica territoriale. tastali agli Enti locali che ne facciano richiestudio ed esperienza, come potrà essere forCon i PRG molti Amministratori rispondesta per svolgere le proprie attività istituziomato a breve del personale all’altezza della vano ai bisogni del momento del cittadino a nali, oltre che di controllo e lotta all’evasiosituazione? Da un paio di anni a questa parsuon di varianti puntuali con la Legge Rene in materia di fiscalità degli immobili. te ho partecipato a diversi convegni regionagionale 23/97, senza affrontare il concetto Ciò nonostante molti comuni dopo aver li e nazionali e laddove già sono costituiti i della programmazione urbanistica, pensi trascurato questa preziosa opportunità hanpoli catastali le lamentele dei professionisti che il Comune in cui risiedo in 6 anni ha no invece deliberato di assumere le funzioni sono unanimi, i tecnici comunali investiti approvato ben 39 varianti puntuali ex Legcatastali, già egregiamente svolte dalla locale delle funzioni catastali prendono grandi ge Regionale 23/97, oltre ad una variante Agenzia del Territorio, con il fine recondito, cantonate normative e di principio». generale che non è riuscito a portare a ter- ‘ ’ 12 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 13 la testimonianza de iure publico 6.qxd Questioni tra pubblico e privato Luca Colombo è un architetto libero professionista, che si occupa di offrire consulenze e servizi di carattere immobiliare a ditte e aziende del settore produttivo e commerciale della Brianza lecchese, che ne facciano richiesta. Daniela Castelli uca Colombo si è laureato nell’88 e dai primi anni del 1990 esercita in forma autonoma l’attività di consulente in uno studio a Civate. Il settore è quello progettuale. Collabora con diversi studi di progettazione della Brianza e sviluppa contatti diretti con diverse società, in forma continuativa o occasionale, relativi al settore commerciale. Le sue ricerche di mercato sono rivolte a aree edificabili di carattere industriale, quindi produttivo, oppure nei confronti di fabbricati da riconvertire o da adattare alle proprie esigenze. L’architetto Colombo ha molte richieste che riguardano le aree industriali, perché il territorio della provincia lecchese, nonostante un periodo economico non proprio fertile, ben si presta a questo tipo di attività. «Infatti, dice - la richiesta è discreta, ma non è sempre facile trovare e proporre soluzioni a queste società». Scopriamo perché. L praio di regole che si frappongono fra lei e il conseguimento degli ideali e obiettivi della società imprenditrice. Le difficoltà sono concentrate soprattutto su procedure urbanistiche che, di norma, dovrebbero essere state snellite e agevolate in virtù delle disposizioni introdotte dalla nuova legge regionale, ma che in realtà per diverse amministrazioni - per fortuna non tutte - si traducono in procedure lente o articolate, che a volte davvero stupiscono». In questo settore qual è il problema a monte? Quali sono le garanzie per queste imprese produttrici che tentano il salto? L’architetto Luca Colombo offre le sue consulenze soprattutto «Nella nostra realtà le aree a espansione su aree edificabili di carattere industriale. industriale sono limitate, e, inoltre, quelle poche che essitono assumono prezzi per ampliarsi potenzialmente e avere «Oggigiorno nei confronti di queste soingenti. Il problema a monte è che molmaggiori opportunità in aree e nazioni cietà che hanno bisogno di certezze non ti imprenditori non sono consapevoli limitrofe. Nel momento in cui si appreci sono garandelle difficoltà a cui stano a trovare un’area industriale dispozie di immevanno incontro: sia nel momento in cui Il problema a monte è che diatezza, tut- nibile e, anche se la trovano, il ginepraio di disposizioni, vincoli, normative e legun’azienda cerca di molti imprenditori non sono t’altro. Spesso gi, che, seppur giuste, ne seguono, limile aziende hantrovare questo tipo di tano la necessità immediata di queste no la necessità aree, sia quando, una consapevoli delle difficoltà aziende di conoscere l’eventuale possibidi lasciare il volta trovate, deve a cui vanno incontro lità di sfruttamento. Le amministrazioni, loro territorio districarsi nel gine- ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 13 la testimonianza de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 14 del resto, con questo atteggiamento, non si manifestano benevole o in grado di soddisfare queste esigenze, e non fanno altro che allontanare le potenziali nuove clientele imprenditoriali. Questo accade, nonostante il fatto che ci siano ad oggi delle possibilità urbanistiche, che potenzialmente possono agevolare un certo tipo di interventi». A cosa si riferisce? «Parliamo tanto di urbanistica negoziata o consensuale, ma molte amministrazioni non sono, a mio modesto avviso, o disponibili o al corrente fino in fondo per affrontare un confronto di questo genere, se non con tempi biblici. Un’azienda che ha bisogno di sapere nell’arco di sei o dodici mesi la disponibilità di un sito non ha risposte - in un senso o nell’altro -, per una sorta di indecisione da parte dell’amministrazioni, e quindi le aziende dirottano il loro interesse su altri ambiti oppure devono rivedere il loro assetto di sviluppo». Quindi lei cosa consiglia di fare? stratori vengono sensibilizzati ad affrontare questo tipo di procedure in modo concreto». Ci sono esempi in Europa di pianificazione urbanistica industriale a cui ci potremmo ispirare? «Il rapporto dialettico in paesi come Francia e Germania, consente all’amministrazione locale di andare incontro alle imprese, mettendo a disposizione immobili o aree, o altre possibilità di edificabilità, a fronte di impegni da parte delle aziende, di produttività, risultati, ecc. Siccome abbiamo dei riferimenti al di là delle Alpi, che ci consentono di avere un termine di paragone sulla fattibilità e le tempistiche, che riguardano questo settore, piuttosto eclatanti - cioè un terzo del tempo previsto in Italia - il fatto denuncia anche da parte nostra l’incapacità di adattamento allo sviluppo europeo, che ci vede costantemente all’inseguimento di realtà come quella francese. Naturalmente non sto parlando di azioni effettuate o da effettuare nell’Est dell’Europa, dove ci sono mille agevolazioni, ma in nazioni con una cultura e una crescita storico-economica simile alla nostra. Inoltre, non si parla di aree che rivestono valori ambientali che, una volta modificati, possono creare una situazione di compromissione degli equilibri morfologici o quant’altro, bensì di aree vocate a una industrializzazione di completamento o accorpamento, che prima di avere un certo tipo di assenso spesso e volentieri perdono tempo e opportunità nella burocrazia. Cosa hanno Francia e Germania più di noi oltre alla disponibilità delle amministrazioni? «Hanno le aree, l’opportunità e la disponibilità di edificare sia ex novo che per ristrutturazione. Le regole da rispettare per questi procedimenti non sono poi tanto diverse dalle nostre. Non ci sono modi insoliti di affrontare la burocrazia. Il master plan non è dunque molto più articolato del nostro. Insomma, la realtà francese o tedesca non si discosta da quella italiana, non siamo di fronte ad amministrazioni diverse dal punto di vista di organizzazione politica e geografica, come potrebbero essere le realtà oltreoceano. L’unico problema è proprio che non tutte le nostre amministrazioni sono abbastanza decise o volenterose quando debbono affrontare delle procedure squisitamente in variante ai loro Piani Regolatori Generali vigenti o Piani di Gestione del Territorio, che si stanno adesso adottando». La risoluzione di tale empasse, oltre a una maggiore informazione, quale altra potrebbe essere? «La necessità è quella di far capire che il buon esempio esiste. «Le forze politiche dovrebbero essere più Sarebbe dunque opportuno avere la posvicine al privato imprenditore e anche, sibilità di mostrare gli interventi più oggettivamente, saper dialogare meglio e esemplari e realizzati in virtù di queste di più con le associazioni di categoria, nuove disposizioni urbanistiche. Magari come l’Unione industriali o artigiani. proprio durante corsi e convegni, affinMolte delle questioni sollevate, infatti, si ché sia sensibilizzata l’attività dei profesarenano proprio di fronte ad alcune realsionisti e delle amministrazioni sul recetà amministrative, che per varie ragioni pimento delle nuove indicazioni dell’ursono lente nell’attuare determinate strabanistica negoziata. Spesso, infatti, quetegie burocratiche. In Italia ci sono siste rimangono sulla carta come sole distuazioni che saranno sicuramente miposizioni di legge e non vengono prese gliori della nostra, ma dubito fortemenin considerazione o, benché mete. Mi rendo conto che il nostro è no, attuate. un territorio bello e anche con L’iniziativa consentirebbe di porIl rapporto dialettico in paesi come tanti vincoli, ma mi risulta che tare ad esempio gli interventi fatti Francia e Germania, consente fuori di qui ci siano altrettante sfruttando tutte le opportunità di questo tipo. Nel terriall’amministrazione locale di andare difficoltà contenute nelle disposizioni cotorio lecchese ci vogliono mesi e nosciute. Alcuni ho avuto modo incontro alle imprese mesi di burocrazia urbanistica nei di svilupparli io stesso in collaboconfronti delle amministrazioni razione con altri professionisti e la per portare a casa dei risultati. In garanzia di successo esiste. Ciò riguarda sia le amministrazioni, che questo ha un suo determinante peso anQuesto modo di porsi davanti a funziopotrebbero valorizzare determinati amche la componente politica, che, a mio nari pubblici e operatori privati, servibiti di territorio sia le aziende, che poavviso, innesca ritardi ulteriori e risposte rebbe a far capire agli imprenditori che le trebbero mettere a frutto degli investinon certe». possibilità urbanistiche esistono, anche menti, che oggi come oggi, sarebbero efse sono articolate, e proprio per questo fettivamente perseguibili. Cosa si auspica per il futuro? necessitano di essere sfruttate e seguite Inoltre, per mia conoscenza la maggiore «Che il settore produttivo sappia organizda professionisti. esigenza delle aziende è di avere le rispozare e ottenere un maggior connubio, Inoltre, che l’opportunità di essere meste a brevissimo termine, perché nessuna una sinergia migliore tra pubblico e priglio introdotte e conosciute, consentidi quelle che conosco, coi tempi che corvato, come dovrebbe essere, e sostenere la rebbe di non incappare nei malintesi; rono, può permettersi di fare dei piani nuova urbanistica, anche se in realtà quedall’altro lato professionisti e amminieconomici a media e lunga distanza». sto aspetto è ancora poco stimolato». ‘ ’ 14 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 15 demanio de iure publico 6.qxd Le innumerevoli facce del demanio a devoluzione delle competenze, la Gestione associata, il Consorzio del Lario e dei Laghi Minori e infine la costituzione di un ente guidato da un Consiglio direttivo e composto da 62 comuni. Questo è l’iter di crescita e sviluppo dell’istituzione, che consente di far percepire il Demanio del Lario e dei laghi minori, non solo come pura ‘burocrazia’, ma come realizzazione del vero senso del legame tra cittadino e demanio, e di conseguenza promuove e valorizza il territorio. Luigi Lusardi, da sempre il presidente di questa struttura tanto attiva, ce ne parla L Il rapporto del Consorzio del Lario e dei laghi minori con il Demanio: l’utilità di una gestione che si occupa di mettere ordine laddove è necessario, di ricercare le soluzioni per il Piano di Bacino e anche quelle per una programmazione infrastrutturale a lungo termine. Il demanio lacuale e il Consorzio del Lario e dei laghi minori. Quali sono i vostri rapporti? «Il demanio lacuale è da sempre parte importante della vita quotidiana del lago di Como e dei laghi minori e questo è particolarmente evidente nel legame sentimentale e emotivo che unisce la popolazione allo specchio lacustre, e in generale con il bene demaniale. Ma il legame sentimentale nasce dalla natura stessa del demanio lacuale che è pubblico e, quindi, ‘di tutti’. La volontà politica e amministrativa scaDaniela Castelli turita da questa percezione del ‘bene comune’ o, meglio detto, ‘bene demaniale’ si è tradotta nel tempo, a far data dal D.Lgs. 112/98 per poi arrivare alla oramai conosciuta Legge regionale n. 22 del 1998, nell’avvicinare la gestione del demanio lacuale al cittadino, non più rivolgendosi a Enti superiori, lontani, sconosciuti e impercettibili, ma qui, vicino, all’interno delle mura del municipio nel proprio comune. La devoluzione delle competenze, quindi, nel tempo è passata alla Regione Lombardia e poi, con la sopra citata Legge Regionale n. 22/1998 ai ComuLuigi Lusardi, presidente del Consorzio del Lario. ni che, capendo da subito l’importanza di unire le forze e potenzialità, hanno promosso la creazione di una prima forma associativa di gestione della delega costituendo, con la collaborazione delle Province di Como e Lecco, la Gestione associata. Non tutti hanno partecipato a questa prima forma di collaborazione, forse percependo da subito che la gestione del demanio lacuale non è solo pura ‘burocrazia’ ma il dare un vero senso al legame cittadino/demanio e dar seguito a varie iniziative di promozione e valorizzazione delle aree demaniali che, nel corso dei tempi, hanno visto un decadimento delle proprie potenzialità a causa della troppa lontananza tra ente gestore e territorio. Questo come spesso accade in Italia, dove il cittadino ci tiene alla propria terra, al proprio paese e alle radici ove basa la sua vita ma chi gestisce le cose è un po’ troppo distante dalla realtà e il risultato è l’abbandono a se stesso di tutto. Dopo circa un anno di vita, la Gestione associata pian piano viene abbandonata e nasce, con nuova forza e vigore il Consorzio del Lario e dei laghi minori che vede la sua formale costituzione il giorno 27 febbraio 2004. Ora siamo alla presenza di un nuovo ente, costituito da ben 62 comuni e due province, guidato da un consiglio direttivo, composto da sette rappresentanti degli enti consorziati, e diretti dal sottoscritto fin dall’inizio. La sede istituzionale è a Varenna, presso la Villa Monastero che ben si presta a rappresentare il nostro ente e che ci è stata concessa dal comune di Varenna, che ancora ringraziamo». Il Consorzio di cosa si occupa? «Il Consorzio segue tante tematiche, per parlare di tutto ci vorrebbero fascicoli. Ne evidenzio solo alcuni. Innanzitutto, la gestione delle aree demaniali comporta l’esecuzione dei vari procedimenti per il rilascio e/o rinnovo delle concessioni demaniali, il che prevede la ricezione delle istanze, la convocazione di conferenze di servizi, l’emanazione di decreti e tutti gli atti annessi e connessi. Ma quale sia il risultato di detti procedimenti sta anche nei numeri: si pensi che la Regioil Corriere de iure publico – giugno 2008 15 demanio de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 16 to un taglio netto al passato e si è cercaboe o pontili o porti - non è possibile la ne Lombardia nel 2003 aveva incassato to di risolvere le questioni celermente e, balneazione) così come la carenza di at‘solamente’ 900mila euro dagli introiti soprattutto, nel rispetto delle regole e tracchi temporanei e, ancora, di razionademaniali e oggi il bilancio consuntivo della razionale valutazione tecnico/amlità nella localizzazione di approdi. Per 2006 si è fissato ad un incasso da parte ministrativa. esempio ci si ritrova con coste cosparse di del Consorzio di più di 5 milioni di euUn occhio particolare si è rivolto, inolpiccoli approdi, a volte in siti non signiro. Questo non per incapacità della Retre, a tutte quelle azioni di miglioramengione e per chissà quale merito particoficanti, e altri tratti di litorale ove sarebbe to ambientale, sviluppo e incentivazione lare, è il frutto del costante, pressante e a opportuno e anche necessario un approdelle rive lacustri che i vari enti associati volte spossante impegno di tutti gli opedo ma questo non esiste; il secondo e non, hanno promosso o hanno intenratori hanno profuso in questo periodo, aspetto ha a che fare con la mancata vazione di promuovere in futuro. dagli istruttori delle pratiche, al direttolutazione e pianificazione dell’attuale caIl Consorzio si prende carico dei procere, fino ai componenti del Consiglio di pacità ricettiva del bacino lacuale e deldimenti autorizzativi anche, e soprattutAmministrazione. l’incremento esponenziale che, durante to, di questi interventi e, quindi, ha uno Ma l’attività dell’ente ‘Consorzio’ non è gli ultimi anni, ha visto accrescere la prescambio di continuo con tecnici e amgestione di ‘soldi’, è gestione di un patrisenza di imbarcazioni sia a motore che a ministratori locali. monio enorme che deve essere valorizzavela, a fronte di una scarsa e inidonea caConsiderato che la normativa in materia to in modo tale da coordinare ogni intepacità ricettiva delle strutture, pubbliche demaniale è complessa, ampia e di diffiresse ricorrente in maniera adeguata pase private esistenti in termini numerici, si, cile interpretazione, si è inoltre promossando attraverso la gestione territoriale e ma soprattutto in termini di manutenso un importante percorso formativo delo sviluppo economico e turistico, forze zione e di servizi disponibili. Da un cerdicato ai tecnici degli enti e agli ammitrainanti della nostra realtà. to punto di vista l’aumento di imbarcanistratori, così da favorire un maggior Allora il Consorzio ha promosso campazioni può sembrare positivo, perché quedettaglio di conoscenza negli operatori gne educative e di sensibilizzazione nei sto è avvenuto grazie anche all’impulso che sempre più sono a contatto del ‘beconfronti della cittadinanza per far capipositivo dei cantieri nautici oggi esistenti re che il bene pubblico, proprio sul lago che hanno incentivato la perché è di tutti, non può essere propria economia a seguito dei Il Consorzio ha promosso campagne usato (o occupato) indiscriminasuccessi delle proprie imbarcatamente da tutti senza regole, ci educative e di sensibilizzazione nei zioni negli sport velici a livello vogliono regole e ci vuole chi ce internazionale, ma il rischio è di le fa rispettare. In collaborazione confronti della cittadinanza per far avere un collasso se il tutto non con i vari Organi di Polizia si è capire che il bene pubblico, proprio è monitorato, ben controllato e, inoltre avviata una campagna di perché è di tutti, non può essere usato soprattutto, pianificato; il terzo, controlli delle occupazioni, so- (o occupato) indiscriminatamente invece, ha a che fare con la piaprattutto per le migliaia di imnificazione di settore oggi ancobarcazioni depositate sulle spiag- da tutti senza regole ra carente e sulla quale stiamo lage e nei porti pubblici senza tivorando; in buona sostanza non tolo. vi è ancora una programmazione ne demaniale’. Il seminario è stato orgaIl Consorzio deve soddisfare le esigenze di interventi infrastrutturali a lungo ternizzato con la Fondazione ‘de iure publidi chi deve posizionare una boa, di chi mine, siano essi privati che pubblici, tale co’ e ha trovato una folta partecipazione. organizza una manifestazione nautica, di da sopperire alle necessità che oggi si eviCrediamo sia un buon inizio per un prochi vuole investire nella realizzazione di denziano e che, proprio grazie questi stuseguo nel tempo nell’approfondimento un porto turistico o un attracco tempodi, verrà sicuramente riscontrata. Svilupdi una materia giuridica e tecnica di parraneo e chi vuole incentivare uno sport po che, ovviamente, deve avvenire nel ticolare importanza». acquatico. Per esempio, in riferimento a pieno rispetto delle caratteristiche amquesto ultimo aspetto, si pensi al convebientali e paesaggistiche delle nostre rigno internazionale promosso nel 2007 Quali sono le priorità oggi all’ordine ve». per trovare una soluzione alle problemadel giorno del Consorzio? tiche dovute dalla pratica del kite-surf, «Una delle priorità che attualmente stiaHa parlato di disordine. Quali interquesto innovativo sport fatto di lunghe mo affrontando e, progressivamente, riventi avete già attuato per risolvere corde collegate ad una vela e un surfista solvendo è la palese e concreta inadeguail problema? che ha ai piedi una tavola tipo snowtezza infrastrutturale dell’intero bacino «Quella che abbiamo valutato come caboard. L’incontro ha avuto un significalacuale, soprattutto in termine di ordine renza infrastrutturale, sia essa relativa ai tivo esito: la predisposizione e approvae razionalizzazione della attuale dotaziopunti di approdo temporaneo o fisso, è zione di un apposito regolamento che ne. La situazione ereditata da anni di mastata sopperita, almeno in parte, inserentuttora vige nel Lario e che acconsente di la gestione non appare di semplice soludo nella propria programmazione econopraticare questo sport con un certo grazione, questo a causa di almeno tre aspetmica la progettazione e posa in opera di do di sicurezza. ti fondamentali. Il primo ha a che fare pontili di attracco che verrà completata a Teniamo inoltre conto che negli anni alcon il tremendo disordine che si è evibreve termine (per una completa operaticune situazioni importanti, i contenziosi denziato nel tempo e che vede boe e imvità nel corso dell’estate). per esempio avviati dai cantieri nautici barcazioni sparse lungo le coste in maPer esempio sono stati posati pontili di nei confronti dell’allora magistrato per il niera indiscriminata (a scapito della sicuapprodo a Domaso e Gravedona. DuranPo erano situazioni annose mai risolte. rezza delle aree balneabili poiché, come te i prossimi mesi verranno collocati nuoAnche in questi confusi contesti si è darisaputo, ove esistenti attracchi - sia essi vi punti di approdo temporaneo nei co- ‘ ’ 16 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 muni di Abbadia Lariana, Griante, Tremezzo, Lenno, Torno, Oliveto Lario e Bellagio. Sono stati programmati e anche finanziati una serie di interventi di potenziamento delle strutture esistenti mediante una manutenzione straordinaria delle opere a terra e a lago, siano esse realizzate dal Consorzio stesso che dai comuni. Si sono inoltre effettuati alcuni interventi diretti e incisivi in collaborazione con la Gestione Navigazione Laghi per la manutenzione straordinaria e la messa in sicurezza degli approdi pubblici, come per esempio a Varenna. Per la valutazione della capacità ricettiva e la valutazione delle potenzialità attuali e future del bacino lacuale nonché la programmazione a lungo termine derivante da detta analisi, il Consorzio ha promosso, in concerto con le due Province di Como e Lecco, la redazione del ‘Piano di settore del demanio lacuale’, strumento che farà parte delle pianificazioni territoriali delle due province e che già oggi vede concretizzarsi la prossima approvazione delle Linee transitorie del Piano, utili nel corso della fase gestionale del Piano. Ma non ci si ferma qui. Le problematiche che hanno a che fare con i presunti ‘Diritti di pesca’ vantati da alcuni privati, sia sui laghi minori che sul Lario, sono alla base di un tavolo al quale il Consorzio e la Regione Lombardia stanno lavorando onde definire questa problematica che, incredibilmente, ha una storia lunga centinaia di anni. Il Consorzio è, inoltre, promotore in questi ultimi mesi, di una concertazione tra la Regione Lombardia e tutti i consorzi lacuali lombardi onde addivenire alla prossima radicale e puntuale riforma della Legge regionale 22/98». Pagina 17 risorsa di grande valore, sta a noi rappresentanti delle Istituzioni proporre, valutare e, quindi, incentivare e promuovere questo ‘bene comune’. Con questa ottica, abbiamo già chiesto di partecipare in modo decisivo in seno al Consorzio Adda, l’organo che gestisce i livelli delle acque del Lario, così da risolvere i problemi che si sono creati nel corso del tempo. Inoltre verrà completato l’iter di studio e approvazione del ‘Piano di settore del demanio lacuale’ rendendolo strumento operativo, parte integrante dei Piani Territoriali di coordinamento provinciale delle province di Como e Lecco, capace di programmare il futuro economico e sociale del nostro territorio lacuale. Si prevede infine di stu- demanio de iure publico 6.qxd diare e concretizzare un accordo quadro tra Stato, Regione Lombardia e Consorzio onde riuscire a gestire localmente e direttamente la navigazione laghi, oggi gestita a livello governativo. Grandi propositi che però crediamo più che raggiungibili». E il futuro? «Il futuro chi lo conosce? Una cosa sicuramente abbiamo nel cuore: lavoro, sforzo e piena collaborazione con tutti i comuni consorziati e anche con coloro che poi decideranno di consorziarsi. Il demanio lacuale è una Costa dell'alto Lario il Corriere de iure publico – giugno 2008 17 demanio de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 18 La crisi dei laghi minori Diritti di Pesca e ambiti demaniali meno conosciuti. Il lago di Annone, in provincia di Lecco, fa parte del Consorzio del Lario e dei laghi minori, ma la sua storia è qualcosa a sé. Giuseppe Mauri, presidente del Consorzio del lago di Annone, racconta la realtà del piccolo bacino di origine morenica. Daniela Castelli iuseppe Mauri è sindaco del comune di Suello, in provincia di Lecco, dal 1999. Al suo secondo mandato come primo cittadino, ricopre da anni anche la carica di presidente del Consorzio del lago di Annone, uno dei tanti bacini di origine morenica della zona. La profondità massima del lago è di undici metri e il suo perimetro di quindici chilometri. G Il quadro della situazione. Cosa si intende per demanialità di un lago? «Il demanio riguarda la proprietà pubblica delle acque e quindi il suo utilizzo. Sponde e rive del lago in genere possono essere sfruttate attraverso la concessione data dal Consorzio (in questo caso) del Lario e dei laghi minori. Il Consorzio del lago di Annone non ha la titolarità di gestione diretta del demanio: infatti, i cinque comuni che hanno a suo tempo formato, prima la convenzione e poi il consorzio, hanno aderito tutti quanti alla costituzione iniziale associata del demanio del Lario e poi sono passati alla formazione del Consorzio. In applicazione alla legge 22 del 1998 della Regione Lombardia, questi cinque comuni hanno aderito al Consorzio maggiore. Noi continuiamo ad operare in collaborazione con i due consorzi, gestiamo più le cose operative come il livello del lago, la cura dell’impianto di sifonamento realizzato l’anno scorso dalla Provincia di Lecco con fondi messi a disposizione della Regione Lombardia, il rapporto con le associazioni ambientaliste, cacciatori e pescatori. Se c’è il problema, ad esempio, della gestione dei campeggi, delle autorizzazioni, delle concessioni e della riscossione dei diritti dema- 18 il Corriere de iure publico – giugno 2008 niali, ci pensiamo noi. Sui nostri piccoli laghi c’è poco utilizzo in forma privata delle sponde. C’è stato qualche sporadico esempio di recinzione abusiva di un’area demaniale durante gli anni Settanta, ma nella stragrande maggioranza del perimetro, le sponde sono ancora libere e transitabili. Esistono ville belle nel comune di Annone, nel bacino di Oggiono, una delle quali è Villa la Sciara. Un tempo era abitata dal presidente di Italia Nostra, Notarbartolo di Sciara». I Diritti di Pesca. Una situazione controversa ma reale. «La questione risale a tempi andati: al Quattrocento. Il lago veniva considerato a pezze, come un terreno, e i titolari erano i proprietari. Oggi il privato cittadino se vuole andare a pescare sul lago oltre alla licenza governativa naturale deve pagare un ulteriore balzello ai proprietari dei diritti del lago. Non si può nemmeno navigare sul lago di Annone, perché fra i diritti che questi signori vantano, c’è anche l’aspetto del reclamo di diritto esclusivo, oltre che di pesca, anche di navigazione. Il comune di Oggiono ha realizzato un centro remiero con un contributo del 60% da parte della Regione Lombardia, che è fermo da circa cinque anno proprio per questo motivo. Qualche volta in caso di manifestazione ci siamo trovati a dover combattere con la contrarietà dei titolari dei diritti». Quali sono le eventuali soluzioni per una situazione di questo genere? «Noi siamo attualmente impegnati nel cercare di arrivare almeno al riconoscimento Giuseppe Mauri, presidente del Consorzio del lago di Annone. della libera navigazione. Infatti, sull’atto di consistenza del 2 maggio del 1929, c’è una diversa interpretazione dell’argomento. Dopo aver fatto effettuare una ricerca da parte degli esperti, sembra in effetti che il diritto di navigazione non sia stato ceduto in esclusiva solo ai titolari, ma possa essere condiviso e considerato pubblico. Attualmente stiamo cercando di trovare una soluzione per quanto riguarda questo ambito. In seguito cercheremo di risolvere anche la querelle sul Diritto di Pesca. Il Consorzio sta lavorando da quattro anni per riuscire, o di comune accordo con i privati o in contrasto con gli stessi, a trovare una soluzione a questo problema. Sarebbe decisamente molto più facile se ci fosse una legge in merito. Ma alcuni personaggi competenti mi hanno assicurato che in regione si sta lavorando anche per questo. Diritti di pesca e navigazione potrebbero decadere per pubblico utilizzo e a quel punto si prevedeanche l’eventuale creazione di un equo indennizzo a coloro che vantano tuttora la titolarità dei diritti». Come si sono comportati finora a livello di tutela ambientale i titolari dei diritti del lago? «Dal punto di vista dell’inquinamento c’è stata un’azione generalizzata su tutto il territorio. I comuni dove non esisteva in passato un sistema fognario scaricavano tutti nel lago. La situazione oggi è molto migliorata e l’acqua in alcuni periodi dell’anno è tornata ad essere balneabile. Per quanto riguarda la fauna: dobbiamo dire che questi titolari privati, in tutti gli anni passati, hanno sempre assolto gli obblighi itti- 19-06-2008 11:28 co-igienici dettati prima dalla Provincia di Como e poi da quella di Lecco. Il Servizio Pesca delle due amministrazioni ha dato dei compiti da svolgere al privato. Ad esempio: il rifacimento delle legnaie, ossia delle fascine deposte sul fondo del lago, che favoriscono la riproduzione dei pesci oppure l’immissione di nuove specie di pesci o il ripopolamento dell’esistente. Sebbene i pescatori si lamentino che i lavori siano stati non fatti o fatti male, in Provincia esistono tutti i documenti che certificano la buona riuscita delle diverse operazioni. In più il privato gestisce l’attività di una società che noleggia barche e giornate di pesca. I clienti pagano una quota annuale per uscire a pescare con barche proprie o con barche affittate da questa società due, tre o quattro volte alla settimana». Su questa società di privati come Consorzio avete diritto di supervisione? «Assolutamente no. Come Consorzio non abbiamo rapporti con la società. Finora abbiamo solo rapporti non molto pacifici con i rappresentanti dei proprietari dei diritti del lago. Qualche tempo fa ci siamo anche trovati in Provincia a Lecco per vedere di trovare una soluzione, come Consorzio, siamo arrivati anche a una proposta di acquisto dei diritti pur di trovare la soluzione che facesse contenti tutti. Che poi possa passare attraverso una modifica legislativa, un accordo con i proprietari o un esproprio dei diritti per pubblica utilità dell’uso del Pagina 19 lago, si vedrà. Anche se, quest’ultima soluzione, non sembra proprio la più auspicabile. Mentre noi stiamo lavorando per o la composizione della vertenza o una riforma di legge o un atto di transazione, naturalmente supportati in modo costante dalla Provincia di Lecco e dal Consorzio del Lario e dei laghi minori. Non avremmo fatto un mezzo passo senza di loro». E cosa possono fare i cittadini? «In questa fase il coinvolgimento o la petizione da parte dei cittadini sarebbe utile demanio de iure publico 6.qxd solo nel caso di una proposta di modifica legislativa. Qui più che altrove è palpabile l’insofferenza della popolazione. Mentre su altri laghi non c’è questo tipo di competizione tra popolazione e titolari dei diritti demaniali, la situazione sul lago di Annone è diversa. Forse la presenza e il lavoro del Consorzio sta portando sempre più la gente all’utilizzo del lago a fini turistici e ricreativi, e questo incide sulla necessità di rientrare presto in possesso dell’utilizzo del bene lago da parte di tutti». STORIA DEL LAGO DI ANNONE Le prime documentazioni di tipo giudiziario relative al lago di Annone, sono quelle del Tribunale di Provvisione di Milano, che attraverso un decreto datato 3 marzo 1579 e successivamente 2 febbraio 1606, confermavano la proprietà privata del lago. Nel 1652 si registra un tentativo da parte del fisco spagnolo di incamerare il bacino, così come era successo ad altri laghi morenici della zona, ma senza successo. Per circa un secolo non ci sono più documentazioni in merito. Durante la dominazione austriaca questi laghi sono assegnati o venduti a proprietari privati, che fanno valere il loro diritto fino al 4 maggio 1922, quando il lago di annone e i suo affluenti sono iscritti nell’elenco delle acque pubbliche della Provincia di Como con Regio Decreto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Il 23 novembre del 1923 i privati fanno ricorso presso il tribunale della acque pubbliche di Milano, ma il Tribunale lo respinge nel 1926. L’8 luglio del 1928 i proprietari cambiano strategia e riconoscono la demanialità delle acque, però richiedono il riconoscimento dei diritti di pesca e di navigazione. Il 2 maggio 1929 viene stilato un atto di transazione tra i privati e il ministero dell’agricoltura e dell’industria di allora in cui è previsto lo stato di consistenza del lago di Annone. Con questo documento si riconoscono i Diritti di Pesca, di Navigazione e di Taglio delle canne, e del ghiaccio. Da allora il lago è sempre stato considerato privato. Per questo c’èsempre stata la sorveglianza del ‘camparo’: una guardia pagata dai proprietari del lago. I diritti hanno cambiato proprietà due o tre volte attraverso eredità o atti di compravendita. Oggi la gente è insofferente verso questo aspetto, perché negli anni Sessanta-Settanta il lago ha subito un massiccio attacco da parte delle amministrazioni pubbliche e dei privati, che hanno usato le sue acque come fogna a cielo aperto. La popolazione aveva così perso il suo rapporto con il bene lago. Mentre, in questi ultimi anni la P.A. ha investito e investe ancora oggi in modo grandioso in un’opera colossale di risanamento. Sono state realizzate nuove fognature, collettori che portano i reflui ai depuratori della Rio Torto in Valmadrera e la condizione delle acque sta migliorando sensibilmente anche grazie all’ultima opera realizzata due anni fa: l’impianto di sifonamento. Si sta creando un’attenzione sui servizi come le piste ciclopedonali su cui Comuni e Provincia, stanno investendo denaro per progetti notevoli intorno al lago. La gente rivendica più che mai, viste le potenzialità del bacino, la possibilità di utilizzo pubblico del lago. Veduta del lago di Annone il Corriere de iure publico – giugno 2008 19 de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 20 Atto esplicito o tacito? Como, vista dal lago Il problema della sdemanializzazione dei beni facenti parte del demanio lacuale. Alessandro Bernasconi* ell’ambito della categoria dei beni pubblici, i beni appartenenti al demanio lacuale sono oggetto di una disciplina propria, desumibile, oltre che dai principi generali contenuti nel codice civile, dalle specifiche norme dettate dal codice della navigazione, dal regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (navigazione interna) nonché dalla normativa regionale in materia (per la Regione Lombardia l.r. n. 22/98 e successive modificazioni e integrazioni, D.G.R. n.10487/ 2002). Proprio la specialità della normativa induce l’interprete a interrogarsi in ordine ad aspetti determinati quali in primo luogo quelli inerenti l’acquisto e la perdita del requisito della demanialità. In particolare rileva in questa sede accertare se sia possibile ravvisare la sdemanializzazione tacita di beni facenti parte del demanio lacuale o se al contrario sia necessario un esplicito atto di sdemanializzazione, affinché un bene venga sottratto alla relativa disciplina pubblicistica. La normativa vigente non dà alcuna definizione di demanio lacuale. L’art. 822 c.c. si limita infatti ad affermare che i laghi ‘appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico’. L’ineliminabile necessità però di individuare gli esatti ambiti appli- N 20 il Corriere de iure publico – giugno 2008 cativi della disciplina, ha indotto dottrina e giurisprudenza a colmare la lacuna. Secondo un ormai consolidato orientamento1 oltre al lago, appartengono al demanio lacuale l’alveo e la spiaggia. Per alveo si intende l’estensione che viene coperta dal bacino idrico con le piene ordinarie, determinato mediante dati emergenti da rilevamenti costanti nel tempo, che siano idonei ad identificare la normale capacità del bacino idrografico, al di fuori di perturbamenti provocati da cause eccezionali. La spiaggia consiste invece in quei terreni contigui lasciati scoperti dalle acque nel loro volume ordinario, che risultano necessari e strumentali al soddisfacimento delle esigenze della collettività di accesso, sosta e transito. Il regime giuridico cui sono sottoposti i beni demaniali prevede l’esclusione dalla sfera dei rapporti patrimoniali privati. Di conseguenza i beni demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (Art. 823 c.c.). La normativa vigente ‘non dà alcuna definizione di demanio lacuale ’ Inizio e cessazione della demanialità È ormai orientamento consolidato ritenere la demanialità caratteristica intrinseca dei beni che saranno sottoposti al peculiare regime giuridico che li caratterizza anche in mancanza di uno specifico atto di destinazione. È pertanto sufficiente che un bene rientri nelle categorie enunciate e sia adibito ad usi attinenti alla navigazione, affinché si possa parlare di bene del demanio lacuale. Non rileva dunque la presenza di atti formali dell’amministrazione tendenti a ricomprendere quei beni all’interno di determinate categorie poiché l’acquisto della qualità di un bene pubblico si collega ad una situazione di fatto e non ad un atto giuridico. In tal senso è pressoché unanime la posizione della dottrina che ritiene atti di natura dichiarativa e non costitutiva, quelli che concorrono a far assumere rilevanza giuridica ala natura pubblica dei beni. Natura dichiarativa e non costitutiva ha pertanto anche l’atto scaturente dal procedimento amministrativo di delimitazione di zone del demanio lacuale. Così il Consiglio di Stato ha ribadito che ‘L’atto di delimitazione dei beni del demanio marittimo costituisce pronuncia a carattere dichiarativo o ricognitivo’2. Posizione fatta propria e condivisa anche dalla Suprema Corte, che con sentenza n. 6953/1993 afferma che ‘l’atto di delimitazione del demanio lacustre rispetto alle proprietà private confinanti si pone in posizione di mero accertamento dei confini, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione’3. Più problematica e maggiormente discussa è la questione relativa alla cessazione della demanialità. La demanialità viene meno o per un fatto naturale o per un atto volontario dell’Amministrazione. La cessazione della demanialità non significa la perdita della proprietà del bene da par- 19-06-2008 11:28 te dell’ente cui appartiene, ma soltanto la trasformazione di essa da proprietà pubblica in proprietà privata, con il conseguente assoggettamento al regime dominicale ordinario e dunque, per esempio, diviene possibile l’acquisto del bene per usucapione da parte di un privato. Quando si tratta di beni del demanio naturale, ovvero di quei beni elencati dall’art. 822 c.c., I comma, tra cui anche il demanio lacuale, l’unica causa di cessazione del requisito della demanialità è il fatto naturale che fa perdere le caratteristiche proprie dell’appartenenza ad una determinata categoria. Tale conclusione era pacifica nel previgente codice civile del 1865, nel quale l’art. 429 prevedeva che i requisiti della demanialità venivano meno con la perdita delle caratteristiche naturali del bene. La situazione è invece più controversa nelle disposizioni vigenti. L’art. 829 c.c. prevede infatti che ‘Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato deve essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica’. L’art. 35 del codice della navigazione sancisce che ‘Le zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione di concerto con quello per le finanze’. È opportuno, nonché doveroso, premettere che in base a quanto disposto dall’art. 57 del codice della navigazione il sopraccitato art. 35 si applica anche alle zone portuali della navigazione interna. La formulazione delle due disposizioni risulta agli occhi dell’interprete palesemente discordante in quanto l’art. 829 c.c. riconosce un carattere dichiarativo al provvedimento che segna il passaggio dei beni dal demanio al patrimonio mentre la specifica disposizione dell’art. 35 del codice della navigazione sembra dare natura costitutiva a tale atto. È opportuno quindi procedere ad un’analisi disgiunta delle due disposizioni in quanto, soprattutto la giurisprudenza compie riguardo a questo argomento un distinguo tra la sdemanializzazione ‘classica’ prevista dall’art. 829 c.c., e la particolare procedura dettata invece per il demanio marittimo e per le zone portuali della navigazione interna dall’art. 35 del codice della navigazione. La sdemanializzazione tacita L’opinione dominante tende a ritenere che il provvedimento previsto dall’art. 829 c.c. abbia natura dichiarativa. L’atto in esso previsto infatti non serve a costituire, modificare o estinguere rapporti, ma solo a riconoscere ed accertare tali av- Pagina 21 venimenti. Secondo tale orientamento la perdita del requisito della demanialità non dipende da una manifestazione esplicita della amministrazione o da una sua valutazione discrezionale, ma dal dato obiettivo della perdita dei requisiti richiesti avendo l’atto la sola funzione di garantire certezza delle situazioni giuridiche. Da ciò discende l’ammissibilità della cosìddetta sdemanializzazione tacita, perché è sufficiente che venga fornita la prova della cessazione della demanialità, o per la sopravvenuta perdita delle caratteristiche generali di idoneità del bene, o per il venir meno della destinazione all’uso o al servizio pubblico perché, indipendentemente da un’espressa dichiarazione dell’autorità si possa ritenere sottratto il bene alla categoria di originaria appartenenza. I requisiti richiesti per la sdemanializzazione tacita sono tuttavia molto rigorosi: non è infatti sufficiente che l’Amministrazione si limiti a sospendere anche per un lungo periodo di tempo l’uso pubblico del bene ma ‘deve risultare da comportamenti univoci e concludenti da cui emerga con certezza la rinuncia alla funzione pubblica del bene’4. Mentre, come si è visto, si riconosce ormai pacificamente la natura dichiarativa dell’atto previsto dall’art. 829 c.c. da cui consegue la possibilità di una sdemanializzazione tacita, contrastanti sono invece le posizioni della dottrina e della giurisprudenza in relazione alla natura dell’atto previsto dall’art. 35 del codice della navigazione riguardo alla sdemanializzazione di zone del demanio marittimo e delle aree portuali della navigazione interna. demanio de iure publico 6.qxd la vendita di detti beni effettuata dal privato’6. Per tale orientamento insomma i beni del demanio marittimo e lacuale sfuggono a qualsiasi forma di sdemanializzazione tacita; essi possono essere sdemanializzati solo mediante un espresso e formale provvedimento di carattere costitutivo da parte della competente autorità amministrativa. Diversa invece la posizione della dottrina più autorevole, che ritiene che nel sistema normativo vigente non si può interpretare come eccezione l’art. 35 codice della navigazione. Nel disporre che le zone demaniali, ritenute dall’Autorità demaniale non utilizzabili per i pubblici usi delle acque, vengono escluse dal demanio stesso con decreto ministeriale, l’articolo non può essere inteso nel senso di configurare un provvedimento costitutivo, bensì solo un atto ricognitivo. Per i beni pubblici appartenenti al demanio naturale, l’atto di sclassificazione consiste dunque in una sola constatazione della perdita di una qualità stabilita dalle norme sulla base di certe caratteristiche. Per concludere Da quanto esposto emerge che, mentre è unanime la posizione di dottrina e giurisprudenza nel ritenere la natura costitutiva dell’atto di inizio della demanialità, diverse sono le posizioni per quanto riguarda la natura del provvedimento di sdemanializzazione. La diversa conclusione cui pervengono le due teorie va collegata anche ai diversi poteri che si attribuiscono all’autorità competente: mentre chi sostiene la natura costitutiva dell’atto di sdemanializzazione afferma che la sua emanazione debba essere La cosiddetta sdemanializzazione preceduta da un giudizio tecnico - discrezionale della autonon può avvenire tacitamente rità competente sulla mancanza di attitudine dei beni ai Orientamento prevalente e dottrina pubblici usi, al contrario ammettere la L’orientamento giurisprudenziale prevasdemanializzazione tacita vuol dire vincolente tende ad affermare la natura costitulare un tale giudizio a dati obiettivi, e cioè tiva di questo atto per cui ‘per il demanio alla concreta inattitudine del bene ad esselacuale e marittimo - e quindi anche per re destinato agli usi pubblici delle acque. gli arenili che, facendo parte della spiagTale atto, essendo oggettivo sarebbe desugia, sono beni demaniali - la procedura di mibile non solo da un atto espresso delsdemanializzazione è regolata dall’art. 35 l’amministrazione ma anche da suoi comcodice della navigazione per cui l’atto di portamenti incompatibili con la volontà sclassificazione ha natura costitutiva, a di destinare il bene a detti usi. differenza degli analoghi atti di altri beni *Dott. Alessandro Bernasconi, demaniali che hanno natura dichiarativa’5. collaboratore presso l’Ufficio E ancora ‘per i beni del demanio marittiDemanio lacuale del Comune di Como mo e lacuale la cosiddetta sdemanializzazione non può avvenire tacitamente ma riNote al testo chiede, a norma dell’art. 35 dell’attuale 1 Cfr. Cassazione Civile, sez. Unite, 19 dicembre 1994, n. 10908 codice della navigazione, un espresso e 2 Consiglio di Stato, sez. VI, 09 novembre 1965, n. 788 formale provvedimento dell’autorità am3 Cassazione Civile, sez. Unite, 23 giugno 1993, n. 6953 4 Consiglio di Stato, sez. V, 12 aprile 2007, n. 1701 ministrativa, con la conseguenza che, in 5 Corte dei Conti, Sez. Contr. St., 28 febbraio 1996, n. 42 difetto di tale provvedimento, deve rite6 Cassazione Civile, Sez. II, 14 marzo 1985, n. 1987 nersi nulla, per impossibilità dell’oggetto, ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 21 sotto la lente de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 22 Il Testo Unico sulla sicurezza sul lavoro roprio in prossimità della conclusione della precedente legislatura, infatti, il Governo Prodi è riuscito ad approvare in via definitiva il decreto legislativo n. 81/2008 che, in attuazione della delega contenuta nella Legge n. 123/2007, riscrive ed aggiorna il complicato panorama delle disposizioni dettate in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Da anni era da più parti fortemente sentita l’esigenza di dar vita ad una riforma della materia di cui trattasi, sia sotto il profilo della razionalizzazione, sia sotto quello del miglioramento generale delle condizioni di sicurezza sul lavoro. Le cronache degli ultimi tempi hanno invero evidenziato, con crescente frequenza, l’intensificarsi del triste fenomeno delle ‘morti bianche’, nonché, in generale, il preoccupante incremento del trend negativo riguardante gli infortuni sul lavoro. P Dopo un complesso e travagliato iter parlamentare ha finalmente trovato pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale del 30 aprile scorso, il Testo Unico sulla sicurezza sul lavoro. Alessandro Vaccarella* *Dott. Alessandro Vaccarella, Responsabile del Servizio Ispezione Lavoro della Direzione Provinciale del Lavoro di Treviso. I moniti del Presidente In un quadro politico a dir poco tormentato, dopo i numerosi moniti del Capo dello Stato finalizzati a sollecitare le forze politiche a un’accelerazione dei tempi di approvazione della riforma, si è pervenuti a un accordo con le parti sociali che ha consentito l’emanazione del Testo Unico. Al riguardo, come si ricorderà, notorie sono difficoltà che il provvedimento de quo ha incontrato nella sua fase di gestazione. I mezzi di comunicazione di massa hanno dato chiaro risalto alle dure critiche, per lo più avanzate da Confindustria, allo schema di decreto legislativo preparato dal precedente Governo. L’impianto normativo è stato, in particolare, oggetto di contestazione per la ritenuta eccessiva accentuazione dell’apparato sanzionatorio, rilevandosi, per converso, l’assenza di un efficace intervento riformatore sul piano della formazione e della cultura della sicurezza. Non è certamente questa la sede per esprimere opinioni in merito allo scenario politico che ha accompagnato l’emanazione del D.Lgs. n. 81/2008, né è possibile, data l’imponente mole che lo contraddistingue - si tratta di un provvedimento che consta di ben 306 e 52 allegati - una trattazione compiuta dello stesso. Le principali innovazioni Obiettivo di questo contributo è offrire una panoramica delle principali innovazioni introdotte e della ratio ad esse sottese. Come innanzi anticipato, il Testo Unico prende le mosse da una delega contenuta nella Legge n. 127/2007 che - allo scopo di adeguare la normativa vigente al mutato quadro della evoluzione tecnologica ed organizzativa delle imprese, e con la dichiarata finalità di ridurre il fenomeno infortunistico - era informata, tra l’altro, ai seguenti principi e misure generali di tutela: la valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza; la programmazione della prevenzione; l’eliminazione dei rischi e, ove ciò non sia possibile, la loro riduzione al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico; il controllo sanitario dei lavoratori; l’informazione e la formazione adeguata per i lavoratori, dirigenti, preposti e rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; la partecipazione e la consultazione dei lavoratori e dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; la regolare manutenzione di ambienti, attrezzature ed impianti; l’utilizzo limitato degli agenti chimici, fisici e biologici sui luoghi di lavoro. Criteri già enunciati Si tratta, com’è noto, di criteri informatori già enunciati nel D.Lgs. n. 626/1994, oggi abrogato, assieme a numerosi altri provvedimenti normativi ‘storici’ tra i quali il D.P.R. n. 547/1955, il D.P.R. n. 303/1956, il D.P.R. n. 164/1956 e il D.Lgs. n. 494/ 1994, questi ultimi due riguardanti la materia dell’edilizia. Una prima considerazione attiene proprio all’effetto abrogativo di una moltitudine di disposizioni, in un’ottica di semplificazione e di razionalizzazione della disciplina. Un unico articolato normativo dovrebbe, infatti, assolvere alla funzione di armonizzare le misure di tutela nei luoghi di lavoro, così consentendo di raggiungere migliori standards di sicurezza. Quanto all’ambito applicativo, si può osservare che, a differenza dell’assetto normativo che caratterizzava il D.Lgs. n. 626/1994 imperniato sulla figura del lavoratore subordinato, Il Testo Unico presen(continua a pag. 27) 22 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 23 Fondazione ‘de iure publico’ Le nostre ‘case history’: spazi riservati a studi professionali ed enti pubblici Il Corriere de iure publico offre ai partner della Fondazione l’opportunità di presentare la propria realtà e i propri progetti attraverso gli spazi editoriali dedicati alle ‘case history’. case history de iure publico 6.qxd case history de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 24 Le ‘case history’ LA FONDAZIONE DE IURE PUBLICO attraverso il Corriere de iure publico, il sito e le sue numerose iniziative raggiunge professionisti ed esponenti della Pubblica Amministrazione I numeri del giornale I 1 000 copie mensili de il Corriere de iure publico spedite tramite posta a senior e junior partner e a studi professionali I 42 000 newsletter mensili con la rivista il Corriere de iure publico inviata in formato pdf a partner, sindaci, assessori, consiglieri e amministratori della P.A. I numeri della Fondazione I 42 295 partner in tutta Italia di cui: I 207 senior partner I 546 junior partner I 25 000 partner I 18 133 sindaci, assessori, consiglieri e amministratori della P.A. I nostri partner I Senior partner: magistrati, professori universitari, dirigenti istituzionali, sindaci, assessori, consiglieri e amministratori della P.A., presidenti degli ordini professionali, professionisti e imprenditori. I Junior partner: professionisti, dirigenti e amministratori della P.A. che hanno partecipato ai corsi di formazione della Fondazione I Partner: enti pubblici e professionisti 19-06-2008 11:28 Pagina 25 della Fondazione de iure publico pagina doppia euro 2000 internet benefit su www.deiurepublico.it sezione dedicata a chi realizzerà la propria ‘case history’ pagina singola euro 1000 mezza pagina euro 500 Una volta individuato lo spazio adeguato per raccogliere le informazioni sulla propria ‘case history’, la redazione del Corriere de iure publico supporterà lo sviluppo delle pagine. per informazioni 02 66989008 case history de iure publico 6.qxd case history de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 26 Le ‘case history’ sono pensate per dare concretezza alle opportunità delineate dal cosiddetto decreto Bersani (D.L. 4 luglio 2006, n. 223 convertito in legge 4 agosto 2006 n. 248) rivolto alle realtà libero professionali, nonché per offrire spazi adeguati alle amministrazioni pubbliche per l’espletamento degli obblighi di comunicazione e informazione, dettati dalla legge n. 150 del 7 giugno 2000. Legge Bersani: l’articolo 2 Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali 1. In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali: a) l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti; b) il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’ordine; c) il divieto di fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che l’oggetto sociale relativo all’attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità. 2. Sono fatte salve le disposizioni riguardanti l’esercizio delle professioni reso nell’ambito del Servizio sanitario nazionale o in rapporto convenzionale con lo stesso, nonché le eventuali tariffe massime prefissate in via generale a tutela degli utenti. Il giudice provvede alla liquidazione delle spese di giudizio e dei compensi professionali, in caso di liquidazione giudiziale e di gratuito patrocinio, sulla base della tariffa professionale. Nelle procedure ad evidenza pubblica, le stazioni appaltanti possono utilizzare le tariffe, ove motivatamente ritenute adeguate, quale criterio o base di riferimento per la determinazione dei compensi per attività professionali. 2-bis. All’articolo 2233 del codice civile, il terzo comma è sostituito dal seguente: «Sono nulli, se non redatti in forma scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali». 3. Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l’adozione di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle. Legge n. 150 del 7 giugno 2000: i principi generali Art. 1.(Finalità e ambito di applicazione) 1. Le disposizioni della presente legge, in attuazione dei princìpi che regolano la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa, disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni. 2. Ai fini della presente legge sono pubbliche amministrazioni quelle indicate all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. 3. È fatta salva la disciplina vigente relativa alla pubblicità legale od obbligatoria degli atti pubblici. 4. Nel rispetto delle norme vigenti in tema di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di tutela della riservatezza dei dati personali e in conformità ai comportamenti richiesti dalle carte deontologiche, sono considerate attività di informazione e di comunicazione istituzionale quelle poste in essere in Italia o all’estero dai soggetti di cui al comma 2 e volte a conseguire: a) l’informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici; b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa; c) la comunicazione interna realizzata nell’ambito di ciascun ente. 5. Le attività di informazione e di comunicazione sono, in particolare, finalizzate a: a) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione; b) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento; c) favorire l’accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza; d) promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale; e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonchè la conoscenza dell’avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi; f) promuovere l’immagine delle amministrazioni, nonchè quella dell’Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d’importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale. 6. Le attività di informazione e di comunicazione istituzionale di cui alla presente legge non sono soggette ai limiti imposti in materia di pubblicità, sponsorizzazioni e offerte al pubblico. 19-06-2008 11:28 ta una portata ben più vasta. La svolta è, difatti, costituita dall’ampliamento del novero dei soggetti destinatari della nuova tutela prevenzionistica. Com’è dato ricavare dall’art. 2, comma 1, lett. a) del testo in commento, è stata riconosciuta una tutela piena a tutti i prestatori di lavoro che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolgono un’attività lavorativa nell’ambito dell’organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un’arte, un mestiere o una professione, esclusi gli addetti ai servizi domestici e familiari. Pagina 27 ticolari esigenze connesse al servizio espletato, ovvero le peculiarità organizzative. Una precisazione va fatta con riferimento all’ipotesi della somministrazione di lavoro disciplinata dall’art. 2 del D.Lgs. n. 276/2003 e a quella del distacco prevista dall’art. 30 del medesimo decreto. Nel primo caso, infatti, gli obblighi di prevenzione e protezione sono posti a carico dell’utilizzatore, rimanendo a carico del somministratore l’obbligo di informare e formare il lavoratore sui rischi generalmente connessi allo svolgimento delle mansioni per le quali viene assunto. Alla stessa stregua, nel secondo caso, i suddetti obblighi di prevenzione e protezione investono il soggetto distaccatario che si avvale delle prestazioni del lavoratore distaccato, fermo restando in capo al soggetto distaccante i citati obblighi formativi e informativi sui rischi tipici. sotto la lente de iure publico 6.qxd calizzati all’individuazione e alla valutazione dei rischi inerenti la specifica attività. Competenze mediche Del pari, il nuovo articolato normativo rafforza la figura del medico competente, prevedendo, all’art. 29, che il datore di lavoro è obbligato da avvalersi di tale soggetto nella elaborazione del documento di valutazione dei rischi nei casi sanciti dall’art. 41, ossia laddove è disposta la cosiddettasorveglianza sanitaria dei lavoratori. Al medico competente è, in particolare, demandato il compito di fornire informazioni ai lavoratori sul significato e sui risultati della sorveglianza sanitaria cui sono sottoposti Tutela per tutti e, nel caso di esposizione ad agenti con efCiò significa che preciso intento del Lefetti a lungo termine, sulla necessità di sotgislatore delegato è stato quello di estentoporsi ad accertamenti sanitari anche dopo dere la tutela a tutti i settori di attività e a la cessazione dell’attività. tutte le figure contrattuali di lavoro. Sotto Preciso obbligo di tale soggetto è, inoltre, questo ultimo aspetto, dunque, i benefiquello di visitare gli ambienti di lavoro alIstruzioni adeguate ciari delle nuove disposizioni non si idenmeno una volta all’anno o a cadenza diverAltro aspetto che merita risalto attiene alla tificano più soltanto con coloro i quali sosa che stabilisce in base alla valutazione dei valorizzazione del ruolo del preposto. In no legati al datore di lavoro da un contratrischi. Non meno rilevante è la disposizione merito l’art. 19, nel declinare gli obblighi to di lavoro subordinato, bensì vi rientracontenuta nell’art. 28 che, proprio in relasul medesimo gravanti, sottolinea che il no anche i soci lavoratori di società coopezione alla valutazione dei rischi, prende in preposto svolge funzioni di sovraintendirativa o di società che eseguono la prestaconsiderazione anche quelli collegati allo mento e di vigilanza, garantisce l’attuaziozione per conto della stessa, gli associati in stress-lavoro correlati alle differenze di genene delle direttive ricevute, controlla la corpartecipazione, i lavoratori a progetto e i re, all’età, alla provenienza da altri Paesi. collaboratori coordinati e È evidente, in tal senso, continuativi qualora la il riferimento a categorie L’impianto normativo è stato, in particolare, loro attività si svolga nei di lavoratori che in misuluoghi del committente. oggetto di contestazione per la ritenuta eccessiva ra maggiore, a causa delNon solo, in quanto la accentuazione dell’apparato sanzionatorio, le condizioni soggettive, platea dei destinatari si possono risultare partiarricchisce con le figure rilevandosi, per converso, l’assenza di un efficace colarmente esposti al ridel lavoratore che svolge intervento riformatore sul piano della formazione schio infortunistico, quaprestazioni occasionali e della cultura della sicurezza li le donne, i giovani e i accessorie - di cui agli lavoratori stranieri. artt. 70 e seguenti del retta esecuzione sul piano della sicurezza Quando vale la delega D.Lgs. n. 276/2003 - con esclusione dei dell’attività lavorativa dei lavoratori ed Immutato rispetto al previgente quadro piccoli lavori domestici a carattere straoresercita un potere di iniziativa. normativo è invece l’aspetto che concerne dinario, compresi l’insegnamento privato, In concreto ciò comporta che questi deve la non delegabilità, da parte del datore di l’assistenza domiciliare agli anziani e ai verificare che soltanto i lavoratori che hanlavoro, di obblighi peculiari come la valutadisabili. no ricevuto adeguate istruzioni possono zione dei rischi, l’elaborazione del relativo Ancora, godono di tutela coloro che svolaccedere alle zone che li espongono ad un documento e la nomina del responsabile gono tirocini di orientamento e formaziorischio grave e specifico; che deve informadel servizio di prevenzione e protezione ne; gli allievi di istituti di istruzione ed unire, con la dovuta tempestività, i lavoratori (art. 17). È confermata la possibilità, per i versitari, nonché il partecipante ai corsi di esposti al rischio di un pericolo grave ed datori di lavoro che occupano fino a dieci formazione professionale nei quali si faccia immediato circa il rischio stesso e le dispolavoratori, di procedere alla valutazione del uso di laboratori, attrezzature di lavoro o vi sizioni prese o da prendere; ancora, che derischio mediante la cosiddetta autocertifisia esposizione ad agenti chimici, fisici e ve segnalare prontamente al datore di lavocazione: si tratta tuttavia di una modalità biologici; i volontari della protezione civile ro le deficienze dei mezzi e attrezzature di che potrà essere praticata soltanto fino ale coloro che svolgono il servizio civile. lavoro e dei dispositivi di protezione indil’adozione di un apposito decreto intermiL’applicazione delle disposizioni del Testo viduali, nonché di ogni altra condizione di nisteriale che detterà procedure standardizUnico in particolari ambiti, quali Forze arpericolo che si verifichi durante il lavoro. zate e, comunque, non oltre il 30 giugno mate e di Polizia, appartenenti al corpo dei Allo scopo di consentire al preposto l’eser2012 (art. 29). Un profilo che richiede di Vigili del Fuoco, strutture giudiziarie e pecizio di tali penetranti poteri e compiti, il essere evidenziato è quello concernente la nitenziarie, istituti di istruzione di ogni ordatore di lavoro è tenuto a fornire al meformazione e l’informazione. dine e grado - comprese le università - è indesimo le necessarie competenze attraverso È intuitivo che un efficace sistema di sicuvece demandata ad appositi decreti minila partecipazione a corsi di formazione forezza non può far leva soltanto sull’azione steriali che provvederanno a definire le par- ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 27 sotto la lente de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 28 repressiva - di cui si dirà oltre - ma deve poter fondarsi su un’autentica cultura della sicurezza. Tale obiettivo presuppone un’esaltazione del momento formativo ed informativo. L’art. 10 prevede al riguardo che le Regioni e le Province autonome, tramite le ASL, il Ministero dell’Interno tramite le strutture del Corpo dei Vigili del Fuoco, l’ISPESL, il Ministero del Lavoro, quello dello Sviluppo Economico, l’INAIL, l’IPSEMA, ed infine gli organismi paritetici e gli enti di patronato, svolgono attività di informazione, assistenza, consulenza, formazione e promozione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro. Dette iniziative, da attuarsi anche mediante convenzioni, sono rivolte in modo particolare nei confronti delle imprese artigiane, di quelle agricole, delle piccole e medie imprese e delle rispettive associazioni dei datori di lavoro. Ancora l’art. 11 prevede, tra le attività promozionali della cultura e delle azioni di prevenzione, il finanziamento di progetti di investimento e formativi in favore di piccole, medie e micro imprese, nonché di attività a cura degli istituti scolastici, universitari e di formazione professionale finalizzate a favorire la conoscenza delle tematiche della salute e della sicurezza. Vigilanza e coordinamento Il Testo Unico interviene anche sul versante del coordinamento delle attività di vigilanza in subjecta materia. L’attività di vigilanza (art. 13) rimane sostanzialmente affidata al personale ispettivo delle ASL, a quello del Ministero del Lavoro in quelle attività comportanti rischi particolarmente elevati individuate con il D.P.C.M. n. 412/1997 (settore delle costruzioni edili o di genio civile, lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei) nonché, per quanto di competenza, al Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco. Viene, tuttavia, istituito presso il Ministero della Salute (ora Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali) un nuovo organismo, il Comitato (art. 5), con il compito di fissare gli obiettivi prioritari e i programmi di azione per il miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori, di coordinare la vigilanza a livello nazionale, di garantire lo scambio di informazioni tra i soggetti istituzionali. Detto organismo è presieduto dal Ministro stesso e vede la partecipazione di rappresentanti del medesimo dicastero, dell’Interno, delle Regioni e Province autonome, con l’intervento a titolo consultivo di un componente, rispettivamente, dell’INAIL, dell’ISPESL e dell’IPSEMA. 28 il Corriere de iure publico – giugno 2008 Responsabilità del committente Presso il citato organo ministeriale è stata Risulta inoltre accentuato il profilo di reinoltre istituita una Commissione consulsponsabilità del datore di lavoro committiva permanente (art. 6), avente quali fitente, atteso che questi risponde in solido nalità, tra le altre, quella della formulaziocon l’appaltatore, nonché con ciascuno ne di proposte per il perfezionamento deldegli eventuali subappaltatori, per tutti i la legislazione vigente, di pareri, e della vadanni per i quali il lavoratore, dipendente lorizzazione di accordi sindacali e di codidall’appaltatore o dal subappaltatore, non ci etici che orientino i comportamenti dei risulti indennizzato da parte dell’INAIL o datori di lavoro nella direzione del migliodell’IPSEMA (per il settore marittimo) in ramento delle condizioni di sicurezza nei relazione all’infortunio subito. Tale reluoghi di lavoro. sponsabilità, è bene precisarlo, si aggiunge Innovativo istituto introdotto è quello a quella già vigente in tema di solidarietà dell’interpello (art. 12), volto ad assicuracon gli appaltatori ed eventuali subappalre l’uniformità dell’applicazione della nortatori per il mancato pagamento delle remativa vigente. tribuzioni e dei contributi previdenziali e Già previsto dall’art. 9 del D.Lgs. 124/2004 assicurativi. con riferimento alle norme di materia di lavoro e di legislazione sociale, esso è stato applicato anche a quella della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro. Gli organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali e gli enti pubblici nazionali, nonché le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli ordini o collegi professionali, possono, infatti, inoltrare alla apposita Commissione istituita presso il Ministero del Lavoro, quesiti di ordine generale sull’applicazione della normativa de qua. L’importanza dell’istituto si coglie appieno se si tiene conto che le indicazioni fornite nelle risposte ai quesiti costituiscono criteri interpretativi e direttivi per l’esercizio delle attività di vigilanza. In attuazione di una precisa delega contenuta nella citata Legge n. 123/2007, si è dato vita ad una revisione organica della norOperai addetti alla gestione di sostanze tossiche. mativa sugli appalti. 19-06-2008 11:28 ADEMPIMENTI DEL DATORE DI LAVORO A mente di quanto sancito dall’art. 26, in caso di affidamento di lavori a un’impresa appaltatrice o a lavoratori autonomi all’interno della propria azienda, o di una singola unità produttiva della stessa, nonché nell’ambito dell’intero ciclo produttivo dell’azienda medesima, il datore di lavoro è tenuto agli adempimenti di seguito schematizzati: I verificare l’idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi: detta verifica è eseguita attraverso le risultanze delle certificazioni ricavate dalla Camera di Commercio oppure mediante l’acquisizione di relativa autocertificazione; I fornire, ai medesimi soggetti, dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui sono destinati a operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività; I cooperare con i subappaltatori all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto; I coordinare gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi, anche al fine di eliminare quelli dovuti alle interferenze tra i lavoratori delle diverse imprese coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva; I elaborare un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare o, ove ciò non sia possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenze: detto documento deve essere allegato al contratto di appalto o di opera. Sanzioni inasprite E veniamo all’aspetto del Testo Unico che ha suscitato le polemiche più accese: la rivitazione del quadro sanzionatorio. Pagina 29 sotto la lente de iure publico 6.qxd Non v’è alcun dubbio al riguardo che l’apparato sanzionatorio è stato decisamente inasprito. Il nuovo sistema delle sanzioni investe non soltanto i datori di lavoro, ma anche i dirigenti, i preposti, i medici competenti, nonché altre figure della prevenzione, in base a una modulazione delle stesse in funzione del rischio. Le infrazioni più gravi, per le quali è stata prevista la sanzione penale consistente nell’arresto da quattro ad otto mesi o nell’ammenda da euro 5.000 a euro 15.000 sono correlate alle ipotesi di omessa valutazione dei rischi, di omessa redazione del relativo documento ovvero di un documento incompleto, di mancata nomina del responsabile del servizio di prevenzione e prote- mine assegnato, che questi ha correttamente adempiuto la prescrizione impartita viene ammesso al pagamento di una somma pari a un quarto del massimo dell’ammenda prevista dalla norma violata; il pagamento, nel termine di 30 giorni, della somma suddetta determina l’estinzione del reato. L’art. 302 prevede inoltre, con riferimento alle contravvenzioni punite con la sola pena dell’arresto, l’applicazione da parte del giudice, in luogo dell’arresto, di un’ammenda tra euro 8.000 e euro 24.000 qualora, entro la conclusione del giudizio di primo grado, risultano eliminate tutte le irregolarità, le fonti di rischio e le eventuali conseguenze dannose del reato. Detta possibilità, va precisato, è Il nuovo sistema delle sanzioni preclusa allorché dalla violazione sia già derivato un infortunio, ovinveste non soltanto i datori vero quando il trasgressore abbia di lavoro, ma anche i dirigenti, in precedenza riportato una coni preposti, i medici competenti, danna definitiva per violazione della normativa di sicurezza. nonché altre figure della La successiva norma dell’art. 303 prevenzione contempla, infine, una circostanza attenuante che comporta la rizione. In generale, è possibile osservare che duzione della pena fino a un terzo, per i il Legislatore ha riservato il trattamento reati puniti con l’arresto, in favore del penale più severo a quelle condotte che, soggetto che si adopera concretamente proprio perché connotate da maggiore graper la rimozione delle irregolarità risconvità, ledono interessi generali dell’ordinatrate dagli organi di vigilanza e delle mento, scegliendo invece la risposta saneventuali conseguenze dannose del reato. zionatoria amministrativa - anche corposa La cultura della sicurezza quanto agli importi - per quelle di caratteIn chiusura, illustrate a grandi linee le re formale o comunque di minor lesività. principali innovazioni introdotte, pare A fronte dell’innegabile accentuazione del opportuno rimarcare che il risultato del rigore sanzionatorio, è doveroso tuttavia miglioramento dell’effettività del sistema mettere in risalto alcune previsioni del Tedi prevenzione e tutela della sicurezza nei sto Unico. Innanzitutto è sancito (art. luoghi di lavoro potrà raggiungersi sol301) che alle contravvenzioni per le quali tanto se, accanto ad una puntuale azione sia prevista la pena alternativa dell’arresto di vigilanza, si creeranno le condizioni o dell’ammenda si applicano le disposizioper sviluppare un’autentica diffusione ni in materia di prescrizione ed estinzione della cultura della sicurezza e della legalidel reato di cui agli artt. 20 e seguenti del tà. Solo in questo modo, con un sistema D.Lgs. n. 758/1994. composto da un numero sempre magSenza soffermarci in modo particolareggiore di imprese virtuose, sarà possibile giato sull’istituto della cosiddetta prescriporre un freno al preoccupante dilagare zione, è sufficiente qui rilevare che con la del fenomeno infortunistico. (Si segnala prescrizione il trasgressore è posto nelle che le considerazioni contenute nel presencondizioni di non subire l’applicazione te intervento sono frutto esclusivo del pendelle sanzioni penali previste dalla norma siero dell’Autore e non hanno carattere in violata e di essere ammesso al pagamento alcun modo impegnativo per l’Amminidi un importo a titolo di sanzione ammistrazione.) nistrativa. In sostanza, l’organo di vigilanza, riscontrata una determinata violazione - per la On line quale è prevista la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda - impartisce al traQuesto argomento lo trovate trattato sgressore la prescrizione di eliminare le iranche sul sito www.deiurepublico.it regolarità accertate in un congruo arco temporale; verificato, alla scadenza del ter- ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 29 ambiente de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 30 Novità e prospettive in tema di VIA e di VAS Dopo due decreti ‘mille proroghe’, che avevano posticipato l’entrata in vigore della seconda parte del T.U.A. D.lgs. 152/2006 prima al 31 gennaio 2007 e quindi al 31 luglio 2007, la disciplina relativa a VIA e VAS è stata completamente sostituita e novellata dal D.lgs. 4/2008 (entrata in vigore a partire dal 13 febbraio 2008). Veronica Dini* ià prima dell’ultimo decreto correttivo, in verità, era intervenuto il D.P.R. 90/2007, recante ‘regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare’, con cui era stato abrogato l’art. 6 del D.lgs. 152/2006 che aveva introdotto la ‘supercommissione’ per le valutazioni ambientali. A far data dal 25 luglio 2007, infatti, è stata introdotta una ‘Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS’ - composta da 60 commissari, un presidente e un segretario - una ‘Commissione speciale per le infrastrutture strategiche’ e, infine, una ‘Commissione istruttoria per l’autorizzazione ambientale integrata’. G I principi generali *Avv. Veronica Dini 30 il Corriere de iure publico – giugno 2008 Nel merito, innanzitutto, il D.lgs. 4/2008 precisa e ribadisce oggetto, obiettivi e competenze nelle procedure di valutazione ambientale. Quanto alle finalità, l’art. 4 precisa che ‘la valutazione ambientale di piani, programmi e progetti ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica’. Se è apprezzabile il tentativo di instaurare un coordinamento con la procedura di rilascio dell’IPPC, qualche perplessità desta invece il riferimento alla compatibilità dell’attività umana in termini socio/economici: in concreto, infatti, non si comprende come questa valutazione possa essere effettuata. Già implicito nella disciplina previgente e, soprattutto, nella giurisprudenza in tema di diritto all’ambiente salubre, ma senz’altro utile è poi il richiamo al fatto che ‘la valutazione ambientale dei progetti ha la finalità di proteggere la salute umana’. Coerente con tali indicazioni sono le definizioni di ambiente come ‘sistema di relazioni tra fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, economici e agricoli’ e di impatto ambientale quale ‘alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta e indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell’ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti’ (art. 5). Sul punto, si rileva esclusivamente come la nozione di ambiente includa ormai pacificamente anche gli aspetti paesaggistici e, in particolare, agricoli. L’altro profilo Sotto altro profilo, l’art. 10 - recante ‘norme per il coordinamento e la semplificazione dei procedimenti’ - opera un (tentativo di) coordinamento tra le diverse procedure che hanno finalità di valutazione degli impatti ambientali. È, infatti, previsto che: • ‘il provvedimento di valutazione d’impatto ambientale fa luogo dell’autorizzazione integrata ambientale per i progetti per i quali la relativa valutazione spetta allo Stato e 19-06-2008 11:28 Pagina 31 che ricadono nel campo di applicazione delre la VIA per le opere strategiche; l’allegato V del D.lgs. 59/2005’ : a tal fine, lo • la VIA dovrà essere effettuata sul progetSIA deve contenere anche le informazioni to definitivo e non più su quello prelimipreviste ai commi 1 e 2 dell’art. 5 e il provnare; vedimento finale le condizioni e le misure • è stato fissato in 150 giorni il termine supplementari previste dagli artt. 7 e 8 del per la conclusione del procedimento di medesimo decreto n. 59/2005. A tale proVIA (330 per le opere complesse): in caso posito, si deve peraltro osservare il non di superamento dei termini, la decisione completo coordinamento con le disposispetterà al Consiglio dei Ministri che, su zioni in tema di IPPC; istanza degli interessati, diffiderà l’autorità • ‘la VAS e la VIA comprendono le procedure competente ad adempiere entro 20 giorni di valutazione d’incidenza di cui all'articolo e provvederà entro i successivi 60; 5 del D.P.R. 357/1997’ : il rapporto am• è stato eliminato il silenzio-rigetto, istibientale, lo studio preliminare ambientale tuto effettivamente molto discusso in mao lo studio di impatto ambientale dovranteria ambientale: si avrà, dunque, sempre no dunque includere gli elementi di cui alun provvedimento motivato; l’allegato G dello stesso decreto n. • i cittadini potranno intervenire all’inizio 357/1997, mentre la valutazione dell’autodel procedimento; rità competente si estenderà alle finalità di • con qualche differenza rispetto alla proconservazione proprie della valutazione cedura di VAS e qualche obiettiva difficold’incidenza oppure dovrà dare atto degli tà logica e lessicale, si è deciso di escludeesiti della valutazione di incidenza; re la VIA per: a) opere/interventi destina• ancora a proposito dei rapporti tra VIA e ti esclusivamente a scopi di difesa nazioVAS, è previsto che: 1) le informazioni e nale, ma solo se l’applicazione delle dispoanalisi contenute nel rapporto ambientale sizioni sulla VIA può pregiudicare tali sco(VAS) possono essere utilizzate nella redapi, peraltro determinati con decreti del zione dello SIA: durante la redazione e vaMinistero dell’ambiente e della difesa; b) lutazione dei progetti dovranno essere tese è dichiarato lo stato d’emergenza per nute in considerazione documentazione e calamità, solo in casi specifici di ‘emergenconclusioni VAS; 2) per i progetti inseriti za particolarmente urgente’ e solo per sinin piani/programmi già sottoposti a VAS goli interventi. con esito positivo Precisazioni il giudizio di VIA Alcune delle dinegativo - pure naNel merito, innanzitutto, sposizioni appena turalmente possicitate meritano bile - ovvero il con- il D.lgs. 4/2008 precisa e trasto di valutazio- ribadisce oggetto, obiettivi e qualche precisaInnanzitutne su elementi già competenze nelle procedure zione. to, di particolare oggetto di VAS derilievo - nell’ambive essere adeguata- di valutazione ambientale to della VIA - è la mente motivato. disposizione che Le novità introdotte ne prevede l’applicazione al progetto defiCiò posto, il D.lgs. 4/2008 opera, come nitivo in luogo di quello preliminare, amanticipato, una profonda trasformazione pliando - anche in termini di partecipaziodella disciplina in tema di VIA e VAS. In ne - la fase di screening sul progetto preliestrema sintesi, tra le più significative nominare. A tale proposito, giova precisare vità, si segnalano le seguenti: che, ai fini della corretta identificazione di • è stato allargato il campo applicazione entrambi i concetti, la norma rinvia all’art. VAS, includendo anche i piani e program93 D.lgs. 163/2006 non solo per quanto mi ‘elaborati per la valutazione e gestione attiene alle opere pubbliche, ma anche per della qualità dell’aria ambiente’; le opere private: deve, infatti, essere consi• è stata prevista la VAS per piani/proderato preliminare il progetto di opera prigrammi relativi agli interventi di telefonia vata che contiene un livello di informaziomobile soggetti all’art. 87 D.lgs. 259/03; ni equivalenti, ‘ai fini di una valutazione • la VAS è esclusa per: a) piani e programambientale’. Per quanto attiene all’oggetto mi a scopi di difesa nazionale, caratterizzadella disciplina, forse non ritenendo esauti da urgenza o coperti da segreto di Stato; stivo l’elenco contenuto nell’allegato, il b) piani e programmi finanziari o di bilannuovo provvedimento legislativo specifica cio; c) piani e programmi di protezione ciche la VIA è necessaria per: vile in caso di pericolo per l’incolumità • i progetti - di competenza statale - degli pubblica; allegati II e relative modifiche/estensioni, • è stato introdotto l’obbligo di aggiornaanche nel caso in cui servano ‘esclusiva- ‘ ’ ambiente de iure publico 6.qxd mente o essenzialmente per lo sviluppo e il collaudo di nuovi metodi o prodotti e non sono utilizzati per più di due anni’; • i progetti di cui all’allegato III - di competenza regionale - con soglie dimensionali ridotte del 50% quando ricadano all’interno di aree naturali protette; • i progetti dell’allegati IV - di competenza regionale - se relativi a opere/interventi di nuova realizzazione che ricadono, anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette; se ricadono completamente all’interno di aree naturali protette, le relative soglie dimensionali sono invece ridotte del 50%; • i progetti inclusi nell’allegato IV, qualora, a seguito di screening, si ritenga che possano avere impatti significativi sull’ambiente. Di particolare interesse è altresì il - reiterato - richiamo alla partecipazione del pubblico alle procedure di valutazione ambientale, che dovrà essere sollecitata e organizzata anche alla luce del recente D.lgs. 195/2005 in tema di accesso alle informazioni ambientali e alla cospicua giurisprudenza (anche comunitaria) di settore. Sotto il profilo sanzionatorio, invece, si rammenta che, in caso di annullamento dell’autorizzazione, i poteri riconosciuti all’Autorità competente si eserciteranno previa nuova VIA. Procedura di VAS Per quanto attiene, invece, alla procedura di VAS, si rammenta che la sua assenza, nell’ambito di un procedimento di approvazione di un piano o programma, comporta l’annullabilità di quest’ultimo per violazione di legge. La disposizioni innova rispetto al passato, laddove era prevista la nullità di piani e programmi approvati in assenza di VAS. Un’ultima considerazione attiene al regime transitorio tra le diverse discipline: a prescindere dalla bontà delle disposizioni introdotte, infatti, è probabile che possa determinarsi qualche problema connesso alla breve parentesi di operatività della prima versione del T.U.A., tra il 31.7.2007 e il 13. 2.2008, nonostante i tentativi di coordinamento di cui all’art. 1 comma 3 e all’art. 4 del provvedimento di riforma. Non solo. Per essere precisi, tra il 2006 e il 2008 è possibile che vi siano progetti sottoposti a VIA oggetto di ben tre discipline diverse e contemporaneamente operative… Per quanto attiene alla VAS, invece, troverà applicazione solo l’art. 1 comma 3 D.lgs. 4/2008: il procedimento si concluderà dunque secondo le norme vigenti al momento dell’avvio. Neppure questa soluzione, peraltro, appare del tutto ragionevole e condivisibile. il Corriere de iure publico – giugno 2008 31 ambiente de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 32 Piano del verde a pianificazione territoriale è l’ambigrande città europea ad aver modulato to all’interno del quale si decide la l’offerta di verde pubblico a diverse scalinea di sviluppo futuro di un terrile territoriali, non per interventi filantrotorio, dove per sviluppo si può intendere pici o benevolenza regale, ma piuttosto atil destino urbanistico e funzionale a liveltraverso una decisa volontà politica di inlo macro delle diverse aree che lo comtervento pubblico, una struttura amminipongono. Si tratta, quindi, di una disciplistrativa capace di governare l’interezza na - o, meglio, di un insieme di discipline dello spazio metropolitano, un corpo di dal momento che le professionalità cointecnici municipali competenti2. volte sono molte che pone inevitabilmente l’accento più sul paesaggio in senso lato che sul verde urbano. Tuttavia, la progettazione del verde, così come quella relativa ad altri ambiti, ha come punto di riferimento, nonché di partenza, la pianificazione del territorio, la quale, auspicabilmente, deve assumere anche valenze di carattere paesaggistico. L’aumento della sensibilità in questo campo, verificaIn uno spazio pubblico il verde gioca un ruolo fondamentale tosi in modo partinel definirne i caratteri microclimatici e, perciò, decretarne l’uso: colare negli ultimi in primavera-estate non si può che cercare riparo sotto gli alberi. anni, ha fatto emergere la necesVerso un piano dei servizi sità di una pianificazione a scala di magL’urgenza di dotarsi di adeguati strumengior dettaglio per quanto riguarda sia l’ofti pianificatori ha spinto le Amministraferta di verde da parte dei singoli Comuzioni ad approvare una serie di provvedini, sia le relazioni a livello intercomunale menti per rispondere alle mutate richietra gli spazi a verde di competenza di diste di verde da parte dei fruitori, divenuverse Amministrazioni. Tale necessità piati nel corso degli ultimi vent’anni sempre nificatoria è emersa anche storicamente1: la qualità del verde urbano è stata propiù esigenti. fondamente influenzata dal rapporto inIn questo processo di ampliamento e afstaurato con la pianificazione, e tale rapfinamento del corpus normativo, è inteporto è risultato essere più forte e profiressante ripercorrere alcune delle especuo laddove i poteri politico-amministrarienze più significative che hanno precetivi presenduto la forma tavano caattuale del PiaLa situazione era appesantita dal no dei servizi. ratteri di m a g g i o r e fatto che molte delle norme sul Ciascuna raps t a b i l i t à . verde allora in vigore erano presenta il suUn esemperamento delpio è quel- generiche, non adattate al modello le condizioni lo di Pari- urbanistico del singolo Comune vigenti al mogi, la prima mento e costi- L In una prospettiva storica gli autori ripercorrono l’evoluzione dell’approccio tecnico-normativo con il quale i comuni, per lo meno in Lombardia, hanno affrontato le politiche di sviluppo e di controllo del verde urbano. Oggi il piano dei servizi, nella propria articolazione riguardante il verde, può offrire la possibilità di affrontare, e risolvere, la gestione del verde in modo sufficientemente unitario da finanziarne i bisogni, progettarne i caratteri e controllarne gli effetti. Marco Fabbri* e Luca Masotto** 32 il Corriere de iure publico – giugno 2008 ‘ ’ 19-06-2008 11:28 Pagina 33 ambiente de iure publico 6.qxd e piano dei servizi tuisce un importante passo avanti in un processo evolutivo che solo oggi ci pare, nell’orizzonte tecnico-normativo e culturale che viviamo, sufficientemente soddisfacente. Anni 80: il Piano regolatore generale del Comune di Milano I Piani regolatori generali degli anni ‘80 erano caratterizzati da un’impostazione rigida e dirigista. Ad esempio, il Prg del Comune di Milano - adottato nel 1976 e approvato nel 1980 - è risultato essere da subito superato in quanto prevedeva l’espansione industriale e quindi quantitativa (in un momento in cui le industrie invece di espandersi chiudevano provocando grossi problemi di dismissione e ordine pubblico) e non un recupero del verde e dei servizi come sarebbe stato necessario3. Anni 90: il caso del Parco agricolo sud Milano La legge istitutiva del Parco mostrava una maggiore sensibilità verso il verde; in particolare verso la tutela e il recupero paesistico e ambientale delle fasce di collegamento tra città e campagna, nonché la connessione delle aree esterne con i sistemi di verde urbano4. Nonostante ciò, le norme e i regolamenti edilizi in vigore all’inizio degli anni ’90 nei Comuni ricadenti all’interno del territorio del Parco mostravano uno scarso interesse del legislatore nei confronti della pianificazione e della progettazione del verde. Infatti, mentre dal punto di vista urbanistico i regolamenti edilizi costituiscono un solido impianto di norme per il controllo amministrativo e progettuale delle trasformazioni del territorio, per quanto riguarda il verde si rilevano ampie carenze e superficialità, anche se alcune amministrazioni comunali dedicano sempre maggiore attenzione a questi aspetti5. La situazione era appesantita dal fatto che molte delle norme sul verde allora in vigore erano generiche, non adattate al modello urbanistico del singolo Comune, bensì considerate valide a prescindere dalle specificità di un determinato territorio. In particolare, tra i 61 comuni del Parco, ben 31 erano completamente sprovvisti di norme in materia di verde urbano e solo 8 amministrazioni - pari a poco più del 13% - richiedevano la pro- gettazione del verde nell’ambito delle trasformazioni territoriali. In molti Comuni, poi vi era l’inclinazione a emanare norme regolamentari sulla falsa riga delle norme tecniche di attuazione dei Prg che prescrivono gli standard. È del tutto evidente che un’impostazione così rigida mal si concilia con le esigenze delle piante dettate dalla buona tecnica agronomica. In altri termini, per ottemperare alle norme6 si oltrepassavano i limiti suggeriti dall’arboricoltura con risultati deludenti sul fronte della qualità del verde. 1994: la riforma delle opere pubbliche Il tema del verde pensile è di grande attualità, sia in ambito pubblico che privato. Il progetto vegetazionale richiede accortezza e scelte appropriate. In queste condizioni le intemperanze degli andamenti stagionali poco favorevoli accentuano le difficoltà ambientali nelle condizioni stazionali limitanti (Acer pseudoplatanus disseccato in estate sopra un’autorimessa sotterranea). La legge quadro in materia di lavori pubblici (legge 11 febbraio 1994, n. 109, e succ. mod.) ha comportato considerevoli progressi per quanto riguarda l’attenzione che amministrazioni e progettisti devono ‘ Gli sforzi gestionali per far funzionare un progetto poco appropriato risultano troppo ingenti ’ rivolgere al tema della pianificazione, se non altro perché la progettazione preliminare implica il successivo inserimento nel piano delle opere pubbliche, al quale segue la progettazione definitiva ed esecutiva7. Altri progressi, derivanti dallo stesso quadro normativo, si riscontrano nel campo della gestione successiva alla realizzazione delle opere, dal momento che il progetto esecutivo deve essere corredato da un documento denominato ‘Piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti’, ai sensi dell’art. 40 del regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici (Dpr 21 dicembre 1999, n. 544). In tal modo, il legislatore ha voluto ridurre le possibilità che buoni progetti vengano vanificati da una gestione inadeguata o, viceversa, che gli sforzi gestionali per ‘far funzionare’ un progetto poco appropriato risultino troppo ingenti. Terzo millennio: l’affermarsi di una nuova sensibilità Già a partire dalla fine degli anni ’90, ma in modo ancora più marcato negli anni successivi, si è sviluppato un approccio, caratterizzato da un maggior grado di elasticità, che si potrebbe definire ‘esigenzialista’. L’introduzione di tale metodo - non del tutto nuovo nella pratica progettuale8, ma sicuramente innovativo per quanto concerne l’apparato legislativo della Regione Lombardia - costituisce un notevole passo avanti verso una metodologia pianificatoria più moderna, rivolta al soddisfacimento dei bisogni dei cittadini/fruitori e non al raggiungimento di standard meramente numerici. La l.r. 15 gennaio 2001, n. 1, affronta per il Corriere de iure publico – giugno 2008 33 ambiente de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 34 - strumento di razione dell’aria in generale, la regolaziopianificazione, dine climatica a livello locale (particolarsciplina sia i servimente evidente in ambito urbano), l’aszi esistenti sia sorbimento acustico, la difesa idrogeoloquelli di progetto gica (interessante nelle molte aree fragili al fine di garantirdel nostro Paese), nonché la salvaguardia ne le caratteristidella biodiversità; che prestazionali e - paesaggistiche, in quanto la vegetazione qualitative, nonriveste un ruolo fondamentale nella caché le modalità ratterizzazione del paesaggio, anche urbadi attuazione; ino (si pensi, ad esempio, ai filari alberati noltre individua, in fregio a molti edifici cittadini). georeferenzianSe si focalizza l’attenzione sulla valenza dole, le diverse ambientale che i corridoi ecologici e gli aree e attrezzature spazi verdi di connessione fra ambiente in modo da valuurbano e rurale rivestono, si percepisce tare l’offerta animmediatamente la funzione che potrebche dal punto di bero svolgere le aree agricole, se adeguavista quantitativo; tamente supportate dalla politica agricola Anche strutture sportive possono essere inserite in una cornice - strumento di comunitaria. Quest’ultima spinge infatti di verde capace di un forte effetto paesaggistico. programmazione, verso una sempre maggiore separazione valuta la capacità tra aiuti economici agli agricoltori e prodei servizi esistenti di soddisfare i bisogni duzioni agricole. In altri termini, le la prima volta alcuni problemi puntuali riscontrati e, così facendo, suggerisce alaziende potrebbero diversificare il prodi gestione urbanistica e cerca di rinnoval’Amministrazione le esigenze a cui riprio ordinamento produttivo includendo re le forme di governo delle città in maspondere e i servizi da fornire. in questo, sebbene in modo indiretto, l’eteria di servizi collettivi e di standard urrogazione di servizi ambientali e paesagbanistici introducendo il concetto di PiaIl piano dei servizi per il verde gistici. Tuttavia, affinché tale processo si no dei servizi. Con questo provvedimenLa pianificazione dei servizi richiesta dalconcretizzi è necessario che il contributo to si sono poste le basi normative affinla L.R. 12/2005 include anche la gestione economico da parte dall’Unione europea ché i Prg si possano accostare in termini del verde urbano, un aspetto spesso tramodulato dalle Regioni attraverso i proinnovativi al tema del soddisfacimento scurato - le conseguenze sono evidenti9 grammi di sviluppo rurale proposti per dei servizi pubblici e possano perseguire nelle città italiane. far fronte alle risultati qualitativi (effettivo soddisfaciIn effetti, sulla scorpolitiche locali mento di bisogni) oltre che quantitativi ta delle disposizioni (ad esempio, metri quadrati di verde per La pianificazione dei servizi di sviluppo, pronormative attuali, le richiesta dalla L.R. 12/2005 mozione e tuteabitante). aree verdi sono chiala dell’agricolIl Piano dei servizi assume così una valenmate a soddisfare la include anche la gestione tura e delle proza programmatica in quanto, a partire domanda di servizi del verde urbano: un aspetto duzioni agroalidalla presa d’atto dei servizi pubblici esinon solo della citta- spesso trascurato mentari - sensu stenti - in termini sia di consistenza sia di dinanza, ma anche latu -, sia suffieffettiva fruibilità da parte dell’utenza -, di numerosi altri ciente da fungedeve orientare la pianificazione della città. fruitori che frequentano la città per motire da leva per gli interventi a maggiore Le potenzialità di questo approccio sono vi di lavoro, studio o turismo. contenuto ambientale capaci di forti efstate apprezzate anche al di fuori della Conseguentemente, l’offerta di verde citfetti paesaggistici (siepi, filari, fasce boRegione Lombardia, come dimostra il tadino deve essere formulata in modo da scate, rimboschimento dei seminativi, fatto che il Piano dei servizi è stato ripreassecondare, possibilmente anticipandolo, ecc.) in assenza del quale verrebbero a caso da altre normative regionali quali l.r. lo sviluppo socioeconomico del territorio dere gli incentivi verso qualsiasi interven11/05 della Regione Umbria, l.r. 1/05 all’interno del quale il comune ricade. to agro-ambientale. Allo stato attuale per della Regione Toscana e l.r. 11/04 della Inoltre, a differenza di altre tipologie di lo meno in Lombardia, gli aiuti econoRegione Veneto. servizi, il sistema del verde deve saper mici offerti dallo sviluppo rurale non apraggiungere obiettivi ulteriori rispetto al paiono sufficienti al raggiungimento di Piano di governo del territorio e piamero soddisfacimento delle esigenze dei scopi di carattere accessorio rispetto alla no dei servizi fruitori. A titolo esemplificativo, si posmera produzione agricola. Il Piano dei servizi - ulteriormente valosono citare una serie di funzioni extraDal punto di vista operativo occorre che rizzato e rafforzato nella sua funzione fruizionali che il verde è in grado di svolla pianificazione del verde consideri il terdalla L.R. 12/05 in quanto inserito gere, quali: ritorio in modo omogeneo; occorre cioè nell’‘organico’ del piano di governo del - sociali in senso lato, quali svago e aiuto focalizzare l’attenzione sia sui nodi del siterritorio - è deputato a rispondere a una alla socializzazione, attività didattiche ed stema sia sulle connessioni tra di essi. Reserie di esigenze; in particolare, si confieducative (nel caso in cui il verde sia stacenti linee guida per la redazione dei piagura come: to progettato allo scopo); ni del verde10 propongono una metodolo- strumento strategico, permette di stabigia articolata in quattro fasi principali: - ambientali ed ecologiche, come la fissalire gli obiettivi primari e le azioni neces- analisi della domanda, in consideraziozione del carbonio atmosferico e la depusarie per raggiungerli; ‘ ’ 34 il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 35 ambiente de iure publico 6.qxd individuano gli interventi da effettuare popolazione. In particolare, i temi cruciasul territorio, tenendo in debita consideli da affrontare, in presenza di risorse scarrazione l’aspetto economico-finanziario; se e limiti fisici all’incremento delle sumonitoraggio, si tratta di una fase spesso perfici a verde pubblico, sono quelli legatrascurata, necessaria tuttavia a intervalli ti alla manutenzione e alla gestione di di tempo regolari per valutare, ad esemquanto realizzato. Verosimilmente i copio, la qualità muni hanno percepita da parormai superato te degli utenti livelli minimi o Un dialogo più serrato tra nonché l’adeguasubminimi di tezza della ma- cittadinanza e amministrazione dotazioni, conutenzione del non può essere più rinviato sicché diventa verde. più importante e determinante Considerazioni conclusive mantenere in efficienza ciò che già esiste Le caratteristiche peculiari del sistema del e proteggere le matrici ambientali che verde e l’accresciuta sensibilità verso i tefanno da struttura al territorio e corredami dell’ambiente no l’ambiente urbanizzato. fanno sì che un L’approccio olistico richiesto dal Piano dialogo più serrato del governo del territorio può e potrà tra cittadinanza e svolgere il ruolo di catalizzatore di nuovi amministrazione rapporti per favorire lo scambio di idee non possa essere tra amministratori, cittadini con l’aiuto e più rinviato. In la ‘mediazione’ - tecnica, non politica - di tutto ciò sono di professionalità diverse che spesso, inconaiuto nuove prassi sapevolmente, ignorano conoscenze e procedurali, ciacompetenze reciproche. scuna più adatta Ciò si tradurrà in un mutuo arricchisecondo il livello mento in grado di implementare anche al quale si opera: nel campo del verde migliori politiche pianificazione neper il nostro abitare. goziata e proget*Marco Fabbri presidente dell’Ordine dei Dottori tazione partecipaAgronomi e dei Dottori Forestali di Milano ta; quest’ultima cae presidente della Federazione Regionale pace di coinvolgedegli Ordini dei Dottori Agronomi re realmente quale dei Dottori Forestali della Lombardia Il Naviglio di fronte agli antichi magazzini di Pavia. **Luca Masotto dottore agronomo in Monza siasi strato della La tendenza di accentuare il ruolo ambientale del verde ne del fatto che per pianificare è necessario conoscere, il primo passo consiste nel portare avanti un’analisi preliminare di tutti gli aspetti in gioco, quali gli obiettivi posti dal legislatore, le richieste avanzate dai fruitori attraverso opportuni sondaggi e le eventuali osservazioni di tutti gli Enti preposti alla gestione del territorio a vari livelli amministrativi; - analisi cognitiva, si articola in un’analisi dell’offerta (censimento quantitativo degli spazi a disposizione) e nella sua successiva valutazione qualitativa circa la capacità dell’area in esame di svolgere le sue funzioni; proposta delle azioni, costituisce la fase propositiva del Piano dei servizi; sulla scorta delle precedenti analisi si pone qualche volta in secondo piano la valenza paesaggistico-architettonica. Di fronte a uno specchio d’acqua di grande rilievo visuale le alberature ne enfatizzano l’importanza e mediano il rapporto tra l’acqua e il contesto urbano. Vigevano Chiesa barocca e Piazza viscontea. Nella città storica l’esigenza di verde non era sentita in modo particolare, soprattutto al Nord. ‘ ’ Note al testo 1 Si veda, ad esempio, il breve excursus tracciato in Fabbri M., ‘Verde pubblico tra ecologia e artificio’, in Pirani A. (a cura di), Progetti della natura e dell’uomo, Angeli, Milano, 1999, nonché il paragrafo ‘Pianificazione e progettazione’ (e relative note) in Fabbri M., ‘Progettazione e gestione del verde pubblico e privato’, Genio rurale, 1, 1997. 2 Cfr. Panzini F., Per i piaceri del popolo. L’evoluzione del giardino pubblico in Europa dalle origini al XX secolo, Zanichelli, Bologna, 1993, p. 221. 3 Lupetina M., ‘Piano dei servizi’ in atti del Corso di specializzazione sulla Valutazione ambientale strategica, tenutosi in Milano tra il gennaio e il febbraio 2008, organizzato dalla Federazione regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia in collaborazione con la Fondazione ‘de iure publico’. 4 Cfr. art. 2, comma 1, l.r. 24 aprile 1990, n. 24, ‘Istituzione del parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud Milano’. 5 Fabbri M., ‘Norme edilizie e progettazione del verde privato’, Genio rurale, 11, 1992. 6 Ad esempio, diversi Comuni obbligavano la sostituzione di ogni soggetto abbattuto ‘con cinque alberi della medesima specie o di specie comunque pregiata’. 7 Cfr. Fabbri M., Progettazione e gestione del verde pubblico e privato’, Genio rurale, 1, 1997. In realtà oggi non è esattamente così, ma la ratio del processo (bisogni, piano delle opere, progetto) non è mutata. 8 Cfr. Pirani A., Fabbri M., Gaviglio A., ‘Un parco naturalistico-sportivo per la valorizzazione di aree agricole di frangia urbana’, Italus hortus, Vol. 7, numero speciale, 2000. Gli Autori, precedentemente all’introduzione delle nuove norme, si resero conto dell’importanza e della necessità di ‘un’analisi di carattere territoriale [al fine di individuare] alcuni caratteri che il piano urbanistico non aveva fatto emergere o non aveva evidenziato con la dovuta incisività’ (cfr. ibidem, pag. 15). 9 Si consideri che in molte città il verde che le connota, che ne organizza lo spazio o che si accompagna al disegno urbano è spesso di epoca antecedente l’ultimo conflitto mondiale. Rari gli interventi significativi negli anni successivi e solo in anni recenti il tema del verde è assunto tra le priorità nel progetto urbano. 10 Nel 2006 la Commissione di studio ‘Verde urbano e piano dei servizi’ della Federazione regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia ha redatto delle linee guida per la redazione dei piani del verde (cfr. Federazione regionale degli Ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali della Lombardia, ‘Il sistema del verde nel piano dei servizi - Riflessioni e orientamenti dei dottori agronomi e dei dottori forestali sull’applicazione della legge regionale (Lombardia) 11 marzo 2005, n. 12’, Milano, 2006). il Corriere de iure publico – giugno 2008 35 notizie dalle regioni de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 36 Una giovane promessa al Comune di Milano A soli 28 anni ha alle spalle un impegno attivo per la collettività, mostrato all’interno dei Comitati di quartiere; oggi Gianluca Comazzi fa parte della amministrazione del capoluogo lombardo, portando nuove idee per sensibilizzare le persone su un tema di grande attualità quale quello della tutela degli animali. Paola Loaldi Gianluca Comazzi con Ellen Hiddings alla presentazione della mostra fotografica del Comune di Milano li animali domestici nella nostra tela degli animali; favorisce la diffusione società moderna hanno assunto dell’informazione e della conoscenza un ruolo molto importante, non delle norme che regolano la materia; ina caso il Comune di Milano ha recentecoraggia la relazione con le associazioni mente deciso di istituire una nuova figuprotezionistiche e animaliste presenti sul ra, quella del Garante per la tutela degli territorio. Animali, oggi rappresentato da Gianluca Con esse sviluppa un dialogo e un conComazzi, nominato dal Sindaco Letizia fronto sui temi della tutela degli animali Moratti. Gli obiettivi espressi dal PiaIl Garante segnala alle Autorità no Generale di Sviluppo del competenti, carenze, disfunzioni Comune di Milano riguardano tutta una serie di compiti e fatti configurabili come ipotesi che si esprimomo innanzitut- di reato in materia di to per la difesa dei princìpi e valori fondamentali per il be- maltrattamento degli animali nessere e la protezione degli animali. Per fare ciò il Garante promuoper un migliore coordinamento delle inive iniziative di sensibilizzazione, crescita ziative in programma, per un maggior liculturale ed educativa sui temi della tuvello di collaborazione con le istituzioni G ‘ ’ 36 il Corriere de iure publico – giugno 2008 e per un’integrazione efficace dei contributi della società civile. Gianluca Comazzi è inoltre impegnato nel costruire una relazione con i singoli cittadini e con le istituzioni al fine di far crescere la sensibilità sulle esigenze di salvaguardia, difesa e valorizzazione dei principi di tutela e protezione degli animali. La sua funzione rappresenta un elemento di raccordo con enti pubblici ed istituzioni per l’attuazione ed applicazione di leggi e regolamenti; raccoglie proposte e segnalazioni da parte di singoli cittadini, delle associazioni professionali e di quelle protezionistiche ed animaliste, in merito a problematiche specifiche presenti in città; comunica esigenze, i problemi aperti e le proposte direttamente al Sindaco, collaborando nel progettare provvedimenti specifici 19-06-2008 11:28 volti a migliorare le condizioni per il rispetto degli animali in città; segnala alle Autorità competenti, carenze, disfunzioni, nonché fatti configurabili come ipotesi di reato in materia di maltrattamento degli animali. Lotta al randagismo La lotta al randagismo e all’accattonaggio che sfrutta i cucioli di cani sono fra le priorità. A tal proposito nel capoluogo lombardo c’è un nucleo che vigila contro gli abusi compiuti sugli animali. Si tratta del gruppo di Guardie EcoZoofile, istituito dal Comune nel 2008 attraverso un progetto pilota per l’applicazione delle normative vigenti. Progetto reso possibile grazie ai volontari dell’Oipa (Organizzazione internazionale protezione animali). Le guardie vigilano sul benessere animale e intervengono contro abbandoni e maltrattamenti. Reprimono l’impiego degli animali per scopi accattonaggio, contrastano il fenomeno degli addestramenti illegali per il combattimento e altre pratiche incivili. Le Guardie Eco-Zoofile sono riconoscibili perché portano sulla divisa l’indicazione del Comune di Milano. Collaborano con le Asl e forniscono consulenza sia a strutture pubbliche e private, sia a singoli cittadini in cerca di chiarimenti su ogni tipo di tematica riguardante la protezione degli animali. Opere di sensibilizzazione Rientrano nell’opera di sensibilizzazione su queste tematiche le campagne pubblicitarie e di informazione promosse dal Comune di Milano grazie al contributo di Comazzi, che in tal senso mostra di avere sempre buone idee che trasforma in iniziative di ampio interesse. Per esempio, con l’arrivo dell’estate, come tutti gli anni, si ripresenta il problema dell’abbandono di cani e gatti. Per attirare l’attenzione su questo tema spesso dibattuto in più modi, il Garante per la Tutela di Milano ha trovato una formula che ha riscosso indubbio successo: ha promosso per il Comune di Milano una mostra fotografica dal titolo ‘Tienimi con te’, che invita a riflettere sul problema e ripercorre il rapporto tra uomini e animali domestici. Infatti ogni anno il tema ritorna di scottante attualità: la partenza per le vacanze coincide con una vera e propria ‘strage’ di cani e gatti che, fino a ieri coccolati, diventano scomodi e vengono abbandonati per strada o negli autogrill. Un fenomeno fortunata- Pagina 37 notizie dalle regioni de iure publico 6.qxd mente in calo, almeno a Milano, ma non completamente scomparso. «Per questo - dice Comazzi - non bisogna mai abbassare la guardia ed è invece importante insistere sul fronte della sensibilizzazione, anche con iniziative simpatiche che però siano utili a far riflettere su un comportamento incivile». Così è nata l’idea della mostra fotografica svoltasi ai primi di giugno presso lo spazio Lattuada di Milano. Il progetto realizzato per volontà del Comune di Milano, prevede l’esposizione di scatti fotografici, che ripercorrono il rapporto tra uomini e animali domestici, toccando temi importanti, come il ruolo della pet therapy, e indagando le affinità emotive che si possono istaurare con gatti e cani. I vip a difesa degli animali Una sezione della mostra è stata dedicata ai personaggi del mondo dello spettacolo ritratti con i loro amici a quattro zampe: Anna Falchi, Flavia Vento, Mirca Viola, Alessia Fabiani, Justine Mattera, Francesco Facchinetti, Paolo Limiti, Arianna, Anna Kanakis, Elenoire Casalegno, Nenella Impiglia, Maddalena Corvaglia, Ellen Hidding, Paola Maugeri e altri vip hanno prestato il loro volto per contrastare un fenomeno che, sebbene in calo, si ripropone all’inizio di ogni estate. Il Garante per la tutela degli animali del Comune di Milano, Gianluca Comazzi, organizzatore dell’evento, ha sottolineato l’importanza di non abbassare la guardia davanti a un fenomeno che si configura come un reato e che come tale va contrastato. Con lui durante la serata alcuni volti noti che hanno posato per la mostra: Paolo Limiti, Ellen Hiddings, e Enrico Beruschi, voce narrante del video ‘Un giorno Re’. Il filmato, distribuito dal Garante per la tutela degli animali nelle scuole milanesi e proiettato nel corso della serata, racconta la storia di un cane abbandonato, ferito e poi adottato. «Una storia a lieto fine - ha sottolineato Gianluca Comazzi come vorremmo ce ne fossero di più. Per questo invito tutti coloro che amano i cani ad adottarne uno dal canile: un gesto d’amore e di civiltà». A questo proposito sono stati premiati alcuni cittadini che si sono distinti per l’impegno profuso a tutela degli animali. Dall’alto: Anna Falchi, Maddalena Corvaglia e Flavia Vento, posano per la mostra organizzata contro l’abbandono degli animali il Corriere de iure publico – giugno 2008 37 notizie dalle regioni de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 38 Accordo fra Lecco e gli ordini professionali Passo avanti nella definizione del PGT della città manzoniana. Antonia Maria Colombo n’intesa per aiutare la città di Lecco a crescere. Il primo passo verso la realizzazione del nuovo PGT (Piano di Governo del Territorio) è il coinvolgimento di tutte le forze economiche presenti nel capoluogo. Infatti i presidenti e i rappresentanti degli Ordini professionali e delle Associazioni di categoria hanno firmato un documento per la promozione e lo sviluppo economico e sociale della comunità lecchese. Una specie di decalogo, dove sono indicate le finalità dell’accordo, l’avvio di una consultazione permanente e le indicazioni che possono essere avanzate dalle diverse associazioni che Il nostro lavoro non rimarrà hanno siglato l’intesa. I principali sulla carta, ma sarà operativo obiettivi sono la concertazione delle linee guida dello strumento relativo al e di concreto aiuto all’attività piano di governo del territorio (ex del Comune Prg) e l’impegno per nuove infrastrutture e l’Expo 2015. «Sono - spiega il sindaco di Lecco Antonella Faggi - due tescritto nell’articolo 1 dell’intesa sottoscritmi importanti che già sin d’ora sono al ta a Palazzo Bovara, sede municipale - è la centro dell’attenzione e hanno come costituzione della commissione. A livello obiettivo l’Expo 2015». I rappresentanti operativo, entro sei mesi le associazioni degli Ordini professionali e delle Associadevono avanzare proposte concrete. «L’izioni entreranno a far parte di una comniziativa del Comune - afferma Maria missione che avrà il compito di elaborare Venturini - è positiva perché va verso la proposte concrete sia per il PGT sia per concretezza nell’operare per il bene comul’appuntamento del 2015. «Ci avviciniane e in particolare per il territorio». «Sono mo sempre più a scadenze importanti - ossicura che il nostro lavoro non rimarrà serva il primo cittadino Antonella Faggi sulla carta, ma sarà operativo e di concree per affrontarle abbiamo pensato di chieto aiuto all’attività del Comune». dere l’apporto di tutte le realtà civili, ecoI temi su cui verterà il lavoro della comnomiche e sociali della città». missione sarà quello di elaborare iniziative in vista dell’adozione del Piano di GoverUn accordo importante no del territorio, recependo la nuova norL’accordo è stato sottoscritto da Maria mativa regionale. «La procedura che sarà Venturini, presidente dell’Associazione seguita - spiegano i tecnici del Comune di ‘Libere Professioni’ che raccoglie undici fiLecco - prevede un confronto permanengure professionali (dai notai ai dottori te e l’indicazione di linee guida su cui cocommercialisti). Il primo passo - come struire il nuovo PGT». U ‘ ’ 38 il Corriere de iure publico – giugno 2008 Lecco in una cartolina storica Altro elemento importante dell’accordo è la semplificazione amministrativa, con minor regolamenti e burocrazia. L’amministrazione comunale si impegna a mettere a disposizione tutti gli strumenti necessari alle diverse associazioni e di semplificare i regolamenti. Su quest’ultimo argomento l’esponente della Compagnia delle Opere Marco Giorgione sostiene: «Approviamo il metodo e l’essere partecipi alle decisioni che va nel verso giusto, ma occorre che non siano solo queste due temi i punti principali del dialogo, ma bisogna anche guardare all’ordinario. In buona sostanza è giusto pensare alle grandi cose ma non dimentichiamo le piccole e la commissione dovrà orientarsi anche in questa direzione, con proposte che avvicinino il cittadino alla Pubblica Amministrazione e non lo allontanino». Il presidente dei Costruttori lecchesi, Marco Sangiorgio afferma: «Questa intesa è importante e fa proposte concrete e propositive soprattutto nell’ottica di nuove infrastrutture». Il primo passo è stato fatto e un’istituzione importante ha già avviato la pianificazione nell’ottica della nuova legge regionale, con un’attenzione particolare alla semplificazione. 19-06-2008 11:28 Pagina 39 beninformati de iure publico 6.qxd FOCUS GROUP in Valtellina l comuni di Piateda e Samolaco, in provincia di Sondrio, ospitano la Fondazione ‘de iure publico’ per un focus group dedicato all’approfondimento della legge regionale n.12/2005. In Valtellina e in Valchiavenna, erano presenti funzionari, tecnici comunali e privati cittadini. a Regione Lombardia l’11 marzo 2005 approva la nuova Legge per il governo del territorio n.12 , che entra in vigore il 31 marzo 2005. Dopo quattro modifiche si avvicina il termine di scadenza del 31 marzo 2009, entro cui tutte le amministrazioni pubbliche devono presentare il loro PGT. I comuni valtellinesi di Piateda, Montagna in Valtellina, Tresivio e Ponte in Valtellina e la Gestione Associata di funzioni e servizi (DCR 802 e DGR 15949 del 2003) dei comuni di Samolaco, Gordona, Novate Mezzola e Verceia, in Valchiavenna, decidono di partecipare al progetto di ricerca promosso dalla Fondazione ‘de iure publico’, Centro Studi Giuridici sulla Pubblica Amministrazione, attraverso la cui collaborazione sarà studiato il nuovo approccio al Piano di Governo del Territorio per usufruire del suo supporto nella fase di preparazione del ‘sostituto’ del Piano Regolatore Generale. Per l’occasione a Piateda il 5 maggio si sono ritrovati Martina Simonini, sindaco del comune di Piateda, Barbara Baldini sindaco di Montagna in Valtellina, il vicesindaco di Tresivio e i rappresentanti del comune di Ponte in Valtellina. A Samolaco il 20 maggio sono presenti il presidente della Comunità montana della Valchiavenna Lucia Buzzetti, il sindaco di Samolaco, Andrea Bianchi, quello di Novate Mezzola, Sandro Colzada, di Verceia, Dante Pedroncelli e i rappresentanti del comune di Gordona, oltre a tecnici e consiglieri. Dopo i rispettivi onori di casa da parte degli amministratori ospitanti, la Fondazione è stata presentata come ‘una rete di salvataggio e un generoso osservatore’. «Lo scopo di questi incontri - spiega il sindaco Simonini - è creare la possibilità di condividere con gli amministratori il fatto che il PGT è uno strumento com- L pletamente diverso dal Piano Regolatore Generale: deve passare il convincimento che si tratta di qualcosa d assolutamente rentorio (quattro anni dalla sua entrata in vigore) entro cui obbligatoriamente adeguarsi - pena l’inefficacia di tutti gli strumenti urbanistici vigenti- alle nuove disposizioni. Oggi il privato con il Piano di Le sostanziali differenze che inGoverno del Territorio può dare tercorrono tra Piano Regolatore Generale e Piano di Governo del suggerimenti o fare proposte Terriorio costituiscono una importante chiave di lettura per nuovo. Il PGT è molto più complesso comprendere la vera e propria ‘rivoluziodel PRG, ma anche molto più capace di ne copernicana’ che ha interessato i prinoffrire tante e diverse opportunità alle cipi fondanti la nuova urbanistica e che amministrazioni pubbliche». Il presidente della Fondazione, Bruno Bianchi, in questi incontri di approfondimento sul quadro di riferimento per il PGT, analizza le linee guida e le procedure previste dalla normativa regionale, che ha sostituito il vecchio Piano Regolatore con la più complessa programmazione territoriale all’interno dei nuovi PGT. L’argomento trattato, ovvero i principi dell’‘Urbanistica di ultima generazione’ - Il Governo del territorio in Lombardia: le modifiche introdotte dalla L.R. n. 4 del 14 marzo 2008, ha riscosso molto interesse. Durante l’iter di elaborazione del documento PGT, la Fondazione seguirà i vari passaggi del lavoro e sarà a disposizione se necessario con il suo comitato scientifico e di ricerca. «La legge sul governo del territorio - ha spiegato l’avvocato Bianchi - è piombata all’improvviso, con i suoi 104 articoli, sulle amministrazioni comunali della LombarGordona,una delle cittadine che hanno dia attraverso, altresì, la previpartecipato al focus group: monumento ai caduti. sione di un termine certo e pe- ‘ ’ il Corriere de iure publico – giugno 2008 39 beninformati de iure publico 6.qxd 40 19-06-2008 11:28 Pagina 40 sono individuabili nell’abbandono della zonizzazione a favore della strutturazione del territorio per ambiti, nel passaggio dello standard quantitativo a quello qualitativo e, conseguentemente, nel rinnovato ruolo del privato nell’ambito del procedimento amministrativo configurabile non più come un mero ‘diritto di tribuna’ ma come possibilità di partecipare all’elaborazione degli strumenti di pianificazione. Senza omettere in questo contesto l’obbligatorietà della Valutazione Ambientale Strategica il cui mancato espletamento all’interno della procedura di formazione del PGT comporta l’annullabilità di quest’ultimo». La relazione dell’avvocato Bianchi è approfondita e le domande e le affermazioni, che vengono sottoposte dalla platea sono di grande interesse. A tal proposito, l’intervento della Presidente della Cm della Valchiavenna, Lucia Buzzetti nel corso del focus group tenutosi a Samolaco si è rivelato di fondamentale importanza per approfondire il tema della VAS. In particolare, anche alla luce delle obiettivi sanciti dalla Direttiva CE 42/2001, la Valutazione Ambientale Strategica è stata definita quale atto di staff interdisciplinare, che comporta la partecipazione e la collaborazione di varie figure professionali di alta specializzazione. In tale contesto, per evidenziare i caratteri salienti della c.d procedura integrata di pianificazione e di valutazione dei piani, sono stati dunque precisati i cinque soggetti che obbligatoriamente - come desumibile dalla d.g.r 27 dicembre 2007 n. 6420 - devono essere coinvolti nella stesura del PGT: l’autorità procedente (il Comune) l’autorità proponente, l’autorità VAS, nominata dall’amministrazione comunale, l’autorità competente in materia ambientale (Arpa) e il Pubblico. «Tra le innumerevoli novità introdotte - precisa l’avvocato Bianchi - emerge la previsione del principio della perequazione urbanistica, che determina eguali oneri sociali e diritti edificatori nell’ambito delle aree di trasformazione il Corriere de iure publico – giugno 2008 PGT, infatti, non è più oggetto di autorizzazione regionale o provinciale, ma bensì di una mera verifica di compatibilità urbanistica che si distingue a sua volta dalla conformità urbanistica». Il presidente della Fondazione sente oltremodo il dovere di fare un’ulteriore e importante precisazione: «Oggi il privato con il Piano di Governo del Territorio può dare suggerimenti o fare proposte. La P.A., quando chiude il Avvocato Bruno Bianchi, contratto con il cittadino, depresidente della Fondazione ‘de iure publico’ . ve tenere per questo ben presente il ‘rilevante interesse urbanistica. A tutto ciò si aggiunge che pubblico’ dell’operazione, che non può uno dei caratteri più rilevanti del PGT è prescindere da tre principi fondamentali rappresentato dalla partecipazione dei che sono: perequazione, compensazione cittadini i quali, in ossequio all’articolo e incentivazione. In questo senso, la cor2 della Legge 12/2005, possono a attraretta e virtuosa applicazione delle norme verso loro proposte integrare i contenuti proposte dalla ‘nuova urbanistica’ troverà del PGT medesimo. Qualcuno vi potrà uno dei suoi momenti cruciali proprio anche dire - continua Bianchi -, che la nell’introduzione, quanto all’eleboraziolegge 241 del ne del nuovo 1990 sul procestrumento di dimento ammiIl principio della perequazione pianificazione, nistrativo (arti- urbanistica determina eguali di meccanismi colo 13) afferperequativi e ma che le nor- oneri sociali e diritti edificatori compensativi. me, riferite agli nell’ambito delle aree Dunque, nella accordi tra P.A. di trasformazione connessa gee privato, non stione dei ditrovano applicaritti edificatozione per quanto riguarda gli atti di piari.» Il PGT rompe la continuità, grazie nificazione territoriale urbanistica. A coalla riforma costituzionale, che dà potere storo rispondo che, con la sentenza Tar ai comuni e alla nuova urbanistica adotBrescia, 16 aprile 2008 n. 380, relativa al tata in ben otto regioni italiane più una: comune di Bolgare, è sancito che tale aril Trentino Alto Adige (dove da poco è ticolo non rappresenta più un ostacolo. Il stato approvata la Legge Provinciale 4 ‘ ’ Lucia Buzzetti, presidente della Comunità montana della Valchiavenna e Dante Pedroncelli, sindaco di Verceia. 19-06-2008 11:28 marzo 2008 n.1). Pur in assenza di una legge quadro nazionale quale riferimento unico e certo, tali regioni hanno legiferato proponendo principi straordinariamente innovativi, che testimoniano il passaggio da un’urbanistica precettiva a una urbanistica consensuale, con riferimento alla L.R. Lombardia 12/2005 essi sono rinvenibili nell’articolo 1 comma 2, rubricato ‘oggetto e criteri ispiratori’. Queste le più importanti tematiche trattate in occasione dei momenti di approfondimento tenutisi in Valtellina. L’obiettivo della ricerca, che include i comuni valtellinesi, ma non solo, è eseguita attraverso una serie di focus group, con l’intenzione di analizzare lo ‘stato dell’arte’ dell’applicazione della legge regionale in materia di programmazione urbanistica. Nella gestione dei nuovi documenti, saranno evidenziate le eventuali difficoltà incontrate dai comuni o dai professionisti nell’osservanza delle disposizioni del Pirellone e allo stesso tempo verranno raccolti gli esempi positivi di innovazione e soluzioni efficienti, realizzati nelle varie zone della regione. Il sindaco di Novate Mezzola, Sandro Colzada, sottolinea, inoltre, come gli innovativi istituti introdotti possano a tutti gli effetti eliminare l’annosa questione della frammentazione catastale, tipica delle aree alpine, e il forte dilemma creato dal blocco nell’attuazione dei Piani di Lottizzazione. «Attraverso la trattativa e la compensazione dei diritti edificatori - precisa, infatti, l’avvocato Bruno Bianchi -, sarà possibile risolvere ‘definitivamente’ il problema». La Fondazione, come comunità dottrinale, intende ottimizzare la realizzazione dei progetti nell’interesse della Pubblica Amministrazione. «La trattativa è tutta da costruire - dice il geometra Fernando Baruffi di Tresivio, che partecipa all’incontro di Piateda - sia a livello civico sia amministrativo. Questo è quello che ci si aspetta da questi focus group: l’interesse da parte di tutti gli attori in gioco, cioè tecnici co- Pagina 41 La Fondazione, come ‘comunità dottrinale, intende ottimizzare la realizzazione dei progetti nell’interesse della Pubblica Amministrazione ’ beninformati de iure publico 6.qxd contributo dottrinale anche nell’ambito di una Assemblea pubblica, per far sì che il cittadino sia messo al corrente del grande mezzo che è il PGT e dell’importanza del ruolo della popolazione all’interno del procedimento per la sua realizzazione. Perché, come sottolineato durante i due focus group in provincia di Sondrio, proprio il pubblico, uno dei cinque soggetti obbligatori nel processo di Valutazione Ambientale Strategica, è ‘Portatore di Interessi giuridicamente rilevanti verso l’Amministrazione’. munali, professionisti del settore e privato cittadino». Bruno Bianchi sottolinea: «L’interesse deve essere più diffuso, affinché le difficoltà siano superate in modo agevole da parte di tutti. Si tratta di applicare in maniera virtuosa ciò che la legge mette a disposizione. Oggi più che mai. Vediamo di ‘usare’ questi mezzi nel modo corretto». Il sindaco del comune di Novate Mezzola ha sottolineato l’opportunità che la Martina Simonini, sindaco del comune di Piateda Fondazione poscon Barbara Baldini, sindaco di Montagna in Valtellina. sa offrire il suo Ponte in Valtellina: chiesa di San Maurizio, nel centro storico. il Corriere de iure publico – giugno 2008 41 casistica giurisprudenza dottrina a cura del comitato scientifico de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 42 Novità in tema tra amministrazioni GIURISPRUDENZA: In tema di attività convenzionale della Pubblica Amministrazione, una breve riflessione merita la recentissima sentenza TAR Brescia 16 aprile 2008 n. 380 ale pronuncia, pur presentando numerosi punti di interesse, costituisce, indubitabilmente, un ulteriore elemento positivo di valutazione in merito a principi ormai ufficializzati e consolidati nella giurisprudenza italiana ed anche nella normativa comunitaria. Tra le censure sollevate, una si rivela, per quanto in tale sede interessa, particolarmente degna di nota. Nello specifico, veniva lamentata la sussistenza di un vizio sostanziale inficiante i provvedimenti impugnati relativo all’illegittimità degli accordi ex L. 241/90 in quanto in materia di pianificazione urbanistica non vi sarebbe spazio alcuno per la negoziazione degli interessi pubblici. La svolta decisiva sulla via del consensualismo si è avuta con la promulgazione della legge 4 agosto 1990 n. 241 così come modificata dalla recente riforma del 2005. In particolare, con l’entrata in vigore della L. n.15, vengono introdotte significative modificazioni relativamente alla disciplina degli accordi tra amminisaggio da un sistema di atipicità degli acstrazione e privati. cordi amministrativi con la sostanziale Con la riformulazione, dunque, dell’articolo 11 che, attraverso l’eliminazione della clausola ‘nei L’intangibilità dell’attività di casi previsti dalla legge’ ha attri- programmazione per mezzo di buito portata generale all’accordo sostitutivo, viene a realizzarsi accordi, rappresenta il punto più - come affermato dallo stesso qualificante della pronuncia giudice amministrativo - il pas- T ‘ ’ 42 il Corriere de iure publico – giugno 2008 Antica piantina della città di Brescia equipollenza fra strumento provvedimentale e strumento consensuale. Eliminata, dunque, la tipizzazione che contrassegnava gli accordi sostitutivi, l’attività provvedimentale si pone, quanto al fine perseguito, sullo stesso piano di quella negoziale. Detta affermazione, si badi bene - e lo si coglie, del resto, con chiarezza nella pronuncia in esame - è strettamente legata al- 19-06-2008 11:28 Pagina 43 di accordi e privati la circostanza per cui l’intesa con il privato deve rivelarsi nel realizzare la cura e la gestione dell’interesse pubblico, più efficiente rispetto all’ordinaria attività amministrativa. Rilevanza dell’art.13 Come è fin troppo noto, la previsione della portata generale degli accordi ex articolo 11 è gravata da un rilevante limite che attiene all’inapplicabilità degli stessi ad alcune tipologie di atti amministrativi, in particolare, con riferimento alla fattispecie in esame, agli strumenti pianificatori ed urbanistici. Invero, ai sensi dell’articolo 13 della Legge 241/1990, le disposizioni di cui al Capo III non trovano applicazione nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. Tale preclusione, sostenuta per molto tempo dalla giurisprudenza e dalla stessa dottrina, deriva dalla particolare qualificazione attribuita alla funzione pianificatoria la quale, giacché connessa alla imprescindibile necessità di perseguire l’interesse generale, non può divenire oggetto di negoziazione con tutti i privati interessati. È da ritenersi, in particolare, che la limitazione così statutita e, tra l’altro, mantenuta in essere anche dalla recente riforma del 2005, afferisca a procedimenti amministrativi aventi ad oggetto atti di pianificazione (si pensi all’approvazione di una variante al piano regolatore o di un piano attuativo) disciplinati in modo eslcusivo da specifiche leggi. L’affermazione ‘a ciò non osta la previsione dell’articolo 13 sull’intangibilità dell’attività di programmazione per mezzo di accordi’ rappresenta il punto più qualificante della pronuncia in quanto, pur con tutte le cautele da cui è circondata, sembra mettere a dura prova la tenuta del limite posto dall’articolo 13 della Legge 241/1990. casistica giurisprudenza dottrina a cura del comitato scientifico de iure publico 6.qxd LA SENTENZA Pubblichiamo qui uno stralcio della sentenza, che trovate per esteso sul sito www.deiurepublico.it., sezione biblioteca informatica/giurisprudenza … Viene altresì dedotta l’illegittimità degli accordi ex L. 241/90, in quanto in materia di pianificazione urbanistica non vi è spazio alcuno per la negoziazione degli interessi pubblici. L’impostazione non è condivisibile. Osserva il Collegio che, a seguito della L. 241/90, è nato un nuovo sistema di gestione dell’interesse pubblico secondo modelli concordati: il procedimento amministrativo contempla oggi al suo interno intese, parziali o definitive, sull’assetto degli interessi in gioco, ove i singoli e l’ente pubblico assumono reciproci impegni di natura negoziale. Con la previsione dei moduli pattizi, si ammette cioè che una prerogativa tipica dell’Ente pubblico - qual è la discrezionalità amministrativa - possa essere ‘contrattata’, ossia divenga oggetto di negoziazione con i soggetti privati nella ricerca di un ampio consenso sulle scelte, ed in particolare sul contenuto, le modalità, ed i tempi di esercizio di esse. Se tale innovazione potrebbe a prima vista apparire dirompente, si deve rilevare che la funzione amministrativa mantiene il proprio connotato principale e continua ad esprimersi nella cura concreta degli interessi pubblici: il fatto che l’amministrazione possa utilizzare lo strumento consensuale in luogo del tradizionale provvedimento significa che, ferma restando l’essenzialità della finalità generale perseguita, possono variare i mezzi impiegati per raggiungerla (Consiglio di Stato, sez. VI - 15/5/2002 n. 2636). In definitiva, l’assetto dei rapporti di diritto pubblico può ancora costituire l’oggetto di un provvedimento imperativo unilaterale, ma può anche sfociare in un contratto pubblicistico che si inserisce in un procedimento amministrativo come risultato di un sub-procedimento di natura negoziale: l'atto autoritativo non è più dunque il solo strumento di realizzazione degli interessi pubblici in quanto, se è essenziale il fine pubblico, divengono fungibili gli strumenti attraverso cui perseguirlo. Peraltro, con l’ultima riforma della L. 241/90, all’art. 11 comma 1 è stato eliminato il vincolo dell’espressa previsione di legge per l’impiego degli accordi sostitutivi, che divengono così strumento di applicazione generale. Si realizza cioè il passaggio ad un sistema di ‘atipicità’ degli accordi amministrativi con la sostanziale equipollenza fra strumento provvedimentale e strumento consensuale. L’accordo sostitutivo diventa quindi utilizzabile dal soggetto pubblico per perseguire gli scopi istituzionali in qualsiasi tipo di attività di natura discrezionale. Se dunque l’attività di pianificazione urbanistica è ad alto contenuto di discrezionalità, non vi è alcuna ragione per escludere che l’amministrazione possa concludere intese per il miglior equilibrio tra gli interessi pubblici e le contrapposte aspirazioni dei singoli titolari di situazioni giuridiche, né a ciò osta la previsione dell’art. 13 sull’intangibilità dell’attività di programmazione per mezzo degli accordi: la disposizione afferma la piena autonomia delle amministrazioni pubbliche nelle scelte di prima attuazione degli indirizzi politici degli organi di vertice, e tuttavia non è affatto precluso alle medesime di raggiungere intese e perfezionare accordi da recepire in sede di programmazione, senza perciò pregiudicare il perseguimento dell’interesse pubblico. il Corriere de iure publico – giugno 2008 43 casistica giurisprudenza dottrina a cura del comitato scientifico de iure publico 6.qxd 44 19-06-2008 11:28 Pagina 44 Urbanistica ed edilizia in Consiglio di Stato GIURISPRUDENZA: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, del 7 aprile 2008 (Ud. 10 marzo 2008), sentenza n. 2 in materia di Urbanistica ed edilizia. art. 12, comma 3, del d.p.r. n. 380 del 2001 (Misure di salvaguardia Prevalenza su norme regionali previgenti di contenuto difforme - d.p.r. 380/2001 - Norme di principio - Norme confliggenti delle regioni a statuto ordinario - Abrogazione - L. n. 131/2003) è una norma avente valenza mista: edilizia, da un lato, in quanto volta ad incidere sui tempi dell’attività edificatoria; urbanistica, dall’altro, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell’ordinato assetto del territorio. Essa prevale su eventuali norme regionali previgenti di contenuto difforme (quali, nella specie, l’art. 5 della l.r. Lazio n. 24 del 1977 e l’art. 36 della l.r. n. 38 del 1999). Nel momento in cui il legislatore nazionale è intervenuto nella materia, assegnando alle norme contenute nel t.u. dell’edilizia volte al riordino della stessa il carattere di norme di principio, devono ritenersi, per ciò stesso, abrogate le norme delle regioni a statuto ordinario con esse confliggenti; ciò in quanto, fino all’adeguamento delle Regioni a statuto ordinario alle norme di principio recate nel testo unico, le norme aventi tale portata L’ in questo contenute sono destinate a prevalere sulle prime. Tali conclusioni sono corroborate anche dalla legge n. 131/2003, che, all’art. 1, comma 2, recante la disciplina transitoria relativa alle normative regionali vigenti in materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale, prevede l’ultrattività di dette normative regionali solo fino al sopravvenire delle norme statati in proposito (con salvezza, naturalmente, degli ef- fetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale); poiché, peraltro, anche la determinazione di principi fondamentali nelle materie di legislazione regionale concorrente risulta ‘riservata alla legislazione dello Stato’, può coerentemente concludersi nel senso della cedevolezza di tutte le norme regionali di fronte alle norme di principio che siano fissate dallo Stato nella stessa materia (ex legge n. 308/2004). CONSIGLIO DI STATO, in sede giurisdizionale - Sezione V sentenza n. 885/2008 CONSIGLIO DI STATO, sentenza n. 1462 dell’11 marzo 2008 Impugnazione della D.I.A. da parte dei soggetti confinanti Termine per l’impugnazione. Diritto di prelazione - controversia - difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo. Nella pronuncia de qua, è stato rilevato che, in tema di soggetti confinanti, il termine per l’impugnazione di una concessione edilizia non decorre dall’avvio dei lavori, bensì dalla loro ultimazione affinché gli interessati siano in grado di avere cognizione dell’esistenza e dell’entità delle violazioni urbanistico - edilizie eventualmente derivanti dalla concessione; invero, l’effettiva conoscenza dell’atto si concretizza quando la costruzione realizzata rivela in modo certo ed univoco le caratteristiche essenziali dell’opera e l’eventuale non conformità della medesima al titolo o alla disciplina urbanistica. Sulle questioni attinenti al diritto di prelazione sussiste un difetto di giurisdizione in capo al Giudice Amministrativo, in quanto trattandosi di questioni relative ad un diritto soggettivo, queste devono inquadrarsi al di fuori della procedura ad evidenza pubblica esperita dalla Pubblica Amministrazione. Ne consegue, pertanto, che ogni eventuale controversia che insorga sulla spettanza e sull’esercizio del diritto di prelazione, deve essere portata davanti al competente Giudice Ordinario. il Corriere de iure publico – giugno 2008 19-06-2008 11:28 Pagina 45 casistica giurisprudenza dottrina a cura del comitato scientifico de iure publico 6.qxd TAR LOMBARDIA MILANO: sentenza n. 711 del 12 marzo 2008 Diniego condono edilizio - Limiti alle opere condonabili. Nella pronuncia de qua, il T.A.R. adito ha rilevato che in area vincolata possono essere condonate solo le opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo, ovvero quelle conformi agli strumenti urbanistici. Pertanto, non essendo stato assolto - neanche a livello di principio di prova - l’onere probatorio gravante in capo al ricorrente di datare l’epoca dell’abuso (comprovabile, ad esempio, con dichiarazioni o ricostruzioni fotografiche), il ricorso è stato respinto, ritenuto che il Comune interessato nel caso concreto ha legittimamente rigettato l’istanza di condono. TAR LOMBARDIA: sentenza n. 791 del 2 aprile 2008 Responsabilità del soggetto che pone in essere l’inquinamento ambientale: non sempre colpevole è il proprietario/detentore del terreno inquinato. Nell’attuale sistema normativo, l’obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull’effettivo responsabile dell’inquinamento stesso, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l’obbligo di effettuazione della bonifica. Il suindicato assetto normativo sul dovere di bonifica è stato confermato dal vigente D.Lgs. 152/2006 (che ha abrogato il precedente D.Lgs. 22/1997): l’obbligo di bonifica è posto pertanto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera ‘facoltà’ di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel denegato caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253). In particolare l’eventuale iniziativa spontanea del proprietario volta alla rimozione dei rifiuti o al contenimento dell’inquinamento sul proprio terreno, non può assurgere di per sé, in mancanza di altri elementi univoci e precisi, ad affermazione di responsabilità nell’inquinamento stesso, posto che, al contrario, sussiste senza dubbio l’interesse del proprietario incolpevole a limitare in ogni caso l’inquinamento sul proprio fondo, anche per impedirne la perdita di valore economico. TAR LOMBARDIA BRESCIA: sentenza n. 388/2008 Applicazione delle sanzioni amministrative a tutela del paesaggio/ necessità del nullaosta paesaggistico. La sentenza sotto riportata tratta alcuni aspetti assai rilevanti in ordine alla tutela del paesaggio. - In caso di costruzioni in assenza di autorizzazione paesaggistica - in zona sottoposta a vincolo -, il TAR bresciano ritiene che sono applicate le sanzioni pecuniarie ambientali previste dall’art. 167 l D.lgs. 42/04 anche qualora vengano realizzate opere interrate. (La ricorrente al contrario ritiene che le sanzioni pecuniarie non vanno applicate quando dalla costruzione dell’opera non è recato alcun danno evidente all’ambiente circostante). Nel motivare la propria decisione, il Collegio si conforma al disposto del predetto D.lgs che non indica differenza tra violazioni sostanziali (ossia produttive di un concreto danno ambientale per l’effettivo contrasto dell’intervento con i valori paesaggistici in zona) e illeciti meramente formali (consistenti cioè nella mera inosservanza di obblighi come l’omessa acquisizione del prescritto nullaosta), né prevede come presupposto per l’irrogazione delle sanzioni l’esistenza di un vulnus materiale del paesaggio I giudici amministrativi ritengono infatti che il rilascio ‘ex post’ dell’attestazione di compatibilità dei lavori con il contesto vincolato non estingue il potere di imporre il pagamento - a sanzione della violazione degli obblighi che gravano sul proprietario o detentore dei beni in zona di dichiarato interesse paesaggistico e ambientale - di una somma equivalente al maggior importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione (vedi anche art. 83 LR Lombardia 12/05) Infine, in ordine alla determinazione del quantum, rileva il Collegio che questa costituisce attività amministrativa che non contempla valutazioni afferenti all’ambiente e al paesaggio e pertanto non esige l’intervento di esperti in materia ambientale, potendo al contrario essere esercitata dal semplice funzionario (competente). - Con riferimento al nulla osta paesaggistico: la difesa di parte ricorrente sostiene altresì che non sempre è necessario sottoporre gli interventi di modifica al vaglio degli esperti ambientali: ad esempio, quando l’opera viene realizzata nel sottosuolo, questa non necessita di alcuna verifica in quanto la stessa sarebbe del tutto incapace a compromettere o anche soltanto a turbare il paesaggio circostante. A tale eccezione i giudici affermano che anche un manufatto interrato - in zona sottoposta a vincolo - non deve essere apprezzato come opera a sé, isolata dall’ambiente in cui è inserita, ma in relazione all’uso cui è destinata. In particolare, il parcheggio di pertinenza di un ampio complesso immobiliare è sempre idoneo ad incidere sull’assetto circostante, a causa del movimento dei numerosi veicoli che vi accedono: il notevole flusso di mezzi in ingresso e in uscita non può infatti ritenersi privo di impatto sull’ambiente e sui suoi connotati, per cui si rivela incongruo il tentativo di segmentare un intervento edilizio unitario nella parte visibile ed in quella non visibile, atteso che le norme di tutela del paesaggio perseguono la finalità di salvaguardare i valori paesaggistici da ogni alterazione o trasformazione rilevante suscettibile di provocare loro un pregiudizio. il Corriere de iure publico – giugno 2008 45 case history de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 46 Lo Studio d’Ingegneria ed Architettura Lardera & Associati Le radici nel territorio: fondato nei primi anni ’20 a Pavia dall’Ing. Egidio Lardera, lo Studio ha iniziato la sua attività nella gestione delle aziende agricole del pavese e nella regimazione delle acque irrigue. ei suoi primi 50-60 anni lo Studio di Ingegneria ed Architettura Lardera & Associati è stato un punto di riferimento sul territorio per le problematiche relative all’utilizzo dei suoli e delle strutture fondamentalmente di carattere agricolo, nonché relativamente alla complessa attività tecnica inerente il convogliamento e l’utilizzo delle acque irrigue. Era l’epoca in cui si percorrevano quotidianamente a piedi o in bicicletta decine di chilometri per indirizzare e verificare le attività agricole, per valutare lo stato di manutenzione delle strutture aziendali, progettandone modifiche, ampliamenti e nuove costruzioni. L’attività del settore ferveva, seppure interrotta o per meglio dire rallentata, dal periodo di guerra, trascorso il quale nuove risorse ed energie vennero convogliate nel settore agricolo e di allevamento del bestiame. La rete irrigua poi veniva custodita e mantenuta in perfetta efficienza grazie al costante controllo tecnico e ai meticolosi inteventi manutentivi delle sponde, dei fondali e dei manufatti murari. Poche erano le strutture tecniche qualificate in grado di operare con competenza in questo settore chiave dell’attività produttiva lombarda e lo Studio Lardera era certamente una di queste. Si può affermare che, per buona parte del territorio della Provincia di Pavia e parte di quello a sud di Milano, lo Studio ha costituito, come detto, un punto di riferimento essenziale. N 46 modo da poter effettuare manutenzioni con mezzi meccanici. In tal modo la maggior parte delle strutture aziendali a suo tempo realizzate al servizio delle attività agricole vennero progressivamente abbandonate e solo parzialmente sostituite da nuove. In questo periodo, collocabile dagli anni ’60 agli anni ’80, anche l’attività dello Studio dovette adattarsi alle nuove esigenze, incrementando le attività di carattere prettamente amministrativo e volgendosi maggiormente alla progettazione edilizia in campo civile e industriale che, contestualmente, ebbe un grande sviluppo. Ancora una volta poi, alla fine degli anni ’70 e nei due decenni successivi, si è assistito ad un’ulteriore trasformazione dell’attività nel settore edilizio ed urbanistico, che si è via via maggiormente rivolta al recupero del patrimonio esistente, spinta anche dalla disponibilità di strutture agricole e industriali dismesse. La cultura della conservazione, del recupero e del riuso è divenuta patrimonio comune e lo Studio ha saputo ancora una volta farla propria, allargando le proprie competenze a settori sempre più ampi e complessi, con uno sforzo di adeguamento organizzativo e culturale non indifferente. I tempi cambiano e cambiano i progetti La gestione del territorio urbano Successivamente, mutando le condizioni produttive e venendo meno l’interesse da parte della proprietà ad affittare i fondi agricoli, si è passati alla gestione diretta e intensiva dei terreni agricoli da parte degli agricoltori, divenuti via via, nella maggior parte dei casi, proprietari dei terreni e delle strutture soprastanti. Nel contempo mutavano i modi e tipologie di produzione, i terreni venivano coltivati con monocolture, gli allevamenti venivano progressivamente abbandonati, le case coloniche svuotate, come pure le stalle, la rete irrigua in buona parte ridotta e trasformata in La forma associativa intrapresa ha consentito di coinvolgere professionalità ulteriori, andando a comporre un organigramma che fosse in grado da un lato di affrontare tutte le problematiche sempre più complesse relative alla gestione del territorio in generale e del settore immobiliare in particolare. Si è potuto in questo modo passare, senza soluzione di continuità, dalla gestione del territorio agricolo dei primi anni del ’900 alla più complessa progettazione e gestione del territorio urbano del nuovo secolo, adattando con la massima flessibilità le strutture tecniche alle nuove esigenze, as- il Corriere de iure publico – giugno 2008 I soci dello Studio Lardera & Associati sommando le più recenti conoscenze scientifiche alle esperienze maturate nel passato, gelosamente conservate. Oggi la struttura dello Studio Lardera & Associati è in grado di offrire una delle più complete e articolate prestazioni globali nel settore presenti sul territorio, al quale è sempre profondamente legato dalle sue ormai antiche radici. Naturalmente ciò non ha escluso la possibilità di fare esperienze diverse in altre realtà territoriali e in particolare nell’Est europeo che ha offerto ed offre opportunità stimolanti. Soci di rilievo Va sottolineato il fatto che, grazie alla molteplicità e complementarietà delle competenze, lo Studio è in grado di proporre, progettare e seguire nella sua fase attuativa le operazioni che, nei vari settori di attività, riguardano l’intero settore immobiliare. Nel corso degli anni lo Studio ha inoltre sviluppato una serie di attività collaterali a quelle strettamente professionali, in modo da portare il proprio contributo dal punto di vista sociale. In particolare sono stati sviluppati alcuni progetti ‘pro bono’ come quello relativo alla realizzazione a Pavia di una Comunità alloggio denominata ‘Villa Ticinum’ per disabili, progetto tra l’altro molto interessante in quanto innovativo, che ha comportato un impegno durato diversi anni. I Soci dello Studio sono impegnati a diverso titolo nell’ambito di varie associazioni e organizzazioni. L’Arch. Paolo Marchesi è anche segretario Ordine Architetti di Pavia, membro delle Commissioni Edilizie di Pavia, Linarolo e Torre Vecchia; il Geom. Mario Ravasi inoltre segretario Ordine dei geometri di Pavia, Presidente Consulta Regio- 19-06-2008 11:28 nale Lombarda dei Collegi Provinciali Geometri e Consigliere Confedilizia di Pavia: l’Ing. Massimo Lardera copre anche le cariche di Consigliere Confedilizia di Pavia, di Consigliere Comunità di ospitalità Villa Ticinum, è poi Presidente Associazione Ca di Pa (Calcio dilettantistico Pavese) e Vice Presidente A.s.d. Ticinum Pavia; infine l’Ing. Pagina 47 Franco Lardera è anche Membro Commissione Comunale e Provinciale Vigilanza locali di pubblico spettacolo. Sede e struttura Lo Studio Lardera & Associati ha la sua sede nel centro storico di Pavia, in P.zza Petraraca n.32, al piano nobile di un bel pa- case history de iure publico 6.qxd lazzo settecentesco recentemente restaurato. L’organigramma dello Studio è costituito da professionisti associati che, con le loro diverse specializzazioni, si occupano dei molteplici settori in cui si articola l’attività tecnica. Al fianco dei soci operano diversi collaboratori, anch’essi con diverse specializzazioni. I PROGETTI Molteplici sono i progetti realizzati nel corso degli anni nei vari ambiti e qui di seguito se ne riportano alcuni più recenti e significativi per ciascun settore operativo URBANISTICA Piani Attuativi e Piani Integrati di Intervento Navigliaccio, Vernavola, Vallone, Casorate Leona, Magenta... ARCHITETTURA nuova costruzione, ristrutturazione Chiesa B.L. Orione, Residenziale Olevano, Villa Ticinum STRUTTURE calcolo e progetto edifici residenziali e industriali in cemento armato e struttura metallica ACUSTICA Piano zonizzazione Comuni di Mortara, Pizzale, Vidigulfo, Parona, Montebello, Ceranova, Ottobiano TERMOTECNICA E IMPIANTI Coordinamento progettazione ed esecuzione Centro di supervisione rete nazionale Infostrada - Lorenteggio PROGETTI IMMOBILIARI Piani di lottizzazione e di Recupero nei Comuni di Pavia, S.Genesio, Borgarello, Linarolo, Casorate, Cura Carpignano, Filighera CONDUZIONI AGRICOLE Coordinamento attività gestionale aziende agricole del pavese C.na Taccona, Ponte Carate, C.na Scala, Paradiso Nuovo Lossano STRUTTURE AGRICOLE progetto e direzione lavori per nuove costruzioni e ristrutturazioni Centro Aziendale Brunoria, Bonpiumazzo e Candiana Riconversione residenziale Cascina Scala, C.na Morona, C.na Villa Flavia, C.na Mandrino, C.na Gandina Massimo Lardera ingegnere civile strutturista ricerca, coordinamento e sviluppo Franco Lardera ingegnere civile idraulico coordinamento progettazione tecnologica, acustica e idraulica Paolo Marchesi architetto pianificatore paesaggista e conservatore coordinamento progettazione urbanistica ed architettonica Mario Ravasi geometra gestioni immobiliari e rapporti con la Pubblica Amministrazione Davide Manera architetto pianificatore paesaggista e conservatore progettazione ambientale architettonica ed esecutiva Silvia Negri architetto pianificatore paesaggista e conservatore progettazione ambientale architettonica ed esecutiva I SOCI Stefano Fregnan ingegnere civile strutturista progettazione e calcolo strutturale, progettazione acustica Luca Gregotti geometra contabilità e direzione dei lavori Matteo Pasi geometra progettazione edilizia, gestione e programmazione amministrativa I COLLABORATORI Enrico Morandi architetto coordinatore della sicurezza in cantiere Gianluca Giardini geometra rilevazioni topografiche e operazioni catastali Lorenzo Cavanna ingegnere civile progettazione e calcolo strutturale progettazione energetica Barbara Bindini ingegnere civile progettazione edilizia Morena Augugliaro impiegata segreteria Roberto Senna sviluppo immobiliare impiegato Recupero edilizio residenziale della cascina Flavia e restauro della villa padronale il Corriere de iure publico – giugno 2008 47 de iure publico 6.qxd 19-06-2008 11:28 Pagina 48 Le nostre ‘case history’ La Fondazione de iure publico offre l’opportunità di riservare spazi sul Corriere de iure publico a studi professionali ed enti pubblici Le ‘case history’ sono articoli di presentazione dedicati alle diverse realtà pubbliche o private e sono pensate per dare concretezza alle opportunità delineate dalla legge. Nello specifico ci riferiamo agli obblighi di comunicazione e informazione, dettati dalla legge n. 150 del 7 giugno 2000, che si rivolge alle amministrazioni pubbliche. Mentre, per quanto riguarda il privato, la questione si sposta sul cosiddetto decreto Bersani (D.L. 4 luglio 2006, n.223 convertito in legge 4 agosto 2006 n. 248), che coinvolge appunto i liberi professionisti. Una volta individuato lo spazio adeguato per raccogliere le informazioni sulle diverse ‘case history’ la redazione del Corriere de iure publico supporterà lo sviluppo delle pagine. Per ulteriori informazioni consultare l’inserto all’interno di questo giornale oppure contattare la segreteria della Fondazione ‘de iure publico’, tel. 02 66989008