orario di lavoro e turni di guardia del responsabile di una struttura

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OGGETTO
ORARIO DI LAVORO E TURNI DI GUARDIA DEL RESPONSABILE
DI UNA STUTTURA SEMPLICE DIPARTIMENTALE
QUESITI
(posti in data 2 ottobre 2012)
Sono in procinto di assumere un incarico di dirigente di struttura
semplice dipartimentale di chirurgia endoscopica ginecologica presso
l’Azienda Ospedaliera per la quale lavoro. Vorrei al riguardo sapere:
1) il mio orario di lavoro deve essere inglobato in quello della unità
operativa complessa di ostetricia e ginecologia, afferente allo stesso
dipartimento materno infantile, o è indipendente da essa? Devo io
rientrare nei turni di guardia e pronta disponibilità diurni. notturni e
festivi, dell’unità operativa complessa di ostetricia e ginecologia?
2) in ogni caso è possibile, con un atto aziendale firmato dalle parti,
modulare il mio orario di servizio relativamente ai turni di guardia
diurni, notturni e festivi e le reperibilità, nel senso di stabilire,
sempre con un atto aziendale a firma tra le parti, per esempio, che
faccio un turno di guardia diurno e uno notturno a settimana, questo
anche nel caso che non dovessero spettarmi tali turni?
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RISPOSTE
(inviate in data 4 ottobre 2012)
1) il mio orario di lavoro deve essere inglobato in quello della unità
operativa complessa di ostetricia e ginecologia, afferente allo stesso
dipartimento materno infantile, o è indipendente da essa? Devo io
rientrare nei turni di guardia e pronta disponibilità diurni. notturni e
festivi, dell’unità operativa complessa di ostetricia e ginecologia?
La differenza sostanziale tra struttura semplice e struttura semplice
dipartimentale è che mentre la prima è un’ articolazione organizzativa
di una struttura complessa, la seconda afferisce direttamente al
dipartimento del quale fa parte. L’implicazione organizzativa che
discende direttamente da questa differente connotazione è che mentre
il responsabile di una struttura semplice risponde del proprio operato
al direttore della struttura complessa di appartenenza, il responsabile
di una struttura semplice dipartimentale risponde del proprio operato
direttamente al responsabile del dipartimento al quale la struttura
considerata afferisce.
Questa diversa connotazione è stata precisata in modo inequivocabile
dalla dichiarazione congiunta numero 1 al CCNL 6 maggio 2010,
integrativo del CCNL 2006_2009, che precisa i contenuti del comma 7
dell’articolo 27 del CCNL 1998_2001, con il quale si disponeva che:
Per struttura semplice si intendono sia le articolazioni interne di una
struttura complessa sia quelle a valenza dipartimentale o distrettuale
dotate della responsabilità della gestione delle risorse fisico tecniche e
finanziare attribuite ed autonomia attribuite dall’atto aziendale.
CCNL 6 maggio 2010
Integrativo del CCNL 2006_2008
DICHIARAZIONE CONGIUNTA N. 1
Per consentire alle aziende sanitarie ed ospedaliere di dare omogenea
attuazione alle disposizioni in materia di funzioni dirigenziali, le parti,
ad integrazione di quanto già previsto dall’articolo 27, comma 7 del
CCNL 1998_2001,ritengono di precisare che la struttura semplice si
configura come un’articolazione interna di una struttura complessa
aziendale, mentre la struttura semplice dipartimentale afferisce al
dipartimento e non è incardinata all’interno di una struttura complessa.
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Per quanto concerne in particolare i turni di guardia il comma 3
dell’articolo 16 del CCNL 2002_2005 che disciplina questo istituto
prevede che Il servizio di guardia è assicurato da tutti i dirigenti,
esclusi quelli di struttura complessa.
Sulla base di una letterale applicazione di questa norma parrebbe
pertanto da escludere che il responsabile di una struttura semplice
dipartimentale possa essere escluso dal partecipare alla copertura
dei turni di guardia.
Il comma 1 del citato articolo 16 precisa peraltro che l’organizzazione
aziendale dei turni di guardia rientra nel piano complessivo aziendale
per le urgenze ed emergenze, che deve essere adottato annualmente
ed è oggetto di concertazione con le organizzazioni sindacali aziendali.
All’interno del regolamento aziendale per la gestione delle emergenze,
o all’interno di altri regolamenti aziendali possono essere adottate
soluzioni che estendano questo diritto anche ai dirigenti di struttura
semplice dipartimentale. A titolo esemplificativo si riporta quanto al
riguardo indica il contratto integrativo dell’Azienda Ospedaliera
Forlanini di Roma: Tutti i dirigenti medici indipendentemente
dall'esclusività del rapporto di lavoro sono tenuti ad assicurare i servizi
di guardia. Sono esclusi dall’obbligo di assicurare i turni di guardia
i responsabili di struttura complessa e, per analogia degli obblighi e
compiti istituzionali, i responsabili di struttura semplice dipartimentale,
anche alla luce dei principi enunciati nella dichiarazione congiunta n. 6,
allegata al CCNL 2006_2009.
(La dichiarazione congiunta richiamata testualmente affermava
Le parti si impegnano reciprocamente a valutare, nell’ambito dell’esame
delle materie rinviate al contratto integrativo del presente contratto
collettivo nazionale, uno specifico riconoscimento sul piano organizzativo degli incarichi di dirigenti di struttura semplice dipartimentale
in relazione alla gestione di risorse umane tecniche o finanziarie,
con responsabilità specifica nell’ambito del dipartimento.)
La dichiarazione congiunta numero 1 allegata al CCNL 6 maggio 2010
sopra riportata integralmente dà attuazione all’impegno a suo tempo
preso attribuendo di fatto alla struttura semplice dipartimentale uno
status che per certi versi la equipara ad una struttura complessa.
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Sulla base di quanto sopra riportato la risposta al primo quesito posto
può essere formulata nei termini seguenti:
1) l’orario di lavoro e l’articolazione dei turni di guardia e pronta
disponibilità dei dirigenti medici che appartengono ad una
struttura semplice dipartimentale devono essere definiti all’interno
della stessa, avvalendosi degli spazi di autonomia che a questo
specifico riguardo dovrebbero essere chiaramente definiti nell’atto
aziendale e che, per quanto concerne l’incarico dirigenziale
conferito dovrebbero essere ulteriormente precisati nel contratto
individuale di lavoro con il quale si perfeziona il conferimento
dell’incarico. L’orario di lavoro e l’articolazione dei turni di guardia
e pronta disponibilità relativi alla struttura in questione devono
essere definiti d’intesa con il direttore del dipartimento al quale
tale struttura afferisce. La partecipazione a turni di guardia e
pronta disponibilità interdivisionali dovrà essere definita d’intesa
con le strutture interessate, che quasi certamente coincidono con
quelle che afferiscono al dipartimento materno infantile, e quindi
anche per questo il riferimento esclusivo deve essere il direttore del
dipartimento.
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2) in ogni caso è possibile, con un atto aziendale firmato dalle parti,
modulare il mio orario di servizio relativamente ai turni di guardia
diurni, notturni e festivi e le reperibilità, nel senso di stabilire,
sempre con un atto aziendale a firma tra le parti, per esempio, che
faccio un turno di guardia diurno e uno notturno a settimana, questo
anche nel caso che non dovessero spettarmi tali turni?
2) l’articolazione dell’orario di lavoro, dei turni di guardia e di pronta
disponibilità devono essere definiti con atto formale, e la forma
scritta è l’unica possibile. L’atto con il quale quell’articolazione si
definisce è il risultato finale di un processo che deve essere gestito
dal direttore del dipartimento e che deve essere permeato da quei
principi di carattere generale che sono richiamati nelle premesse e
nei riferimenti normativi di seguito riportati:
l’equità (ogni dirigente dovrebbe avere lo stesso carico di lavoro)
la trasparenza (i criteri adottati e le soluzioni operative che ne
conseguono dovrebbero essere condivisi da tutti i dirigenti
interessati)
la flessibilità (secondo la quale ogni dirigente è chiamato a dare
il proprio apporto al conseguimento degli obiettivi anteponendo
sempre l’interesse generale dell’organizzazione nella quale
opera rispetto all’interesse personale)
Le leggi e le norme contrattuali stabiliscono solo riferimenti e principi
di carattere generale, che costituiscono i presupposti ed i riferimenti
sui quali coloro ai quali è demandata la responsabilità della gestione
aziendale (i titolari del potere di organizzazione che costituisce oggetto
dell’articolo 5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165)
definiscono le soluzioni più idonee.
Individuare la soluzione migliore, che contemperi esigenze di servizio
ed esigenza individuali dei singoli dirigenti, è una della funzioni
specifiche che sono attribuite al responsabile di una struttura. Non
secondario appare ricordare che tra i criteri che l’articolo 28 del CCNL
2002_2005 indica quali riferimenti per la valutazione di un dirigente
da parte del collegio tecnico è proprio la capacità dimostrata nel
motivare, guidare e valutare i collaboratori e di generare un clima
organizzativo favorevole all’uso ottimale delle risorse, attraverso una
equilibrata individuazione dei carichi di lavoro del personale, dei volumi
prestazionali nonché della gestione degli istituti contrattuali.
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RIFERIMENTI NORMATIVI
L’articolazione della presenza del personale in turni di servizio è
materia che da sempre è stata oggetto di attenzione nella normativa
contrattuale che disciplina il rapporto di lavoro. Già nel DPR 25
giugno 1983, n. 348 (il primo contratto di lavoro, allora di natura
pubblicistica, del personale delle unità sanitarie locali) l’articolo 6,
avente ad oggetto “turni di servizio ed organizzazione del lavoro”
disponeva:
Allo scopo di accrescere la qualità e la produttività dei servizi,
l'organizzazione del lavoro può essere basata su più turni giornalieri e
deve tendere alla utilizzazione delle strutture nell'arco della settimana
e, in prospettiva, alla copertura delle esigenze di servizio, dove necessario, anche nell'arco delle 24 ore, mediante opportuno adeguamento
degli organici salva la normativa vigente in materia.
Gli orari e i turni di lavoro devono essere stabiliti ai sensi dell'articolo
32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979 tenendo
conto della necessità di una razionale ed economica distribuzione del
personale in relazione alle esigenze degli utenti e sulla base di criteri
generali concordati con le organizzazioni sindacali interessate.
Il personale è tenuto a svolgere la propria attività nell'ambito
del complesso dei presidi, servizi e uffici della unità sanitaria locale, nel
rispetto dei diritti di ciascuna posizione funzionale e profilo
professionale.
L'organizzazione del lavoro deve proporsi di conseguire la presenza
attiva dei medici nei servizi almeno per 12 ore diurne, valorizzando
le funzioni degli aiuti corresponsabili e dei coadiutori.
Per il personale medico pertanto – nei servizi ove ciò è richiesto –
la distribuzione degli operatori deve essere operata su due turni,
comprimendo al massimo il ricorso agli istituti della guardia medica e
della pronta disponibilità.
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Il lavoro deve essere organizzato in modo da valorizzare il ruolo
interdisciplinare delle équipe e la responsabilità di ogni operatore
nell'assolvimento dei propri compiti istituzionali.
Sulla base dei criteri stabiliti dal comitato di gestione gli orari ed
i turni di servizio saranno definiti dall'ufficio di direzione, su proposta
del responsabile del servizio o presidio multizonale, previo confronto
con le organizzazioni sindacali interessate.
Nel richiamato articolo 32 del DPR 20 dicembre 1979, n.761, per
quanto concerne l’articolazione dei turni di servizio si legge “Gli orari e
i turni di lavoro devono essere stabiliti tenendo conto delle necessità
di una razionale ed economica utilizzazione e distribuzione del
personale in relazione alle esigenze degli utenti e sulla base di criteri
generali concordati con le organizzazioni sindacali interessate”.
I principi chiave cui deve riferirsi l’organizzazione del lavoro e specificamente l’articolazione dei turni di servizio richiamati in quel primo
contratto nazionale di lavoro sono riconducibili ai seguenti:
la razionalità (che si esprime in una equilibrata ripartizione)
l’economicità (riducendo al minimo il ricorso ad istituti che
comportano costi aggiuntivi, quali la guardia e la reperibilità)
il rispetto delle esigenze degli utenti
il confronto con le organizzazioni sindacali interessate
Principi sostanzialmente ad essi sovrapponibili sono enunciati
nell’articolo 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, che costituisce
come noto il quadro normativo generale del rapporto di lavoro
dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
1. Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali
fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante
atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici
di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità
dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive.
Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:
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a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel
perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità.
A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione
dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede
a specifica verifica e ad eventuale revisione;
b) ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni
operative e gestionali da assumersi per l’organizzazione degli uffici e
la gestione dei rapporti di lavoro;
c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere
di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante
sistemi informatici e statistici pubblici;
d) garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per
l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per
ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso;
e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici
con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni
pubbliche dei Paesi dell'Unione europea.
In materia di orario di lavoro e di articolazione dei turni l’articolo 14
del CCNL 2002_2005 detta norme di carattere generale. tra le quali
rivestono particolare rilievo in relazione al quesito posto il comma 1
ed il comma 7, che testualmente dispongono
1.
Nell'ambito dell'assetto organizzativo dell'azienda, i dirigenti
assicurano la propria presenza in servizio ed il proprio tempo
di lavoro, articolando, sulla base di atti di organizzazione adottati
dall’azienda previa concertazione con le organizzazioni sindacali
aziendali, in modo flessibile l'impegno di servizio per correlarlo
alle esigenze della struttura cui sono preposti ed all'espletamento
dell'incarico affidato, in relazione agli obiettivi e programmi
da realizzare. I volumi prestazionali richiesti all'equipe ed i relativi
tempi di attesa massimi per la fruizione delle prestazioni stesse
vengono definiti con le procedure di budget nell'assegnazione
degli obiettivi annuali ai dirigenti di ciascuna unità operativa,
stabilendo la previsione oraria per la realizzazione di detti
programmi. L'impegno di servizio necessario per il raggiungimento
degli obiettivi prestazionali eccedenti l'orario dovuto è negoziato
on le procedure previste per la gestione budgetaria.
(CCNL 2002_2005, articolo 14, comma 1)
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7. La presenza del dirigente medico nei servizi ospedalieri delle aziende
nonché in particolari servizi del territorio individuati in sede
aziendale (nell’ambito di atti di organizzazione che devono essere
adottati previa concertazione con le organizzazioni sindacali),
deve essere assicurata nell'arco delle 24 ore e per tutti i giorni
della settimana mediante una opportuna programmazione ed una
funzionale e preventiva articolazione degli orari e dei turni
di guardia. Con l'articolazione del normale orario di lavoro nell'arco
delle dodici ore di servizio diurne, la presenza medica è destinata
a far fronte alle esigenze ordinarie e di emergenza che avvengano
nel medesimo periodo orario. L'azienda individua i servizi ove
la presenza medica deve essere garantita attraverso una turnazione
per la copertura dell'intero arco delle 24 ore.
(CCNL 2002_2005, articolo 14, comma 7)
Così come nel richiamato primo contratto nazionale di lavoro viene
precisato che l’orario di lavoro, l’articolazione dei turni di presenza,
così come i turni di guardia e di reperibilità non possono essere
lasciati all’arbitrio estemporaneo dei responsabili delle diverse
strutture semplici e complesse in cui si articola l’azienda, ma devono
essere definiti nell’ambito di atti di organizzazione, di programmi
annuali (come il piano annuale per le emergenze) che devono essere
adottati dall’azienda previa concertazione con le organizzazioni
sindacali interessate.
La normativa recentemente introdotta in materia di organizzazione
delle amministrazioni pubbliche (legge 4 marzo 2009, n. 15 e decreto
legislativo attuativo 27 ottobre 2009, n. 150) riducono sensibilmente
gli spazi di negoziazione con le organizzazioni sindacali, prevedendo
addirittura una ridefinizione complessiva delle materie che devono
essere oggetto di contrattazione e delle materie che devono essere
disciplinate da leggi o da atti di organizzazione interni. Il comma 2
dell’articolo 5 del decreto legislativo 165/2001, nel testo modificato
dal decreto legislativo 150/2009, afferma infatti che:
Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi adottati dalle singole
amministrazioni, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici
e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte
in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità
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e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione
ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi nazionali di lavoro.
Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure
inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari
opportunità, nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro nell'ambito
degli uffici.
A prescindere dalla evidente tendenza ad una progressiva riduzione
del ruolo delle organizzazioni sindacali in materia di organizzazione
del lavoro, la norma vigente ribadisce comunque che le decisioni
relative all’organizzazione del lavoro ed alla gestione delle risorse sono
sì di competenza esclusiva del responsabile della struttura. ma
devono essere coerenti con le leggi e con gli atti di organizzazione
adottati dalle singole amministrazioni.
Il piano annuale delle emergenze deve essere concertato con le organizzazioni sindacali, ed uniformarsi alle linee guida che le Regioni
possono emanare in materia. Laddove il piano per le emergenze non
prevedesse di entrare nel merito dell’articolazione dei turni di guardia
e di pronta disponibilità a livello delle singole unità operative, è
essenziale inserire criteri che vincolino i responsabili delle diverse
strutture ad adottare soluzioni coerenti con i principi di trasparenza
ed imparzialità che devono informare i comportamenti delle pubbliche
amministrazioni (decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, articolo 2,
comma 1, lettera d)
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CCNL 2002_2005
ARTICOLO 16
Servizio di guardia
1. Nelle ore notturne e nei giorni festivi, la continuità assistenziale
e le urgenze/emergenze dei servizi ospedalieri e laddove previsto,
di quelli territoriali sono assicurate, sulla base di un piano annuale
che deve essere adottato dall’azienda previa concertazione
con le organizzazioni sindacali, mediante:
a) il dipartimento di emergenza, se istituito, eventualmente
integrato, ove necessario da altri servizi di guardia o di pronta
disponibilità;
b) la guardia medica di unità operativa o tra unità operative
appartenenti ad aree funzionali omogenee, e dei servizi speciali
di diagnosi e cura;
c) la guardia medica nei servizi territoriali ove previsto.
2. Il servizio di guardia medica è svolto all’interno del normale orario
di lavoro. Sino all’entrata in vigore del contratto nazionale relativo
al secondo biennio economico 2004 – 2005, le guardie espletate
fuori dell’orario di lavoro possono essere assicurate con il ricorso al
lavoro straordinario alla cui corresponsione si provvede con il fondo
per il trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro, ovvero
con recupero orario. È fatto salvo quanto previsto dall’articolo 18
per quanto concerne la possibilità, in via eccezionale e comunque
sperimentale, di considerare il servizio di guardia come una prestazione libero professionale ai sensi dell’articolo 55 comma 2 del
CCNL 1998_2001.
3. Il servizio di guardia è assicurato da tutti i dirigenti, esclusi quelli
di struttura complessa
4. In attesa delle linee di indirizzo regionali le parti, a titolo
meramente esemplificativo, rinviano all'allegato 2 per quanto
attiene le tipologie assistenziali minime nelle quali dovrebbe essere
prevista la guardia medica di unità operativa.
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CCNL 2002_2005
ARTICOLO 16
Servizio di guardia
5. Fermo restando che in materia di organizzazione dei servizi
di urgenza ed emergenza le singole regioni devono emanale linee
di indirizzo finalizzate ad ottimizzare l’utilizzo delle risorse e valorizzare le aree di disagio, le parti si impegnano, altresì, a verificare
le modalità di retribuzione delle guardie notturne, in orario o fuori
dell'orario di lavoro, previo monitoraggio del numero delle guardie
effettivamente svolte presso le aziende ed enti da effettuarsi a cura
dell'ARAN, ai fini di una stima obiettiva e puntuale dei relativi costi.
CCNL 2002_2005
ALLEGATO 2
In riferimento all'articolo 16, in attesa dei criteri generali da emanarsi
a cura delle singole Regioni per la razionalizzazione ed ottimizzazione
delle attività connesse alla continuità assistenziale ed urgenza
emergenza, le parti si danno atto che la guardia medica di unità
operativa (divisionale) dovrebbe essere prevista almeno nelle seguenti
tipologie assistenziali:
ostetricia,
pediatria con neonatologia;
unità di terapie intensive e semi intensive (rianimatorie, cardiologiche, respiratorie, metaboliche);
attività di alta specialità di cui al D.M. del Ministero della Salute del
29 gennaio 1992.
Tale previsione riguarda anche le specialità di anestesia, laboratorio
analisi e radiodiagnostica negli ospedali sede di dipartimento di urgenza ed emergenza di primo e secondo livello.
Il servizio di guardia istituito per aree funzionali omogenee (interdivisionale) può essere previsto solo per aree che insistono sulla stessa
sede. Il servizio di guardia notturno e quello festivo devono essere
distribuiti in turni uniformi fra tutti i componenti l'equipe.
Le parti si impegnano, inoltre, a perseguire modelli organizzativi
per la razionalizzazione ed ottimizzazione dei servizi di guardia.
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CCNL 2002_2005
ARTICOLO 17
Pronta disponibilità
1. Il servizio di pronta disponibilità è caratterizzato dalla immediata
reperibilità del dirigente e dall'obbligo per lo stesso di raggiungere
il presidio nel tempo stabilito, previa concertazione con le organizzazioni sindacali nell'ambito del piano annuale adottato dall'azienda
per affrontare le situazioni di emergenza in relazione alla dotazione
organica ed agli aspetti organizzativi delle strutture.
2. Sulla base del piano annuale per le emergenze, sono tenuti al servizio di pronta disponibilità i dirigenti, esclusi quelli di struttura
complessa, in servizio presso unità operative con attività continua
nel numero strettamente necessario a soddisfare le esigenze
funzionali. Sempre previa concertazione con le organizzazioni
sindacali aziendali, possono essere individuate altre unità operative
per le quali, sulla base dei piani per le emergenze, sia opportuno
prevedere il servizio di pronta disponibilità.
3. Il servizio di pronta disponibilità è limitato ai soli periodi notturni
e festivi, può essere sostitutivo ed integrativo dei servizi di guardia
ed è organizzato utilizzando dirigenti appartenenti alla medesima
disciplina. Nei servizi di anestesia, rianimazione e terapia intensiva
può prevedersi esclusivamente la pronta disponibilità integrativa.
Il servizio di pronta disponibilità integrativo dei servizi di guardia
è di norma di competenza di tutti i dirigenti, compresi quelli
di struttura complessa. Il servizio sostitutivo coinvolge a turno
individuale, solo i dirigenti che non siano titolari di incarico
di struttura complessa.
4. Il servizio di pronta disponibilità ha durata di dodici ore. Due turni
di pronta disponibilità sono prevedibili solo per le giornate festive.
Di regola non potranno essere previste per ciascun dirigente più
di dieci turni di pronta disponibilità nel mese.
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