Studio di settore sulle esperienze europee ed internazionali nel

Programma Operativo Nazionale “Governance e Azioni di Sistema”
FSE 2007-2013
Asse E: Capacità istituzionale
Ob. specifico 5.5: Rafforzare ed integrare il sistema di governance ambientale
Azione 7B: Azioni di supporto ai processi di VAS e ai procedimenti di VIA
Studio di settore sulle esperienze europee
ed internazionali nel campo del monitoraggio
ambientale dei piani e programmi sottoposti
a Valutazione Ambientale Strategica
PON Governance e Azioni di Sistema 2007-2013
AZIONI DI SVILUPPO AI PROCESSI
DI VALUTAZIONE AMBIENTALE
PON GAS 2007 - 2013
Programma Operativo Nazionale “Governance e Azioni di sistema”
Asse E - Capacità istituzionale
Linea 7 - Sviluppo sostenibile
Azione 7.B - Azioni di supporto ai processi di VAS e ai procedimenti di VIA
Studio di settore sulle esperienze europee e internazionali nel campo del monitoraggio ambientale dei
piani e programmi sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica
Antonio Venditti
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
Coordinamento scientifico Azione 7B
Gruppo di Lavoro Sogesid SpA
Supporto scientifico e alla curatela editoriale
Redazione a cura del gruppo di lavoro Poliedra - Politecnico di Milano
www.pongasminambiente.it
-6-
Indice
Prefazione
11
1
Premesse: aspetti normativi e attività istituzionali per il monitoraggio VAS in Italia
13
1
Il monitoraggio VAS in Italia e l’articolazione della ricerca
1.1
I riferimenti metodologici per il monitoraggio VAS in Italia
1.2
Articolazione delle attività di ricerca e struttura dello studio di settore
17
19
27
Il monitoraggio VAS in Europa e nel mondo: profili normativi e riferimenti metodologici
31
Unione Europea
2.1.1
Austria
2.1.2
Bulgaria
2.1.3
Finlandia
2.1.4
Francia
2.1.5
Germania
2.1.6
Irlanda
2.1.7
Paesi Bassi
2.1.8
Regno Unito - Inghilterra
2.1.9 Portogallo
2.1.10
Repubblica Ceca
2.1.11
Romania
2.1.12
Serbia
2.1.13
Spagna
2.1.14
Ungheria
33
38
40
42
43
46
48
50
52
55
57
58
59
61
63
2
2.1
2.2
3
3.1
3.2
3.3
Oltre l’Europa: selezione di quadri internazionali
2.2.1
Canada
2.2.2
Asia e Honk Kong
2.2.3
L’approccio alla VAS nella cooperazione allo sviluppo
63
63
64
65
Austria
3.1.1
3.1.2
Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Austria
Casi e pratiche di monitoraggio in Austria
71
71
73
Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Francia
Casi e pratiche di monitoraggio in Francia
78
78
80
Approfondimenti : Stato di attuazione, casi e pratiche inerenti il monitoraggio ambientale
di piani e programmi sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica
Francia
3.2.1
3.2.3
Inghilterra
3.3.1
Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Inghilterra
3.3.2
Casi e pratiche di monitoraggio in Inghilterra
-7-
69
86
86
86
3.4
4
Irlanda
3.4.1
3.4.2
Possibilità di sviluppo per il monitoraggio VAS in Italia
103
4.1
Monitoraggio integrato
109
4.2
Strumenti e modalità di costruzione del sistema di monitoraggio
112
4.3
Governance
117
5
Casi di studio
123
6
Bibliografia
129
Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Irlanda
Casi e pratiche di monitoraggio in rilevo
-8-
94
94
97
-9-
- 10 -
Prefazione
La Direttiva europea 42/2001/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull’ambiente (Valutazione Ambientale Strategica) è stata recepita in Italia con il decreto legislativo 3 aprile
2006, n.152. A questo sono seguiti altri due decreti che ne hanno modificato e integrato i contenuti al fine
di recepire pienamente la direttiva stessa: il decreto legislativo 16 gennaio 2008, n.4 e il decreto legislativo
29 giugno 2010, n.128.
Come normato dall’Art 35 comm. 1 del D. Lgs 152/2006 che prevede che le regioni ove necessario adeguino “il proprio ordinamento alle disposizioni del presente decreto, entro dodici mesi dall’entrata in vigore.
In mancanza di norme vigenti regionali trovano diretta applicazione le norme di cui al presente decreto”, a
livello normativo regionale, possiamo dire che la VAS ad oggi è stata oramai quasi completamente recepita
da tutte le regioni e province autonome.
Se consideriamo che la direttiva VAS, pubblicata nel 2001, definiva l’obbligatorietà d’attuazione al 21 luglio 2004, si comprende che la complessità di attuazione della stessa in Italia ha determinato un periodo
di vuoto normativo e una successiva indeterminatezza riguardo all’applicazione delle norme transitorie.
A tali difficoltà si aggiungono quelle più squisitamente tecnico-procedurali, partendo dalle banche dati
ambientali, dalla definizione degli indicatori, dalla modellistica valutativa, dalla mancanza di personale con
le giuste competenze, per arrivare ai criteri di esclusione, allo stabilire quando e se un piano/programma
vada a verifica di assoggettabilità, all’individuazione dei soggetti richiamati nella norma, alla gestione delle
procedure, per concludere, infine, con l’attuazione e monitoraggio elemento finale della procedura ma di
importanza fondamentale e che influenza il piano/programma sin dai primo atti della redazione.
In questi anni, tutti questi aspetti, e molti altri, non senza fatica e difficoltà, sono stati affrontati. Possiamo
dire che molti sono stati risolti, per altri sono state poste le basi per una rapida risoluzione, altri ancora si
stanno affrontando. Un lavoro fondamentale è stato svolto dal Tavolo VAS Stato-Regioni-Province Autonome, luogo d’eccellenza per confrontarsi, condividere ed armonizzare approcci e procedure altrimenti di
difficile attuazione.
Questo Studio di settore rientra in questa politica di studio ed approfondimento indirizzata al supporto
allo Stato ed alle Regione/Province autonome in questo processo formativo di sviluppo ed armonizzazione
delle procedure attinenti alla VAS. In particolare, si è sentita fortemente l’esigenza di un confronto con
quanto avviene fuori dall’Italia sul tema del monitoraggio dei piani e programmi. L’Italia su questo aspetto
ha un ruolo di avanguardia, stando a quanto in più convegni nazionali e internazionali ci viene riferito dalla
Commissione Europea, ma registriamo comunque ancora richieste di supporto e domande di chiarimento,
ai vari livelli della pianificazione, su come progettare un Piano di Monitoraggio Ambientale, sia in termini
di definizione della gestione che della rete informativa. Avere un quadro di cosa avviene in Europa e nel
mondo riteniamo possa essere un valido contributo, per questa Amministrazione e tutti gli altri soggetti
interessati al tema, per procedere nel percorso già avviato che ha portato ai primi documenti sul monitoraggio prodotti in questi ultimi due anni, richiamati più volte anche in questo studio, con un occhio alle
prossime sfide, in particolare alla definizione di un monitoraggio integrato VAS-VIA.
- 11 -
- 12 -
Premesse:
aspetti normativi e attività istituzionali
per il monitoraggio VAS in Italia
La normativa italiana in materia di monitoraggio nella Valutazione Ambientale Strategica (VAS) recepisce
il contenuto dell’Art. 10 della Direttiva CE 42/01 chiarendone alcuni passaggi e sottolineando il ruolo di
alcuni attori specifici.
In particolare, l’art. 18 del D.lgs 152/2006 e s.m.i., comma 1 prevede che “il monitoraggio assicura il controllo sugli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e dei programmi approvati
e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e da adottare le opportune misure correttive”.
Lo stesso comma sancisce inoltre il ruolo attivo del Sistema delle Agenzie Ambientali, e dunque dei principali detentori in Italia dei dati ambientali, all’interno del monitoraggio VAS “Il monitoraggio è effettuato
dall’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente anche avvalendosi del sistema delle
Agenzie ambientali e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale”.
Il comma 2 dell’art.18 prevede inoltre che “Il piano o programma individua le responsabilità e la sussistenza delle risorse necessarie per la realizzazione e gestione del monitoraggio“. Recepisce inoltre la necessità
che a tali indicazioni venga data idonea risposta nel corso dell’elaborazione del piano o del programma e
del relativo rapporto ambientale, attraverso la definizione delle previste misure per il monitoraggio.
Il comma 3 sancisce la necessità di dare adeguata informazione “delle modalità di svolgimento del monitoraggio, dei risultati e delle eventuali misure correttive adottate” attraverso i siti web dell’Autorità competente, dell’Autorità procedente e delle Agenzie interessate.
L’allegato VI del D.lgs 152/2006 e s.m.i inerente i contenuti del Rapporto Ambientale specifica come esso
debba contenere una “descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio [..] definendo le modalità di raccolta dei dati e di elaborazione degli indicatori necessari alla valutazione degli impatti, la periodicità della produzione di un rapporto illustrante i risultati della valutazione degli impatti e le misure
correttive da adottare”.
Sebbene nessuna ulteriore specifica venga fornita dal legislatore nazionale in merito alle modalità di restituzione delle informazioni ambientali inerenti l’attuazione di piani e programmi, all’interno delle misure
di monitoraggio contenute nei Rapporti Ambientali o nei programmi di monitoraggio che spesso vengono
predisposti a valle dell’approvazione del piano/programma, è invalsa la pratica di dichiarare che nel corso
dell’attuazione del piano/programma verranno redatti Rapporti di Monitoraggio periodici. Tale dichiarazione il più delle volte non trova seguito nella realtà e la pubblicazione effettiva di tali rapporti dipende dalla
“virtuosità” del singolo caso più che da previsioni regionali o provinciali specifiche.
Secondo la normativa italiana, dunque, il monitoraggio affianca e accompagna il processo di attuazione
del piano e ha come scopo primario l’identificazione precoce di effetti ambientali negativi non previsti e
la verifica del contributo al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità posti. Tali verifiche sono funzionali alla gestione del piano stesso, ad esempio provvedimenti per far fronte ad emergenze ambientali e/o
- 13 -
sanitarie, per la riduzione di rischi di incidente, attuazione di meccanismi premiali o di compensazione. In
caso si individuino effetti negativi imprevisti o ci si distanzi sostanzialmente dagli obiettivi di sostenibilità
posti, è necessario procedere alla revisione dei contenuti del piano, tramite l’integrazione di contenuti, la
modifica di strumenti di attuazione, nei casi estremi la definizione di varianti al piano stesso. I risultati del
monitoraggio devono essere dunque utilizzati per valutare e calibrare, ove necessario, eventuali azioni di
ri-orientamento del piano o di parti di esso che abbiano mostrato effetti negativi inattesi.
Per evitare duplicazioni e massimizzare le sinergie, il comma 4 prevede infine che “Le informazioni raccolte
sono tenute in conto nel caso di eventuali modifiche al piano o programma e comunque sono sempre incluse nel quadro conoscitivo dei successivi atti di pianificazione o programmazione”, contribuendo in questo
modo alla costruzione di una base di conoscenza condivisa tra i diversi livelli di pianificazione.
Alla luce dei contenuti del dispositivo normativo, la Direzione per le Valutazioni Ambientali del Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (MATTM) ha attivato, sin dal 2006, il Tavolo di coordinamento
sulla VAS con le Regioni e le Province Autonome (di seguito, Tavolo VAS), con l’obiettivo principale di coordinare e armonizzare il recepimento della normativa nazionale sulla VAS a livello regionale e locale. Per
fornire supporto alle attività del Tavolo, Il MATTM si è avvalso del supporto tecnico dell’Istituto Superiore
per la Ricerca Ambientale (ISPRA).
Le attività del Tavolo VAS in tema di monitoraggio hanno preso avvio nel 2008/2009, coinvolgendo anche
le Agenzie Ambientali regionali e provinciali (in apposita Convenzione con ISPRA) e il Consorzio Poliedra –
Politecnico di Milano per il supporto tecnico-scientifico. Obiettivo principale nella prima fase ha riguardato
l’avvio di un percorso per la definizione di un numero ristretto di indicatori da utilizzare per le analisi di
contesto e per la caratterizzazione e il monitoraggio degli effetti ambientali di alcune tipologie di piani e
programmi, nonché per l’analisi dei principali aspetti connessi con l’attuazione del monitoraggio stesso.
A conclusione di questa prima Convenzione tra ISPRA e il MATTM, nel 2009 è stato elaborato un rapporto1
che ripercorre le attività svolte, propone un percorso metodologico per la definizione del sistema degli
indicatori per il monitoraggio VAS di un piano/programma e descrive i prodotti realizzati. Il rapporto è corredato da alcuni documenti specifici, in particolare:
• il Catalogo obiettivi-indicatori per il monitoraggio del contesto ambientale, in una prima versione del
2009;
• le osservazioni agli indicatori del Catalogo espresse da alcune delle Agenzie partecipanti2 (allegato 2);
• un’applicazione teorica del percorso metodologico per alcuni temi ambientali (salute, clima, suolo,
biodiversità, paesaggio)3(allegato 3);
• una sperimentazione applicativa curata da alcune delle Agenzie partecipanti, che simula l’applicazione
del percorso metodologico a piani esistenti ed approvati (allegati 4, 5 e 6)4.
Le attività tra ISPRA e le Agenzie Ambientali sono proseguite nel 2011 nell’ambito del Gruppo di Lavoro
Interagenziale “Monitoraggio piani VAS” previsto nel Programma di attività del Sistema Agenziale. La prima
parte delle attività del Gruppo di Lavoro è stata dedicata a una prima ricognizione in tema di normative
regionali in materia di VAS, ruoli e attività delle Agenzie ambientali nelle applicazioni di VAS, principali
difficoltà e carenze riscontrate, e a una proposta di contributo che le Agenzie stesse possono fornire per
una migliore applicazione della VAS5. Nell’ambito del medesimo gruppo di lavoro sono state inoltre elaborate le “Linee di indirizzo per l’implementazione delle attività di monitoraggio delle Agenzie ambientali in
riferimento ai processi di VAS”6. Tali linee sono basate sulla metodologia a supporto del monitoraggio VAS
di piani e programmi sviluppata nell’ambito della Convenzione tra ISPRA e le Agenzie ambientali in prece1 www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/rapporto-convenzione-ispra-arpa-appa-bozza-25-05-09-rev.pdf.
2 www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/allegato-2-osservazioni-indicatori-catalogo.pdf.
3 www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/allegato-3-monitoraggio-esemplificazione-teorica.pdf.
4 (ARPA Veneto: Piano di assetto territoriale intercomunale, ARPA Toscana: Piano di Indirizzo Energetico Regionale, ARPA Lombardia: Piano di Governo del Territorio comunale). www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/allegati-4-5-6-sperimentazioni.pdf.
5 La ricognizione è sintetizzata nel rapporto “ Prima ricognizione del quadro normativo sulla VAS, stato dell’arte dei ruoli e delle
attività delle Agenzie e criticità riscontrate nelle applicazioni di VAS”, disponibile presso http://www.isprambiente.gov.it/it/pubblicazioni/rapporti/prima-ricognizione-del-quadro-normativo-sulla-vas
6 http://www.isprambiente.gov.it/it/pubblicazioni/rapporti/linee-di-indirizzo-per-limplementazione-delle.
- 14 -
denza citata, della quale sono approfonditi alcuni aspetti nell’intento di facilitarne l’applicazione a piani e
programmi alle diverse scale territoriali.
Parallelamente, tra il 2009 e il 2011, nell’ambito di una seconda Convenzione stipulata tra ISPRA e MATTM
che ha previsto, analogamente alla prima, il supporto scientifico del Consorzio Poliedra, sono stati sviluppati approfondimenti della metodologia elaborata. In particolare, ne sono state verificate le possibilità applicative rispetto al monitoraggio di piani e programmi di diverse tipologie e livelli territoriali delle Regioni
Obiettivo Convergenza e rispetto al monitoraggio di alcuni temi ambientali specifici (emissioni di gas serra,
rumore e componente eco sistemica) nell’ambito di un piano urbanistico comunale.
Sulla base degli ulteriori contenuti sviluppati nell’ambito di queste attività, nel 2012 sono state elaborate
le “Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS”7. Il documento contiene elementi di
metodo, strumenti operativi ed esemplificazioni, con l’obiettivo di fornire un supporto alle amministrazioni
impegnate nella progettazione e messa in atto dei sistemi di monitoraggio di piani e programmi e ai loro
consulenti. Si articola in tre parti:
• Significato e ruolo del monitoraggio
• Indicazioni operative per la progettazione del sistema di monitoraggio
• Approfondimenti tematici (i cambiamenti climatici e le emissioni di gas serra; il rumore; la componente eco sistemica)
Esso rappresenta l’attuale riferimento del Tavolo VAS a livello nazionale per il monitoraggio nella VAS. E’
stato oggetto di modalità di recepimento e interpretazioni diverse presso le Regioni e le Province Autonome, rimanendo un riferimento comune.
Nell’ambito della stessa Convenzione è stato anche operato un aggiornamento del Catalogo obiettiviindicatori per il monitoraggio del contesto ambientale al 20118 ed elaborata una prima “Ricognizione
di scenari specifici per determinanti e pressioni utili per la valutazione degli effetti ambientali di piani e
programmi in ambito VAS”9.
Le attività presso la Direzione per le Valutazioni Ambientali del MATTM stanno proseguendo sul tema del
monitoraggio nelle valutazioni ambientali, con particolare interesse sul monitoraggio integrato VAS-VIA.
Nel gennaio 2013 sono state infatti elaborate le Prime proposte metodologiche per il monitoraggio integrato VAS – VIA10, orientate allo sviluppo della proposta metodologica complessiva.
In tale ottica è stato avviato un lavoro di prima definizione di indicatori per la valutazione del contributo
delle opere soggette a VIA alla variazione del contesto ambientale di riferimento, a partire da alcune componenti ambientali contenute nel Catalogo obiettivi-indicatori11.
Parallelamente, è stato avviato l’Aggiornamento delle Linee Guida per la predisposizione del Progetto di
Monitoraggio Ambientale (PMA), la cui conclusione è prevista per la fine del 2013. Le attività, condotte
in coordinamento con ISPRA, hanno portato all’individuazione di set di parametri monitorati per componente ambientale anche attraverso un’analisi dei PMA disponibili per le opere strategiche e una serie di
incontri con i proponenti (ANAS, Italferr, Autostrade, SNAM, Sogin, ecc).
7 www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/indicazioni_per_il_monitoraggio_nella_vas_def.pdf.
8 http://www.isprambiente.gov.it/it/temi/valutazione-ambientale-strategica-vas/il-catalogo-obiettivi-indicatori-2011.
9 www.isprambiente.gov.it/files/via-vas/Conv_MATTM_ISPRA_RicognizioneScenari.pdf.
10 Documento di lavoro circolato all’interno del Tavolo VAS e non ancora disponibile online.
11 A partire dalla pubblicazione “Prime proposte metodologiche per il monitoraggio integrato VAS – VIA” e dal “Catalogo obiettiviindicatori 2011” redatto da ISPRA (in cui ad ogni componente ambientale è associato almeno un indicatore di contesto) si è ipotizzato di associare agli indicatori di contesto individuati adeguati e corrispettivi indicatori di processo e di contributo per tipologie
di opere soggette a VIA, unitamente alla modalità di quantificazione dell’indicatore di contributo. In questa prima fase del lavoro,
le attività si sono concentrate su una selezione delle componenti ambientali proposte dal Catalogo (trasporti; biodiversità; aria;
acqua; suolo).
- 15 -
1
Il monitoraggio VAS in Italia
e l’articolazione della ricerca
- 18 -
1.1
I riferimenti metodologici per il monitoraggio VAS in Italia
La proposta metodologica relativa al monitoraggio VAS contenuta nei documenti elaborati nell’ambito del
Tavolo VAS attivato presso il MATTM, di cui in premessa, considera il monitoraggio ambientale di un piano
o programma come una fase del più ampio processo di VAS. Concepito anche come elemento di supporto
alle decisioni, esso deve essere strutturato e progettato sin dalla fase di redazione del Rapporto Ambientale e gestito durante l’intero periodo di attuazione del piano.
Tale visione scaturisce dalla consapevolezza che il monitoraggio nella VAS sia funzionale alla verifica della
capacità di piani e programmi (di seguito p/p) di fornire, attraverso l’attuazione, il proprio contributo al
raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale, nonché ad identificare eventuali necessità di riorientamento delle decisioni qualora si verifichino situazioni problematiche inattese.
Secondo tale approccio metodologico, il monitoraggio può essere descritto come un processo a tre fasi
(Figura 1.1.1):
Figura 1.1.1 - Le fasi del monitoraggio
Fonte: Poliedra 20121
analisi: nell’ambito di questa prima fase vengono acquisiti i dati e le informazioni necessari a quantificare
e popolare gli indicatori. Si procede in questo modo al controllo degli impatti significativi sull’ambiente
derivanti dall’attuazione del p/p e alla verifica del raggiungimento degli obiettivi di protezione ambientale
posti, tramite la misurazione degli scostamenti rispetto ai target prefissati;
diagnosi: alla luce dei risultati dell’analisi, questa seconda fase consiste nell’identificazione e nella descrizione delle cause degli eventuali scostamenti registrati rispetto alle aspettative, ascrivibili sia a cambiamenti intervenuti sul contesto ambientale che a problemi nell’attuazione del p/p;
terapia: individua se e quali azioni di ri-orientamento del p/p sia necessario intraprendere (possono riguardare obiettivi, azioni, condizioni per l’attuazione, tempi di attuazione, ecc) per renderlo coerente con gli
obiettivi di sostenibilità fissati.
Affinché il sistema di monitoraggio si configuri come il processo sopra descritto, è necessario che:
• sia inteso come strumento di supporto alle decisioni per il quale è necessario progettare una parte
1 Relazione finale sulle attività svolte nell’ambito del Contratto di ricerca Rif. 10/3/3526 “Elaborazione di approfondimenti della
metodologia per il monitoraggio degli effetti ambientali di piani e programmi alle diverse scale territoriali e di altri aspetti della
Valutazione Ambientale Strategica (VAS) oggetto di confronto nell’abito del Tavolo di Coordinamento tra il MATTM, le regioni e le
Province Autonome”.
- 19 -
tecnica (indicatori e loro funzionamento) e una parte gestionale, attraverso l’individuazione di soggetti
da coinvolgere e regole e strumenti per il loro coinvolgimento (governance del monitoraggio);
• segua l’attuazione del piano, durante l’intero arco di validità, verificandone gli esiti in termini di effetti
indotti sul territorio e di raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità posti;
• venga data adeguata comunicazione in merito alle ”modalità di svolgimento del monitoraggio, dei
risultati e delle eventuali misure correttive adottate” attraverso i siti web dell’autorità competente e
dell’autorità procedente e delle Agenzie interessate (art. 18 del D. Lgs 152/06 e s.m.i.).
Il monitoraggio deve perciò essere definito prima dell’approvazione del piano e svolto periodicamente durante la sua attuazione. Ii risultati del processo devono essere inseriti all’interno di rapporti periodici. Esso
aggiorna e verifica i contenuti del rapporto ambientale, ponendo la massima attenzione alla rilevazione di
eventuali effetti inattesi e alla efficacia dei dispositivi di integrazione ambientale previsti.
Il documento “Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS” introduce inoltre il concetto
di “monitoraggio integrato del processo decisionale”. Tale concettualizzazione muove dal presupposto che
il processo decisionale si articoli in molteplici piani e programmi che hanno una propria autonomia procedurale e peculiarità sotto diversi punti di vista. La filiera dei piani che costituisce il processo decisionale
contribuisce allora nel suo insieme al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità posti ad un determinato livello territoriale, come illustrato dallo schema seguente (figura 1.1.2).
Figura 1.1.2 - Gli elementi costitutivi del monitoraggio integrato del processo decisionale
Fonte: Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS
Secondo questo punto di vista, le strategie di sostenibilità sono uno strumento per la definizione, il coordinamento e la verifica dell’attuazione (attraverso i piani, i progetti e le relative valutazioni ambientali) delle
politiche ambientali degli Enti che governano il territorio. Devono, tra l’altro, definire gli obiettivi di sostenibilità e gli indicatori che meglio li rappresentato, fornendo target di riferimento, serie storiche, modalità
di interpretazione e aggregazione dei dati alle diverse scale territoriali.
Le più recenti integrazioni delle disposizioni normative in materia di VAS supportano con chiarezza questo
approccio, all’art. 34 del D.lgs 152 del 2006, come modificato dall’articolo 2, comma 29, d.lgs. n. 128 del
2010. Peraltro, la normativa italiana riprende in questo le raccomandazioni di un documento della Commissione Europea del 1997 sulla VAS che sancisce come il concetto di sostenibilità sia fortemente correlato
a fattori culturali e politici e come quindi i relativi obiettivi differiscano a seconda delle realtà territoriali.
- 20 -
In quella sede si evidenziava infatti come le strategie fossero un elemento chiave per garantire l’inclusione
della sostenibilità all’interno dei processi valutativi, migliorandone efficacia anche organizzativa e temporale:
A prerequisite for including sustainability issues in SEA would be the development of national sustainability strategies. In the long term, this would also lead to time gains for the carrying out of SEA,
since sustainability would not have to be redefined with each SEA (European Commission 1997)
Riprendendo appieno questo approccio, la normativa italiana prevede la necessità di elaborare delle strategie per lo sviluppo sostenibile di livello nazionale e regionale, nella convinzione che debbano porsi come
quadri di riferimento per la qualificazione e la semplificazione dei processi di valutazione ambientale. Il
monitoraggio VAS di singoli piani e programmi ricade in questo senso all’interno di un più ampio monitoraggio delle strategie di sostenibilità.
Art. 34. Norme tecniche, organizzative e integrative
comma 5
Le strategie di sviluppo sostenibile definiscono il quadro di riferimento per le valutazioni ambientali di
cui al presente decreto. Dette strategie, definite coerentemente ai diversi livelli territoriali, attraverso la
partecipazione dei cittadini e delle loro associazioni, in rappresentanza delle diverse istanze, assicurano la
dissociazione fra la crescita economica ed il suo impatto sull’ambiente, il rispetto delle condizioni di stabilità
ecologica, la salvaguardia della biodiversità ed il soddisfacimento dei requisiti sociali connessi allo sviluppo
delle potenzialità individuali quali presupposti necessari per la crescita della competitività e dell’occupazione.
[…]
comma 8
Il sistema di monitoraggio, effettuato anche avvalendosi delle Agenzie ambientali e dell’Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), garantisce la raccolta dei dati concernenti gli indicatori
strutturali comunitari o altri appositamente scelti dall’autorità competenti.
La base conoscitiva che deriva dal monitoraggio delle strategie di sostenibilità, operato in stretta collaborazione con il sistema agenziale attraverso la raccolta di dati e informazioni ai diversi livelli territoriali
- definita in questo contesto base di conoscenza condivisa - ha lo scopo di supportare le amministrazioni
nei processi di VAS. Essa garantisce un innalzamento del livello qualitativo dei processi e una maggiore
omogeneità e comparabilità delle valutazioni. Risponde inoltre all’esigenza di semplificazione delle amministrazioni locali, soprattutto quelle più piccole, che necessitano sempre più di strumenti e informazioni
di supporto, senza con questo banalizzare o svuotare di contenuti la valutazione, ma anzi arricchendola e
fornendole basi solide e condivise.
Il monitoraggio ambientale deve consentire di verificare se le condizioni analizzate e valutate in fase di
costruzione del programma hanno subito evoluzioni significative, se le interazioni con l’ambiente stimate
si sono verificate o meno, se le indicazioni fornite per ridurre e compensare gli effetti significativi sono state sufficienti a garantire un elevato livello di protezione ambientale e se gli obiettivi ambientali sono stati
raggiunti o meno. Anche in assenza di strategie di sostenibilità di riferimento, tutte le sue funzioni devono
essere garantite, sebbene la sua efficacia non possa dispiegarsi al massimo. In particolare, in mancanza
di una visione strategica complessiva legata al territorio di riferimento, che le strategie garantiscono, il
monitoraggio del singolo piano deve assumersi l’onere della individuazione e selezione degli obiettivi di
sostenibilità pertinenti e degli indicatori in grado di descriverli. Deve cioè ragionare in ottica di monitoraggio integrato degli obiettivi di sostenibilità, mettendo in relazione gli effetti prodotti durante l’intero
corso della sua attuazione con il contesto di riferimento e gli obiettivi posti, attraverso il monitoraggio di
strumenti e progetti attuativi. Il puto di partenza di questo approccio è la consapevolezza che gli effetti
ambientali complessivi prodotti dal piano possano essere monitorati soltanto attraverso un adeguato controllo degli effetti di tutte le azioni che ad esso fanno riferimento, ivi compresi i piani e i progetti attuativi,
anche soggetti ad ulteriori valutazioni, quali VIA o Vinca.
- 21 -
Per supportare questa attività,ISPRA e il MATTM stanno da tempo lavorando alla definizione di un sistema
obiettivi di sostenibilità-indicatori di contesto che sia di riferimento per la valutazione ambientale di livello
nazionale e in parte regionale. ISPRA ha infatti prodotto il Catalogo obiettivi-indicatori citato in premessa e
ne cura l’aggiornamento. Il Catalogo associa a obiettivi di sostenibilità desunti a livello europeo, nazionale
e internazionale, indicatori di contesto in grado di descriverli adeguatamente, che sono stati selezionati
sulla base della loro effettiva popolabilità attraverso dati accessibili, principalmente forniti dal sistema
agenziale. Il Catalogo mette a disposizione una base di conoscenza condivisa funzionale anche alla comparabilità degli effetti ambientali prodotti da diversi piani e programmi, in ottica suppletiva rispetto alla
mancanza delle strategie di sostenibilità vere e proprie. Esso si offre come elemento generale, che deve
essere approfondito e calibrato di volta in volta rispetto alle peculiarità tipologiche e territoriali del piano
oggetto di monitoraggio.
Figura 1.1.3 - Esemplificazione del Catalogo Obiettivi-indicatori di contesto
(Catalogo ISPRA) per il tema Biodiversità flora e fauna.
In Italia, l’approccio metodologico e gli strumenti di supporto puntano dunque alla definizione di un sistema di monitoraggio che consenta di aggiornare e verificare le stime e i contenuti valutativi del rapporto
ambientale. Assumendo come focale una visione integrata del monitoraggio, e recependo le ultime innovazioni introdotte dalla normativa in questo senso, sono state focalizzate alcune problematiche centrali,
emerse nel corso delle attività di definizione e sperimentazione della proposta metodologica del Tavolo
VAS, sintetizzate nello schema seguente (figura 1.1.4)
- 22 -
Figura 1.1.4 - Problematiche principali del monitoraggio VAS e risposte metodologiche nell’approccio italiano
Fonte: elaborazione degli autori
La struttura del sistema degli indicatori per il monitoraggio VAS risponde dunque alla necessità di articolare
sia in termini sia spaziali che temporali il monitoraggio, per essere in grado di intercettare effetti imprevisti
e valutare se effettivamente si stiano raggiungendo gli obiettivi prefissati. Il costante aggiornamento degli
elementi di scenario (contesto ambientale e programmatico) permette inoltre di mantenere il monitoraggio ancorato alle effettive variazioni dello stato dell’ambiente e di inquadrare le cause di eventuali scostamenti rispetto alle previsioni.
L’utilizzo degli indicatori di processo e di contributo consente in questo senso di seguire lo sviluppo temporale del programma:
• in fase di pianificazione, quando si definisce la strategia, sono individuati i valori obiettivo per gli indicatori di contributo e le azioni che concorrono al raggiungimento di tali obiettivi;
• in fase di attuazione, i singoli progetti sono man mano avviati a realizzazione e i successivi strumenti
di attuazione (programmi o progetti), se previsti, sottoposti a ulteriori procedure di valutazione ambientale. In questa fase si popolano e aggiornano le stime sugli effetti ambientali prodotti attraverso
gli indicatori di processo;
• quando gli effetti ambientali si rendono evidenti, spesso in fase ex post o anche a una certa distanza
temporale dalla chiusura delle attività, è possibile rilevare dati significativi per verificare il raggiungimento dei valori fissati ex ante, popolando gli indicatori di contributo.
Le attività relative al monitoraggio sono strettamente correlate ai contenuti del rapporto ambientale. Ne
sono diretta conseguenza, proponendo un loro costante aggiornamento e revisione che devono essere
presi in considerazione nei processi valutativi e pianificatori successivi.
- 23 -
Figura 1.1.5 - Legame tra contenuti del rapporto ambientale e il sistema di monitoraggio nella VAS
Fonte: Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS - modificato dagli autori
Nella definizione del sistema di monitoraggio per un singolo piano o integrato per un insieme di piani,
il primo passaggio necessario è la selezione degli obiettivi di sostenibilità rilevanti e l’associazione degli
indicatori di contesto in grado di descriverli. Tale attività può avvenire tramite la declinazione tipologica e
territoriale dei contenuti del Catalogo obiettivi/indicatori elaborato da ISPRA e deve essere operata ponendo estrema attenzione alla portata degli effetti potenziali del piano, nonché alla selezione e articolazione
delle informazioni territoriali disponibili. In particolare, la selezione degli obiettivi di sostenibilità coinvolti
deve tenere in considerazione il quadro programmatico specifico (di livello regionale, provinciale o locale,
a seconda del piano considerato) e le peculiarità ambientali e territoriali (figura 1.1.6). L’aggiornabilità e
popolabilità degli indicatori di contesto selezionati deve essere garantita attraverso la costruzione di schede informative per ciascun indicatore (metadato) che ne specifichi tutte le informazioni necessarie, tra cui
in particolare ente responsabile, aggiornamento, modalità di calcolo. La proposta metodologica del Tavolo
VAS contiene un format di scheda metadato per la raccolta e catalogazione delle informazioni ambientali
necessarie al popolamento degli indicatori previsti.
Figura 1.1.6 - Definizione del sistema obiettivi-indicatori
fonte Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS, come modificato in (Laniado, Cossu, e Vaghi 2013)
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Dopo aver definito il sistema obiettivi di sostenibilità-indicatori di contesto, è dunque necessario stabilire
come valutare gli effetti indotti dal singolo piano o programma oggetto di monitoraggio. Per fare questo,
vanno identificate le modalità di attuazione dello strumento, identificando per ciascuna di esse le potenziali informazioni che potranno essere rese disponibili ai fini del monitoraggio.
A valle di questa operazione, è necessario verificare la valutazione degli effetti ambientali operata nell’ambito del rapporto ambientale e definire gli indicatori di processo e di contributo per gli effetti identificati.
Gli indicatori di contributo hanno una formulazione del tutto simile agli indicatori di contesto con la differenza che invece di fotografare lo stato dell’ambiente in un preciso momento, ne rappresentano la variazione legata ad un’azione, ad un intervento o ad un insieme di essi (ad esempio se l’indicatore di contesto
è “Energia consumata annualmente” l’indicatore di contributo, legato, ad esempio, alla realizzazione di
un nuovo complesso residenziale, potrà essere “Variazione dell’energia consumata annualmente”). Per il
monitoraggio è invece necessario aggiornare gli indicatori di contesto in tempo utile per poter ri-orientare
il piano.
Per questo motivo si devono poter prevedere gli effetti delle azioni sullo stato dell’ambiente, stimando
(e non rilevando) gli indicatori di contributo, almeno fino a che l’azione non sia stata realizzata e non abbia prodotto i suoi effetti sull’ambiente, rendendo così possibile un rilevamento diretto degli indicatori di
contributo. Gli indicatori di processo sono funzionali a tale scopo. Essi sono funzionali a verificano il compimento delle azioni e il grado di raggiungimento degli obiettivi di piano. Tuttavia, nella metodologia proposta, si rivelano fondamentali anche al monitoraggio ambientale, proprio perché permettono, a partire
dalle azioni di piano, di stimare, con modalità da definire a seconda della tematica trattata, gli indicatori di
contributo al contesto e quindi il raggiungimento o scostamento rispetto agli obiettivi ambientali. Essendo
legati alle azioni di piano, essi possono essere aggiornati a mano a mano che l’azione viene attuata, cioè in
corrispondenza di ogni sua fase attuativa (per questo motivo, è importante stabilire il percorso attuativo
del piano e fissare tutte le informazioni che si rendono disponibili nelle diverse fasi. Ogni volta che l’indicatore di processo viene aggiornato, può essere stimato più precisamente anche l’indicatore di contributo.
Sintetizzando, a valle della definizione del quadro di riferimento, la costruzione del monitoraggio integrato
richiede di definire:
• il contributo previsto di ciascun piano sugli obiettivi di sostenibilità. Per far questo è necessario identificare e prevedere gli effetti di ogni piano, quantificandoli attraverso indicatori di contributo al contesto (ad esempio se l’indicatore di contesto è “Emissioni di CO2 comunali”, l’indicatore di contributo
è “riduzione delle emissioni di CO2 ascrivibili al piano”). In un sistema integrato, gli effetti di ogni piano
devono essere poi valutati in modo cumulato, tenendo conto delle differenti scale territoriali e temporali su cui possono manifestarsi: per fare questo devono essere definiti i metodi per aggregare gli
indicatori di contributo. Gli indicatori di contributo possono poi concorrere, insieme agli elementi di
scenario, all’aggiornamento del contesto ambientale;
• un nucleo di indicatori specifico – chiamati da qui in poi indicatori di processo – in grado di descrivere
lo stato di attuazione di ciascun piano e dei suoi strumenti attuativi e, sulla base di questo, aggiornare
la stima degli effetti ambientali fornendo indicazioni di tendenza degli indicatori di contributo prima
che questi possano essere effettivamente popolati (proxy);
• gli strumenti per la registrazione, la consultazione e la condivisione delle informazioni generate durante il processo di monitoraggio dei diversi piani (es. i sistemi informativi) e di quelle che il sistema
delle agenzie e/o dagli Enti di area vasta rendono disponibili;
• la definizione di un modello di governance, cioè delle modalità organizzative (responsabilità, tempi,
modi) per le attività di monitoraggio.
Il sistema di monitoraggio così definito ha bisogno per funzionare di un meccanismo di gestione che ne
identifichi modalità, tempi, ruoli, regole, risorse e strumenti. Nella proposta metodologica del Tavolo VAS
l’insieme di tali fattori è stato definito governance del monitoraggio, e si compone degli elementi contenuti
nei blocchi del seguente schema:
- 25 -
Figura 1.1.7 - Principali elementi della governance del monitoraggio
Fonte: Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS
L’individuazione di tutti questi elementi comporta uno sforzo non banale per gli Enti, che devono attrezzarsi per proseguire il percorso di VAS, dopo la fase di elaborazione del piano e del rapporto ambientale,
anche nella fase di attuazione, definendo adeguati risorse, ruoli e procedure per l’attivazione del monitoraggio. In particolare, dovranno essere adeguatamente trattati e affrontati i seguenti aspetti:
• l’individuazione degli Enti con competenza ambientale e territoriale di riferimento, il loro grado di
coinvolgimento e il ruolo che essi avranno per il popolamento degli indicatori;
• le responsabilità per le attività di monitoraggio, che tengano conto della normativa e delle relazioni
con i meccanismi e gli organismi istituiti per la gestione del piano;
• l’integrazione con il monitoraggio del piano e le modalità di intercettazione di eventuali sue varianti;
• il rapporto con gli altri piani e i protocolli di comunicazione per lo scambio di dati e informazioni;
• i tempi, le modalità operative e gli strumenti per lo svolgimento delle attività;
• i meccanismi di retroazione da introdurre per ri-orientare il piano;
• le modalità di consultazione dei soggetti con competenza ambientale e di partecipazione del pubblico;
• la periodicità, i contenuti e la struttura dei rapporti di monitoraggio.
Per una trattazione completa dei contenuti della proposta metodologica qui sinteticamente riportati, si rimanda all’insieme dei documenti citati in premessa e in particolare alle “Indicazioni metodologiche e operative per il monitoraggio VAS”, nonché ai portali della Direzione per le Valutazioni Ambientali del MATTM
(www.va.minambiente.it) e di ISPRA (www.isprambiente.it), nelle relative sezioni in tema di monitoraggio
nelle valutazioni ambientali.
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1.2
Articolazione delle attività di ricerca e struttura dello studio di settore
L’articolazione delle attività e degli strumenti della ricerca è stata fortemente calibrata sulla base dei contenuti e delle peculiarità della proposta metodologica italiana.
La ricerca si è avvalsa in primo luogo di un’analisi degli strumenti normativi e di indirizzo nei diversi Stati
Membri, cui ha fatto seguito un’analisi della letteratura tecnica e scientifica sul tema. Si è attinto pienamente a documenti e review che la Commissione Europea ma anche alcuni Stati Membri (in particolare Regno Unito e Irlanda) periodicamente producono sulla qualità dei processi di VAS. La letteratura scientifica
è stata indagata facendo ricorso principalmente a monografie o articoli pubblicati in periodici specializzati
sul tema della valutazione ambientale.
Lo strumento del caso studio è stato utilizzato per indagare approfonditamente alcuni esempi particolarmente significativi per disponibilità di documentazione e qualità dei processi di monitoraggio. La loro
scelta è stata basata sulle testimonianze riportate in documenti tecnici o accademici in cui venivano indicati come best practices ma anche sull’effettiva disponibilità di documenti analizzabili e in particolare di
rapporti di monitoraggio.
La concomitanza di questi fattori, posta come criterio di selezione dei casi, ha portato a restringere molto
il loro numero rispetto a quanto preventivato in fase di avvio della ricerca.
Infine, ove possibile, la ricerca ha sollecitato l’indagine diretta attraverso questionari rivolti ad interlocutori
privilegiati.
I questionari e le schede di analisi utilizzati sono riportati in allegato.
Le dimensioni indagate, sia dal punto di vista dell’analisi normativa che nello sviluppo dei casi di studio attraverso la definizione delle relative schede di analisi, rispecchiano i caratteri e i temi salienti dell’approccio
metodologico. In particolare:
• presenza di modelli procedurali e metodologici;
• esistenza di quadri di riferimento per la valutazione ambientale (obiettivi di sostenibilità- indicatori di
contesto);
• definizione della governance ambientale del monitoraggio;
• modalità di reporting;
• presenza di strumenti di supporto;
• modalità di partecipazione e informazione dei soggetti pubblici e privati;
• elementi di integrazione tra monitoraggi diversi (monitoraggio ambientale/monitoraggio fisico, monitoraggio integrato orizzontale e/o verticale tra le diverse scale di piano e le diverse valutazioni
ambientali).
E’ del tutto evidente come tali elementi risentano di un approccio culturale al monitoraggio tipico della
visione italiana.
L’applicazione di tale impostazione a contesti culturalmente anche molto diversi si è scontrata con alcune
difficoltà. E’ stato infatti particolarmente complesso utilizzare gli strumenti della ricerca in casi di studio
che utilizzavano un lessico e un approccio profondamente diverso rispetto alle dimensioni di indagine scelte. In questi casi, è stata sfruttata appieno la possibilità di usufruire di descrizioni libere di elementi non
necessariamente identificabili con quelli preventivati.
Ove possibile, inoltre, ci si è rivolti con i questionari ad interlocutori esperti (Ungheria, Lituania, Finlandia,…) ignari dell’approccio culturale da cui i questionari stessi derivavano, motivo che ha portato ad interpretazioni non sempre aderenti alle intenzionalità originarie.
- 27 -
A queste difficoltà di tipo culturale, si sono associati altri elementi profondamente critici, derivanti dalla
struttura e dall’efficacia del monitoraggio VAS in Europa.
In primo luogo, è stata riscontrata un’estrema difficoltà, che rasenta l’impossibilità, di reperimento dei
rapporti di monitoraggio. La normativa spesso non contiene previsioni specifiche in merito alla struttura
di tali rapporti, ma tende a garantire l’accesso del pubblico alle informazioni prodotte dal monitoraggio
attraverso forme di reporting. Tranne in alcuni rari casi, non è stato possibile risalire alle informazioni sul
monitoraggio VAS, né sotto forma di rapporti di monitoraggio né tramite documenti aventi la medesima
funzione in ambito più ampio (ad esempio rapporti di esecuzione generali di piani e programmi). Soltanto
in rarissimi casi tale funzione è svolta attraverso l’uso di siti web.
Un secondo elemento diffuso e critico è legato alla ridondanza e astrazione delle misure di monitoraggio
incluse nei rapporti ambientali. A questo si associa una forte autoreferenzialità delle testimonianze e dei
documenti tecnici disponibili sul tema, che spesso riportano e diramano informazioni derivanti da un’unica
fonte basata su questionari e interviste a un numero estremamente ristretto di interlocutori). Tali testi si ripetono a cascata in molte altre pubblicazioni, complice anche la difficoltà di reperimento di fonti primarie.
Quest’ultimo aspetto si lega alle difficoltà linguistiche. Nella maggioranza dei casi i rapporti di monitoraggio o i documenti della valutazione vengono redatti in unica lingua, motivo per cui per accedere a informazioni rilevanti in determinati paesi è necessario passare da documenti tecnici o accademici principalmente
in lingua inglese che filtrano le informazioni primarie.
Alla luce dell’insieme di questi fattori, è stata utilizzata una grande quantità di materiali grigi (letteratura,
testimonianze e fonti indirette) che non possono restituire i dettagli dei casi di studio ma si sono rivelati
molto utili per la costruzione e la comprensione di schemi e strumenti di funzionamento del monitoraggio
VAS in alcuni paesi giudicati significativi rispetto al tema.
In ragione della ricchezza dei materiali utilizzati, è stata operata la scelta di costruire dei capitoli di approfondimento per alcuni paesi che hanno mostrato caratteristiche particolarmente interessanti dal punto di
vista della struttura e della funzionalità del monitoraggio VAS. Tali capitoli coprono sia gli aspetti metodologici sia la presenza di casi e pratiche di rilievo, consentendo di costruire profili problematizzati e critici
funzionali anche alla individuazione di elementi che consentano di riflettere sulle potenzialità di interazione con la struttura del monitoraggio VAS in Italia.
Lo studio ha dunque l’obiettivo di recepire appieno il mandato della ricerca restituendo la ricchezza e la
complessità delle realtà analizzate. Per questa ragione, e per non appesantire la lettura, il materiale di ricerca grezzo, ovvero le schede di analisi degli studi di caso, è stato inserito in allegato ed è reso disponibile
presso il sito del Progetto PON GAS (www.pongasminambiente.it).
Lo studio si compone di tre parti. La prima di esse (capitolo 2) ha la finalità di fare il punto sullo stato del
monitoraggio VAS in Europa e in alcuni paesi extra-europei selezionati. In particolare, esamina la dimensione della comunità europea complessiva, attraverso la recensione dei diversi documenti prodotti nell’ambito della Commissione Europea, in ottica di rilevamento delle fragilità contestuali e di quelle specifiche
dei diversi paesi, ma anche delle rare indicazioni di contenuto prodotte in materia di monitoraggio VAS.
Propone poi una rassegna molto veloce delle previsione normative e di indirizzo in diversi Stati Membri sul
tema, selezionandoli in base all’effettiva esistenza di previsioni ulteriori o di specifiche attuative rispetto
alla Direttiva VAS.
La seconda parte (capitolo 3) contiene l’approfondimento sulle realtà per le quali è stato possibile elaborare una sintesi critica dello stato di attuazione del monitoraggio VAS attraverso l’analisi di quadri normativi
e metodologici particolarmente ricchi e la rilevazione di elementi di particolare interesse attraverso i casi
di studio. La selezione di paesi contenuti all’interno del capitolo non è ovviamente da ritenersi esaustiva,
ma esauriente rispetto allo scopo e alla organizzazione temporale, particolarmente ristretta, delle attività
dello studio. Essa è evidentemente legata alle difficoltà di reperimento di materiali primari di ricerca in
diverse realtà europee ed extra europee. In particolare, sono state lasciate scoperte alcune aree territoriali
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e operative assolutamente rilevanti tra cui la Scozia, gli Stati Uniti, la Nuova Zelanda e la cooperazione allo
sviluppo in maggior dettaglio, le peculiarità del monitoraggio di piani e programmi transfrontalieri, il protocollo di Espoo, che ci si ripropone in futuro di riprendere e arricchire.
Infine, il capitolo 4 delinea alcune possibilità di ulteriore sviluppo per l’approccio metodologico al monitoraggio nelle valutazioni ambientali in Italia, a partire dai riscontri dell’attività di ricerca.
- 29 -
2
Il monitoraggio VAS in Europa e nel mondo:
profili normativi e riferimenti metodologici
- 32 -
2.1
Unione Europea
La crucialità del ruolo del monitoraggio nella valutazione ambientale emerge in ambito europeo sin dai
lavori di preparazione della cosiddetta Direttiva VAS.
Le attività ricognitive sulle pratiche di Strategic Environmental Assessment in diverso modo attivate in
alcuni Stati Membri prima della definizione di una normativa europea specifica sul tema (European Commission 1997) evidenziano come il monitoraggio e la valutazione in fase attuativa (monitoring and postevaluation) fossero sin dalle prime esperienze i fattori di maggior debolezza dei processi di valutazione
ambientale. Soltanto in sette Stati Membri si ravvisavano previsioni specifiche in tema di monitoraggio e
nella maggior parte dei casi di livello molto generico (not consistant).
In quella sede si identificavano alcuni aspetti particolari del monitoraggio su cui appariva particolarmente
rilevante lavorare:
• come definire il monitoraggio;
• in quali casi e in quale momento attivare il monitoraggio;
• quali indicatori utilizzare per il monitoraggio (particolarmente difficile, si rilevava sin da allora, per i
temi biodiversità e paesaggio);
• come stabilire le relazioni causa-effetto (aspetto significativamente complesso per la valutazione degli
effetti cumulativi e per azioni intersettoriali come piani di sviluppo regionale e piani territoriali).
Si rilevava come il monitoraggio avrebbe dovuto essere correlato ad altri livelli della valutazione (assessment tiers) e come i costi del monitoraggio, sulla scia di un’analisi costi/benefici effettuata sul monitoraggio VIA, fossero difficili da stabilire. Si raccomandava infine di lavorare alla definizione di sistemi di monitoraggio, sia attraverso la produzione di documenti di indirizzo e di indicatori e l’approfondimento di aspetti
metodologici, sia tramite il rafforzamento del quadro istituzionale (institutional framework).
Particolarmente significative sono le riflessioni sulla forma che si supponeva il monitoraggio avrebbe potuto assumere, come monitoraggio dello stato dell’ambiente o della capacità di carico. Questa seconda
ipotesi appariva allora particolarmente promettente: si riconosceva la difficoltà di lavorare su un concetto
di per sé soggettivo e necessariamente flessibile, ma al contempo si caldeggiava la condivisione di indicatori in grado di descriverla.
Il medesimo documento, basato sulla valutazione di diversi casi di studio, identificava – per il caso dei fondi strutturali – la necessità di elaborare dei rapporti da parte di Comitati di Monitoraggio per dimostrare
l’effettiva integrazione nel processo decisionale delle previsioni e decisioni della valutazione ambientale.
Dopo qualche anno, a valle di un lungo processo di discussione, è stata emanata la Direttiva 2001/42/
CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti
di determinati piani e programmi sull’ambiente, che definisce il quadro di riferimento principale a livello
comunitario in materia di VAS.
Il riferimento alle attività di monitoraggio, obbligatorie secondo la Direttiva, è contenuto nell’Articolo 10
– Monitoraggio.
1. Gli Stati membri controllano gli effetti ambientali significativi dell’attuazione dei piani e dei programmi
al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti e essere in grado di adottare
le misure correttive che ritengono opportune.
2. Al fine di conformarsi al disposto del paragrafo 1,possono essere impiegati, se del caso, i meccanismi di
controllo esistenti onde evitare una duplicazione del monitoraggio.
Nessuna ulteriore indicazione viene fornita su modi, tempi e responsabilità del monitoraggio. E’ riscontrabile unicamente un rimando generico sulla necessità di prevedere all’interno del Rapporto Ambientale
delle “misure di monitoraggio” (monitoring measures).
- 33 -
Le uniche indicazioni di contenuto e parzialmente di metodo sul monitoraggio sono state fornite dal progetto IMPEL (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environment, Law (IMPEL Network), e European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environment 2003),
alla luce di un’attenta lettura dei contenuti e delle implicazioni dell’articolo 10 della Direttiva 42/2001. In
particolare rispetto all’art. 10, il progetto IMPEL, evidenzia come il comma 1 definisca che:
• è obbligatorio monitorare gli effetti ambientali significativi derivanti dall’attuazione dei piani o programmi, demandando agli Stati Membri oltre a specificare in che modo, in quale fase e da parte di chi
vengono monitorati gli effetti;
• l’ambito del monitoraggio (scope) è strettamente correlato all’ambito della valutazione ambientale;
• gli effetti ambientali significativi possono essere monitorati in via diretta o indiretta;
• non sono identificati obblighi diretti relativi all’intraprendere azioni di ri-orientamento (appropriate
remedial actions), ma si richiede una valutazione dei risultati del monitoraggio e la considerazione di
azioni di ri-orientamento;
• il monitoraggio può essere integrato nel ciclo di pianificazione e coincidere con le ordinarie modalità
di revisione di piani o programmi (regular revision).
Il comma 2 invece fa riferimento diretto a:
• la possibilità di utilizzo degli strumenti di monitoraggio (monitoring instruments) esistenti;
• strumenti di monitoraggio in qualche modo già previsti in altri strumenti legislativi comunitari.
Oltre agli articoli espressamente dedicati, l’art. 5 comma 1 [par. i) allegato 1] e l’art.9 comma 1 sono rivolti
alla messa a disposizione del pubblico interessato dei documenti relativi alla valutazione, tra cui le misure
di monitoraggio. Il documento IMPEL evidenzia come il monitoraggio sia ragionevolmente un processo
dinamico e come le misure sottoposte a pubblicazione nell’ambito dei documenti di VAS possano essere
preliminari. La messa a disposizione del pubblico delle effettive misure di monitoraggio in una fase successiva alla pubblicazione dei documenti di VAS viene ascritta alla sfera attuativa della normativa comunitaria
sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, di attuazione delle previsioni della Convenzione di
Aarhus1.
Con riferimento al monitoraggio degli effetti transfrontalieri (art.7), si specifica che gli accordi conclusi
possono riguardare previsioni in merito al monitoraggio, per le quali l’art.7 della Convenzione di Espoo può
rappresentare un modello.
Infine, la rete IMPEL sottolinea come un sistema di monitoraggio efficiente possa essere considerato uno
strumento per il controllo di qualità necessario a soddisfare i requisiti richiesti all’art. 12 comma 2 della Direttiva. Il monitoraggio dovrebbe infatti essere in grado di identificare effetti sistematicamente sottostimati
o mal valutati nell’ambito dei rapporti ambientali e contribuire al miglioramento dei rapporti successivi.
Il quadro normativo evidenzia dunque come il monitoraggio nella valutazione ambientale di piani e programmi è un elemento obbligatorio posto dalla Direttiva, ma demandato alla normativa nazionale per
qualunque forma di configurazione e messa in pratica specifica.
Nel 2003 la Commissione Europea, anche sulla base del progetto IMPEL, identifica alcuni elementi generali di metodo relativamente all’articolo 10 della Direttiva. Il documento sulla “Attuazione della Direttiva
2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente” (European Commission 2003) contiene infatti un allegato dedicato al monitoraggio. In questo ambito per la
prima volta vengono identificati alcuni elementi essenziali alla funzionalità e praticabilità del monitoraggio,
sintetizzati in “orientamenti pratici” che descrivono alcune fasi che potrebbero essere di aiuto. Si dichiara
l’impossibilità di definire elementi più puntuali ed efficaci in una fase così acerba del processo di attuazione
della Direttiva e, in generale, si rimanda alla necessaria flessibilità e adattabilità dei programmi di monitoraggio. Le fasi identificate sono da intendersi come elementi connessi logicamente e non sequenzialmente.
1 In particolare, della Direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico
all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio.
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fase 1 - Determinazione della portata del monitoraggio (cosa monitorare)
Questa fase è strettamente dipendente dalla tipologia di piano o programma e dalle peculiarità attuative.
In linea generale, si assume che il monitoraggio debba comunque coprire gli effetti ambientali valutati nel
rapporto ambientale e che possa focalizzarsi su alcuni effetti ambientali o includere nel corso dell’attuazione aspetti aggiuntivi che non erano manifesti. Inoltre, quando si determina la portata del monitoraggio, si
può considerare la possibilità di intraprendere azioni correttive. Considerazione, quest’ultima, che implica
il non-obbligo ad intraprendere azioni di ri-orientamento. Infine, si esplicita la difficoltà tecnica del riconoscimento del legame tra l’attuazione di un piano o di un programma e i cambiamenti dell’ambiente, fattore
che può inficiare l’efficacia del monitoraggio.
fase 2- Individuazione delle informazioni necessarie
Le informazioni necessarie al monitoraggio possono essere individuate ed ottenute direttamente (misurando i cambiamenti dell’ambiente) o indirettamente, ad esempio raccogliendo informazioni sull’attuazione delle misure previste o su fattori di pressione. In sintesi, si rileva che:
• è utile individuare e selezionare le informazioni ambientali necessarie a controllare gli effetti ambientali pertinenti;
• gli effetti ambientali possono anche essere controllati indirettamente monitorando le cause degli effetti (come i fattori di pressione o le misure di mitigazione);
• indicatori o una serie di domande (checklist) possono fornire un quadro di riferimento che contribuisca a identificare le informazioni ambientali pertinenti. Essi possono anche aiutare a tradurre i dati in
informazioni comprensibili utili per la comunicazione al pubblico degli esiti del monitoraggio.
fase 3 - Individuazione delle fonti di informazione esistenti
Il documento individua due ambiti principali di informazione per il monitoraggio.
Il primo è relativo ai progetti per cui la VAS è quadro di riferimento; informazioni utili possono essere
individuate nell’ambito delle rispettive VIA o di procedure autorizzative di diverso tipo, considerato che
“durante la fase di costruzione/messa in funzione, il progetto è sottoposto ad ispezioni al fine di garantire
che le condizioni specificate nell’autorizzazione siano rispettate nella pratica”.
Si precisa anche come la VAS debba operare una sintesi dei dati raccolti dal singolo progetto e come la
trasmissione delle informazioni tra i due livelli (di piano e di progetto) dipenda strettamente dalla definizione preventiva di un sistema di governance: “generalmente le informazioni a livello di progetto vengono
raccolte da autorità diverse da quelle responsabili del monitoraggio dei piani e dei programmi. Perciò,
se il sistema di monitoraggio deve dipendere da dati correlati al progetto, bisogna garantire che i dati
vengano messi a disposizione delle autorità incaricate del monitoraggio. Occorre inoltre tenere conto che
le informazioni a livello di progetto sono incentrate principalmente su effetti ambientali su scala ridotta,
mentre la VAS viene spesso effettuata per piani o programmi su vasta scala. Per poter essere usate per il
monitoraggio di un piano o di un programma, le informazioni ricavate a livello di progetto devono perciò
essere elaborate, raccolte e sintetizzate.”
Il secondo livello fa riferimento ai dati resi disponibili dal monitoraggio generale dell’ambiente, che consentono di trarre conclusioni limitate rispetto all’impatto derivante dall’attuazione del piano o programma, per la difficoltà della ricostruzione del nesso causa-effetto, ma possono essere usati “per scoprire se
gli obiettivi e i traguardi ambientali inclusi nel piano o nel programma sono stati raggiunti. Essi possono
anche fornire un’indicazione dell’efficacia delle misure attuate o previste per raggiungere tali traguardi.”
fase 4 - Colmare le lacune
La verifica delle informazioni necessarie e il confronto con quelle disponibili devono essere finalizzati a
valutare le possibilità di ampliamento dei sistemi di monitoraggio disponibili a coprire gli aspetti attinenti
la VAS, o la necessità di prevedere un continuo scambio di informazioni tra le autorità che raccolgono le
informazioni e le autorità responsabili del monitoraggio VAS.
fase 5 - Integrazione procedurale del monitoraggio nel sistema di pianificazione
Il monitoraggio non deve essere una fase separata della procedura di pianificazione, ma può fare parte
del normale sistema di pianificazione. La revisione regolare di un piano o di un programma sembra essere
un buon punto del processo per integrare il monitoraggio VAS. Se non dovesse esserci tale revisione periodica, i tempi e la frequenza del monitoraggio VAS devono essere specificati o in una regola generale o nel
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quadro di ciascun rapporto ambientale (case by case). In particolare, è richiesta“la determinazione di una o
più autorità responsabili e dei tempi e della frequenza delle misure di monitoraggio”. Infine, il monitoraggio
non può limitarsi alla raccolta di informazioni, ma deve provvedere anche alla loro valutazione.
fase 6 - Azione correttiva
L’articolo 10 non stabilisce obbligo riguardo l’intraprendere azioni correttive in caso di effetti negativi. In
linea generale è però utile definire criteri o soglie che portano alla necessità di intraprenderne. Le azioni
correttive possono essere formulate sia a livello di pianificazione (revoca dell’approvazione e adozione di
un nuovo piano) che di attuazione (modifica dei presupposti o delle regole per l’attuazione di parti dello
strumento). E’ possibile infine un’azione combinata sui due livelli.
Nonostante tali indicazioni e una chiarezza dei contenuti imprescindibili, gli elementi di metodo e la difficoltà di costruzione degli elementi di relazione tra i soggetti coinvolti nel monitoraggio rimangono problematici. In generale, il tema del monitoraggio in ambito VAS rimane uno degli aspetti critici della Direttiva
che non riesce a trovare condivisi per il supporto dei diversi Stati Membri nel soddisfare i requisiti dell’Articolo 10.
Alcuni elementi in particolare si prestano alle più ampie interpretazioni e sono stati oggetto di pratiche
diversissime da parte degli Stati Membri:
• la definizione degli effetti ambientali significativi;
• le modalità per l’individuazione degli effetti negativi imprevisti;
• la relazione tra gli esiti delle attività di monitoraggio e l’eventuale necessità di riorientamento del piano;
• la relazione tra i monitoraggi di diversi piani e programmi (monitoraggio degli effetti cumulativi), anche
in riferimento a monitoraggi ambientali di settore in diverso modo espletati dalle autorità preposte per
legge o in forza di altri dispositivi.
La stessa Commissione Europea nel 2009 affermava che “pochissimi Stati Membri hanno comunicato di
avere definito delle modalità di controllo o di avere redatto orientamenti nazionali su come definire i
relativi indicatori. La mancanza di orientamenti appropriati può sollevare interrogativi in merito all’effettiva applicazione delle disposizioni in materia di controllo in taluni Stati Membri.”(Commissione delle
Comunità Europee, 2009).
Il recepimento dell’articolo 10 della Direttiva nei diversi Stati Membri si limita infatti, con alcune eccezioni,
alla trascrizione delle generiche indicazioni che esso contiene. In alcune realtà, come Austria o Germania,
tale scelta è motivata dal fatto che il sistema normativo è di per sé poco orientato all’approccio vincolistico,
demandando a documenti di indirizzo e declinazioni territoriali successive le scelte specifiche su questo
come su altri temi.
In altri casi, come in Romania, la normativa nazionale prevede l’obbligo di restituzione alle autorità ambientali dei risultati del monitoraggio.
La relazione della Commissione Europea sull’applicazione e l’efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale di piani e programmi del 2009 (European Commission, DG ENV 2009) sintetizza in questo modo
gli elementi cruciali da affrontare sul tema del monitoraggio:
1. è evidente che il monitoraggio sia un tema non considerato adeguatamente (non-issue) in numerosi
Stati membri e che la mancanza di documenti di indirizzo di livello nazionale possa costituire un problema rilevante;
2. i dati sembrano suggerire che il problema del monitoraggio sia relativo all’approccio e dunque di portata generale in un significativo numero di Stati membri;
3. traspare un generale vuoto di conoscenza sull’attuazione della VAS (SEA follow up). E’altrettanto evidente come siano riconoscibili una serie di mancanze negli obblighi previsti dalla Direttiva (requirements) rilevanti per l’attuazione della VAS.
In generale, in tutti gli Stati Membri si riscontra un’insufficiente considerazione dedicata al tema del monitoraggio. Tale carenza si sostanzia nella difficoltà di individuare gli effetti negativi imprevisti, nonostante
la richiesta diretta in questo senso della Direttiva. Si assiste in particolare a una mancanza di informazioni
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su come si intenda attivare e gestire le misure di monitoraggio, nella genericità delle loro descrizioni,
nell’impossibilità di definire il campo e gli obiettivi che il monitoraggio si pone, oltre all’identificazione di
meccanismi e criteri per evitare la duplicazione di attività analoghe (Fischer 2006).
Tra i fattori responsabili di tali lacune vengono individuate l’assenza di previsioni specifiche e maggiormente dettagliate inerenti il monitoraggio e la mancanza di meccanismi di controllo o di conseguenze relative
alla mancata realizzazione delle misure genericamente previste nel rapporto ambientale.
La tendenza a demandare costantemente al livello territoriale successivo le attività di monitoraggio, unita
alle carenze descritte, vanificano la possibilità di individuare, determinare e affrontare, dal punto di vista
delle politiche, gli effetti ambientali cumulativi e sinergici a livelli territoriali adeguati (Weiland 2010).
Nonostante la presenza più o meno significativa nei diversi Stati Membri di documenti di indirizzo sulla
valutazione ambientale di piani e programmi che contemplino anche indicazioni sulle attività di monitoraggio, la pratica restituisce un’attività frammentata e problematica.
La motivazione addotta più frequentemente per la mancata attuazione del monitoraggio è l’insufficienza
dei dati disponibili. Il monitoraggio ambientale settoriale (acque, atmosfera, rumore, ecc) è nei diversi Stati
Membri condotto da organismi diversi secondo proprie tempistiche e metodi, ma non è in quasi nessun
caso messo in relazione con le attività della VAS e in rari casi può essere utilizzato direttamente all’interno
del monitoraggio di piani e programmi.
Nelle testimonianze raccolte dai diversi documenti della Commissione Europea, gli esperti coinvolti nei
processi di VAS mostrano scetticismo rispetto all’effettiva possibilità di identificazione e monitoraggio degli
effetti ambientali negativi riconducibili alle azioni di piano. Lamentano inoltre l’inadeguatezza di risorse,
strumentali, economiche e umane, e di metodi per l’attuazione del monitoraggio.
Il problema comune evidenziato nelle diverse esperienze è legato infine alla difficoltà di gestione delle
diverse scale dei problemi posti e di definizione del corretto livello di dettaglio dei dati utilizzati.
Una visione sintetica delle maggiori problematiche poste nei diversi Stati Membri attraverso un’attività di
rassegna delle maggiori esperienze e della letteratura sul tema è stata condotta dall’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente Scozzese nel 2011, in occasione del decennale della Direttiva (Scottish Executive
2011). Si sottolinea in tale sede come manchino informazioni sulle attività di monitoraggio e ancor di più
siano carenti eventuali azioni ad esse conseguenti (follow up) (Fry 2007), (Söderman e Kallio 2009). Si pone
inoltre l’attenzione sulla numerosità degli indicatori proposti che rendono difficilmente praticabile il loro
effettivo utilizzo e sulla struttura dei dati per il popolamento degli stessi indicatori, non sempre chiara né
in termini di contenuto né di responsabilità (Donnelly, Prendergast, e Hanusch 2008). Ulteriore criticità è
rappresentata dalla mancanza di conoscenza delle attività di monitoraggio esistenti e dei relativi esiti e
restituzione, fattore che amplifica le possibilità sovrapposizione e duplicazione di attività analoghe.
La già citata relazione della Commissione Europea sull’efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale
di piani e programmi del 2009 (European Commission, DG ENV 2009), elaborata attraverso questionari
sottoposti ai singoli esperti delegati dagli Stati Membri, mette inoltre in evidenza peculiarità rispetto a temi
specifici che il monitoraggio assume nei diversi Stati Membri.
Riguardo la presenza di linee guida nazionali e di indicazioni specifiche sulla definizione di indicatori per il
monitoraggio come parte integrante (formal part) del Rapporto Ambientale, la relazione ha rilevato come
in Bulgaria, Repubblica Ceca, Francia, Lituania, Polonia, Cipro, Malta, Slovenia e Slovacchia non esistano
documenti di indirizzo sul tema. Nella Repubblica Ceca, nella pratica, gli esperti VAS propongono i propri
indicatori. In Francia, nonostante la mancanza di linee guida specifiche, le autorità competenti possono
avvalersi di indicatori di sostenibilità condivisi a livello locale (ad esempio nell’ambito di Agenda 21 Locale,
che non sempre risultano sufficienti) o a livello nazionale (leggi di indirizzo e programmazione in materia
di trasporti, agricoltura, uso del suolo, ecc). L’esperto francese intervistato rileva in particolare come diversi
sforzi si stiano concentrando sulla definizione di indicatori all’interno degli studi e dei rapporti inerenti ai
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Programmi Operativi legati alla politica di coesione (indicatori trasversali per la valutazione dell’integrazione ambientale dei progetti, indicatori sulle emissioni di CO2, ecc) e ai piani territoriali e urbanistici. Entrambi presentano forti potenzialità di sinergia e sovrapposizione con gli indicatori per la VAS.
Otto Stati Membri hanno inserito nella propria legislazione nazionale uno specifico riferimento alla necessità di inserire gli indicatori ambientali come parte formale e integrante del rapporto ambientale (Repubblica Ceca, Lituania, Romania, Spagna, Slovenia, Slovacchia, Portogallo).
In linea generale, i documenti di indirizzo richiedono che all’interno dei rapporti ambientali siano definiti
nel dettaglio gli indicatori necessari al monitoraggio, spesso attraverso un approccio caso per caso (Slovenia). Soltanto in quattro casi sono stati definiti indirizzi nazionali per l’individuazione di tali indicatori (Austria, Finlandia, Romania, Regno Unito). Il Regno Unito in particolare evidenzia la possibilità di incorporare
il monitoraggio ai sensi della Direttiva 42/01 nei sistemi di monitoraggio esistenti, in questo caso legati a
sistemi di valutazione degli effetti e delle performance dei piani.
I programmi legati alla politica di coesione sono stati oggetto di uno studio della Rete Europea delle Autorità Ambientali e delle Autorità di Gestione (European Network of Environmental and Managing Authorities
– ENEA MA) che ha indagato nel 2008 anche gli aspetti relativi al monitoraggio ambientale dei programmi
(ENEA MA Rete Europea delle Autorità Ambientali 2008). Le attività di ricerca in questo caso evidenziavano
l’inefficacia delle misure di monitoraggio, anche determinata dall’assenza di sistemi di monitoraggio di livello nazionale. Si rilevava inoltre lo spirito burocratico con cui la VAS era stata in molti casi condotta, come
adempimento per la Commissione Europea, ponendo come problematiche specifiche la mancanza di reali
attività partecipative e del monitoraggio nel quadro delle indicazioni contenute nei rapporti ambientali.
I paragrafi che seguono propongono una lettura sintetica delle previsioni del quadro normativo e di indirizzo di quegli Stati Membri che hanno formulato indicazioni sul monitoraggio ulteriori rispetto alle generiche
previsioni della Direttiva 42/01, anche alla luce della Relazione della Commissione Europea sull’applicazione e l’efficacia della direttiva VAS.
2.1.1 Austria
L’implementazione della direttiva europea sulla VAS in Austria non è regolata in un’unica legge nazionale,
ma è integrata in diverse leggi tematiche sia al livello nazionale sia al livello dei Länder. Sono inoltre stati
emanati alcuni documenti di indirizzo generale legati alla VAS a livello di Land, nella maggior parte dei casi
legati alla pianificazione territoriale.
Il recepimento della Direttiva è avvenuto dunque attraverso un insieme complesso di strumenti di cui l’elenco che segue propone una visione sintetica (ENEA MA Rete Europea delle Autorità Ambientali 2008).
• Leitfaden Lower Austria2;
• Leitfaden Styria (2006);
• Änderung des Abfallwirtschaftsgesetzes 2002 (AWG-Novelle 2004) NÖ Raumordnungsgesetz 1976;
• Gesetzvom 30. September 2004 überdie Umweltprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung bestimmter Pläne und Programme im Land Kärnten (Kärntner Umweltplanungsgesetz – KUPG);
• Steiermärkische Raumordnungsgesetz novelle;
• Gesetz, mit dem das Salzburger Raumordnungsgesetz 1998 geändert wird LGBl. Nr. 13/2004 (SG(04)
A/2910 du 15/03/04);
• Gesetz vom 9. März 2005 über die Umweltprüfung und die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung bestimmter Pläne und Programme in Tirol (Tiroler Umweltprüfungsgesetz– TUP);
• Gesetzvom 9. März 2005, mit dem das Tiroler Raumordnungsgesetz 2001 und die Tiroler Bauordnung
2001 geändert werden;
• Bundesgesetz über die strategische Prüfung im Verkehrsbereich (SP-V-Gesetz);
• Bundes-Umgebungslärmschutzgesetz;
2 www.raumordnung-noe.at/dynamisch/showinfostand.php?id=87
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• Gesetz über eine Änderung des Raumplanungsgesetzes (Vorarlberg);
• Bundesgesetz, mit dem das Wasserrechtsgesetz 1959 und das – Wasserbautenförderungsgesetz 1985
geändert warden sowie das Hydrografiegesetz aufgehoben wird;
• (Vorarlberg) Verordnungüber Pläne, die von der Umwelterheblichkeitsprüfung oder der Umweltverträglichkeitsprüfung ausgenommen sind.
Le tabelle che seguono offrono una selezione di strumenti normativi di livello nazionale e dei Länder, specificando eventuali previsioni sul monitoraggio.
Livello federale (nazionale)
(http://www.strategischeumweltpruefung.at/ms/strategischeumweltpruefung/sup_grundlagen/sup_gesetze/sup_oesterreich/sup_bund/)
Legge
Legge sulle acque
Legge sulla gestione dei rifiuti
Legge federale sulla protezione
dai rumori
Legge federale sulla valutazione
strategica nel settore dei trasporti
Aggiornamento della legge sul diritto ambientale
Piani e programmi di riferimento
Piano nazionale della gestione
delle acque
Programma d’azione nitrati
Vari piani e programmi legati alla
gestione delle acque
Piano federale della gestione dei
rifiuti
Riferimenti al monitoraggio
Monitoraggio della qualità delle
acque.
Indicazioni generiche circa la necessità di descrivere le misure di
monitoraggio nel rapporto ambientale.
Piani d’azione
Nel rapporto ambientale e nella
sintesi non tecnica devono essere descritte le misure previste di
monitoraggio. L’autorità procedente è responsabile per il monitoraggio.
Modifiche della rete infrastruttu- Indicazioni generiche circa la nerale e strumenti di governo della cessità di descrivere le misure di
mobilità
monitoraggio nel rapporto ambientale.
-
Tabella 2.1.1 - previsioni in merito al monitoraggio degli strumenti normativi di livello federale
Livello dei Länder
Un’analisi random di alcuni Länder restituisce indicazioni generiche sul monitoraggio all’interno delle leggi
che contemplano la VAS.
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Land
Burgenland
Rispettivi piani /
programmi
Legge
Contenuti inerenti il
monitoraggio
Legge sulla pianificazione territoriale
Piani territoriali, Programmi di Soggetti coinvolti, responsabilisviluppo, Piani di destinazione tà e metodi
d’uso, Piani urbanistici (ed edilizi)
Legge stradale
Piani d’azione per infrastrutture stradali del Land
Legge su informazione ambientale, Piani d’azione per agglomerazio- Indicazioni generiche sul moniIPPC, Seveso II
ni industriali
toraggio, anche non specificatamente legato alla VAS
Legge sulla gestione dei rifiuti
Kärnten
Piano di gestione dei rifiuti
Legge di pianificazione ambientale Incide su quasi tutti i piani e pro- L’autorità competente è re(sulla VAS)
grammi
sponsabile per il monitoraggio
VAS, obbligatorio, e per l’eventuale ri-orientamento in caso di
conseguenze impreviste
Niederösterreich Legge sulla pianificazione territoriale
Legge stradale
Oberösterreich
Vari piani territoriali ed urbani- Il rapporto ambientale deve
stici
contenere la descrizione delle misure di monitoraggio, da
rendere
obbligatoriamente
pubbliche
Piani d’azione
-
LeggesuIPPC
Indicazioni generiche sul monitoraggio, anche non specificatamente legato alla VAS
Legge sulla pianificazione territoriale
-
Regolamento di valutazione ambientale dei programmi territoriali
-
Regolamento di valutazione ambientale dei piani di destinazione d’uso territoriale
-
Legge stradale
-
Legge sulla gestione dei rifiuti
-
Tabella 2.1.2 - previsioni in merito al monitoraggio degli strumenti normativi di livello regionale (Land)
In linea generale, l’approccio è significativamente meno vincolistico di quello italiano. Nonostante l’assenza
di prescrizioni normative specifiche, nella prassi si riscontra un approccio abbastanza uniforme ed efficace, grazie alla disponibilità di documenti di orientamento, alla presenza e accessibilità di basi informative
territoriali tematiche e alla sinergia delle attività di costruzione e restituzione di basi di dati condivise tra
il livello federale e i Länder, che si riflettono in un’ampia disponibilità di indicatori ai due livelli territoriali.
Le basi dati sono infatti molto ricche ed esaurienti; i dati sono pubblici e gestiti da enti diversi (Ministero
dell’Ambiente, Istituto di Statistica, ecc), che hanno l’obbligo istitutivo di metterli a disposizione dei diversi
enti interessati nei processi di valutazione ambientale (Baldizzone et al., 2011).
2.1.2 Bulgaria
La Direttiva 42/01 è stata trasposta in Bulgaria nel 2002 nella Sezione I del Bulgarian Environmental Protection Act (State Gazette No. 91/25 September 2002). Le Autorità competenti per la redazione del parere
sulla VAS e per la verifica dei contenuti del rapporto ambientale (SEA statement) possono essere a seconda
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dei casi il Ministero per l’Ambiente e l’Acqua (MOEW) o i relativi Ispettorati regionali per l’ambiente e l’acqua (RIEW) (REC_Regional Environmental Center 2005).
Il parere dell’autorità competente è vincolante (mandatory) e contiene indicazioni anche rispetto alle misure per prevenire, ridurre e ove possibile annullare completamente i potenziali effetti negativi determinati dall’attuazione del piano, nonché le misure necessarie alla sua supervisione e controllo (“The said decision shall be a mandatory condition for further approval of the development proposal, granted according
to the procedure established by a special law”).
L’autorità procedente è obbligata a inviare all’autorità competente un documento sintetico (summary) in
cui si analizza la conformità del piano con i risultati e le raccomandazioni contenuti nel rapporto ambientale, con gli esiti del processo di consultazione e con le alternative identificate nel parere di VAS (articolo 89
dell’ Environmental Protection Act e s.m.i. - “The measures related to monitoring and control of the plan
or programme implementation shall be agreed in consultation between The Minister of Environment and
Water or an official empowered thereby or the competent RIEW Director and the authority responsible for
the implementation of the plan or programme”).
Con particolare riferimento al monitoraggio, il regolamento di attuazione predisposto a valle dell’approvazione della norma nazionale al capitolo 6 definisce i requisiti necessari durante l’attuazione del piano
(monitoring and control).
In primo luogo, il MoEW o il RIEW interessato, o persone da questi debitamente autorizzate, sono le autorità competenti per la revisione e il controllo dell’effettiva attuazione delle misure che il rapporto ambientale
prevede debbano essere attivate nel corso dell’attuazione del piano.
Il soggetto incaricato del monitoraggio, proponente o assegnatario di incarico, (developer/assigner) elabora un rapporto per la revisione e il controllo dell’attuazione del piano, che includa la riduzione o l’eliminazione dei danni ambientali causati dall’attuazione.
L’autorità competente approva il rapporto di monitoraggio oppure richiede integrazioni che devono obbligatoriamente essere accolte. L’incaricato assicura pubblico accesso al documento integrato. Esiste un sistema di
monitoraggio ambientale nazionale che aggiorna periodicamente la base dati per i diversi settori ambientali.
Inoltre, l’Environmental Act prevede l’obbligo di predisporre una Strategia Nazionale di Protezione ambientale di durata decennale da parte del MoEW. Tutti i piani e i programmi di sviluppo predisposti da altri
enti dovranno essere in linea con i principi, gli obiettivi e i contenuti della Strategia. I Comuni sono inoltre
tenuti a predisporre dei programmi per la protezione dell’ambiente, in accordo con la strategia nazionale
e con le istruzioni del MoEW, di durata triennale.
Le unità locali dei ministeri e delle agenzie di stato coinvolti, che hanno il ruolo raccogliere a detenere l’informazione ambientale, assistono i Comuni nell’elaborazione dei programmi attraverso la partecipazione
di esperti e la messa a disposizione di informazioni. Nel processo di elaborazione, revisione e aggiornamento dei programmi devono essere coinvolti rappresentanti delle organizzazione non governative, di
imprese e di organizzazioni interessate.
Annualmente, i sindaci devono presentare una rapporto sull’attuazione dei programmi al Consiglio Comunale. Una copia deve essere inviata al RIEW competente per opportuna informazione.
Nel 2009 sono stati elaborati i primi rapporti di monitoraggio dei piani di sviluppo regionale. Essi propongono l’utilizzo di un set di indicatori definiti con il supporto del Progetto sulle Convenzioni di Rio3, sviluppato nell’ambito del programma di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Tali indicatori sono stati pensati per
adattarsi maggiormente alla natura strategica dei piani in valutazione e per essere facilmente popolabili a
partire dai dati disponibili presso il sistema nazionale di statistica. Sono stati approvati dal MoEW nel 2010
nella forma contenuta nella tabella seguente (REC_Regional Environmental Center 2011).
3 www.rioconventions.org
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Figura 2.1.1 - indicatori VAS definiti nell’ambito del Progetto sulle Convenzioni di Rio
Fonte: REC_Regional Environmental Center 2011
Il medesimo progetto delle Nazioni Unite ha finanziato lo sviluppo di un’applicazione GIS che verrà utilizzata per raccogliere, calcolare e presentare dati e informazioni relative agli indicatori mostrati in tabella, oltre
a supportare la formazione di personale ad hoc.
Dal 2011, tale informazione era prevista essere disponibile non soltanto nei rapporti di monitoraggio, ma
anche all’interno del sito del MoEW.
2.1.3 Finlandia
La valutazione ambientale di piani e programmi è regolata dall’Act on the Assessment of the Impacts of
the Authorities´ Plans and Programmes on the Environment (SEA Act), entrato in vigore il 1 giugno 2005.
La normativa vigente prevede un obbligo generale per le autorità coinvolte di valutare gli effetti significativi
di piani e programmi sulla salute umana, l’ambiente naturale, la biodiversità, l’ambiente costruito, il paesaggio e le risorse naturali.
La normativa vigente per la pianificazione territoriale è stata integrata alla data di entrata in vigore del
SEA Act. Il processo di valutazione dei piani, già previsto originariamente nel Land Use and Building Act, è
stato modificato per accogliere le peculiarità della VAS, in particolare in riferimento all’analisi e valutazione
delle alternative, alla prevenzione di effetti ambientali negativi, alla reportistica di piano (plan report) e alle
procedure informatiche relative.
Con specifico riferimento al monitoraggio degli impatti di piani e programmi, la norma specifica che durante il processo di valutazione ambientale devono essere definite le misure per il monitoraggio, da descrivere
all’interno del rapporto ambientale. Si evidenzia inoltre come il monitoraggio sia parte integrante dell’attuazione di piani e programmi.
Responsabile del monitoraggio è l’autorità procedente, che deve assicurare (must ensure) che gli impatti
ambientali causati dall’attuazione del piano o del programma siano monitorati al fine di prevenire e mitigare gli impatti ambientali negativi.
La norma sottolinea inoltre come il monitoraggio sia lo strumento migliore per prevenire efficacemente
gli impatti ambientali potenzialmente preoccupanti e per identificare tempestivamente gli effetti negativi
imprevisti. Al monitoraggio si ascrive anche la possibilità di valutare l’efficacia delle misure di mitigazione,
prevenzione e integrazione ambientale previste dal rapporto ambientale.
Infine, specifica che la struttura e i meccanismi di funzionamento del monitoraggio possono essere flessibili e consentire il monitoraggio simultaneo di diversi piani e programmi. In quest’ultima previsione in
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particolare è racchiuso il modo in cui la Finlandia ha risposto alla previsione della Direttiva 42/01 inerente
la non duplicazione delle attività di monitoraggio, secondo il principio della semplificazione normativa e
procedurale.
Nel 2010 è stato definito il passaggio allo stato federale. Le competenze sono passate alle regioni e nel
transitorio le informazioni sono fornite anche attraverso il sito del ministero dell’ambiente, che in questo
periodo è in ristrutturazione. I materiali sono ad oggi disponibili in lingua suomi e in svedese. A fine 2013
saranno resi di nuovo disponibili materiali in lingua inglese. Per supportare il passaggio delle competenze,
sono stati costituiti dei centri per la ricerca ambientale che accorpano più regioni.
Per quanto riguarda gli strumenti di supporto, sono disponibili linee guida che risalgono al 1998 (dopo il
primo Act del 1994 che introduceva la valutazione ambientale, che non tengono conto delle modifiche
intercorse con l’act del 2005). E’ stato inoltre predisposto un sistema di supporto online (Internet based
toolkit4) alla elaborazione e alla valutazione degli effetti ambientali di piani e programmi.
Nell’ambito di quest’ultimo strumento si evidenzia come le misure di monitoraggio debbano riguardare gli
impatti valutati nel rapporto ambientale per i quali si ritiene necessaria un’attività di controllo continuo.
Nella loro definizione è necessario tenere in considerazione almeno i seguenti quattro fattori:
• identificazione degli indicatori necessari al monitoraggio degli effetti individuati;
• definizione dei metodi di acquisizione dei dati (che tipo di informazioni siano necessarie, quali siano i
metodi di acquisizione e come utilizzare le informazioni);
• organizzazione e temporalizzazione delle attività di monitoraggio;
• modalità di analisi dei dati, pubblicazione ed eventuale ri-orientamento del piano.
2.1.4Francia
La valutazione ambientale di piani e programmi (évaluation de l’incidence de certains plans et programmes
sur l’environnement - évaluation environnementale stratégique) è stata introdotta nel diritto francese
dall’ordinanza (ordonnance) del 3 giugno 2004. Il decreto “Urbanisme” n°2005-608 del 27 maggio 2005
focalizza l’attenzione sull’applicazione ai piani territoriali. Esso prescrive infatti che la VAS si applichi agli
schemi di coerenza territoriali SCoT (Schéma de cohérence territoriale) e ai relativi piani urbanistici locali
PLU (Plan Local d’Urbanisme) “suscettibili di avere effetti significativi sull’ambiente”. Un ulteriore decreto
ne definisce le modalità applicative ad altri piani e programmi, in modifica a quanto originariamente previsto dal Codice Ambientale.
In tema di monitoraggio, la normativa prevede genericamente la necessità di definire un programma di
monitoraggio (dispositif de suivi) da inserire all’interno del rapporto ambientale e un rapporto di monitoraggio periodico (rapport sur le dispositif de suivi) che ne evidenzi gli esiti. Documenti di indirizzo e pratiche, però, hanno significativamente contribuito alla riflessione a livello locale e nazionale.
Nonostante la mancanza di linee guida specifiche, per il monitoraggio VAS è possibile avvalersi di indicatori
di sostenibilità condivisi a livello locale (ad esempio in ambito di A21L, che però non sempre risultano adeguati) o a livello nazionale (ad esempio con la Lois d’Orientation et de Programmation in tema di trasporti,
agricoltura, uso del suolo). Diversi studi specifici sono stati condotti rispetto alla questione degli indicatori,
soprattutto nell’ambito della programmazione comunitaria (politica di coesione: cross indicators per la
valutazione dell’integrazione ambientale dei progetti, indicatori per la CO2, ecc) e della pianificazione territoriale (ENEA MA Rete Europea delle Autorità Ambientali 2008). Numerosi documenti prodotti riguardano
il supporto alla valutazione dei piani territoriali.
In particolare, le linee guida per la valutazione ambientale strategica dei piani di gestione del territorio
urbano (Service de l’Économie, de l’Évaluation et de l’Intégration du Développement Durable (SEEIDD)
du Commissariat Général au Développement Durable (CGDD) 2011) indicano chiaramente come la scelta
e l’utilizzo degli indicatori debbano costituire un supporto alla diffusione di una informazione ambientale
4 http://www.ymparisto.fi, http://www.ym.fi
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accessibile, oltre ad essere un aiuto alla valutazione e alla decisione. Obiettivo della valutazione non deve
dunque essere individuato nella definizione di un set di indicatori (tableau de bord) esaustivo della descrizione dello stato dell’ambiente o relativo a tutti i piani e programmi attivi su un’area. Piuttosto, devono
essere individuati quegli indicatori che meglio descrivono e rappresentano l’evoluzione degli aspetti ambientali coinvolti nell’attuazione del piano e l’impatto su di essi indotto dalle azioni promosse.
E’ dunque indicata la necessità di non limitarsi alla definizione di indicatori di contesto, ma di individuare
degli indicatori di processo (mise en œuvre), direttamente legati alle azioni di piano (ad esempio per uno
SCoT, infrastrutture verdi e blu definite nel piano e da recepire nella zonizzazione dei PLU; per un PLU,
numero dei permessi di costruire concessi che prevedono l’adozione di dispositivi di produzione di energia
rinnovabile).
La scelta degli indicatori e la loro interpretazione necessitano di un partenariato tra organizzazioni ed
enti che producono i dati di livello locale, regionale o anche superiore. Si prevede la necessità di definire
dunque dei meccanismi di governance necessari all’effettiva attivazione dei sistemi di monitoraggio, che
tengano adeguatamente in conto le relazioni tra i diversi livelli territoriali e della pianificazione (SCoT/PLU).
In quest’ottica di relazione tra i diversi livelli territoriali e di definizione di quadri di riferimento può essere
letta la Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile. La Stratégie Nationale de Développement Durable
(SNDD) è stata adottata nel 2010 e copre un orizzonte temporale triennale. Fornisce, nelle intenzioni del
legislatore, un quadro di riferimento comune per l’azione e la valutazione delle politiche pubbliche. La
Stratégie è corredata da un nucleo di indicatori di riferimento (indicatori di sviluppo sostenibile), che ne
descrivono la qualità dell’attuazione. Ad essi si correlano una serie di indicatori territoriali, con la finalità
di costruire un sistema complesso di monitoraggio dell’attuazione a scale diverse. Per ciascuno dei dieci
temi affrontati, la strategia contiene una descrizione di contesto, degli obiettivi di sostenibilità e uno o più
indicatori in grado di descriverli. Ciascun tema è descritto inoltre da un indicatore “faro”.
Il ruolo della strategia e degli indicatori nel monitoraggio degli effetti ambientali di piani e programmi appare di elevato interesse per la qualità e la quantità dei materiali prodotti.
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box - Les indicateurs de la stratégie nationale de développement durable
1er décembre 2010 (mis à jour le 24 septembre 2013)
Les indicateurs de développement durable ont pour objectif d’informer l’ensemble des acteurs
(gouvernement, élus, collectivités locales, entreprises, associations, fondations, citoyens...) des évolutions de l’économie de la société, des pressions sur l’environnement et de convaincre et inciter à
un changement de comportement.
Prévue par la loi Grenelle 1, la conférence nationale sur les indicateurs de développement durable
organisée le 20 janvier 2010 (PDF - 688 Ko), associant les cinq collèges du Grenelle Environnement
(État, collectivités locales, ONG, représentants des employeurs et des salariés), a permis de débattre
sur une proposition de nouveaux indicateurs formant la base du système de mesure et de suivi du
développement durable.
Trois catégories d’indicateurs ont été distinguées pour le tableau de bord
- 4 indicateurs de contexte,
- 15 indicateurs « phare »,
- 35 indicateurs de second niveau.
Certains de ces indicateurs font partie des indicateurs de développement durable de premier niveau
retenus au niveau européen. La mise à jour de ces indicateurs est coordonnée par l’INSEE et le SOeS,
avec la contribution des autres services statistiques ministériels.
Consulter les indicateurs de la stratégie nationale de développement durable 2010-2013 (édition
2013)
Les indicateurs de développement durable
Ce numéro de la Revue du CGDD propose un panorama des travaux actuellement en cours sur les
indicateurs de développement durable (IDD). La loi Grenelle 1 prévoit une nouvelle stratégie nationale de développement durable (SNDD) pour la période 2009-2013 ; les principaux indicateurs qui
devraient être retenus pour le suivi de la SNDD sont présentés. Le dispositif visant à fournir un cadre
de référence pour le partage et la mise en cohérence des démarches existantes au niveau territorial
en matière d’IDD est également détaillé. Les réflexions conduites sur les indicateurs allant « au-delà
du PIB » sont abordées. Un nouvel agrégat est proposé pour prendre en compte les coûts non payés
des dommages aux actifs naturels. De plus, des indicateurs dérivés des comptes de flux de matières
et de nouveaux outils sur l’interface économie-environnement sont présentés et chiffrés.
Les indicateurs de développement durable pour les territoires
Le jeu d’indicateurs développé vise à éclairer les trajectoires territoriales de développement durable par les données quantitatives disponibles. Il s’articule avec les grandes orientations de
la Stratégie nationale de développement durable 2010-2013. L‘ambition de ce travail est d’aider l’action publique par une meilleure connaissance des atouts, faiblesses (Partidàrio, 2012)
régions et dans les collectivités qui souhaitent construire une démarche d’évaluation de
leur propre stratégie de développement durable et mesurer les progrès de leurs territoires.
Près de cinquante indicateurs sont présentés dans ce recueil pour quantifier les progrès en faveur du
développement durable à l’échelle des territoires. Tous les indicateurs sont cartographiés, analysés
et leur méthodologie est explicitée. En outre les données par indicateur sont téléchargeables en
complément sur le site observation et statistiques.
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2.1.5 Germania
La legislazione tedesca è costituita da testi unici, che vengono emendati ogni volta si rendano necessarie
modifiche e integrazioni. La Germania ha dunque recepito a livello federale la Direttiva 42/01 attraverso
l’integrazione della normativa esistente in due atti separati:
• l’integrazione dell’esistente Legge Federale sulla VIA (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung)
entrata in vigore nella versione emendata il 29 giugno 2005 e nella versione attuale il 25 luglio 2013;
• l’integrazione del Codice Federale in materia di edilizia (ed urbanistica) (Baugesetzbuch) attraverso
specifiche previsioni in materia di VAS applicata alla pianificazione urbanistica e territoriale, entrato in
vigore nella versione emendata il 20 luglio 2004.
I Länder hanno prodotto proprie regolamentazioni, poiché nel sistema normativo tedesco la legislazione di
livello federale costituisce un quadro di riferimento.
La Legge Federale sulla VIA introduce la VAS puntualizzando per il monitoraggio che:
• l’ente responsabile del piano o programma è anche responsabile per il monitoraggio;
• altri amministrazioni devono collaborare alle attività di monitoraggio, in particolare per la fornitura
delle informazioni e dei dati richiesti;
• i risultati del monitoraggio devono essere resi pubblici secondo le diverse modalità previste dalle norme che regolano lo strumento specifico e devono essere considerati nel caso di revisione o aggiornamento del rispettivo piano o programma;
• per attivare il monitoraggio e ottemperare alle richieste della norma possono essere usati meccanismi,
dati e fonti di monitoraggio già esistenti.
La Legge di coordinamento territoriale [Raumordnungsgesetz] all’articolo 9, comma 4 chiarisce quali sono i
responsabili al rispettivo livello per il monitoraggio della valutazione ambientale, considerando alla medesima stregua sia la VAS che la VIA: le misure del monitoraggio devono essere effettuate da parte degli enti
nominati dalle rispettive leggi dei Länder, e se non nominati in quella sede, dagli enti pubblici responsabili
o nominati nel piano di coordinamento territoriale di riferimento. Il Codice per l’edilizia [Baugesetzbuch]
attribuisce direttamente ai Comuni l’incarico del monitoraggio degli effetti ambientali che derivano dall’attuazione dei piani urbanistici comunali (§ 4c). In questo caso, non si fa specifico riferimento alla VAS, ma
al monitoraggio nelle valutazioni ambientali in generale. Il Codice stabilisce inoltre la necessità di dare attuazione alle misure di monitoraggio descritte nel rapporto ambientale e garantire adeguata informazione
sui risultati. In particolare, si chiarisce come gli effetti negativi inaspettati possano non essere stati adeguatamente previsti dal rapporto ambientale. In questo senso il monitoraggio espleta anche la sua funzione di
controllo della qualità dei rapporti ambientali e orienta l’elaborazione dei rapporti successivi.
Dal punto di vista dei soggetti, si specifica come tutti gli enti detentori di dati ai diversi livelli territoriali
in qualche modo interessati dal piano urbanistico devono partecipare alle attività di monitoraggio e sono
obbligati a rendere disponibili le informazioni ambientali in loro possesso. In particolare, i soggetti preposti alla raccolta di dati ambientali per soddisfare esigenze normative esterne alla VAS (i.e. controllo dello
stato ambiente) sono tenuti alla trasmissione dei dati che interessano il piano in oggetto. La relazione tra i
diversi livelli territoriali avviene tramite i dipartimenti tematici.
L’allegato 1 del Codice definisce i contenuti del rapporto ambientale, che comprendono:
• Descrizione dei metodi tecnici usati per la valutazione ambientale e indicazione delle difficoltà incontrate nella raccolta delle informazioni, ad esempio carenze tecniche o mancanza di know-how (cfr
allegato direttiva);
• Descrizione delle misure previste per il monitoraggio degli effetti rilevanti per l’ambiente causati
dall’implementazione del piano di sviluppo urbano.
Analogamente alla realtà austriaca, in Germania l’approccio normativo non è legato a un’ottica vincolistica.
La definizione di documenti di indirizzo, in particolare a livello di Land, e un lavoro molto approfondito sulle
basi dati consentono una varietà di pratiche interessanti sul tema.
- 46 -
Diverse sono le iniziative in atto in questo senso, soprattutto per la gestione delle relazioni e delle informazioni tra il livello federale e quello provinciale dei Länder.
La metodologia adottata generalmente prevede un approccio quali-quantitativo strutturato attraverso domande (checklist).
box – checklist tedesca per la definizione di dimensioni e contenuti del monitoraggio
In Germania è estremamente diffuso l’utilizzo di checklist sotto forma di domande per la definizione
dei contenuti e della struttura dei sistemi di monitoraggio.
contenuti del monitoraggio:
- Su cosa si dovrebbe concentrare il monitoraggio?
- Quali effetti sono rilevanti?
- Gli effetti ambientali hanno un legame relativamente chiaro con il piano o programma?
- Rispetto ai quali effetti si riscontrano particolari insicurezze di previsione?
- Il piano lascia chiaramente spazi di azione per operare le scelte ritenute necessarie alla luce degli
esiti del rapporto ambientale?
- sono previste misure ambientali di mitigazione prive di adeguato sistema di controllo dell’effettiva
attuazione?
tempi del monitoraggio:
- quando deve essere avviato il monitoraggio?
. sono necessari controlli successivi?
- se si, quando o con quali intervalli dovrebbero essere attivati?
organizzazione del monitoraggio:
. quali meccanismi di monitoraggio o modalità di reporting esistenti si possono usare?
- come si può organizzare un coordinamento effettivo ed efficiente delle attività di monitoraggio?
gestione del monitoraggio:
- sembra opportuno connettere il monitoraggio con quello di un altro piano, programma o progetto
(rispetto al tempo, all’organizzazione e all’oggetto)?
Dal punto di vista dei dati ambientali a servizio della pianificazione e della valutazione ambientale, la Germania ha attivato da tempo iniziative per la costruzione di basi di conoscenza condivisa ai diversi livelli
territoriali.
In particolare, è stata avviata un’iniziativa dei Länder per la condivisione di indicatori di base [Länderinitiative Kernindikatoren]5. A tale scopo, è stato costituito un gruppo di lavoro composto dai diversi enti e uffici
responsabili per l’ambiente a livello di Land e di Stato Federale che ha definito una lista di 24 indicatori di
sostenibilità6 approvati per la prima volta nel 2004 dalla conferenza dei ministri dell’ambiente. Il gruppo
di lavoro si occupa dell’uso di questi indicatori, della definizione di eventuali modifiche necessarie, della
sistematizzazione e armonizzazione dei dati dei Länder su tutto il territorio tedesco, della redazione di rapporti pubblici sulla qualità ambientale e di rapporti tecnici periodici indirizzati alla conferenza dei ministri
dell’ambiente.
Un ulteriore gruppo di lavoro tematico composto da rappresentanti di Federazione e Länder interagisce
con il primo, occupandosi anche dei sistemi informativi ambientali. Il gruppo “Clima, Energia, Mobilità –
Sostenibilità” [Bund-Länder Arbeitsgemeinschaft “Klima, Energie, Mobilität – Nachhaltigkeit”] mette insieme i sistemi di dati esistenti ai diversi livelli territoriali7 con l’obiettivo di armonizzare i dati e le informazioni
ambientali disponibili, cosi come i diversi approcci e le attività in materia di informazione e monitoraggio
ambientale.
5 http://www.lanuv.nrw.de/liki-newsletter/index.php?mode=freidok
6 http://www.lanuv.nrw.de/liki-newsletter/freidok/bewertungsspiegel_aktuell.pdf
7 http://www.sta-uis.de/servlet/is/852/
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Infine, la Conferenza dei ministri dell’ambiente8 (di Länder e Stato Federale) ha definito di una lista di core
indicators articolati territorialmente con i quali generalmente i monitoraggi ambientali devono confrontarsi.
Essi sono stati definiti in relazione agli obiettivi ambientali di riferimento, secondo lo schema che segue
(esempio tratto dalla declinazione del Brandeburgo):
Obiettivo
ambientale
Riduzione delle
emissioni del
biossido di
carbonio di 53
M. tonnellate
dal 1993 al 2010;
riduzione delle
emissioni di SO2 e
NOx
Indicatore
ambientale (fonte)
Emissioni di
CO2 (indicatore
di contesto);
Emissioni di CO2
del traffico
Unità
Fattore d’impatto
Emissioni di
CO2 Mt/anno;
Emissioni di CO2
del traffico/ Mt/
anno;
emissioni di SO2 e
NOx/ t/anno
Inquinamento
atmosferico; effetti
sul cambiamento
climatico (CO2);
acidificazione;
ozono;
Beni (potenzialmente) interessati
uomo/salute; aria,
clima
suolo, acqua,
fauna e flora
Fonti critiche ravvisano come lo stato di attuazione della VAS in Germania possa essere definito ambivalente. A fronte di un sistema regolativo e di indirizzo particolarmente avanzato, specie a livello dei Länder, la
pratica mostra esperienze diverse. La maggior parte dei casi è infatti relativa alla pianificazione territoriale,
anche in ragione della numerosità dei piani in questa materia a livello locale e regionale. In questo senso,
sembrano permanere criticità in particolare rispetto alla valutazione degli aspetti cumulativi e al monitoraggio degli effetti ambientali ad essi correlati (Weiland 2010).
2.1.6 Irlanda9
La direttiva VAS è stata recepita in Irlanda attraverso due processi di normazione paralleli (EPA Ireland,
2012):
1. per i piani urbanistici territoriali si tratta delle Planning and Development (Strategic Environmental
Assessment) Regulations 2004 (Statutory Instrument 436 of 2004), modificate e integrate nel 2011
(S.I. 201 of 2011);
2. per tutti gli altri settori di pianificazione e programmazione si fa riferimento alle European Communities (Environmental Assessment of Certain Plans and Programmes) Regulations 2004 (S.I. 435 of 2004),
anch’esse sottoposte a revisione nel 2011 (S.I. 201 of 2011).
Le caratteristiche salienti della governance dei processi di VAS, così come prefigurati nella normativa vigente in Irlanda, includono:
• coincidenza fra autorità competente per la VAS e autorità procedente;
• individuazione di un numero limitato di soggetti competenti in materia ambientale e di enti territoriali
interessati;
• intensa attività di assistenza tecnica (soprattutto in termini di elaborazione di linee guida e quadri di
riferimento) e diffusione delle informazioni sui processi, con il coordinamento dell’agenzia per la protezione dell’ambiente (Environmental Protection Agency - EPA) che, in assenza di un soggetto analogo
all’autorità competente prevista dalla normativa italiana, assume un ruolo centrale e ha anche commissionato il primo studio indipendente sull’attuazione della VAS in Irlanda (EPA Ireland, 2012).
8 http://www.umweltministerkonferenz.de/Startseite.html
9 Laddove non diversamente specificato, le informazioni riportate in questa sezione sono tratte dal Portale VAS dell’Environmental Protection Agency of Ireland, accessibile all’indirizzo web: http://www.epa.ie/monitoringassessment/assessment/sea.
- 48 -
Gli enti che devono essere consultati possono essere raggruppati nelle seguenti categorie:
1) enti che devono essere obbligatoriamente consultati in ogni procedimento di VAS:
• Environmental Protection Agency (EPA);
• Government of Ireland, Department of the Environment, Community and Local Government;
2) enti che devono essere consultati in ogni procedimento di VAS relativo a piani o programmi che
possano avere un impatto significativo sulle materie di rispettiva competenza:
• Government of Ireland, Department of Agriculture, Fisheries and Food;
• Government of Ireland, Department of Communications, Energy and Natural Resources;
• Government of Ireland, Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht;
3) enti che devono essere consultati solo nei procedimenti di VAS relativi a piani urbanistici e territoriali:
• autorità locali contermini a quella che svolge il ruolo di autorità procedente;
4) enti che devono essere consultati quando il piano o programma sottoposto a VAS possa comportare effetti transfrontalieri:
• per l’Irlanda del Nord, la Strategy Unit, Northern Ireland Environment Agency, Department
of the Environment;
• per il Galles, il Welsh Government’s historic environment Service, il Countryside Council for
Wales e l’Environment Agency;
• per la Scozia, il responsabile dell’SEA Gateway, Environmental Assessment Team, Directorate
of Built Environment;
• per l’Inghilterra, English Heritage, Environment Agency e Natural England.
Per quanto riguarda in modo specifico il monitoraggio, la normativa vigente riproduce fedelmente le previsioni della direttiva VAS; solo con riferimento ad una categoria di piani territoriali e urbanistici (i development plans) si può individuare una disposizione più specifica, relativa all’integrazione del monitoraggio
VAS nel monitoraggio dei piani urbanistici e territoriali (art. 13J.2, S.I. No. 600 of 2001, come modificato
dall’articolo 7, S.I. 436 of 2004), da cui discende una possibile maggiore influenza del monitoraggio sui processi decisionali, in virtù dell’obbligo imposto ai dirigenti delle autorità locali responsabili dell’attuazione di
un piano di riferire al consiglio della medesima autorità entro due anni dalla data di approvazione in merito
al grado di raggiungimento degli obiettivi (art 15.2 del Planning Act).
Gli attori che condividono la responsabilità della conduzione dei processi di VAS in Irlanda hanno a disposizione un ampio spettro di documenti d’indirizzo: nella Tabella 2.1.3 seguente elenchiamo quelli che
presentano contenuti specifici sul monitoraggio.
- 49 -
Linee Guida
SEA Scoping Guidance Document
2011
(ultimo aggiornamento aprile
2013)
SEA Pack 2011
(ultimo aggiornamento
aprile 2013)
Autori
Argomento
Indirizzi per la fase di impostazione e orientamenEnvironmento e per la redazione del
tal Protecrelativo rapporto prelimition Agency
nare, sintesi dei quadri di
(EPA)
riferimento conoscitivi e
programmatici
EPA
SEA Resource
Manual for Local
EPA e West
and Regional
Regional
Authorities
Authority
(bozza, 2013,
in consultazione)
Combinazione di indirizzi, checklist e riferimenti
puntuali a fonti conoscitive e programmatiche, in
costante aggiornamento
e rivolte principalmente
ai soggetti impegnati nella
VAS di piani urbanistici e
territoriali
Manuale di notevole dettaglio, rivolto sia ai funzionari sia ai consulenti, e specifico per la VAS dei piani
urbanistici e territoriali
Contenuti rilevanti per il monitoraggio
VAS
Indicazione delle informazioni, dei dati e
dei report di monitoraggio disponibili per
la descrizione dello stato dell’ambiente
evitando duplicazioni
Richiesta di definire chiaramente nel rapporto ambientale le misure per il monitoraggio, le responsabilità e la frequenza di
rilevamenti e analisi, nonché della pubblicazione dei rapporti di monitoraggio
· La sezione 6 della checklist per il processo di VAS si occupa in dettaglio delle relazioni sistematiche fra obiettivi di sostenibilità, soglie/valori obiettivo e indicatori
· La sezione 10 della checklist guida la
definizione del programma di monitoraggio, attraverso tre requisiti minimi e
undici funzioni raccomandate
· L’Appendice I propone una metodologia
per l’individuazione di obiettivi, target e
indicatori
· La sezione 2.5 propone un modello per
l’integrazione dei processi di VAS e di valutazione del rischio idraulico, anche in
fase di monitoraggio
· La sezione 2.6 tratta la consultazione
dei soggetti competenti durante il monitoraggio
· Il capitolo 7 verte interamente sul monitoraggio, fornendo modelli concettuali,
metodologici e procedurali
Tabella 2.1.3 - Principali documenti d’indirizzo sulla VAS in Irlanda, direttamente rilevanti per il monitoraggio.
Fonte: Sezione del sito dell’Environmental Protection Agency dedicata alle linee guida su VAS e VIA, accessibile all’indirizzo:
http://www.epa.ie/pubs/advice/ea.
Gli strumenti messi a disposizione attraverso il portale VAS dall’EPA si completano con una vasta selezione
di dati e informazioni ambientali, per lo più organizzati in rapporti periodici (sia tematici, sia sintetizzati in
una relazione sullo stato dell’ambiente10) e in un geoportale che costituisce il punto di accesso preferenziale alle infrastrutture di dati territoriali di rilevanza ambientale11.
2.1.7 Paesi Bassi12
Si può ritenere che la prima introduzione della VAS nei Paesi Bassi, ancorché non formalmente esplicita,
risalga al 1987, quando la VIA fu recepita ufficialmente nel quadro normativo nazionale con uno specifico
decreto, a sua volta parte (come capitolo 7) di un complessivo Environmental Management Act. L’ambito di
applicazione del decreto sulla valutazione ambientale, infatti, non era limitato ai progetti ma si estendeva
10 Sezione del sito dell’Environmental Protection Agency dedicata alle pubblicazioni di rapporti, generali e tematici, sullo stato
dell’ambiente: http://www.epa.ie/pubs/reports.
11 Geoportale nazionale dell’Irlanda, gestito dall’EPA: http://gis.epa.ie.
12 Laddove non è diversamente specificato, la fonte delle informazioni riportate in questa sezione è il profilo sulla VAS nei Paesi
Bassi (NCEA, 2013a).
- 50 -
anche ad alcune categorie di piani e programmi, fra le quali i piani nazionali per la gestione dei rifiuti, quelli
per la produzione di elettricità, e quelli per la gestione delle risorse idriche, e i piani territoriali regionali.
La direttiva VAS veniva poi recepita attraverso una modifica all’Environmental Management Act, vigente
a partire dal 28 settembre 2006, nonché con le conseguenti modifiche alle previsioni regolamentari del
decreto sulle valutazioni ambientali.
In seguito, il 1 luglio 2010, con l’Environmental Assessment Modernisation Bill sono state varate delle
innovazioni normative improntate alla semplificazione amministrativa, le quali hanno comportato anche
l’abrogazione di una serie di norme più esigenti rispetto alle previsioni delle direttive comunitarie (note
come “gold-plating”).
La sorte delle relazioni fra VIA e VAS riveste particolare interesse nell’evoluzione del quadro normativo
olandese: le due forme di valutazione, in origine indistinte, furono separate in virtù del recepimento della
direttiva VAS (nel 2006), per poi confluire nuovamente (nel 2010) in una concezione unica di valutazione
ambientale che, piuttosto che distinguere i piani dai progetti, differenzia l’applicazione degli strumenti in
base alla complessità delle trasformazioni previste. In tale prospettiva, i piani, se assoggettati a valutazione
anche in esito ad un verifica preventiva, sono sempre instradati nell’iter procedurale completo, mentre i
progetti possono usufruire di un canale amministrativo semplificato.
Il coordinamento amministrativo e la concatenazione fra i diversi livelli di valutazione ambientale sono
oggetto dell’intero capitolo 14 dell’Environmental Management Act, che in particolare prevede:
• il coordinamento di fasi specifiche delle procedure di VIA e di VAS, ad esempio in materia di consultazioni pubbliche;
• il coordinamento dei processi decisionali, fra cui le autorizzazioni ambientali, i titoli abilitativi alla realizzazione ed esercizio dei progetti e l’approvazione dei piani e delle relative modifiche.
Le procedure integrate sono obbligatorie nel caso di modifiche a piani direttamente ed esclusivamente
funzionali alla realizzazione di un progetto (articolo 14.4b), mentre laddove il piano determini il quadro di
riferimento per l’approvazione di uno spettro più ampio di progetti, l’integrazione deve essere richiesta e
comporta l’estensione dell’oggetto della VIA a tutti i progetti. Inoltre, e con una valenza generale, l’integrazione comporta sempre l’applicazione delle procedure più complete, in modo che siano sempre soddisfatte le disposizioni di entrambe le normative VIA e VAS.
La competenza per la VAS è assegnata alle autorità amministrative ai diversi livelli: nazionale, regionale e
locale. A livello nazionale, l’autorità competente è individuata nel Ministero per le Infrastrutture e l’Ambiente. Il processo di VAS prevede sempre l’espressione di un parere obbligatorio da parte della Netherlands
Commission for Environmental Assessment (NCEA), un organo tecnico indipendente istituito nel 1987 che
opera convocando un gruppo di esperti specifico per ogni piano, programma o policy. Le raccomandazioni
di tale Commissione, rivolte all’autorità competente per la VAS (che di norma non coincide con l’autorità
procedente), sono espresse alla luce del mandato valutativo definito nella fase di impostazione e orientamento (scoping), e si estendono anche al controllo di qualità dei contenuti del rapporto ambientale.
Per quanto concerne il monitoraggio, nella normativa non si riscontrano disposizioni originali rispetto a
quanto previsto nella direttiva VAS. Il monitoraggio è inteso come valutazione delle effettive conseguenze
ambientali dell’attuazione del piano; la tempistica e la metodologia sono determinate nell’ambito del singolo processo di VAS. La normativa suggerisce inoltre che il monitoraggio possa innescare meccanismi di
apprendimento attraverso i quali migliorare la qualità dei processi di VAS.
A differenza della VIA, la VAS nei Paesi Bassi non contempla la partecipazione pubblica nelle fasi di impostazione e orientamento, con particolare riferimento all’individuazione delle alternative da valutare, il che
determina un iter procedurale più fluido che, a differenza che per i progetti, non deve arrestarsi ogni volta
che una modifica alla proposta iniziale (come per i progetti) imporrebbe una nuova fase di informazione e
- 51 -
consultazione pubblica. Inoltre, gli indirizzi ministeriali richiedono un minore livello di dettaglio nella identificazione, caratterizzazione e valutazione degli impatti, in quanto la VAS si colloca a monte di decisioni
ad una scala minore cui si applica la VIA (ovvio). In sintesi, la VAS nei Paesi Bassi si configura come una
procedura relativamente aperta volta a rafforzare la qualità ambientale dei processi decisionali introducendo delle garanzie procedurali nelle fasi precoci della pianificazione e della programmazione (Buuren e
Noteboom, 2010).
Pur non essendo attivo un archivio procedimentale centralizzato, la NCEA elabora (e pubblica nel proprio
rapporto annuale) dati su tutti i processi di valutazione nei quali interviene, consentendo di stimare il volume complessivo e la diversificazione delle attività di VAS nei Paesi Bassi (Figura 2.1.2).
Figura 2.1.2 - Statistiche sui procedimenti di valutazione ambientale per i quali la NCEA ha espresso un parere.
Ai fini di una corretta comprensione, si segnala che “Terms of reference” indica la fase di orientamento e impostazione della
valutazione, mentre “Quality review” si riferisce al parere obbligatorio reso sulla base dell’analisi del rapporto ambientale e
rivolto, come illustrato nel testo, anche ad un controllo di qualità dei contenuti della documentazione. Nel diagramma a destra,
si osserva invece la suddivisione fra pareri obbligatori (mandatory) e volontari richiesti per anno alla Commissione.
Fonte: NCEA, 2013b.
2.1.8 Regno Unito - Inghilterra
Nel Regno Unito, la direttiva VAS è stata recepita attraverso quattro differenti atti normativi, uno per ognuno dei paesi che lo costituiscono. Tuttavia, l’ambito di applicazione dell’Environmental Assessment of Plans
and Programmes Regulations 2004 (UK Statutory Instrument 2004 No. 1633), oltre ai piani e programmi
che interessano l’Inghilterra, si estende a quelli che riguardano due o più paesi del Regno, e di conseguenza
include anche gli strumenti relativi all’intero territorio nazionale. Precedentemente al recepimento della
normativa comunitaria, sin dai primi anni ’90 del secolo scorso, si riscontravano delle forme di valutazione
ambientale “strategica”, sia sotto forma di “national policy appraisal” sia nel settore della pianificazione
territoriale a livello locale e regionale, formalizzato nella versione attuale con il Planning and Compulsory
Purchase Act del 2004, con il quale veniva introdotta una forma di valutazione integrata definita “Sustainability Appraisal” (Therivel et al. 2009). In particolare, nell’articolato palinsesto di strumenti di pianificazione
territoriale previsti in Inghilterra, sia alcune delle componenti dei “Local Development Frameworks” – fra
cui le “Core strategies”– sia le “Regional Spatial Strategies” sono soggette a VAS ai sensi del Planning and
Compulsory Purchase Act 2004 (Bonifazi, 2010). Con l’avvento della nuova coalizione di governo nel 2010,
l’orientamento al decentramento amministrativo dell’esecutivo in carica si è manifestato anche con la scel-
- 52 -
ta di abolire il livello intermedio di pianificazione – quello regionale – seguendo un processo a due fasi
(United Kingdom Government, Department for Communities and Local Government, 2012):
1. la sezione 109 del “Localism Act”, entrato in vigore il 15 novembre 2011, dispone l’abolizione del livello regionale di pianificazione e la soppressione delle “Regional authorities”;
2. in seguito, ma soltanto in subordine al completamento di una VAS, si procederà alla revoca delle singole strategie regionali.
Questa situazione dai profili apparentemente paradossali, ovvero l’effettuazione di una VAS non già per un
nuovo piano ma per l’eliminazione di un piano esistente, in realtà trova piena legittimazione nelle statuizioni della Corte Europea di Giustizia13, e costituisce al tempo stesso un interessante banco di prova per il
monitoraggio.
Le caratteristiche salienti della governance dei processi di VAS, così come prefigurati nella normativa vigente in Inghilterra, includono (Bonifazi, 2010):
• coincidenza fra autorità competente per la VAS e autorità procedente;
• individuazione di un numero limitato di soggetti competenti in materia ambientale e di enti territoriali
interessati;
• intensa attività di elaborazione di linee guida e, in misura minore, di quadri di riferimento.
Gli enti che devono essere consultati possono essere raggruppati in due categorie:
1) enti che devono essere obbligatoriamente consultati in ogni procedimento di VAS:
• Environment Agency;
• English Heritage (l’agenzia preposta alla tutela del patrimonio culturale);
• Natural England, che ha avuto origine nel 2006 in seguito alla fusione fra English Nature e la
Countryside Agency;
2) enti che devono essere consultati quando il piano o programma sottoposto a VAS possa comportare effetti transfrontalieri:
• per l’Irlanda del Nord, il Department of the Environment;
• per il Galles, il Countryside Council for Wales e la National Assembly for Wales;
• per la Scozia, i Ministeri Scozzesi, la Scottish Environment Protection Agency e lo Scottish
Natural Heritage.
Sebbene, in termini generali, la normativa vigente in Inghilterra riproponga fedelmente l’impianto comunitario, rispetto ad almeno due aspetti salienti le disposizioni specifiche per la VAS dei piani territoriali e
urbanistici meritano di essere evidenziate:
1) la sostanziale autovalutazione prefigurata dalla coincidenza fra autorità procedente e autorità
competente nella VAS è bilanciata dalle prescrizioni vincolanti, che ineriscono anche agli aspetti
ambientali (in sostanza) e al processo di VAS (a livello procedurale), contenute nel rapporto del
Planning Inspectorate, il quale a sua volta deve attenersi sia ai Planning Policy Statements sia alle
numerose linee guida elaborate in materia di pianificazione territoriale o valutazione ambientale14;
2) il sistema di monitoraggio dei piani locali prevede la presentazione di un Annual Monitoring
Report15 da parte dell’autorità locale (local planning authority) ad un’autorità nazionale. Al suo
interno sono di norma integrate le informazioni richieste nelle fasi di monitoraggio della VAS, a
sua volta integrato in quello specifico per il Sustainability Appraisal (Office of the Deputy Prime
Minister (ODPM).
Per quanto riguarda i documenti di indirizzo, il loro numero e diversità è davvero ragguardevole: nella tabella 2.1.3 elenchiamo quelli che presentano contenuti specifici sul monitoraggio (Baldizzone et al. 2011).
13 Si veda la Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (Quarta Sezione) del 22 marzo 2012, nel procedimento C
295/10.
14 Più precisamente, I rapporti sono redatti da un planning inspector indipendente afferente ad un’agenzia governativa (il Planning
Inspectorate) che dipende dall’Office of the Deputy Prime Minister.
15 Per l’Inghilterra ed il Galles, rispettivamente, le sezioni 35 e 76 dello UK Planning and Compulsory Purchase Act del 2004.
- 53 -
Linee Guida
Autori
Argomento
A Practical Guide
to the Strategic
Environmental
Assessment Directive
ODPM, Scottish Executive,
Welsh Assembly
Government
and Department
of the Environment-Northern
Ireland (2005)
Manuale esaustivo sulla
VAS riferita ad un generico piano o programma,
con un taglio prevalentemente metodologico
SEA Toolkit and Environment
good practice ad- Agency UK
vice
(2013)
Sezione dedicata agli
strumenti per la VAS nel
sito web istituzionale
Guida sintetica rivolta a
consulenti e progettisti
che si concentra sul
SEA and climate
Environment
contributo della VAS
change: guidance Agency UK
alle politiche di prevenfor practitioners
(2011)
zione e mitigazione e
adattamento ai cambiamenti climatici
Studio indipendente reTowards a more
alizzato per analizzare le
efficient and efcondizioni di efficienza
fective use
UK Government,
ed efficacia delle pratiof Strategic Envi- Department for
che di VAS integrate nel
ronmental Assess- Communities
Sustainability Appraisal
ment and
and Local Gov(previsto per i piani
Sustainability Ap- ernment (2010)
urbanistici e territoriali)
praisal in spatial
e formulare raccomanplanning 2010
dazioni
- 54 -
Contenuti rilevanti per
il monitoraggio VAS
· presenta il monitoraggio come quinta
e ultima fase di un modello procedurale
dettagliato, e lo interpreta come
attività complessa (verifica previsioni
VAS, identificazione effetti imprevisti,
misure correttive, informazioni per il
successivo ciclo di pianificazione)
· presenta le principali fonti di
informazioni per popolare gli
indicatori e ricostruisce il quadro
programmatico e degli obiettivi di
sostenibilità
· propone un metodo per la costruzione
del programma di monitoraggio,
incentrato sull’integrazione con altri
componenti della VAS (obiettivi, stato
dell’ambiente, effetti previsti, misure
di mitigazione)
· rassegna di metodi consolidati di
valutazione che possono essere
adattati in varie fasi del processo di
VAS
· la pagina sul monitoraggio sintetizza
i contenuti del manuale illustrato alla
riga precedente, e rimanda ai siti web
di Regional Observatories (non attivi
al momento della ricerca)
· La Tabella 2 individua per ognuna
delle categorie di aspetti salienti
(cause, cambiamenti climatici, impatti
locali, mitigazioni, adattamenti) una
selezione di indicatori e la puntuale
ricognizione delle relative fonti
· La Raccomandazione 13 verte sul
rafforzamento dei collegamenti fra
VAS/SA e gli Annual Monitoring Reports previsti dalla normativa sulla
pianificazione, affinché questi ultimi
includano in modo sistematico gli impatti significativi di natura ambientale.
Linee Guida
Autori
Argomento
Portale ad acceso
National Planning UK Government, libero, contenente una
Practice GuidanDepartment for rassegna esaustiva e
ce, portale web
Communities
ben articolata della norcostantemente
and Local Govmativa e degli indirizzi
aggiornato
ernment (2013) in materia di pianificazione.
Strategic Environmental Assessment, Sustainability Appraisal
and The Historic
Environment
English Heritage
(2013)
Contenuti rilevanti per
il monitoraggio VAS
· La sezione Home/Guidanc/Local
Plans/Adoption, monitoring and
supplementary planning documents
contiene riferimenti aggiornati alle
disposizioni in materia di monitoraggio
vigenti.
· Gli indirizzi contengono una rassegna
esaustiva delle fonti di informazioni
sull’ambiente storico (ad es., l’elenco
Indirizzi per un’efficace
aggiornato del patrimonio storico a
considerazione dell’amrischio, www.english-heritage.org.uk/
biente storico (patrimocaring/heritage-at-risk, e i rapporti
nio) nei processi di VAS/
annuali a scala nazionale e regionale
Sustainability Appraisal
sullo stato del patrimonio)
per ogni tipo di piani,
· una specifica sezione fornisce criteri
con particolare attenper la selezione degli indicatori
zione a quelli territoriali
e rimanda ad un allegato che ne
e urbanistici
suggerisce 27, classificandoli per
tipo (contesto, impatto/risultato,
performance) e indicandone la fonte.
Tabella 2.1.4- Principali documenti d’indirizzo sulla VAS in Inghilterra, direttamente rilevanti per il monitoraggio.
La possibilità che i programmi di monitoraggio attingano a infrastrutture di dati e sistemi informativi, o
altre azioni di sistema per facilitare il reperimento delle informazioni pertinenti, non è presente un portale unico di accesso ma una vasta gamma di enti pubblici e organizzazioni non governative è impegnata
nella raccolta, elaborazione e diffusione di dati. Un portale per i dati sulla biodiversità con copertura che
si estende all’intero Regno Unito è accessibile all’indirizzo web https://data.nbn.org.uk, mentre l’Environment Agency cura l’aggiornamento e la pubblicazione attraverso piattaforme webGIS di dati ambientali
spazialmente espliciti, dalle mappe di rischio idraulico alle zone vulnerabili ai nitrati. Inoltre, dalla partnership fra i principali soggetti competenti in materia ambientale è nato un servizio di diffusione di informazione geografica particolarmente ricco e orientato alle esigenze degli utenti, accessibile all’indirizzo http://
www.magic.gov.uk.
2.1.9 Portogallo
La Direttiva 42/01 è stata recepita in Portogallo attraverso la pubblicazione del Decreto Legge 232/2007,
poi modificato in materia di partecipazione del pubblico ai processi di valutazione di piani e programmi dal
Decreto Legge 58/2011, che recepisce la Direttiva 2003/35/CE.
Il Decreto 232/207 sancisce la diversità di funzione della valutazione ambientale di piani e programmi
rispetto alla valutazione di progetti. Nonostante la chiarificazione normativa e la definizione di linee guida
che supportano un approccio strategico alla VAS (strategic thinking SEA) (Partidàrio 2012), recenti attività
di revisione dei processi in corso da parte dell’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente portoghese rivelano
come l’approccio maggiormente diffuso legga la VAS in ottica VIA, specie nell’ambito della pianificazione
urbanistica e territoriale.
La numerosità dei processi di VAS inerenti la sfera della pianificazione territoriale ha spinto il Direttorato
Generale per la Pianificazione Territoriale e lo Sviluppo Urbano all’emanazione di linee guida specifiche
con contenuti principalmente procedurali [DGOTDU (Direção-Geral do Ordenamento do Território e De-
- 55 -
senvolvimento Urbano) 2010].
La struttura della pianificazione in Portogallo prevede per le diverse tipologie di piani esistenti16 processi e
procedure per il controllo della qualità, il monitoraggio e il follow up dell’attuazione. Ciascuna municipalità
deve produrre su base biennale un rapporto sullo stato del proprio territorio (State of Territory Report) che
viene menzionato all’interno dei documenti di indirizzo come fonte di informazioni essenziali, ma anche
come meccanismo fondamentale per l’ancoraggio del monitoraggio VAS. Le linee guida del 2012, emanate
dall’Agenzia per la Protezione Ambientale, caldeggiano un’apertura a processi di consultazione istituzionale e partecipazione del pubblico condivisi per il piano e la VAS, anche in fase di monitoraggio.
L’approccio strategico delle linee guida propone l’uso di indicazioni (guidelines) all’interno dei processi di
VAS, da utilizzare negli strumenti di attuazione previsti dal piano e nei progetti attuativi, anche soggetti a
VIA. Si rileva la necessità di definire un programma per l’attuazione (follow up programme) che contenga
orientamenti per la pianificazione attuativa, il monitoraggio e la governance.
Le indicazioni per il monitoraggio devono essere associate a indicatori in grado di descriverli e di soddisfare
le condizioni poste (Fig. 2.1.3). Le indicazioni fornite puntano alla selezione di numero ristretto di indicatori
(circa 20 come numero potenziamente sufficiente). Non si menziona in alcun modo la tipologia di indicatori da utilizzare o la loro funzionalità specifica (indicatori di stato o di performance/contributo del piano).
Le indicazioni per la governance sono orientate ad assicurare la cooperazione e la condivisione di responsabilità nel corso dell’attuazione del piano. Il programma di attuazione a questo fine deve contenere una
lista di organizzazioni potenzialmente coinvolte in fase di realizzazione degli interventi e definire per ciascuna di esse una o più indicazioni che possano supportare il proprio ruolo.
Fig. 2.1.3 Esempi di indicazioni per il monitoraggio (monitoring guidelines) e relativi indicatori dal Maritime Spatial Plan
Fonte: Partidàrio, 2012: 52
2.1.10Repubblica Ceca
La Direttiva 42/01 CE è stata trasposta in Repubblica Ceca nel 2004 attraverso modifiche sostanziali al
EIA Act 100/2004, introducendo elementi di procedura e di contenuto relativi alla valutazione di piani e
programmi. Nel caso in cui dalle verifiche condotte una VAS si renda necessario, L’autorità compente (SEA
supervising authority) è responsabile per la determinazione dell’ambito della valutazione e per la scelta dei
metodi valutativi, elaborando un riferimento specifico per il piano in oggetto (specific concept) (REC_Re16 Piani di settore; Piani per le risorse naturali, Piani regionali per l’uso del suolo, Piani inter-municipali, Piani di sviluppo urbano,
Piani di design urbano.
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gional Environmental Center for Central and EasternEurope 2005). In linea teorica, la stessa autorità competente è incaricata di verificare l’effettiva a attivazione delle misure di monitoraggio, ma la pratica mostra
come questa previsione rimanga spesso inevasa.
Il Ministero dell’Ambiente ha prodotto nel 2004 delle linee guida ufficiali che focalizzano aspetti principalmente procedurali ma non offrono elementi di effettivo supporto dal punto di vista metodologico (Baldizzone et al. 2011).
E’ da rilevare come dal punto di vista procedurale si prevedano nell’EIA Act alcune indicazioni specifiche
sul monitoraggio:
• il proponente deve assicurare il monitoraggio e la valutazione degli effetti determinate dall’attuazione
del piano (concept) sull’ambiente e sulla salute;
• nei casi in cui il proponente rilevi effetti significativi inattesi (non si specifica la loro negatività) egli ha
l’obbligo di:
• assicurare misure di compensazione e mitigazione;
• notificare tale rilevazione all’autorità competente e alle altre autorità potenzialmente interessate
• decidere sulle modalità di modifica del piano;
• le autorità coinvolte devono monitorare gli effetti reali dell’attuazione su ambiente e salute e possono formulare richiesta di modifica del piano all’autorità preposta alla sua approvazione (approving authority).
I dati di base (baseline) sono generalmente disponibili, sebbene si riscontri un problema di dispersione tra
i diversi soggetti detentori. In teoria, l’Agenzia Ceca per l’Informazione Ambientale dovrebbe rappresentare la fonte ufficiale dei dati a livello centrale, ma è a volte complesso avere a disposizione dati su temi
e problematiche specifiche. I piani locali e regionali di tipo territoriale ovviano spesso a questo problema
focalizzando gli impatti delle proposte di azione specifiche e valutando tramite indicatori di processo e di
contributo gli effetti indotti (i.e. impatti sul suolo, superficie territoriale sottratta, ecc).
Non esiste, infatti, una lista di indicatori approvata e ufficiale. Ogni VAS lavora su e produce una propria
lista in relazione alle esigenze specifiche del piano. Tuttavia, si assiste a una generale tendenza ad affidarsi
a set di indicatori sperimentati e credibili, fattore che comporta l’utilizzo di indicatori abbastanza simili
nelle diverse VAS.
Una delle potenzialità aperte in Repubblica Ceca appare legata alla partecipazione del pubblico. La normativa nazionale prevede diverse finestre di apertura al processo partecipativo, ben oltre le previsioni
della Direttiva europea. Attraverso un Sistema Informativo web ampiamente accessibile, di fatto, si dà
l’occasione a individui e organizzazioni di raccogliere e presentare istanze e pareri rispetto alle VAS in corso.
La possibilità di ampliare tale modalità di relazione, oggi prevista in fase di scoping e a valle del rapporto
ambientale, appare una dimensione importante di rafforzamento del monitoraggio, specie in ragione del
ruolo dell’autorità competente.
2.1.11Romania
In Romania sin dal 2000 un’ordinanza prevedeva il coinvolgimento del pubblico nella preparazione di piani,
programmi, regolamenti e politiche. Il primo atto normativo di trasposizione della Direttiva 42/01 è stato
approvato nel 2004 (Government Decision 1076/2004). Precedentemente, i piani urbanistici erano soggetti
a procedura di VIA. All’atto di recepimento ha fatto seguito un’ordinanza ministeriale che include una lista
non esaustiva di piani e programmi da sottoporre a VAS.
Le responsabilità relativa a VAS e VIA sono in Romania condivise tra la Direzione per il controllo dell’inquinamento e dell’impatto ambientale, presso il Ministero dell’Ambiente e delle Foreste (MoEF) e l’Agenzia
Nazionale per la Protezione dell’ambiente (NEPA), nonché dalle loro articolazioni territoriali.
Nel 2006 è stato approvato il manuale per le procedure di valutazione ambientale, con contenuti di tipo
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principalmente procedurale. Il protocollo di Kiev è stato ratificato dalla legge n. 349/2009.
Diversi documenti di indirizzo sono stati prodotti a livello nazionale. Un primo manuale sulla procedura
VAS è stato elaborato nel 2006, cui ha fatto seguito un documento specifico sull’applicazione della VAS
alla politica di coesione 2007/2013. Cinque ulteriori manuali sono stati redatti, il primo di approccio più
generico e gli altri riferiti a temi specifici (energia, pianificazione territoriale, aree industriali e trasporti). I
documenti in linea generale includono set di indicatori, ma sono raramente utilizzati nella pratica. Al contrario, si predilige l’utilizzo di indicatori già contenuti nei piani o indicatori di contesto ambientali.
In linea teorica, i rapporti di monitoraggio di piani e programmi, di norma elaborati a cadenza annuale,
devono essere resi disponibili sul sito dell’autorità ambientale. In realtà, ciò avviene solo raramente.
I risultati del monitoraggio, operato dall’autorità procedente o dal proponente nel caso della VIA, devono
essere sottoposti alle autorità ambientali del livello amministrativo pertinente. Gli esiti del monitoraggio
devono essere inoltre trasmessi all’Ispettorato Ambientale, responsabile di attività di controllo e vigilanza
(REC_Regional Environmental Center 2011).
Nonostante la mancanza di dati adeguati sia una problematica estremamente rilevante in Romania, profili
di interesse si aprono nella relazione tra le procedure di VIA, VAS e VIncA, nonché tra i relativi monitoraggi.
I risultati di ciascuno di essi devono inoltre, secondo le indicazioni dei documenti di indirizzo disponibili,
essere trasmessi ai livelli di valutazione (tiers) contigui (Baldizzone et al. 2011).
La disponibilità di dati adeguati per le valutazioni ambientali rappresenta in linea generale un profilo problematico per la Romania, a causa di un’incompleta copertura territoriale, della mancanza di aggiornamenti e di controlli di qualità del dato. Si incontrano inoltre difficoltà procedurali nell’ottenimento di dati
ambientali rilevanti e in generale una scarsa propensione alla condivisione del dato. I rapporti sullo stato
dell’ambiente, elaborati a livello locale, regionale e nazionale, rappresentano la fonte principale dei dati.
Inoltre alcune informazioni sulla qualità delle acque e dell’aria è resa disponibile su base annuale con un
grado di copertura territoriale accettabile a livello nazionale. Le maggiori criticità si rilevano in generale
sul tema della biodiversità, anche a causa dell’incompletezza delle informazioni inerenti le aree naturali
protette.
Per far fronte alle difficoltà di reperimento di dati, nel 2007 è stato messo a punto un database VAS di livello nazionale, finalizzato ala raccolta di informazioni ambientali rilevanti e attivato presso il portale della
Agenzia Ambientale Nazionale. Il database è attualmente in uso presso le amministrazioni, ma in ragione
delle difficoltà di aggiornamento e caricamento della base dati, risulta complesso avere un supporto risolutivo alle attività di valutazione.
2.1.12Serbia
La legge sulla Valutazione di Impatto Ambientale Strategico (Strategic Environmental Impact Assessment
of Serbia - SEIA Law), è stata adottata nel 2004 e definisce le condizioni di base, i metodi e le procedure
per la conduzione dei processi di valutazione strategica (strategic assessement, SA). La SEIA prevede che
l’approvazione del rapporto ambientale da parte dell’autorità competente sia vincolante. Il piano non può
proseguire nel suo processo in assenza di tale approvazione formale (REC_Regional Environmental Center
for Central and EasternEurope 2005).
Autorità competente è il Ministro per la protezione ambientale. Valuta il rapporto ambientale, ne richiede
integrazioni e può rifiutarne l’approvazione. L’atto formale di decisione è obbligatorio e vincolante.
Il rapporto ambientale può essere elaborato soltanto da esperti verificati. Rispetto ai contenuti minimi
previsti dalla direttiva, la SEIA prescrive che il rapporto debba includere, tra gli altri elementi:
• informazione di base (background information) per la valutazione strategica;
• obiettivi generali e specifici e una selezione di indicatori ad essi correlati;
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• evoluzione degli impatti potenziali con la descrizione delle misure ipotizzate per la loro minimizzazione;
• programma di monitoraggio per lo stato dell’ambiente (monitoring status) durante l’attuazione del
piano o programma, che deve essere integrato nel rapporto ambientale;
• la schematizzazione della metodologia utilizzata e delle difficoltà incontrate nel corso della valutazione
strategica.
Si prevede inoltre che il programma di monitoraggio evidenzi gli indicatori di stato ambientale, i diritti e
gli obblighi delle autorità coinvolte, le azioni da intraprendere in casi di effetti negativi imprevisti. Devono
inoltre essere inseriti elementi specifici in riferimento al tipo di piano o programma da monitorare.
Il programma di monitoraggio dello stato dell’ambiente può essere parte integrante dei programmi di monitoraggio esistenti presso l’autorità per la protezione dell’ambiente competente.
2.1.13Spagna
La Spagna ha recepito con legge nazionale (Ley 9/2006) la Direttiva 42/01, con un ritardo di due anni
rispetto al limite temporale previsto. Prima del recepimento formale, sono state condotte attività di applicazione sperimentale della Direttiva a due piani di livello strategico: il Piano Strategico Infrastrutture e
Trasporti (Plan Estratègico Infrastrutcturas y Transporte) e il Programma di Azione d’emergenza dei Bacini
del Mediterraneo (AGUA Programme). La struttura della norma nazionale prevede la presenza di due soggetti principali che interagiscono nel processo di VAS, l’autorità competente (òrgano promotor) e l’autorità
competente (òrgano ambiental). L’autorità competente per il livello nazionale è individuata nel Ministero
dell’Agricoltura, l’Alimentazione e l’Ambiente (MMA). Per tutti gli altri livelli, l’autorità deve essere individuata tra organi costituiti o da costituirsi ex novo. L’autorità competente elabora o collabora alla definizione della memoria ambiental, e partecipa attivamente alle attività di monitoraggio (fig. 2.1.4).
Figura 2.1.4 - Procedimento amministrativo previsto dalla Legge 9/2006, estratto sulla fase del monitoraggio
Fonte: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
Per il livello nazionale, l’autorità competente (MMA) ha un ruolo maggiormente significativo in fase di
monitoraggio, potendo richiedere informazioni necessarie alla verifica degli effetti ambientali prodotti rispetto a quanto riportato nel rapporto ambientale. La possibilità di articolare il monitoraggio rispetto al
raggiungimento degli obiettivi ambientali viene posta come opzione nell’ambito del monitoraggio indiretto
degli effetti ambientali significativi, alla stregua del monitoraggio delle misure di mitigazione.
La legge nazionale pone infine l’accento sulla necessità di non duplicazione delle procedure di valutazione
ambientale e dei relativi monitoraggi. A questo fine, si guarda favore alla possibilità di integrare i monitoraggi ai sensi della VAS all’interno dei più ampi monitoraggi previsti dalle normative di riferimento di piani
e programmi.
Le Comunità Autonome sono state attivamente coinvolte nel processo di definizione dei contenuti della
legge nazionale. La legge inoltre assegna loro un ruolo chiave nell’attuazione dei contenuti della Direttiva,
avendo responsabilità amministrativa diretta in materia di definizione, attuazione e monitoraggio della
VAS sul proprio territorio. La maggior parte delle Comunità Autonome ha sviluppato un proprio quadro
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normativo regionale in materia a partire dal 2006, alcune di essi risultano ad oggi ancora in fase di definizione (Baldizzone et al, 2011) . I quadri normativi sono per lo più legati a una visione della VAS impostata
sul modello della VIA, i dispositivi regolano infatti nel medesimo atto entrambe le procedure.
La Comunidad de Catalunya in particolare ha sviluppato un quadro maggiormente articolato rispetto agli
altri (ley 6/2009), che prevede un Report Preliminare di Sostenibilità, previsto prima del Rapporto Ambientale. Il campo di applicazione della VAS include inoltre alcuni piani e programmi privati. Rispetto al monitoraggio, si prevede unicamente all’articolo 29 che il promotore del piano o programma è responsabile del
monitoraggio dei suoi effetti ambientali.
La stessa Comunità ha strutturato un quadro metodologico peculiare nel panorama spagnolo, formulando indicazioni specifiche per la pianificazione urbanistica, le acque, i trasporti, l’energia e la mobilità. Tali
documenti sono stati redatti con un taglio estremamente operativo, di supporto ad amministratori e consulenti, ma sembrano mancare di un approccio strategico complessivo. Non si ravvisano infatti indicazioni
e riflessioni inerenti la valutazione degli impatti, in particolare complessi e cumulativi. Proprio tale carenza
induce ad affrontare il processo di VAS in maniera molto simile a una procedura di VIA.
La Comunidad Autònoma de Valencia ha adottato le stesse linee guida della Catalunya. Altre Comunità
hanno adottato le linee guida del progetto ENPLAN. Poche hanno definito linee guida autonome, tra cui La
Rioja e Murcia. Il livello nazionale non ha prodotto documenti di indirizzo.
La Comunidad de Murcia ha prodotto nel 2006 due tipologie di documenti. In una prima fase sono state
elaborate otto guide tematiche articolate per tipologia di opera o progetto che propongono contenuti
finalizzati agli studi ambientali in generale, riguardanti sia le procedure di VIA che di VAS e Valutazione di
Incidenza (estudios de impacto o incidencia ambiental, memorias e informes ambientales, estudios de repercusiones sobre la Red Natura 2000, etc)17. Parallelamente è stata elaborata una guida per la valutazione
ambientale di piani e programmi con effetti sull’ambiente (Guía para la Evaluación Ambiental Estratégica
de Planes y Programas con incidencia en el Medio Natural) nell’ambito del progetto ENPLAN.
La definizione di un nucleo di informazioni ambientali da utilizzare in nell’ambito delle valutazioni ambientali è un’esigenza ripresa dalla normativa nazionale, in diverso modo recepita ed attuata in ambito
nazionale e regionale. Alcune Comunità hanno avviato dei progetti di sistematizzazione dei dati in portali
regionali dedicati (i.e. Comunidad Valenciana18), ma la pratica ha livelli di diffusione diversi e difficilmente
comparabili. A livello nazionale, la legge 9/2006 stabilisce la necessità di definire una base dati ambientale
funzionale alle attività di valutazione19. E’ stato definito a questo fine un Database pubblico di indicatori
ambientali (Banco Público de Indicadores Ambientales – BPIA) che sviluppa modalità di condivisione di dati
ambientali certificati e omogenei, selezionati sulla base di tre criteri principali:
• la rilevanza rispetto alla conoscenza del quadro ambientale spagnolo e la loro capacità di contribuire
al’aumento della consapevolezza e conoscenza ambientale da parte della società spagnola;
• la disponibilità, prioritariamente presso fonti ufficiali o in alternativa, dove ciò non sia possibile, presso
altri organismi il cui prestigio e la cui affidabilità siano pubblicamente riconosciuti;
• la semplicità di interpretazione per la maggior parte della popolazione.
Si tratta di un progetto di elaborazione e diffusione dell’informazione ambientale del Ministero di Agricoltura, Alimentazione e Ambiente, realizzato nell’ambito della rete EIONET (European Environment Information and Observation Network). I 68 indicatori individuati sono riferiti al livello nazionale e coprono 14 temi
ambientali (acque, agricoltura, aria, coste e ambiente marino, disastri ambientali e tecnologici, economia
verde, energia, abitazioni [hogares], industria, ambientale urbano, natura e biodiversità, pesca, rifiuti, suo17 http://www.murciaenclaveambiental.es/marzo-2006.html?idRe=60
18 http://www.cma.gva.es/web/indice.aspx?nodo=1130&idioma=C
19 La disposición adicional sexta establece:
1. El Ministerio de Medio Ambiente creará un banco de datos con la información relativa a las evaluaciones ambientales que se
realicen en el ámbito de la Administración del Estado.
2. La información contenida en dicho banco de datos deberá ser accesible al público y se mantendrá actualizada conforme
a la legislación sobre acceso a la información ambiental y participación pública en materia de medio ambiente.
- 60 -
lo, trasporti, turismo)20. Per ciascun indicatore è disponibile una scheda con alcuni metadati (fig. 2.1.5).
Figura 2.1.5 - Estratto della scheda indicatore “Rete di reti per lo sviluppo urbano sostenibile” – tema Ambiente Urbano
Fonte: Banco Público de Indicadores Ambientales
La differenziazione su base regionale dei quadri normativi e metodologici rende molto complessa la restituzione di elementi di comparazione per le diverse VAS. Anche in riferimento al monitoraggio, ciascuna
Comunità ha sviluppato modalità autonome che non consentono di tracciare un quadro complessivo. La
ricerca di rapporti di monitoraggio non ha restituito risultati e il sito dell’autorità competente nazionale
non contiene documenti relativi al monitoraggio di piani e programmi, fattori che portano a rilevare la
difficoltà di dare effettivamente seguito ai presupposti normativi in materia.
2.1.14Ungheria
Il quadro normativo in materia di VAS in Ungheria è determinato dalla Government regulation 2/2005
(I.11.)21. La norma fa esplicito riferimento alla valutazione dei programmi di sviluppo regionale nell’ambito delle politiche strutturali comunitarie, e pone particolar enfasi alla tutela dei siti afferenti alla rete
Natura2000. Non si registrano documenti d’indirizzo e linee guida che affrontino esplicitamente il tema
del monitoraggio, e le previsioni normative sono ricalcate su quelle della direttiva VAS. In generale, non si
riscontra una standardizzazione dei metodi utilizzati, che si presentano altamente variabili da caso a caso,
anche con riferimento al monitoraggi.
20 http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/informacion-ambiental-indicadores-ambientales/
banco-publico-de-indicadores-ambientales-bpia-/default.aspx#para3.
21 Il testo è disponibili solo in lingua ungherese nella Gazzetta ufficiale (http://www.kozlonyok.hu/nkonline/MKPDF/2005/MK3.
pdf, pp. 61-68.).
- 61 -
I programmi di monitoraggio inclusi nei rapporti ambientali presentano alcune caratteristiche salienti:
• particolare attenzione alla prevenzione di effetti negativi imprevisti;
• misure preventive e di mitigazione per contenere gli effetti negativi;
• diffusione dei risultati del monitoraggio fra i soggetti competenti in materia ambientale e il pubblico.
Il Parlamento Ungherese ha recentemente approvato la Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile, i
cui principi e obiettivi strategici dovrebbero essere rispettati nella formulazione del bilancio e della programmazione dello sviluppo. La Strategia prevede anche l’introduzione di una valutazione preventiva di
sostenibilità da applicare alle principali proposte legislative. Sebbene siano disponibili infrastrutture di dati
territoriali e sistemi informativi ambientali, l’accesso non è libero se non previa autorizzazione degli enti
pubblici competenti, per i quali comunque la redazione di un rapporto ambientale costituisce una motivazione legittima.
Nei programmi di monitoraggio si ritrovano indicatori di contesto, di processo (legati all’implementazione
del piano) e di performance ambientale. Per quanto riguarda le informazioni a corredo degli indicatori e
le relazioni che si stabiliscono fra essi e gli altri elementi dell’apparato valutativo, quelle che si riscontrano
con maggiore frequenza sono i collegamenti agli obiettivi di sostenibilità, ai valori obiettivo e alle soglie,
nonché ai criteri per la valutazione delle alternative.
In merito alla governance dei processi di monitoraggio, le autorità procedenti ricorrono spesso ad esperti
esterni per la conduzione dei processi di VAS e la redazione dei documenti, non è prevista alcuna forma
di partecipazione in questa fase, e si osserva un marcato scollamento con il processo decisionale, perché
i rapporti di monitoraggio non formano la base per decisioni successive nella filiera di pianificazione. La
qualità della documentazione è altamente variabile, ma le sintesi non tecniche sono generalmente esaustive e comprensibili. I rapporti di monitoraggio sono pubblicati online, ma la loro accessibilità è spesso
problematica.
Nonostante si riscontrino evidenti sovrapposizioni fra diversi schemi di monitoraggio, non si rilevano ancora strategie di integrazione.
- 62 -
2.2
Oltre l’Europa: selezione di quadri internazionali
La quantità di materiali disponibili, la significatività rispetto al’ampiezza del bacino di utilizzo e la struttura
temporale della ricerca, hanno imposto di limitare l’analisi delle realtà extraeuropee a pochi paesi o aree
geografiche. È stato selezionato il Canada per il radicamento culturale e temporale dei processi di valutazione ambientale, oltre che per la mole dei materiali disponibili. I paesi asiatici e Honk Kong in particolare
sono stati presi a riferimento in quanto portatori di un approccio interessante, per quanto possibile evincere dai materiali disponibili in lingua inglese. La cooperazione allo sviluppo infine è stata scelta da un lato
per la rappresentatività rispetto a pratiche attivate in diversi paesi dell’Africa e dell’Asia, dall’altro perché
negli ultimi anni si è potuto apprezzare un gran lavoro di condivisione di materiali e di messa a disposizione
di linee guida per la valutazione ambientale di progetti di sviluppo.
Ulteriori ambiti extraeuropeo che apparirebbe fertile sondare sono rappresentati dagli Stati Uniti e dalla
Nuova Zelanda, che non si è avuto in questa sede modo di approfondire.
2.2.1Canada
L’introduzione della VAS in Canada può essere ricondotta alla temperie internazionale sui temi delle relazioni fra ambiente e sviluppo che si è cristallizzata nel paradigma dello sviluppo sostenibile nelle ultime decadi del XX secolo. La condivisione di quegli orientamenti indusse il governo federale canadese a richiedere
l’affiancamento della VAS su tutte le principali proposte del Consiglio dei Ministri (Cabinet) sin dal 1990,
una previsione che fu aggiornata prima nel 1999 e nuovamente nel 2004. Il riferimento normativo che regola la VAS in Canada è la Cabinet Directive on the Environmental Assessment of Policy, Plan and Program
Proposals, la quale traccia un collegamento diretto con le strategie di sviluppo sostenibile e sovrintende ad
un processo di VAS le cui caratteristiche salienti possono essere descritte come segue (Stratos et al., 2009):
1. la VAS non ha un fondamento di rango legislativo, ma non può nemmeno essere considerata un’attività
volontaria, poiché la Cabinet Directive ne stabilisce l’ambito di applicazione obbligatoria;
2. la VAS è un processo selettivo, che bilancia i limiti di tempo e risorse concentrandosi su ogni proposta
sottoposta ad un Ministro o al Consiglio per essere approvata, laddove la sua attuazione possa comportare importanti impatti sull’ambiente – le proposte includono politiche che in molti altri sistemi
nazionali non sarebbero soggette a VAS, fra cui Memoranda to Cabinet, e le dichiarazioni sull’analisi
dell’impatto regolatorio;
3. si tratta di un’auto-valutazione, in cui ogni Dipartimento o Agenzia è responsabile della conduzione
delle VAS che riguardano le proprie decisioni22;
4. nelle maglie delle generiche indicazioni fornite dalla Cabinet Directive, alcuni Dipartimenti hanno provveduto a sviluppare processi di VAS personalizzati che includono, fra gli altri strumenti, dei sistemi di
gestione e di monitoraggio della performance che appaiono cruciali per l’efficacia della VAS;
5. poiché si riferisce spesso ad atti del governo secretati, la VAS viene perlopiù effettuata in condizioni di
relativa opacità, per quanto a partire dalla revisione del 2004 siano state imposte clausole di trasparenza sugli esiti delle valutazioni.
I soggetti che svolgono i ruoli principali nei processi di VAS, nel quadro di sostanziale autoreferenzialità
tratteggiato in premessa, sono in numero limitato (CEEA, 2013):
• il Ministro dell’Ambiente (Minister of the Environment) ha un ruolo guida nel determinare il quadro
delle politiche ambientali in Canada e nelal promozione della VAS;
• i funzionari pubblici delle singole strutture che conducono le VAS, i quali possono essere assistiti da
consulenti esterni;
• Environment Canada, fornisce una consulenza tecnico-scientifica su richiesta in merito ai possibili impatti ambientali;
• L’agenzia canadese per la valutazione ambientale (Canadian Environmental Assessment Agency), si
concentra sull’emanazione di indirizzi e azioni formative per migliorare la qualità dei processi di VAS;
22 Due strutture del Governo Federale, il Treasury Board Secretariat e il Privy Council Office tendono a svolgere una funzione di
controllo sulla mera esecuzione della VAS, laddove prevista.
- 63 -
• il Commissario per l’ambiente e lo sviluppo sostenibile (Commissioner of the Environment and Sustainable Development), è preposto alla supervisione dei progressi nel raggiungimento degli obiettivi della
strategia federale per lo sviluppo sostenibile (Federal Sustainable Development Strategy).
Sulla base di una rassegna di 38 casi, la già citata valutazione indipendente dell’attuazione della VAS in
Canada ha concluso che raramente i rapporti ambientali includono elementi espliciti di un programma di
monitoraggio che possano consentire di ottemperare ad una delle previsioni della Cabinet Directive, ovvero quella di tenere traccia delle conclusioni della VAS e dell’effettiva attuazione delle misure di mitigazione.
Di conseguenza, la maggioranza dei Dipartimenti non è in grado di valutare l’accuratezza delle analisi ambientali e l’efficacia delle misure introdotte con la VAS, e nessuno ha segnalato un programma formale di
monitoraggio.
Al di là del livello federale, un altro importante filone di pratiche nel campo della VAS è emerso dall’intersezione fra gli approcci alla valutazione degli effetti cumulativi (CCME, 2009) per i quali il Canada si distingue
in ambito internazionale) e le valutazione delle strategie di sviluppo territoriale. Questa tendenza ha portato alla definizione di un modello di VAS regionale in cui il monitoraggio e il follow-up assumono un ruolo
di rilievo e sono presentati con riferimento a tre aspetti principali:
1. garantire il monitoraggio ex-post degli effetti reali sulle caratteristiche ambientali sensibili;
2. valutare la performance delle strategie di sviluppo territoriale, con particolare attenzione alle misure
di mitigazione e ai sistemi di gestione sulla base di soglie, valori-obiettivo, e determinazioni della capacità complessiva di carico;
3. riferire ai cittadini i risultati del monitoraggio e del follow-up.
2.2.2 Asia e Honk Kong
L’approccio al monitoraggio in ambito VAS introdotto ad Hong Kong presenta alcune caratteristiche di particolare rilievo (Hong Kong Department, Environmental Protection Department, 2013):
1. si inserisce in un sistema di valutazione e monitoraggio ambientale dei progetti estremamente articolato e approfondito, rispetto al quale svolge un ruolo complementare, incentrato sull’identificazione di
azioni di livello strategico per facilitare lo sviluppo e l’attuazione delle alternative di progetto prescelte;
2. assume un carattere strategico non per il livello geografico al quale si applica, data la superficie e la
densità abitativa e infrastruttturale della regione, quanto piuttosto per il grado di incertezza e di dettaglio progettuale delle decisioni oggetto delle diverse forme di valutazione, che sembrano complessivamente collocarsi in un chiaro continuum amministrativo;
3. è fortemente pragmatico, ed orientato alle misure e alle azioni concrete che in fase id implementazione possono garantire il perseguimento della qualità ambientale degli interventi, con gli indicatori che
sono o posti a controllo dell’attuazione delle misure preventive, o funzionali ad attivare i meccanismi
che portano alla selezione di azioni correttive;
4. è esplicitamente volto a garantire l’efficacia della VAS, che in presenza di questo strumento può “apportare dei contributi reali piuttosto che ridursi alla produzione di documentazione fine a sé stessa”.
Il monitoraggio è oggetto di una specifica sezione del manuale VAS (Hong Kong SEA Manual), nel quale
viene trattato sia come fase specifica all’interno di un modello complessivo del processo, in stretto collegamento con la valutazione delle alternative, sia in un maggiore dettaglio attraverso l’elaborazione di un
approccio metodologico originale. Sul primo livello di trattazione è interessante notare che il monitoraggio
è incardinato nella determinazione dei problemi ambientali, delle misure di mitigazione e delle principali
ipotesi di evoluzione dello stato dell’ambiente relativi alle opzioni strategiche selezionate - in quanto è
su questi aspetti che dovranno concentrarsi le azioni di monitoraggio, revisione e adeguamento di piani,
programmi e politiche.
Inoltre, il predetto manuale introduce un modulo procedimentale originale, definito “Strategic Environmental Monitoring, Audit and Review” (SEM&A), i cui elementi portanti sono così descritti:
1. verifica delle ipotesi;
2. monitoraggio dell’avanzamento delle misure raccomandate dalla VAS;
- 64 -
3. identificazione di nuove misure di mitigazione, laddove necessario in base ad informazioni aggiornate
sullo stato dell’ambiente;
4. feedback a livelli più elevati nella gerarchia di piani e programmi;
5. avvio di revisioni o supplementi di valutazione se si verificano situazioni significativamente differenti
rispetto alle ipotesi assunte nella VAS.
2.2.3 L’approccio alla VAS nella cooperazione allo sviluppo
Negli ultimi anni, si è osservato un interesse crescente per la VAS nelle attività della Banca Mondiale (World
Bank, di seguito WB), riconducibile da un lato all’introduzione di normative pertinenti nei paesi beneficiari
degli interventi (Slunge e Loayza, 2012), e dall’altro all’inserimento della VAS nelle politiche di garanzia ambientale della WB (OP 4.01 on Environmental Assessment). Al contempo, è cresciuta la domanda di partecipazione degli stakeholders ai processi decisionali su piani, programmi e politiche. Nel contesto della WB,
la VAS è perlopiù interpretata come “VASS”, dove la seconda S è posta a sottolineare l’inclusione e l’importanza delle questioni sociali al pari di quelle ambientali. In altri termini, la VAS evoca una molteplicità
di approcci valutativi che mirano ad integrare considerazioni sociali ed ambientali nei processi decisionali
basandosi sulla tradizione della valutazione d’impatto ambientale o su quella dell’analisi istituzionale delle
politiche pubbliche. Più in dettaglio, si possono individuare 5 tipi di VAS che sono stati attuati nel contesto
elle attività della WB (Loayza, 2012):
1. le valutazioni d’impatto ambientale strategiche sono state applicate quando gli impatti ambientali
possono essere identificati e predetti con ragionevole accuratezza. Questi approcci, frequenti per piani
di investimenti riguardanti grandi progetti infrastrutturali (dighe, centrali e reti per la produzione e la
distribuzione di energia, piani territoriali) si sono spesso risolti in dettagliate descrizioni dello stato
dell’ambiente e dei rischi connessi agi interventi previsti nei piani, di scarsa utilità nei processi decisionali;
2. le VAS regionali o settoriali esaminano gli impatti associati ad una particolare strategia, politica, piano
o programma oppure ad una mera serie di progetti che riguardino una particolare regione (ad esempio, una conurbazione, un bacino idrografico, o un’area costiera) o un particolare settore (energia,
trasporti, agricoltura, ecc.). In questi casi, le caratteristiche salienti della VAS includono la valutazione
delle alternative, l’analisi del contesto legale e istituzionale, e i potenziali impatti cumulativi;
3. le VAS a livello di policy mirano a stabilire un dialogo fra reti di stakeholders pubblici e privati e per
integrare considerazioni ambientali e sociali nelle principali riforme strutturali derivanti dall’attuazione
di piani strategici o di interventi complessi che combinano opere fisiche di trasformazione del territorio e innovazioni normative e amministrative. Sono state utilizzate negli schemi di assistenza tecnica e
di sviluppo di strumenti di credito, in cui i fattori di processo legati alle condizioni politiche e istituzionali sono prevalenti;
4. le analisi ambientali nazionali sono affini alle VAS a livello di policy e supportano le negoziazioni fra
la WB e i paesi beneficiari sulle priorità ambientali nell’ambito degli schemi di supporto allo sviluppo;
5. le VAS ibride (rispetto ai due filoni orientati, rispettivamente, agli impatti o ai processi) si sono rivelate
particolarmente adeguate per la gestione dei bacini, l’implementazione dei programmi di riduzione
delle emissioni dalla deforestazione e dal degrado delle foreste (REDD+), e la pianificazione dei corridoi
di sviluppo, tutti programmi sinergici e coordinati di investimenti per liberare il potenziale di sviluppo
economico di un’area geografica.
Le riflessioni sull’efficacia dell’applicazione della VAS nelle attività della WB intercettano il ruolo del monitoraggio (ibid.): gli schemi eccessivamente complessi di monitoraggio e valutazione, in combinazione
con delle blande azioni di accompagnamento e revisione da parte della WB a valle della realizzazione dei
progetti sembrano causare un gap informativo che non consente un’accurata valutazione dell’efficacia.
Viceversa, quando il prodotto della VAS è chiaramente definito e le raccomandazioni sono puntuali e inequivocabili, le possibilità di influenzare le decisioni risultano notevolmente incrementate.
Fra il 2005 e il 2010, la WB ha condotto un programma pilota comprensivo di sette processi di VAS in diversi
paesi in via di sviluppo, le cui principali caratteristiche riecheggiano alcuni dei tipi descritti nel precedente
- 65 -
elenco. I casi sono illustrati nella tabella 2.2.1
Tabella 2.2.1 - VAS condotte e valutate nell’ambito del programma pilota della Banca Mondiale
Fonte: Slunge e Loayza (2012)
Nonostante non fosse generalmente possibile attribuire con certezza alcuni dei cambiamenti osservati agli
effetti della VAS, anche in considerazione del breve lasso di tempo trascorso al momento della valutazione
ex-post dalla data di completamento degli interventi, il programma pilota illumina una delle altre accezioni
che può assumere il monitoraggio (nel senso più ampio di follow-up, sovente utilizzato in ambito internazionale): la meta-valutazione dell’efficacia o della qualità del processo o dei prodotti di VAS. In questo caso
(Slunge e Loayza 2012), la valutazione si è concentrata su quattro fattori intermedi, rispetto ai quali – nonostante l’estrema variabilità fra i casi – è stato riscontrato un contributo significativo da parte delle VAS
basate su un robusto lavoro analitico e un intenso coinvolgimento dei portatori di interesse:
1. maggiore considerazione per le priorità ambientali nei programmi di riforme settoriali;
2. rafforzamento dei gruppi di individui e organizzazioni mobilitati intorno a questioni ambientali, sebbene limitato alle opportunità di informazione e consultazione;
3. miglioramento della responsabilizzazione dei decisori (accountability) – in molti casi, proprio l’attivazione di schemi di monitoraggio concentrati sulla gestione delle conseguenze sociali e ambientali in
fase di implementazione degli interventi ha consentito agli stakeholders (in particolare della società
civile) di esercitare un maggiore controllo sui governi;
4. stimolazione dei meccanismi di apprendimento nei cicli di pianificazione – sia in termini di quadri
cognitivi e motivazionali, sia di innesco di altri processi di valutazione o di evoluzione dei sistemi di
valutazione stessi all’interno della WB.
Intorno al processo di adozione, ratifica e attuazione del Protocollo di Kiev sulla VAS (2003), alla Convenzione di Espoo sulla VIA in un contesto transfrontaliero (1991), in vigore dal 2010 e promosso dalla Commissione Economica delle Nazioni Unite per l’Europa (UNECE), si sono attivati numerosi processi di cooperazione internazionale e costruzione della capacità istituzionale di valutazione ambientale. Tale fenomeno,
in qualche modo insito in una convenzione che riguarda gli impatti ambientali in contesti transfrontalieri,
- 66 -
è ad esempio evidente in un programma realizzato fra il 2003 e il 2006 in una selezione di paesi della ex
Unione Sovietica: Armenia, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina (Dusik et al., senza data). I sistemi di
VAS in funzione in questi paesi, che derivano in larga misura dalla state environmental review introdotta
nell’URSS negli anni ’80 del XX secolo, non contenevano disposizioni specifiche sul monitoraggio dei piani, sebbene fossero presenti meccanismi per il monitoraggio ambientale, da un lato, e per le ispezioni di
impianti conseguenti alla realizzazione di progetti, dall’altro lato. Il protocollo di Kiev, invece, prevede che
gli effetti ambientali (inclusi quelli sulla salute) significativi di tutte le azioni strategiche (incluse le politiche
e le proposte legislative) siano monitorati al fine di identificare impatti negativi imprevisti e di mettere
in campo adeguate misure correttive. I risultati del monitoraggio devono inoltre essere resi pubblici. Il
programma ha cominciato a colmare la distanza fra la prassi e gli obiettivi del protocollo, mobilitando una
serie di azioni di formazione, networking e riforma dei quadri normativi.
Anche l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE/OECD) svolge un lavoro sistematico di analisi, indirizzo e diffusione della VAS, attraverso un team dedicato, istituito nell’ambito della
rete sull’ambiente e la cooperazione allo sviluppo23. Nella pubblicazione più recente (OECD, 2012), il team
ha analizzato i nove casi più interessanti fra gli oltre cento monitorati, rilevando che il monitoraggio rappresenta una forte criticità sistemica perché molti paesi in via di sviluppo difettano della stabilità istituzionale per sostenere i processi di VAS nel tempo con le proprie risorse. In particolare, la VAS sul piano per
lo sviluppo dell’energia idroelettrica nella provincia del Quang Nam in Vietnam sembra sottolineare che le
sfide più ardue cominciano dopo la conclusione della fase ex ante di valutazione, e che il monitoraggio dovrebbe essere integrato nei meccanismi di attuazione del piano per garantire l’effettiva implementazione
delle raccomandazioni della VAS. Una delle caratteristiche più rilevanti della VAS del Millennium Challenge
Programme in Namibia è stata invece ritenuta l’introduzione di un pacchetto completo di misure di mitigazione, raccomandazioni, tecniche di monitoraggio e indicatori, racchiuse in un piano strategico di gestione
ambientale che costituisce un interessante strumento di concatenazione fra le fasi di pianificazione e gestione, volto in particolare alla prevenzione degli impatti cumulativi.
23 Si tratta del Development Assistance Committee (DAC) Network on Environment and development Co-operation (ENVIRONET)
Task Team on SEA (http://www.seataskteam.net/index.php).
- 67 -
3
Approfondimenti
Stato di attuazione, casi e pratiche
inerenti il monitoraggio ambientale
di piani e programmi sottoposti
a Valutazione Ambientale Strategica
- 70 -
3.1
Austria
3.1.1 Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Austria
Il Portale sulla valutazione ambientale austriaco contiene tutte le informazioni inerenti ai processi di VAS
in corso e conclusi per il livello federale, i contenuti metodologici proposti a livello ministeriale e una selezione di materiali e pratiche. Contiene inoltre tutta la documentazione di indirizzo prodotta dai diversi
Länder in materia di VAS.
Appare interessante soffermarsi su due principali temi in questa sede, un primo relativo al monitoraggio
VAS, propriamente attinente all’oggetto della ricerca, un secondo relativo alla partecipazione del pubblico.
Per stimolare quest’ultima infatti il portale propone una serie di strumenti e di metodi descritti con particolare dettaglio e secondo le funzionalità di ciascuno di essi.
Il sito del Ministero dell’Ambiente contiene una sezione specifica sui metodi e i contenuti del monitoraggio
nella VAS. Non è possibile fornire una valutazione di efficacia generale delle diverse tecniche proposte,
poiché la loro scelta o la loro combinazione dipendono piuttosto dal tipo di piano o programma e dalla
tipologia di effetti da monitorare, così come dalle caratteristiche del territorio di riferimento1.
Tutti gli approcci proposti si ritengono potenzialmente adeguati per il monitoraggio VAS. Nessuno di essi
preso singolarmente può tuttavia considerarsi esaustivo. Si incoraggia dunque un approccio integrato.
• Monitoraggio attraverso gli indicatori. Gli indicatori da utilizzare devono avere le seguenti proprietà:
• essere in linea con gli obiettivi e gli obblighi del monitoraggio ai sensi della direttiva VAS, utilizzabili per la valutazione dell’attuazione e del raggiungimento degli obiettivi posti;
• avere un oggetto e una finalità chiara e corretta, che mostrano esattamente ciò che deve essere
monitorato (problema di validità);
• essere affidabili e stabili (problema dell’attendibilità);
• essere chiaramente definiti;
• essere riproducibili, cioè fornire risultati comparabili in monitoraggi differenti;
• essere rilevabili a costi ragionevoli, e preferibilmente inseriti in monitoraggi precedenti o attivi
in strumenti esistenti;
• essere spazialmente aggregabili e disaggregabili per coprire i diversi livelli di pianificazione, nel
caso specifico della pianificazione territoriale;
• garantire la possibilità di formare un insieme gestibile di indicatori, o essere integrato in un tale
insieme di indicatori;
• essere semplici da interpretare e fornire informazioni significative;
• essere diretti ad un destinatario, evidenziando il possibile “uso” dell’informazione;
• avere una fonte di riferimento univoca.
• Monitoraggio attraverso il controllo del piano:
• il monitoraggio VAS è compreso nel sistema di monitoraggio del piano. La valutazione deve
considerare sia gli aspetti quantitativi (ad esempio dimensioni dell’area), sia gli aspetti qualitativi
(ad esempio distanze da attività a rischio). Entrambe le valutazioni acquistano rilevanza in funzione del contenuto di piano e del fattore ambientale su cui potenzialmente agiscono gli impatti.
Gli indicatori e le modalità di valutazione nel programma di monitoraggio devono intercettare
gli effetti negativi potenziali, individuabili anche attraverso la valutazione delle relazioni causaeffetto;
1 Fonte: www.strategischeumweltpruefung.at/ms/strategischeumweltpruefung/sup_methoden/sup_umweltfolgenabschaetzung/ massnahmen_monitoring/monitoring_methoden).
- 71 -
• Monitoraggio ambientale settoriale (di contesto); molto diffuso e relativo ai singoli temi ambientali, come l’osservazione della qualità dell’aria, cartografie della fauna ecc.; grazie alle grande diffusione di questo metodo sembra opportuno usarlo anche per il monitoraggio nella VAS.
Richiede però una chiara selezione dei parametri rilevanti per il caso specifico.
• Osservazione ambientale con approccio misto; elaborazione dell’approccio settoriale, si cerca
di mettere in relazione i dati settoriali dopo la loro raccolta, attraverso una valutazione e un’analisi dei dati raccolti.
• Osservazione ambientale legata al sistema degli impatti (Wirkungs Systembezogen); attraverso la raccolta di gruppi di parametri in un’unità di spazio e tempo rappresentativo si cerca di
comprendere le relazioni che tra di essi si attivano. E’ dunque possibile leggere le dipendenze
dei parametri non solo attraverso la costruzione ma direttamente attraverso la raccolta dei dati.
• Osservazione ambientale legata all’ecosistema; considera l’ambiente come sistema. La raccolta
di dati con questo approccio forse è poco rilevante per il monitoraggio nella VAS perche viene
condotta solo nei territori specifici come i parchi nazionali o nelle riserve della biosfera. Attraverso le conoscenze di questi casi specifici è però possibile dedurre le informazioni che possono
aiutare per la scrittura dei rapporti ambientali e di monitoraggio.
• Osservazione territoriale; si intende soprattutto l’osservazione dei cambiamenti visibili nel territorio, inclusi i cambiamenti socio-culturali e socio-economici.
• Approccio Integrato; L’approccio integrato cerca di mettere insieme i vari approcci dell’osservazione ambientale, in modo che i diversi sistemi di monitoraggio si completino. Questo approccio è desunto dalla Germania e viene definito “osservazione ambientale ecologica generale”.
Fino ad oggi questo approccio però rimane ad una fase di definizione concettuale. Il Ministero
incoraggia fortemente l’utilizzo del sistema integrato, giudicato l’unico in grado di affrontare le
problematiche legate al monitoraggio in forma completa.
Dal punto di vista dei contenuti e della effettiva realizzazione del monitoraggio, In Austria è particolarmente diffuso l’utilizzo di checklist e domande strutturate come guida per il controllo degli effetti ambientali e
in generale come strumento diffuso di valutazione.
box – checklist austriaca per la verifica della completezza dei contenuti del monitoraggio
Per la verifica della completezza del sistema di monitoraggio predisposto, indipendentemente dalla
linea metodologica scelta, è necessario rispondere esaurientemente alle seguenti domande:
1. Quali contenuti saranno oggetto di monitoraggio, tra cui lo stato di attuazione (esecuzione) dei
piani / programmi, contributi di contenuto e di piani / programmi per raggiungere gli obiettivi
di tutela ambientale e di pianificazione, gli sviluppi (l’attuazione dei piani / programmi dei parametri ambientali azione, altre previsioni, come il traffico, la demografia, ecc.), l’identificazione di
impatti ambientali imprevisti (negativi), l’efficacia delle misure di mitigazione?
2. Quali aree dovrebbero essere incluse?
3. Quali metodi si prevede di utilizzare?
4. Quali indicatori sono adatti a supportare le opportune valutazioni?
5. Quali sono i dati e le informazioni necessari?
6. Da quale momento e in quali condizioni possono essere elaborate delle conclusioni e poste delle
condizioni per un eventuale riorientamento?
7. Esiste un team di monitoraggio e se sì, con quale composizione?
8. È stato formalizzato e istituzionalizzato un comitato consultivo o piattaforma?
9. Con quali modalità è data la possibilità di commentare i risultati del monitoraggio?
10. Chi deve essere informato dei risultati del monitoraggio?
11. Il monitoraggio sarà realizzato sui singoli piani / programmi o sarebbe più utile ed efficiente
monitorare insieme diversi piani / programmi attivi sul medesimo territorio?
Relativamente all’efficacia del monitoraggio, il sito ministeriale specifica come l’assenza di informazioni
relative ai parametri monitorati debba costituire motivo di revisione dei contenuti del monitoraggio. L’effi- 72 -
cacia degli strumenti di monitoraggio deve dunque essere essa stessa oggetto di monitoraggio periodico e
il sistema deve essere sottoposto, ove necessario, a revisione.
Nella verifica di efficacia del monitoraggio è necessario valutare l’appropriatezza degli strumenti utilizzati
rispetto alla loro capacità di determinazione del grado di raggiungimento degli obiettivi di protezione ambientale di pianificazione pertinenti e dei relativi obiettivi di sostenibilità posti. Attiene alla valutazione di
efficacia anche la valutazione diretta o inerente la revisione di alcune misure.
Rispetto ai dati, è necessario chiarire sin dall’impostazione del monitoraggio quali dati e informazioni siano
necessari e da quali fonti possano essere reperiti. Questo implica anche la decisione di utilizzo di dati qualitativi o quantitativi e delle relative modalità di trattamento in corso di attuazione del piano o programma.
Perché sia efficace, é necessario infine considerare adeguatamente la tempistica del monitoraggio, che
dipende strettamente anche dalla temporalità con cui si manifestano gli effetti ambientali, dagli intervalli
con cui si raccolgono e aggiornano i dati ambientali di base e dalla tempistica di revisione e aggiornamento
di piani e programmi. È dunque necessario identificare degli intervalli temporali ragionevoli nell’ambito
dei quali portare avanti le attività di monitoraggio che tengano conto dell’insieme di questi tre fattori. Un
approccio pragmatico può basarsi sull’intervallo di aggiornamento dei piani programmi.
Particolare attenzione viene riservata alla partecipazione del pubblico, sia nell’ambito di processi di valutazione ambientale che più in generale di processi decisionali. Il 2 Luglio 2008, il Consiglio dei ministri
austriaco, ha emanato le “Norme di partecipazione del pubblico”, che devono essere prese a riferimento
per tutte le attività di livello federale e sono state pensate come servizio di supporto per il personale amministrativo. Le norme sono state sviluppate da un gruppo di lavoro interministeriale con la partecipazione
delle Camere del governo federale, delle ONG e di esperti esterni, nel quadro di un progetto commissionato dalla Cancelleria federale e dal Ministero federale dell’agricoltura.
Il Ministero dell’Ambiente (Lebensministerium) ha inoltre attivato un portale specifico (www.partizipation.at), sotto la supervisione dell’Associazione ÖGUT2, che contiene materiali informativi, metodologici ed
esemplificativi di supporto all’attivazione di processi partecipativi.
3.1.2 Casi e pratiche di monitoraggio in Austria
Una delle esperienze maggiormente interessanti in Austria è legata al monitoraggio dei programmi finanziati con i fondi strutturali dell’Unione Europea.
E’ stato sviluppato a partire dal “monitoraggio di processo degli impatti” (Hummelbrunner, 2006; Hummelbrunner, 2005) (Process Monitoring of Impacts), un approccio non lineare per affrontare adeguatamente la complessità dei nessi causa-effetto.
Il metodo si basa sull’individuazione in prima battuta degli attori dei sistemi sociali che interagiscono
nell’ambito dei fondi strutturali (Fig. 3.1.1).
2
La Società Austriaca per l’Ambiente e la Tecnologia (Ogut) è una organizzazione senza scopo di lucro, formata da una
piattaforma scientifica per l’ambiente, l’economia e l’amministrazione. È stata fondata nel 1985 con l’obiettivo di superare le barriere comunicative nelle zone di conflitto di economia ed ecologia.
- 73 -
Figura 3.1.1 - Sistemi sociali coinvolti nei fondi strutturali
Fonte: Hummelbrunner (2005: 3)
E’ necessario che la gestione dei programmi di monitoraggio tenga adeguatamente in considerazione le
relazioni che si instaurano tra i sottosistemi individuati (amministrativo, politico e sociale). Il focus del monitoraggio si sposta dunque sui processi e sugli attori che si relazionano al loro interno. La logica di fondo
dell’approccio prevede dunque lo spostamento dal monitoraggio degli indicatori al monitoraggio dei processi attivati dalle politiche, ivi incluse le relazioni tra i sistemi sociali coinvolti.
Questo approccio si riflette distintamente all’interno delle modalità di definizione della governance del
monitoraggio. Una pluralità di attori, di livello nazionale e regionale, anche esponenti del terzo settore,
sono stati coinvolti attivamente sia nella definizione dei contenuti del monitoraggio (indicatori condivisi ai
diversi livelli territoriali) sia all’interno di quello che i documenti di valutazione della strategia definiscono
come un processo di informazione, riflessione e apprendimento continuo. Si tratta di un approccio alla
partecipazione che viene proposto per il complesso del politiche di sviluppo, come evidenziato in precedenza, e per il quale sono state messe a disposizione risorse e azioni di supporto specifiche. Dal punto di
vista operativo, questo approccio comporta ad esempio il coinvolgimento diretto dei beneficiari dei finanziamenti, che devono essere adeguatamente supportati in questo ruolo dalla sfera amministrativa.
Il modello prevede, a seconda dell’azione da monitorare, di qualificare gli effetti in tre categorie: output,
impatti immediati (risultati) e impatti. Lo schema che segue illustra le relazioni tra di esse e lo schema logico del metodo (Fig. 3.1.2).
Figura 3.1.2 - Schema logico del monitoraggio dei processi di impatto
Fonte: Hummelbrunner (2005: 6)
- 74 -
In questo metodo, particolare cura deve dunque essere attribuita alla definizione degli output (definiti
assumptions), alla loro elaborazione e verifica. A tale scopo, possono essere utilizzati dati relativi a monitoraggi esistenti o rendersi necessarie ulteriori informazioni. Nel caso in cui il metodo venga applicato in
fase di valutazione ex ante o intermedia, esso deve essere integrato con altri strumenti, ad esempio gli indicatori di risultato. Nel caso del documento di riferimento strategico 2007/2013 è stata sperimentata una
combinazione di diagrammi di impatto e indicatori desunti dal sistema di monitoraggio nazionale (ATMOS),
rivelando come sia possibile integrare direttamente diversi indicatori.
Sin dal periodo di programmazione 1994/1999 è stato infatti definito un sistema di monitoraggio unico per
tutti i programmi co-finanziati dai fondi comunitari (politica di coesione, cooperazione territoriale), che
integra il monitoraggio fisico finanziario e procedurale con quello ambientale. È gestito centralmente da
un ufficio monitoraggio contrattualizzato dall’autorità di certificazione in collaborazione con l’autorità di
gestione del documento di riferimento strategico. Questa impostazione consente alle autorità austriache
di definire standard di qualità per la raccolta dati presso i proponenti da parte delle autorità responsabili
dell’attuazione dei diversi programmi. Consente inoltre a tutti i soggetti che partecipano all’attuazione dei
diversi programmi di beneficiare di una banca dati comune, che supporta valutazioni intersettoriali e interprogramma (fonte: Environmental report, STRAT:AT, executive summary).
Sono stati prodotti diversi documenti e linee guida per la definizione di criteri per la valutazione dei progetti, anche dal punto di vista degli effetti ambientali prodotti, che portano alla classificazione dei progetti
finanziati sulla base degli effetti ambientali prodotti. In caso di grandi progetti (investimenti superiori a 3,5
M€) , il beneficiario deve produrre una descrizione dettagliata degli effetti ambientali causati. La presenza
di documenti di supporto rende possibile la comparazione di progetti relativi a programmi e livelli territoriali diversi, in differenti archi temporali. L’intera attività di monitoraggio è portata avanti in continuo
ed è strettamente funzionale alla valutazione dei programmi e della strategia. Progetti ambientali diretti
vengono finanziati tramite altri canali e monitorati in un sistema separato gestito dal KPC (Kommunalkredit
Public Consulting).
Il rapporto ambientale del documento strategico nazionale (STRAT. AT) descrive la struttura del monitoraggio attivato all’interno del sistema ÖROK che si avvale delle strutture di coordinamento costituite sin
dalla prima applicazione del sistema. Il monitoraggio previsto prenderà a riferimento le modifiche alle dimensioni ambientali strategiche contenute nel rapporto ambientale e giudicate passibili di effetti, nonché
la registrazione di nuove dimensioni strategiche. Sulla base del contenuto e delle valutazioni del rapporto
ambientale sono state infatti ipotizzate alcune problematiche da tenere necessariamente sotto controllo
nel corso dell’attuazione. Nel rapporto ambientale sono stati inoltre individuati alcuni elementi chiave del
quadro di riferimento che devono essere costantemente tenuti sotto controllo, per garantire la qualità e
l’attendibilità delle previsioni operate. Essi rispondono a tre principali dimensioni di verifica:
• presenza di cambiamenti significativi o modifiche della strategia o delle previsioni del rapporto ambientale che ne inficino l’attendibilità;
• mutate circostanze, soglie o requisiti a causa di sviluppi tecnici, giuridici, contestuali e sociali che dovrebbero essere prese in considerazione;
• appropriatezza e aggiornamento degli obiettivi di sostenibilità;
• assenza di impatti ambientali negativi significativi supplementari e/o imprevisti (nella loro natura e/o
dimensioni).
Il monitoraggio VAS della STRAT.AT viene effettuato attraverso la raccolta dati direttamente al livello del
singolo progetto, che diventa parte del sistema di monitoraggio comune.
Il monitoraggio VAS è organizzato con un approccio misto quali-quantitavo, seguendo le indicazioni di
metodo elaborate dal Ministero dell’Ambiente austriaco. Si definiscono 6 dimensioni ambientali rispetto
alle quali si pongono domande di tipo qualitativo. Ciascuna dimensione viene indagata attraverso query di
progetto, poste direttamente ai proponenti e parte integrante dei formulari da compilare per ottenere il
finanziamento. Le query riguardano sia informazioni di progetto (superfici e dati tecnici) sia la conformità
a disposizioni normative specifiche. Per ciascuna dimensione ambientale la configurazione delle domande
dipende dalla tipologia di progetto e dalla dimensione del progetto stesso.
- 75 -
Un documento specifico è stato elaborato per supportare i proponenti nella compilazione della scheda,
specificando il senso e il motivo del monitoraggio VAS come segue (monitoraggio VAS - linee guida per la
presentazione progetti (SUP-monitoring leitfaden zur antragstellung). I beneficiari sono tenuti a compilare
un foglio di calcolo in cui vengono descritti gli impatti del progetto sulle dimensioni ambientali interessate
(Fig. 3.1.3). Ciascuna dimensione è contraddistinta da un colore. Ciascun progetto viene classificato sulla
base degli effetti prodotti su ciascuna dimensione. La classificazione avviene secondo modalità condivise,
che consentono di operare valutazioni complesse sugli effetti cumulativi prodotti.
Figura 3.1.3 - Foglio di calcolo per la raccolta delle informazioni sul monitoraggio VAS
Fonte: monitoraggio VAS della STRAT.AT- linee guida per la presentazione progetti
Lo schema che segue illustra la struttura del monitoraggio VAS attivato (Lamers, 2008).
Figura 3.1.4 - Struttura del monitoraggio VAS dei fondi strutturali (spiegazione nel testo)
Fonte: Lamers (2008)
- 76 -
In Fig. 3.1.4, sono rappresentate le seguenti dimensioni:
• Biodiversità e paesaggio (verde);
• patrimonio culturale (arancio);
• Suolo e sottosuolo (marrone);
• Acque sotterranee e superficiali, la protezione dalle inondazioni (blu);
• Clima e atmosfera (giallo);
• Energia ed efficienza delle risorse, mobilità (viola).
Successivamente alla compilazione da parte dei beneficiari, le agenzie competenti operano una verifica di
completezza e coerenza e le informazioni vengono inserite nel sistema di monitoraggio del programma (in
ATMOS). Le informazioni di progetto utili al monitoraggio VAS sono inoltre memorizzate in un documento
separato e conservate in un archivio documenti.
Il funzionamento effettivo del sistema è certamente interessante e da indagare ulteriormente. Si ravvisa
però la carenza di informazioni specifiche rispetto al monitoraggio VAS. Le relazioni annuali di esecuzione
e le relazioni periodiche mostrano dati e valutazioni inerenti al complesso degli effetti prodotti dagli interventi finanziati, anche articolati in termini spaziali e temporali, ma non contengono valutazioni specifiche
degli effetti ambientali prodotti. In linea generale, ci si limita in tali ambiti a sottolineare come l’attuazione
della strategia abbia indotto effetti ambientali positivi e supporti il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità legati in particolare al clima. Tali valutazioni non sono però supportate, nei documenti analizzati,
da elaborazioni specifiche dei dati derivanti dal monitoraggio degli effetti ambientali. È assolutamente
plausibile che tali elaborazioni siano da ricercare in canali non indagati in questa ricerca, probabilmente
attraverso il coinvolgimento diretto di Orok e del Ministero dell’Ambiente.
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3.2 Francia
La Francia è uno dei degli Stati membri dell’Unione Europea in cui, come in Italia, il legislatore ha esteso
il principio di terzietà insito nel ruolo dei soggetti competenti in materia ambientale, prevedendo che un
ente statale, autonomo dall’autorità procedente (denominato autorité environnementale) esprima un parere nell’ambito del processo di VAS. Per i piani territoriali e urbanistici, quest’obbligo è sancito all’articolo
L.122-12 del Code de l’urbanisme, dove è stato introdotto dalle Ordennances citate nella Sezione 2.1.4.
Tuttavia, rispetto all’Italia, si evidenzia che l’autorità ambientale è sempre un organismo statale – che a
seconda del livello di pianificazione interessato è incardinato nel Ministére de l’Ecologie, du Développemnt
Durable et de l’Energie (in genere, si tratta del Conseil général de l’environnement et du développement
durable, autorité environnementale), o in una delle articolazioni statali nel modello di deconcentramento
francese (regioni, dipartimenti, bacini)3.
Le caratteristiche del sistema di valutazione ambientale strategica francese che appaiono suscettibili di
influenzare le pratiche di monitoraggio ambientale dei piani possono essere sintetizzate come segue:
1. l’innesto della normativa comunitaria su due distinti matrici normative, una per la pianificazione territoriale e l’altra per ogni altro tipo di piano;
2. il ruolo, in qualità di autorità competente, di un organismo autonomo dall’autorità procedente e sempre interno alla struttura dello stato, così come distinto dagli enti locali (collectivités);
3. un grado elevato di istituzionalizzazione delle politiche ambientali, che si riflette fra l’altro in una costellazione di processi (es. la stratégie nationale de développement durable) e piattaforme programmatiche (es. la Grenelle de l’environnement) basate sulla cooperazione fra Stato, enti locali, attori
economici (sindacati e imprenditori) e organizzazioni della società civile;
4. una notevole frammentazione della filiera di pianificazione.
3.2.1 Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Francia
In assenza di una ricostruzione sistematica dello stato di attuazione della VAS in Francia, dovuta anche alla
scarsa partecipazione degli autori francesi al dibattito internazionale come riflesso nelle pubblicazioni monografiche e nelle riviste internazionali di settore, è necessario rivolgersi all’accurato lavoro di condivisione
di esperienze e di indirizzi metodologici sviluppato per alcune tipologie di piani.
Il settore della pianificazione territoriale e urbanistica, analogamente a quanto verificato in Italia e nell’Unione Europea in genere, costituisce il principale banco di prova per la VAS, e l’iniziativa di indirizzo tecnico
e procedurale di maggiore respiro riguarda proprio questo settore. Nella Guide sur l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme (Commissariat Général au Développement Durable, 2011a), l’importanza del monitoraggio è motivata in base al suo ruolo nel supportare il bilancio obbligatorio dell’attuazione dei piani territoriali e urbanistici (al più tardi, dopo sei anni dalla loro entrata in vigore), e declinata
in una scheda specifica contenente una ricognizione di casi di studio. L’approccio proposto – è bene ricordarlo, da una struttura incardinata nel Ministero competente per l’ecologia e lo sviluppo sostenibile – è
nettamente improntato al pragmatismo e alla focalizzazione sui temi salienti, come testimoniato da una
frase che si traduce fedelmente “Vale più qualche indicatore ben popolato che una batteria di indicatori
che l’ente locale non avrà mai i mezzi (in risorse umane e finanziarie) per monitorare” (ibid.:1).
Il peso accordato al principio di proporzionalità appare evidente nelle misure per il monitoraggio del Plan
Locale d’Urbanisme (PLU) des Estables (Haute-Loire), un piccolo comune di soli 360 abitanti, interessato
tuttavia da sensibilità ambientali rilevanti, quali un paesaggio montano tutelato e due siti d’importanza
comunitaria. Le misure per il monitoraggio si compongono di un set di soli 9 indicatori, associati al tema
ambientale pertinente, al tipo di impatto cui si riferiscono e alla metodologia di popolamento, nonché (non
mostrate nella figura) alla frequenza di monitoraggio, alla fonte dei dati e alla classificazione dell’indicatore
secondo un modello Pressione-Stato-Risposta (Fig. 3.2.1).
3 In tale modello di governo, non si assiste al decentramento di determinate competenze dallo Stato agli enti locali, quanto piuttosto ad un’articolazione territoriale dello Stato ai diversi livelli geografico-amministrativi.
- 78 -
Figura 3.2.1 - Set di indicatori selezionati per il monitoraggio del PLU des Estables (Haute-Loire), spiegazione nel testo.
Fonte: Commissariat Général au Développement Durable (2011a: 2).
Fra le esperienze più significative, il documento redatto dalla Rete di agenzie per lo sviluppo territoriale
della fascia costiera mediterranea (Réseau des Agences d’urbanisme de la Façade Méditerranéenne, 2009)
racconta di un impegno volto a mettere al centro delle politiche pubbliche la qualità della vita e lo sviluppo
sostenibile, attraverso la cooperazione fra attori locali ad una scala d’area vasta non sovrapponibile ad un
preciso livello amministrativo. In questo impegno, lo sviluppo di una metodologia comune per la VAS dei
vari Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT), e al suo interno l’individuazione degli strumenti per il monitoraggio, assumono un ruolo di primo piano. In particolare, l’indicatore relativo all’occupazione artificiale
dei suoli (mostrato in Fig. 3.2.2) consente sia un’operazione di benchmarking tra i diversi territori monitorati, sia la discussione degli impatti cumulativi alla scala dell’intera fascia costiera mediterranea, essendo
questi due aspetti oggetto di commenti puntuali – per questo come per tutti i 33 indicatori oggetto dello
studio.
Figura 3.2.2 - Occupazione artificiale dei suoli nei territori oggetto degli Schémas de Cohérence Territoriale nella fascia costiera
mediterranea. Il calcolo è effettuato aggregando le coperture del suolo afferenti alle categorie agricole e naturali/seminaturali, e
determinando l’incidenza percentuale delle restanti coperture rispetto alla superficie territoriale. In basso, sotto la riga bianca, i
valori aggregati a livello delle due regioni che costituiscono la fascia costiera mediterranea (PACA=Provence-Alpes-Côte d’Azur).
Fonte: Réseau des agences d’urbanisme de la façade méditerranéenne (2009: 19).
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Volgendo lo sguardo ad un altro settore di pianificazione, quello dei trasporti locali, le prime riflessioni sulle pratiche di VAS dei Plans de Déplacement Urbain (PUD) consegnano un quadro abbastanza deludente
dell’attenzione riservata al monitoraggio (Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les
constructions publiques, 2011). Le misure per il monitoraggio non sono strutturate in modo sistematico,
talvolta sono assenti e in altri casi non risulta definita la modalità di messa in opera. In alcuni casi il rapporto
ambientale si limita a suggerire tipi di indicatori, mentre sono rari i casi in cui siano specificati la frequenza,
la fonte, lo stato attuale dell’indicatore e l’obiettivo di riferimento. La rassegna si sofferma con analisi e raccomandazioni specifiche su ognuno dei principali temi ambientali, riservando approfondimenti in ogni caso
anche al monitoraggio. Nel caso degli impatti acustici, ad esempio, le criticità riguardano la mancata previsione di un organo cui risulti assegnata la responsabilità del monitoraggio e la debole connessione agli indicatori
utilizzati per descrivere lo stato dell’ambiente. D’altro canto, spunti interessanti si rinvengono nella fissazione
di valori/obiettivo quantitativi in merito alla riduzione del numero di edifici sensibili sottoposti ad una pressione sonora insostenibile (points noir du bruit4) e all’integrazione con i programmi di monitoraggio per i piani
di prevenzione del rumore nell’ambiente (Plans de Prévention du Bruit dans l’Environnement).
3.2.2 Casi e pratiche di monitoraggio in Francia
Per approfondire la conoscenza delle pratiche di monitoraggio VAS in Francia sono stati analizzati 2 casi,
afferenti a due diversi settori, i trasporti e la pianificazione territoriale: la Tabella 3.2.1 ne riporta i principali parametri descrittivi.
Denominazione Piano
Schéma national des infrastructures de trans- Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) de
port (SNIT)
Marseille Provence Métropole
Settore
Trasporti
Pianificazione territoriale o della destinazione
d’uso dei suoli
Superficie territoriale (km2)
632.834
604,75
Popolazione (ab)
65.586.000
981.769
Stato di avanzamento
piano approvato nel novembre 2011, ma mai implementato a causa di rilievi mossi dalla Corte dei
piano approvato nel giugno 2012, in corso di
Conti, in seguito ai quali il Governo sta procedenattuazione
do alla sostituzione con una nuova strategia per
la mobilità sostenibile
Tabella 3.2.1 - Principali parametri descrittivi dei due casi francesi inclusi nello studio.
Il monitoraggio, inteso innanzitutto come una finestra sull’incerto percorso di attuazione dello Schéma
national des infrastructures de transport (SNIT), costituisce nel primo caso una cartina di tornasole per
mostrare un interessante attrito fra la fragilità di una politica ambientale strategica nazionale5 e la resilienza delle azioni di sistema volte a consolidare e aggiornare le conoscenze ambientali. Lo SNIT è infatti uno
dei frutti del complesso processo di governance collaborativa noto come “Grenelle de l’environnement”,
avviato dall’allora Presidente Sarkozy per imprimere una svolta strategica alle politiche francesi in materia
ambientale e di sviluppo sostenibile. Il processo, cui hanno preso parte (non senza polemiche, distinguo e
defezioni) lo stato, i rappresentanti eletti degli enti locali, le organizzazioni non-governative e le organizzazioni degli imprenditori e dei lavoratori, ha generato due dispositivi normativi6:
1. la Grenelle I (loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle
de l’environnement), una legge quadro inmateria di ambiente e sviluppo sostenibile;
2. la Grenelle II (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement),
che declina i principi e gli obiettivi generali della grenelle I in dettaglio e per ciascun settore delle politiche pubbliche.
Intrecciandosi con le previsioni della normativa di recepimento della direttiva 2001/42/CE (artt. da L. 1224 Corrispondenti grosso modo alle aree particolarmente protette - classe I, ai sensi del d.p.c.m. 14 novembre 1997.
5 Seppure scaturita da un ampio processo di concertazione, la “Grenelle de l’environnement” è vittima del perdurare delle restrizioni di bilancio imposte alla maggior parte dei paesi europei nell’attuale congiuntura economica.
6 Sito informatico istituzionale del Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie, pagina dedicata al processo Grenelle de l’Environnement: http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Qu-est-ce-que-le-Grenelle-de-l-.html [07112013].
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4 a L. 122-11 della Parte legislativa e artt. da R. 122-17 a R.122-24 della Parte regolamentare del Code de
l’environnement), proprio la loi Grenelle I (all’art. 17) ha introdotto delle previsioni per il monitoraggio
dei progetti di grandi infrastrutture attraverso un gruppo misto (formato da rappresentanti del governo,
degli enti locali, delle organizzazioni professionali e sindacali, e della società civile). Il Rapporto Ambientale
dello SNIT rimandava pertanto all’integrazione fra le due attività di monitoraggio (Commissariat Général
au Développement Durable, 2011b: 183). La stessa legge aveva d’altro canto disposto l’elaborazione dello
SNIT, inteso come revisione delle conclusioni del Comité interministériel d’aménagement et de développement des territoires (CIADT) del dicembre 2003. Tuttavia, le preoccupazioni per la sostenibilità finanziaria
dell’impegno complessivo di spesa immaginato nello SNIT – circa 245 miliardi di euro in 25 anni – formalizzate dalla Corte dei Conti il 2 luglio del 2012, hanno indotto il nuovo Ministro competente per il settore
dei trasporti ad insediare la Commission Mobilité 21, incaricata di ordinare per priorità di realizzazione i
grandi progetti previsti dallo SNIT, con l’ausilio di una metodologia di analisi a criteri multipli. Sulla base
del rapporto finale della Commissione, reso a giugno del 2013, il Governo sta procedendo alla sostituzione
dello SNIT con uno Schéma national de mobilité durable.
L’analisi della transizione fra i sistemi di monitoraggio previsti per le strategie nazionali in materia di mobilità e trasporti (attuale e in corso di revisione), evidenzia che alla fragilità degli specifici programmi di
monitoraggio – mutuata dalle incertezze sull’attuazione delle politiche cui gli stessi si riferiscono – si possa
accompagnare una stabilità nelle costruzioni metodologiche complesse e orientate alla lunga durata, in
un contesto di fluttuazioni tumultuose del quadro politico-amministrativo. Il sistema di monitoraggio, così
come descritto nel rapporto ambientale sullo SNIT, non è pertanto mai stato attuato a causa di una pregiudiziale valutazione di non fattibilità finanziaria degli interventi previsti. Tuttavia, alcuni degli elementi
di cui tale sistema si componeva, in quanto preesistenti e non travolti dall’avvento di diversi orientamenti
politico-strategici sono di sicuro interesse per lo studio di settore e presumibilmente risulteranno integrati
anche nel programma di monitoraggio della Schéma national de mobilité durable che sostituirà lo SNIT.
Tale ipotesi appare corroborata dal chiarimento, operato nelle premesse del rapporto Mobilité 21 con il
quale si gettano le premesse per la revisione dello SNIT (Commission Mobilité 21, 2013: 8), in merito alla
volontà di inquadrare le infrastrutture trasportistiche dello Stato in una dinamica di sviluppo sostenibile.
In particolare, tanto il predetto rapporto Mobilité 21 quanto lo stesso SNIT, fanno riferimento ad una
molteplicità di sistemi di monitoraggio settoriali o di portata generale (alcuni talmente risalenti da far supporre un ruolo da apripista per il paese transalpino in questo campo7) tra i quali è necessario sottolineare
l’importanza almeno dei seguenti:
1. i Bilans LOTI, previsti dalla Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (LOTI, loi n°82-1153 du 30 décembre 1982), consistenti in bilanci degli impatti sociali, economici e ambientali delle grandi infrastrutture
di trasporto, redatti da 3 a 5 anni dopo la messa in servizio8;
2. Indicateurs de suivi de la politique de transport, oggetto di rapporti periodici redatti dal Commissariat
Général au Développement Durable, e fra i quali il più recente risale al 20139;
3. Rapporti sull’attuazione della Stratégie Nationale de Développement Durable e le Statistiche sullo
sviluppo sostenibile, dati raccolti, elaborati e diffusi dal medesimo Commissariat Général au Développement Durable10.
Sebbene il ruolo della terza fonte non vada sottovalutato, dal momento che – al di là dell’influenza della
Strategia di cui non si è trovata traccia adeguata nei documenti analizzati – si pone come principale portale
di accesso all’informazione ambientale in Francia11, anche in forme direttamente utilizzabili ai fini statistici
e cartografici, le altre due rivestono un particolare interesse in quanto più direttamente coinvolte in funzioni valutative. In questa prospettiva, il fatto che si rilevino tutti i presupposti affinché i sistemi di monitoraggio dello SNIT, prima, e dello Schéma national de mobilité durable che è in procinto di sostituirlo, dopo,
siano integrati sia verso l’alto (al livello di politiche strategiche di rilevanza ambientale) sia verso il basso (al
7 Sebbene il rapporto redatto e pubblicato dal Conseil Général des Ponts et Chaussées nel settembre del 2002 (http://www.cgedd.
developpement-durable.gouv.fr/les-bilans-loti-r245.html) restituisse un quadro di attuazione delle previsioni normative alquanto
deludente.
8 http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/les-bilans-loti-r245.html.
9 http://www.developpement-durable.gouv.fr/Indicateurs-de-suivi-de-la,34284.html.
10 http://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr.
11 Insieme al portale rivolto al pubblico in genere: http://www.toutsurlenvironnement.fr.
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livello della valutazione ex-post degli effetti di singoli progetti rilevanti) indica che sussistono alcune delle
condizioni chiave per lo sviluppo di pratiche di monitoraggio efficienti ed efficaci.
Due esempi che possono essere proposti all’attenzione dei lettori per corroborare la predetta considerazione, sono illustrati nelle Figure 3.2.3 e 3.2.4.
Figura 3.2.3 - Illustrazione di alcune misure di mitigazione adottate nei lavori di costruzione della linea ad alta velocità ParigiStrasburgo, contenuta nel rapporto ambientale propedeutico alla presentazione del relativo Bilan LOTI. A sinistra, un condotto a sezione circolare per l’attraversamento della linea ferroviaria adatto agli anfibi anuri (rane, rospi, raganelle); a destra, le
caratteristiche delle opere di connettività ecologica specifiche per gli anfibi urodeli (tritoni, salamandre), che invece sono più
sensibili alla presenza di un piano orizzontale
Fonte: Réseau Ferré de France, 2013: 6
L’interesse delle misure di mitigazione illustrate in Fig. 3.2.3 è riconducibile alla previsione del programma
di monitoraggio dello SNIT, secondo la quale uno degli obiettivi debba essere quello di individuare misure
di progettazione particolarmente efficaci che si prestino alla generalizzazione.
Figura 3.2.4 - Percentuale della popolazione di ciascun dipartimento esposta ad un livello sonoro (stimato attraverso modelli
a partire dalle pressioni dovute esclusivamente al traffico stradale) medio giornaliero dell’indice Ln (notturno) superiore o
uguale a 62 dB(A). In bianco, i dipartimenti per cui non sono disponibili dati
- 82 -
Fonte: Commissariat Général au Développement Durable, 2013: 158
Lo studio dello Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) de Marseille Provence Métropole ha consentito
di calarsi nel complesso sistema di pianificazione territoriale transalpino e di ricavarne alcuni spunti in merito all’integrazione della VAS di matrice comunitaria in un contesto nel quale almeno alcuni degli aspetti
salienti dei processi di VAS mostrano degli approcci originali.
La Fig. 3.2.5 offre una guida alla concatenazione fra i diversi livelli e settori delle attività di pianificazione
incardinate sullo SCOT. Questo piano, che nel sistema italiano potremmo collocare fra il livello dei piani
territoriali di coordinamento provinciale e un piano regolatore generale intercomunale, presenta una componente strategica (il Projet d’Aménagement et de Développement Durable) e una componente conformativa di livello generale (Document d’Orientations Générales), al quale devono attenersi strettamente i piani
urbanistici di dettaglio – in particolare, i Plans Locaux d’Urbanisme. A sua volta, lo SCOT si adegua alle indicazioni rivenienti da strumenti sovraordinati, fra i quali spiccano la Directive Terittoriale d’Aménagement
(di competenza del Conseil de Département) e la Charte du Parc Nationale des Calanques.
Figura 3.2.5 - Gerarchia dei piani e programmi che si intrecciano con le previsioni dello SCOT. In blu, due piani sovraordinati,
dei quali il primo costituisce il piano territoriale del livello amministrativo superiore (il Département), mentre il secondo
include gli elementi cogenti della pianificazione di un’area protetta nazionale. Il PCET, elaborato dalla medesima autorità
procedente, è ritenuto prevalente sulla base della strategicità dei contenuti, mentre tutti i piani ai livelli inferiori sono i diversi
strumenti di gestione del territorio sottordinati allo SCOT (ulteriori spiegazioni nel testo)
Fonte: Marseille Provence Métropole (2013a: 9)
Ciò che tuttavia qui appare d’interesse, con riferimento al ruolo del monitoraggio, è la flessibilità delle
relazioni all’interno di questa fitta rete di strumenti di governo del territorio. In primo luogo, pur essendo
i Plans Locaux d’Urbanisme sotto-ordinati, essi sono stati approvati o revisionati durante il percorso di
formazione dello SCOT, anticipandone via via gli orientamenti, e dando luogo ad un approccio graduale
alla prevista sostituzione dei piani comunali da parte di un unico PLU per l’intera comunità urbana. Inoltre, la stessa Communauté Urbaine (Marseille Provence Métropole) è responsabile della formazione e
attuazione di tutti i piani citati (ad eccezione dei PLU comunali e dei due piani sovraordinati), e si mostra
consapevole della necessità di ottimizzarne le attività di monitoraggio (Marseille Provence Métropole,
2013a: 13). In effetti, in base alle fonti analizzate, il sistema di monitoraggio riflette questi assetti, seguendo l’attuazione dei diversi strumenti e ricucendone le reciproche influenze in una narrazione continua e
- 83 -
coordinata – ma prevedendo al tempo stesso degli strumenti specifici per ciascun piano. Come esempio
concreto, basti osservare che la verifica di compatibilità del futuro PLU intercomunale si poggerà sulla coerenza con lo SCOT, valutata attraverso gli indicatori di monitoraggio di quest’ultimo (Marseille Provence
Métropole, 2012a: 5).
Sul piano metodologico della definizione degli indicatori, si segnala la disaggregazione dei dati a scale
spaziali multiple (Marseille Provence Métropole, 2013a: 12), in particolare coincidenti da un lato con il
territorio dei singoli 18 comuni (o degli arrondissements, all’interno del Comune di Marseille), e dall’altro
con i tre “bassins de vie” identificati nella parte destra della Fig. 3.2.6
Figura 3.2.6 - Classificazione del territorio della Provence Métropole di Marseille in Comuni (a sinistra) e in “Bassins de vie”, a destra
(spiegazione nel testo). Gli indicatori risultano in alcuni casi popolati ad entrambe le scale.
Fonti: Servizio di cartografia online “Cartes Interactives” (http://carto.marseille-provence.fr/geowebMPM/portal.do) e Marseille Provence Métropole (2012b: 13).
I Bassins de vie, una categoria analitica ufficiale introdotta dall’Institut Nationale de la Statistique et des
études économiques (http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=zonages/bassin-vie-2012.
htm), rappresentano le più piccole unità territoriali nelle quali gli abitanti hanno accesso ai principali servizi
d’uso corrente. La mappatura discende da una complessa metodologia che muove dall’individuazione dei
bacini di utenza dei singoli centri di erogazione dei servizi in base al tempo di spostamento per accedervi,
per poi procedere ad aggregazioni iterative. I bacini, che restituiscono una rappresentazione particolarmente differenziata della aree urbane, rurali e intermedie, sono uno strumento che può essere utilizzato
sia nella valutazione sia nella programmazione territoriale dei servizi. Alcuni degli indicatori selezionati per
il sistema di monitoraggio consentono di evidenziare delle disomogeneità marcate a livello dei bacini: il
consumo di acqua potabile giornaliero, ad esempio, varia da 305 litri nel bacino Est, a 207 nel Centro, fino
a 195 nell’Ovest (Marseille Provence Métropole, 2012c: 40).
Una riflessione critica non può non riguardare il peso degli indicatori ambientali nelle pratiche di monitoraggio dello SCOT. A questo proposito, si osservano alcune tendenze che richiedono un’attenta valutazione. Da un lato, si registra una spinta da parte dei rappresentanti eletti degli enti locali12 a circoscrivere
l’apparato di monitoraggio – peraltro già abbastanza sintetico, in quanto costituito da 34 indicatori/obiettivi specifici, articolati in 87 variabili, di cui 42 tipicamente ambientali –, a soli otto strumenti strutturanti,
i quali sono stati scelti con l’obiettivo di disporre di informazioni:
• focalizzate sugli orientamenti principali del piano;
• facilmente accessibili;
• con una frequenza di rilevamento tale da consentire la redazione di un rapporto annuale contenente
un’analisi continua delle evoluzioni.
Tuttavia, fra le 8 variabili strutturanti (mostrate in Fig. 3.2.7) non ce n’è nemmeno una marcatamente ambientale.
12 “Les élus”, citati ripetutamente, a marcare una netta distinzione fra la componente amministrativa e quella politica.
- 84 -
Figura 3.2.7 - Estrapolazione, su richiesta dei rappresentanti eletti negli enti locali, degli otto indicatori (variables nella terminologia utilizzata) strutturanti, associati ai relativi obiettivi specifici (indicateurs) rispetto ai quali permettono di seguire il progresso.
Fonte: Marseille Provence Métropole (2013a: 9).
Inoltre, le frequenze differenziate di rilevamento e rendicontazione degli indicatori (Fig. 3.2.8) mostrano
come il sistema di monitoraggio presenti una geometria variabile nel tempo, con solo il 40% circa degli indicatori che saranno aggiornati ogni due anni al massimo, mentre il 10% di quelli complessivamente identificati, e sui quali la Communauté si era impegnata in sede di approvazione dello SCOT, non saranno mai
rilevati prima dell’analisi ex-post prevista a sei anni dall’approvazione e finalizzata a supportare la decisione
di continuare, rivedere, o sostituire il piano.
Infine, le prime raccomandazioni per un riorientamento delle modalità di implementazione dello SCOT
(Marseille Provence Métropole, 2013b: 27), si basano esclusivamente su una valutazione qualitativa dell’efficacia degli interventi previsti nei Siti Strategici (Centralités de premier niveau et Territoires de projets),
dove si dovrebbero concentrare il 90% dei nuovi posti di lavoro e il 70% degli alloggi previsti nei venti anni
a venire.
Queste osservazioni concorrono a consolidare la sensazione che l’accento ambientale del monitoraggio
vada diluendosi sotto la pressione delle priorità socio-economiche, mentre e l’originario approccio quantitativo cede il passo ad indici qualitativi che, seppure frutto di un’ampia condivisione con le strutture amministrative e i rappresentanti eletti, potrebbero inficiare l’efficacia del sistema di monitoraggio ufficializzato
all’atto di approvazione del piano, anche in seguito alle critiche formulate dall’autorità competente per la
VAS (Préfet des Bouches du Rhône13, 2012).
Figura 3.2.8 - Frequenza di aggiornamento degli indicatori, divisi per classi. Fonte: Marseille Provence Métropole (2013a: 9).
13 Le Bouches du Rhône sono il Département in cui si trova la Provence Métropole di Marseille.
- 85 -
3.3
Inghilterra
3.3.1 Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Inghilterra
Il monitoraggio VAS in Inghilterra, peraltro coerentemente con quanto ribadito da tutti i documenti di
indirizzo citati nella Sezione 2.1.8, si sostanzia nella maggior parte dei casi nel riuso di informazioni già
elaborate in base ad altre previsioni normative o obiettivi istituzionali, tanto da indurre alcuni osservatori
a definire la situazione come ‘Data freeriding’. Il fattore chiave per spiegare la scarsa autonomia dei meccanismi di monitoraggio per la VAS sembra essere l’assenza di obblighi a dotare finanziariamente questa
fase ex post della valutazione. Pur in assenza di liste ufficiali di indicatori per la VAS, si registra una considerevole convergenza verso indicatori usati con maggiore frequenza in molti casi, e la sovrapposizione fra gli
indicatori di processo e quelli di performance è massima per i piani con obiettivi marcatamente ambientali,
come i Piani di gestione per le aree protette sulla base dei valori naturalistici o paesaggistici (Management
Plans for a Category V Protected Landscape or a natural World Heritage Site) (Rega et al., 2011).
Fra i risultati di uno studio sul monitoraggio nelle 9 Regional spatial strategies (Hanusch e Glasson, 2008),
appare utile citare nel presente contesto i seguenti punti:
• l’integrazione del monitoraggio VAS in quello previsto dalle norme in materia di pianificazione territoriale ha trovato unanime applicazione;
• la maggior parte delle regioni in cui erano in vigore strategie di sviluppo sostenibile tendevano a presentare indicatori di contesto e di performance più mirati ed esaustivi, in termini di relazioni esplicite
con obiettivi specifici di sostenibilità e soglie o target (benchmarks);
• la frequenza annuale del monitoraggio sembra eccessiva per i temi ambientali, in cui i cambiamenti
tendono a divenire percettibili ad una scala temporale maggiore.
Scendendo di scala spaziale, le criticità nell’impostazione dei programmi di monitoraggio per le Core strategies dei piani locali appaiono notevolmente accentuate (Fischer, 2010): su 117 rapporti ambientali analizzati, oltre alla constatazione che nel 25% dei casi non erano presenti misure per il monitoraggio, il giudizio complessivo evidenzia un’attenzione largamente insoddisfacente, una trattazione superficiale, una
scarsa articolazione e la mancata prevenzione di possibili duplicazioni.
3.3.2 Casi e pratiche di monitoraggio in Inghilterra
Per approfondire la conoscenza delle pratiche di monitoraggio VAS in Inghilterra sono stati analizzati 4 casi,
afferenti a due diversi settori di pianificazione: i trasporti e la pianificazione territoriale. La Tabella 3.3.1 ne
riporta i principali parametri descrittivi.
Black Country Joint Core
London Plan 2011 (SpaDenominazione Lincolnshire Second Lo- Hertfordshire Local Tran- Strategy and Dudley’s
tial Development StratPiano
cal Transport Plan
sport Plan 2006/07
Unitary Development
egy for Greater London)
Plan
Settore
Trasporti
Trasporti
Pianificazione territoriale Pianificazione territoriale
Superficie terri5.921
toriale (km2)
1.643
357
1.572
Popolazione (ab) 713.000
1.048.000
1.102.000
8.174.000
piano approvato nel
2006, in corso di attuaStato di avanzazione alla data di pubblimento
cazione del rapporto di
monitoraggio (2009)
piano approvato nel
2006, in corso di attuazione alla data di pubblicazione del rapporto di
monitoraggio (2009)
piani
approvati
nel
2011 (BCJCS) e nel 2005
(DUDP), in corso di attuazione alla data di
pubblicazione dell’ultimo
rapporto di monitoraggio
analizzato (2012)
piano approvato ad 2011,
in fase di attuazione alla
data di pubblicazione del
rapporto di monitoraggio
analizzato (2013)
Tabella 3.3.1 Principali parametri descrittivi dei quattro casi inglesi inclusi nello studio.
- 86 -
Fatta la salva la limitata rappresentatività del campione, è interessante osservare che le due coppie di piani
aggregate per settore presentano effettivamente delle caratteristiche comuni:
1. i piani locali dei trasporti riflettono una maggiore dipendenza della metodologia di monitoraggio e
valutazione dal repertorio della VAS, e presentano dei cicli di revisione molto brevi;
2. nei piani territoriali l’integrazione della VAS con altre forme di valutazione – a cominciare dal Sustainability Appraisal – è particolarmente evidente nel monitoraggio, che è comunque sempre compreso
nelle attività di reporting e follow-up previste dalla normativa di questo particolare settore di pianificazione.
Inoltre, in tutti i casi è stato possibile leggere riferimenti alla svolta nell’approccio alla pianificazione decisa
dal governo del Regno Unito in carica a partire dal 2010, improntata ad una rigida spending review e ad un
convinto decentramento amministrativo, culminato nell’abolizione del livello regionale di pianificazione
territoriale decisa con il Localism Act del 2011.
Il modello concettuale di monitoraggio adottato nel Lincolnshire Second Local Transport Plan, conserva
una sua continuità e coerenza a partire dal rapporto ambientale e ha il suo fulcro in una serie di tabelle in
cui gli indicatori selezionati sono sempre associati ai relativi obiettivi di sostenibilità del piano e, di volta
in volta, ad altri elementi. Fra questi, appaiono particolarmente interessanti, e relativamente originali, i
riferimenti alla sensitività del programma di monitoraggio alla falsificazione delle ipotesi su cui si basa la
VAS (Fig. 3.3.1) e il grado di efficacia ed efficienza degli indicatori (Fig. 3.3.2).
Figura 3.3.1 - Modello logico della sensitività del programma di monitoraggio alla falsificazione delle ipotesi su cui è basata la
VAS. Per ogni ipotesi (assumption) sono indicate le condizioni nelle quali la loro validità sarebbe inficiata (quarta colonna), e
la probabilità che gli indicatori selezionati intercettino gli effetti imprevisti che ne deriverebbero (sesta colonna).
Fonte: Lincolnshire County Council (2009: 7)
- 87 -
Figura 3.3.2 - Riflessione sull’efficacia e sull’efficienza degli indicatori, propedeutica alla revisione del programma di monitoraggio. Per ogni indicatore (seconda colonna) sono forniti un giudizio di efficienza ed efficacia (terza colonna) e la relativa
motivazione (quarta colonna).
Fonte: Lincolnshire County Council (2009: 20-21)
L’Hertfordshire Local Transport Plan 2006/07 presenta minori profili di originalità, ma il rapporto di monitoraggio denota una particolare attenzione alle modalità di attivazione di misure correttive, come si evince
dalla tabella riportata in Figura 3.3.3.
Figura 3.3.3 - Illustrazione dei meccanismi di attivazione delle misure correttive previsti dal programma di monitoraggio
dell’Hertfordshire Local Transport Plan 2006/07. Per ogni indicatore (seconda colonna) sono indicate le fonti per il popolamento (e le eventuali carenze, in terza e quarta colonna), nonché le condizioni (quinta colonna) che devono indurre all’introduzione delle misure correttive, specificate nell’ultima colonna.
Fonte: Hertfordshire County Council (2009: 23)
- 88 -
L’analisi della documentazione relativa alla Black Country Joint Core Strategy e al Dudley’s Unitary Development Plan ha consentito di approfondire la concatenazione delle attività di monitoraggio nel sistema
di pianificazione inglese. L’elevato livello di integrazione da cui è certamente caratterizzato, sotto profili
diversi, tale sistema, trova in questo caso una particolare declinazione nei rapporti fra la pianificazione di
area vasta e quella di esclusivo appannaggio di una singola autorità locale. A dispetto dell’abrogazione del
livello regionale di pianificazione territoriale disposta dall’entrata in vigore del Localism Act 2011, in questo
caso quattro autorità locali hanno scelto di procedere all’approvazione congiunta del livello strategico del
pacchetto di piani previsto dal quadro normativo vigente: le core strategies. Di conseguenza, il Dudley Metropolitan Borough Council Authority’s Monitoring Report (AMR) analizzato, relativo innanzitutto al piano
territoriale di stretta competenza del Borough (lo Unitary Development Plan-UDP) integra gli obblighi di
monitoraggio derivante dalla VAS della Joint Core Strategy (JCS), che era a sua volta compresa nel Sustainability Appraisal previsto dalla normativa di settore. Inoltre, via via che entrano in vigore, confluiscono
nell’AMR gli esiti del monitoraggio dei piani urbanistici di maggiore dettaglio, come in questo caso il Brierley Hill Area Action Plan.
Il monitoraggio assume dunque un importante ruolo di coordinamento dei molteplici processi di pianificazione che interessano il medesimo territorio, anche in modo stratificato. L’AMR offre uno sguardo sistematico su questa forma di concatenazione, restituendo un quadro complessivo degli indicatori distinti in:
1. output indicators, ovvero indicatori di processo (talvolta marcatamente di performance, anche ambientale) – a loro volta divisi fra core output indicators (in principio previsti obbligatoriamente nelle regional spatial strategies, poi abrogate dal Localism Act 2011, e che tuttavia l’autorità locale ha ritenuto
opportuno conservare) e local output indicators;
2. significant effects indicators – direttamente derivanti dal programma di monitoraggio incluso nella
VAS/Valutazione di sostenibilità della JCS;
3. context indicators, presentati in un capitolo a parte, anche se alcuni dei dati di cui si compongono sono
incorporati negli indicatori di performance e di processo del punto 1.
Questa promessa di coordinamento e integrazione si mostra tuttavia in (buona) parte disattesa, dal momento che i significant effects indicators restano separati dagli indicatori di processo e performance, e non
sono evidenti i meccanismi che legano le variazioni dello stato dell’ambiente alla necessità di inserire misure correttive o procedere ad una revisione del piano. Inoltre, non risulta che sia stato costituito, e tanto
meno quale ruolo abbia avuto, il Coordination and Delivery Team citato nel parere del Planning Inspector
(punti 237-9), e immaginato come strumento di interazione sistematica fra le quattro autorità locali.
Sul piano dei contenuti, il rapporto di monitoraggio è dominato dalle politiche di destinazione d’uso dei
suoli, con particolare riguardo a quelle che sottendono gli obiettivi di sviluppo socio-economico: interessante da questo punto di vista la traduzione in target quantitativi di superficie della domanda di suoli
per usi residenziali, produttivi o per i trasporti, soprattutto alla luce delle percentuali di riuso dei suoli
urbanizzati sempre molto elevate (98% per gli usi residenziali, par. 4.27). Le uniche tematiche ambientali
analizzate con notevole dettaglio sono i rifiuti e le attività estrattive, cui sono dedicati capitoli ad hoc, e i
cui indicatori sono gli unici per i quali sia sempre puntualmente indicata la fonte dei dati.
Particolarmente significative, sul fronte della funzione che il monitoraggio svolge nel rafforzamento dell’accountability dei decisori pubblici nei confronti delle rispettive comunità, le sezioni dedicate alle planning
obligations (cap. 11), al rispetto della tabella di marcia nell’approvazione dei diversi strumenti di cui si
compone il complesso palinsesto della pianificazione locale nel Regno Unito, e al dovere di cooperare
(“duty to co-operate”, introdotto dal Localism Act del 2011 per compensare i rischi di autoreferenzialità
insiti nella decisa svolta verso la sussidiarietà imposta dal nuovo governo) – entrambe incluse nel capitolo
12. Fra le planning obligations, che possono essere descritte come misure di mitigazione e compensazione,
spesso riconducibili ad urbanizzazioni secondarie, si distinguono quelle finanziarie e quelle non-finanziarie, come illustrato nelle tabelle seguenti (Figg. 3.3.4 e 3.3.5).
- 89 -
Figura 3.3.4 - Planning obligations di tipo finanziario, riconducibili ad oneri finalizzati alla realizzazione
di urbanizzazioni secondarie e misure di compensazione.
Fonte: Dudley Metropolitan Borough Council (2012: 157)
Figura 3.3.5 - Planning obligations di tipo non-finanziario, riconducibili a misure di mitigazione e compensazione,
anche ambientale, la cui realizzazione è direttamente a carico dei proponenti degli interventi.
Fonte: Dudley Metropolitan Borough Council (2012: 156)
Per quanto concerne il “duty to co-operate” la Figura 3.3.6 mostra alcuni dei recenti processi di cooperazione attivati fra autorità procedenti e soggetti competenti in materia ambientale: è interessante notare
che la prima delle azioni descritte, così come un’altra questione analoga richiamata al paragrafo 12.9 abbiano riguardato l’intervento dell’Agenzia responsabile della conservazione della natura e degli ambienti
rurali (Natural England) con riferimento alla corretta applicazione della valutazione d’incidenza.
- 90 -
Figura 3.3.6 - Resoconto delle azioni intraprese dalle autorità locali afferenti al Black Country
in ossequio al dovere di cooperare in materia di governo del territorio, introdotto dal Localism Act del 2011.
Fonte: Dudley Metropolitan Borough Council (2012: 162)
Una delle principali ragioni di interesse del London Plan 2011, la cui analisi è incentrata sull’ultimo AMR
disponibile (risalente al 2013), consiste nella rappresentazione emblematica delle pratiche di monitoraggio
in un sistema caratterizzato al contempo da una elevata articolazione della valutazione di piani e programmi e da un’acuta sensibilità per la semplificazione amministrativa, con la conseguente realizzazione di
un unico “Integrated Impact Assessment” commissionato a consulenti indipendenti. All’interno di questa
valutazione integrata confluiscono la VAS, la valutazione dell’impatto sanitario, la valutazione di sostenibilità (Sustainability Appraisal) prevista dalle norme in materia di governo del territorio, e una valutazione
dell’impatto sulle condizioni di uguaglianza (in termini di contrasto alle discriminazioni in base all’età, il genere, le disabilità, l’orientamento sessuale, ecc.) e sicurezza nelle comunità interessate. In una prospettiva
di giustizia ambientale si inscrive, ad esempio, il Key Performance Indicator 6, progettato per monitorare
la riduzione del differenziale nell’aspettativa di vita fra i residenti nei quartieri più o meno (o affatto) svantaggiati (Fig. 3.3.7)
Figura 3.3.7 - Key Performance Indicator 6 del London Plan 2011: differenza di aspettativa di vita alla nascita fra i residenti
nelle classi di quartieri più (most deprived 20% wards) o meno (least deprived 20% wards) svantaggiati, disaggregati per sesso
(maschi/male e femmine/female) e calcolata in due tempi di riferimento.
Fonte: Greater London Authority (2013: 30)
- 91 -
Mantenendo sullo sfondo le perplessità ampiamente attestate nella letteratura scientifica internazionale14
per degli approcci nei quali l’attenzione per l’ambiente sembra diluirsi fino a divenire irrilevante, la sensazione che si ricava dall’analisi di questo caso è che, da un lato, il programma di monitoraggio sia dominato dalla volontà di rendere conto dell’efficacia del piano rispetto agli obiettivi socio-economici, mentre
dall’altro non si può non riconoscere che tali obiettivi – e gli indicatori utilizzati per monitorarli – sono
sicuramente rilevanti in un’ottica di sviluppo sostenibile del territorio, e in molti casi implicano (come per
esempio nel caso del Key Performance Indicator 13, relativo all’incremento del rapporto fra trasporto pubblico e trasporto privato) il simultaneo e intrinseco perseguimento di obiettivi marcatamente ambientali
(nell’esempio citato, la riduzione delle emissioni in atmosfera e dei consumi di energia). Da sottolineare
l’uso (peraltro ricorrente anche negli altri casi analizzati) delle mappe di accessibilità del trasporto pubblico
per motivare le scelte di localizzazione, in particolare delle previsioni insediative residenziali (Fig. 3.3.8).
Figura 3.3.8 - Livelli di accessibilità al traposto pubblico (PTAL) nella Greater London,
dal minore (in blu scuro) al maggiore (in rosso).
Fonte: Greater London Authority (2013: 117)
Vale comunque la pena di sottolineare che non vi è alcun riferimento alla VAS o al Sustainability Appraisal
nel rapporto di monitoraggio, il che va probabilmente interpretato come un riflesso del convincimento
che il monitoraggio integrato assorba completamente la fase post-approvazione di entrambe le forme di
valutazione, come peraltro esplicitamente affermato nel documento che a sua volta equivale ad una dichiarazione di sintesi (Sustainability Statement, sezione 5.0).
D’altro canto, l’integrazione non è onnicomprensiva in quanto i compiti assegnati al monitoraggio non
si esauriscono nella redazione dell’AMR – la cui frequenza e continuità (ben nove rapporti annuali sono
accessibili online) rappresenta comunque un termine di paragone impegnativo per la maggior parte dei
sistemi di pianificazione nel mondo –, in quanto sia l’AMR sia il Sustainability Statement rimandano ad
una molteplicità di fonti parallele, tra le quali è doveroso segnalare, in ordine decrescente di importanza,
almeno le seguenti:
1. il London Development Database (http://www.london.gov.uk/webmaps/ldd), geodatabase che raccoglie l’archivio procedimentale dei permessi di costruire richiesti ed eventualmente rilasciati dalle
autorità locali di livello inferiore (i Boroughs), costituendo la principale piattaforma di produzione,
elaborazione e diffusione di dati sulle trasformazioni territoriali, ma non certamente l’unica dato che
14 Si vedano, fra gli altri, i contributi di Sheate et al. (2004) e di Thérivel et al. (2009).
- 92 -
con il lancio del London Datastore (http://data.london.gov.uk) il governo della metropoli britannica
sembra aver preso sul serio le opportunità offerte dalla disponibilità di dati che diventano insieme
“big” e “open” (Fig. 3.3.9);
2. il London Plan-Implementation Plan (LP-IP), il cardine del sistema di gestione delle trasformazioni territoriali di competenza della Greater London Authority, consistente in una road map delle azioni di
facilitazione dell’attuazione del piano e dei suoi obiettivi che, pur non intrattenendo una corrispondenza esaustivamente biunivoca con l’AMR (perché, si afferma nel medesimo AMR alla sezione 1.3,
un monitoraggio così puntuale sarebbe troppo costoso e riduttivo della complessità delle scelte di
pianificazione), partecipa ad un meccanismo di retroazione basato sull’aggiornamento dell’LP-IP con
la stessa cadenza annuale ma in stagioni differenti rispetto all’AMR, per consentire un dialogo iterativo
fra i due processi (LP-IP 5.14, p. 75);
3. una relazione sullo stato dell’ambiente redatta nel 2011 (e per la quale la legge prevede una cadenza di
4 anni) dalla Greater London Authority in collaborazione con UK Environment Agency, Natural England
e The Forestry Commission (espressamente citata come misura complementare all’AMR nel Sustainability Statement, Sezione 5.5).
Figura 3.3.9 - Indicatori in evidenza nel portale delle informazioni ad accesso libero su Londra.
Fonte: London Datastore (http://data.london.gov.uk).
In conclusione, nella complessità degli strumenti e delle informazioni dispiegate nel monitoraggio del London
Plan 2011 si riconosce la situazione quasi irripetibile di una delle principali metropoli mondiali, radicata in
un contesto politico-amministrativo in cui la pianificazione gode di una notevole considerazione. Tuttavia,
l’impressione che le considerazioni ambientali accedano alla piena integrazione quando non mettono radicalmente in discussione le scelte di sviluppo è acuita dalla completa sconnessione fra il monitoraggio vero e proprio del piano e la già citata relazione sullo stato dell’ambiente, mentre una possibile sintesi sembra essere
rappresentata dai Quality of Life Indicator Reports, pubblicati con cadenza quadriennale dalla London Sustainable Development Commission (http://www.londonsdc.org/sustainable_development/monitoring.aspx).
- 93 -
3.4
Irlanda
3.4.1 Lo stato dell’attuazione del monitoraggio VAS in Irlanda
L’EPA costituisce la principale fonte di informazioni per la ricostruzione dello stato di attuazione dei processi di VAS in Irlanda. Innanzitutto, l’agenzia cura la pubblicazione e il periodico aggiornamento delle
statistiche sui procedimenti di VAS in corso – si vedano le tabelle 3.4.1, 3.4.2 e 3.4.3.
Fase della VAS
2008
2009
2010
2011
2012
Verifica di assoggettabilità
138
56
61
121
76
Impostazione e orientamento
66
57
41
59
42
Piano e Rapporto Ambientale
69
28
49
27
45
-
25
21
19
23
Modifiche al Piano
Tabella 3.4.1 - Numero di procedimenti di VAS per anno per i quali l’EPA è stata consultata, divisi per fase del procedimento
Fonte: http://www.epa.ie/monitoringassessment/assessment/sea/statistics
Settore di pianificazione e programmazione
Agricoltura
Gestione forestale
Pesca
Energia
Industria
Trasporti
Gestione dei rifiuti
Gestione delle acque
Telecomunicazioni
Turismo
Pianificazione territoriale e urbanistica
Altro
Totale (in corso o conclusi)
Numero di procedimenti VAS
2
0
10
17
0
3
2
22
0
1
275
2
334
Tabella 3.4.2 - Numero di procedimenti di VAS per i quali l’EPA è stata consultata, divisi per settore
di pianificazione e programmazione (ibid.)
Scala geografico-amministrativa
Transfrontaliera
Nazionale
Regionale
Contea
Locale
Totale (in corso o conclusi)
Numero di procedimenti VAS
14
11
26
71
212
334
Tabella 3.4.3 - Numero di procedimenti di VAS per i quali l’EPA è stata consultata,
divisi per scala geografico-amministrativa (ibid.)
Inoltre, grazie alle analisi svolte nel corso del primo studio indipendente sull’attuazione della VAS (Environmental Protection Agency of Ireland, 2012), l’EPA ha messo a disposizione dati e riflessioni più approfondite su tendenze, criticità e opportunità. Lo studio, basato su un mix di metodi di ricerca (indagini con
questionari, studi di casi, interviste con testimoni chiave, rassegna della letteratura tecnico scientifica),
- 94 -
affronta esplicitamente la qualità delle misure di monitoraggio in più occasioni. Appare particolarmente
indicativo che, nello schema logico che sintetizza le indicazioni ricavate dalle diverse fonti, il monitoraggio
sia rappresentato come il nodo più debole del processo di VAS, che finisce inevitabilmente per limitarne
l’efficacia (Fig. 3.4.1).
Figura 3.4.1 - Modello logico delle interrelazioni fra le attività svolte in un processo di VAS, e valutazione della relativa efficacia nelle pratiche attuali in Irlanda. Si noti come a presentare le maggiori criticità sono in genere le attività ascrivibili al concetto
di “accountability”.
Fonte: Environmental Protection Agency of Ireland, 2012: 39
La figura 3.4.2 declina i giudizi sulla qualità delle diverse fasi procedimentali di 26 casi di VAS, consentendo
di apprezzare già a prima vista come difettino “best practices” nel campo del monitoraggio.
- 95 -
Figura 3.4.2 Matrice di valutazione della qualità del processo di VAS lungo le diverse fasi
Fonte: Environmental Protection Agency of Ireland, 2012: 27
In effetti, i risultati di una indagine attraverso questionari somministrati online a 140 consulenti VAS, progettisti di piano e altri stakeholders (95 dei quali hanno effettivamente risposto), sembrerebbe segnalare
una carenza di pratica tout-court, dato che il 60% del campione riferisce che il monitoraggio non è integrato nella pianificazione, mentre un preoccupante 82% ammette di non aver mai raccolto o incluso in un
rapporto di monitoraggio le informazioni richieste dalla direttiva VAS (EPA, 2012: 21). Invitati a formulare
proposte migliorative, i partecipanti all’indagine hanno individuato in previsioni normative più stringenti
sul ruolo dei soggetti competenti, sulla frequenza della pubblicazione dei rapporti (al massimo biennale) e
sull’attivazione di un archivio online ad accesso pubblico, i punti chiave da affrontare (EPA, 2012: 22).
In sintesi, e sulla base di tutti i metodi di ricerca adoperati nello studio, mentre i programmi di monitoraggio appaiono soddisfacenti nello stabilire collegamenti robusti fra gli effetti potenziali, le misure di
mitigazione e gli strumenti di monitoraggio, l’effettiva attuazione delle azioni previste è un fenomeno raro
e perlopiù limitato a quanto condotto all’interno di altri programmi di monitoraggio. In particolare, il cronoprogramma, le responsabilità, la sensibilità verso gli effetti imprevisti, le soglie di attivazione di misure
correttive, e le modalità di controllo dell’attuazione delle misure di mitigazione sono spesso articolati in
- 96 -
modo poco chiaro (EPA, 2012: IX).
3.4.2 Casi e pratiche di monitoraggio in rilevo
I due casi investigati attraverso la metodologia specifica del presente studio, rivelano caratteristiche molto
differenti, soprattutto in riferimento alla scala (che varia dal quartiere alla contea) e allo stato di avanzamento, che fa di uno dei due processi poco più che un esercizio di stile, dal punto di vista del monitoraggio.
È tuttavia interessante notare che essi coincidano con gli unici due esempi di rapporti di monitoraggio proposti come riferimento nelle più recenti linee guida fra quelle illustrate nella Sezione 2.1.6 (SEA Resource
Manual for Local and Regional Authorities, in corso di redazione da parte dell’EPA e della West Regional
Authority, parte 2, p. 85).
Denominazione Piano
Grangegorman Strategic Plan
2011
Settore
Pianificazione strategica
Superficie territoriale (km2)
Popolazione (ab)
0,3
3.692
piano approvato nel febbraio
2011, ma interventi previsti
realizzati in minima parte a causa
della mancata approvazione
del piano urbanistico operativo
richiesto
Stato di avanzamento
South Dublin County Council
Development Plan 2010-2016
Pianificazione territoriale destinazione d’uso dei suoli
222
265.000
piano approvato ad ottobre
2010, e in fase di attuazione
Tabella 3.4.4 - Principali parametri descrittivi dei due casi irlandesi inclusi nello studio.
Fonte: elaborazione degli autori
Sebbene le condizioni di contesto sembrano giocare un ruolo cruciale nel determinarne gli esiti, si rilevano
evidenti criticità nella qualità e nell’efficacia delle azioni di monitoraggio del Grangegorman Strategic Plan
2011. Il rapporto di monitoraggio 2012 è costituito unicamente da un tabellone che riporta gli indicatori
selezionati, corredati dei seguenti elementi:
1) obiettivo ambientale
2) fonte
3) frequenza
4) valore obiettivo/direzione auspicabile del cambiamento
5) valore dell’indicatore al 2012.
Il piano, previsto da una specifica disposizione di legge, soffre di un’apparente incoerenza fra la natura
strategica e la minima scala territoriale interessata, circostanza che lo rende strettamente dipendente dalla
pianificazione urbanistica operativa rispetto alla quale risulta difficile distinguerne le peculiarità. Tale percezione è acuita dall’inconsistenza dell’apparato valutativo, in particolare rispetto a due elementi:
• la sproporzione fra la dotazione di risorse umane esperte a disposizione e la qualità della VAS, intesa
come sintesi dei contributi specialistici e integrazione nel processo decisionale di pianificazione;
• la scarsa credibilità della valutazione delle alternative, a causa da un lato della predeterminazione
delle scelte operate dalla legge che ha previsto il piano strategico, e dall’altro in ragione della manipolazione delle tre alternative proposte in termini di tendenziosità degli argomenti addotti e disparità del
livello di dettaglio.
Per quanto riguarda gli strumenti del monitoraggio, si osserva una netta prevalenza di indicatori di performance, con quelli di contesto e attuazione scarsamente rappresentati. Si possono considerare indicatori di
contributo alle variazioni dello stato dell’ambiente quelli che fanno specifico riferimento a caratteristiche
- 97 -
del sito già riconosciute come sensibili o protette, alle quali sono associate azioni dirette del piano (ad
esempio, il numero di edifici storici a cui il piano attribuisce nuove destinazioni d’uso coerenti con la natura
originaria). In merito all’integrazione con altri processi di pianificazione e valutazione, il fatto che si rilevino
riferimenti solo al monitoraggio di alcuni progetti che dovranno essere sottoposti a VIA conferma i dubbi
sull’effettiva strategicità del Grangegorman Strategic Plan 2011.
Del tutto diversamente dal caso precedente, il monitoraggio della VAS del South Dublin County Council
Development Plan 2010-2016 presenta evidenti caratteristiche di buona pratica. In generale, si tratta di un
rapporto accurato, esaustivo (comprendente indicatori, indici e modelli) ma al tempo stesso concentrato
sugli aspetti salienti. Rilevante la restituzione di un approccio marcatamente “riflessivo” alla VAS e al monitoraggio in particolare, che traspare ad esempio dalle considerazioni sulle carenze nella valutazione degli
effetti cumulativi. Estremamente informativo, ai fini di una efficace valutazione ex post, il popolamento di
indicatori quantitativi e direttamente connessi agli obiettivi di sostenibilità del piano: a titolo di esempio, si
sottolinea la percentuale di permessi di costruire rilasciati in attuazione delle previsioni del piano, in base
alle macro-categorie di usi del suolo – 84,3% su aree già urbanizzate, solo l’11,1 su suoli agricoli, e il 4,6%
in zone di sviluppo strategico nelle quali il piano tenta di concentrare l’espansione dei margini consolidati
dell’abitato.
In effetti, gli aspetti più originali e apparentemente promettenti di questo processo di monitoraggio riguardano la stretta integrazione cognitiva, tecnica e processuale all’interno della filiera decisionale, fra la scala
urbanistica e quella edilizia. La VAS ha introdotto, a complemento di un apparato informativo largamente
basato su infrastrutture di dati esistenti, un “web based SEA Monitoring System” volto ad intercettare con
indicatori di processo e di performance le scelte operate nella fase di rilascio dei permessi di costruire.
Questi indicatori assolvono dunque, nelle intenzioni dell’autorità procedente, il duplice compito di monitorare gli impatti ambientali del piano, e di contribuire a costruire nel tempo la base di conoscenza necessaria
all’analisi e alla revisione del piano stesso (South Dublin County Council, 2012: 5). L’approccio adottato si
presenta come un caso molto interessante di concatenazione (tiering) fra pianificazione e progettazione
o, in altri termini, di integrazione fra i sistemi di monitoraggio del piano e gli strumenti per la gestione
ambientale implementati dalle strutture dell’autorità procedente responsabili dell’autorizzazione degli interventi di trasformazione del territorio. Lo strumento che è al tempo stesso il presupposto e il frutto della
predetta integrazione, è un geodatabase online dei permessi di costruire (richiesti o rilasciati), ad accesso
pubblico, di cui mostriamo una schermata nella figura 3.4.3.
Figura 3.4.3 - Schermata tratta dall’interfaccia web (ad accesso pubblico) del geodatabase dei permessi di costruire (Planning
Apps) rilasciati (in verde) in attesa di decisione (in arancione) o rigettati (in rosso) in una zona della South Dublin County
Il layer dei permessi archiviati non è stato attivato perché sovrapponendosi agli altri, ne impediva l’agevole lettura
Fonte: http://sdccfusion.sdublincoco.ie/connectme
- 98 -
L’utilità e, in termini di teoria della valutazione, l’utilizzabilità di questo sistema di monitoraggio si mostra
da un lato nella possibilità di rilevare sistematicamente i nessi fra le trasformazioni in corso e le sensibilità
ambientali riscontrate (Tabella 3.4.5), evidenziando la ragionevolezza delle scelte operate, e dall’altro nella
rappresentazione spaziale di un cumulo di progetti di minima entità (Figura 3.4.4), aprendo la strada ad
un’efficace valutazione degli effetti complessi.
Tabella 3.4.5 - Elenco dei permessi di costruire richiesti che sono stati ritenuti suscettibili di determinare impatti significativi
sull’ambiente, aggregati per tipo di sensibilità ambientale riscontrata nell’area interessata. Nel campo “decision”, l’esito del
procedimento: grant indica il rilascio del permesso, refuse o refusal il diniego.
Fonte: South Dublin County Council (2012: 36).
- 99 -
Figura 3.4.4 Localizzazione dei permessi di costruire per interventi di modeste dimensioni richiesti in un’area rurale sensibile
per ragioni sia naturalistiche sia di tutela della qualità dell’acqua. In rosso i permessi negati, in verde quelli rilasciati, e in giallo
le decisioni in corso. Il rapporto di monitoraggio sottolinea la pressione insediativa cui è sottoposta l’area, segnalando la necessità di un’attenta valutazione degli impatti cumulativi.
Fonte: South Dublin County Council (2012: 29)
La notevole capacità di riflettere sul processo di VAS e di esplicitarne le dinamiche nel rapporto di monitoraggio, si manifesta anche in frequenti riferimenti espliciti al ruolo degli attori che lo animano. La spiccata
integrazione fra il monitoraggio del piano e quello degli interventi edilizi che esso prefigura, è ricondotta ai
meccanismi di interazione fra il SEA team, uno Spatial data team alla base della gestione delle infrastrutture di dati territoriali illustrate in precedenza, e i “planning case officers”, i funzionari delle autorità locali che
avranno a disposizione la base conoscitiva per orientare le proprie scelte, e al tempo stesso popoleranno
gli indicatori di processo e di performance. Interessante, inoltre, il duplice riferimento al ruolo dei rappresentanti eletti: accanto ad una velata critica (South Dublin County Council, 2012: 19) per aver allentato le
- 100 -
maglie del piano, consentendo un’edificazione più libera in alcuni suoli agricoli, gli autori del rapporto rimettono alla valutazione periodica dell’efficacia del piano (atteso che il rapporto di monitoraggio VAS coincide con il progress report da presentare agli eletti ai sensi della normativa sulla pianificazione territoriale
richiamata in Sezione 2.1.6) l’opportunità di recepire le raccomandazioni chiave volte al riorientamento
del piano stesso e del programma di monitoraggio (ibid.: 12).
- 101 -
4
Possibilità di sviluppo
per il monitoraggio VAS in Italia
- 104 -
4
Possibilità di sviluppo per il monitoraggio VAS in Italia
Le attività di ricerca condotte restituiscono tutte le difficoltà legate alla effettiva messa in atto del monitoraggio VAS, in special modo in ambito europeo. Qui, nonostante lo specifico obbligo contenuto nella Direttiva 42/01, alla genericità con cui il tema viene trattato in ambito normativo, funzionale all’adeguamento alle diverse situazioni nazionali, non hanno fatto seguito rilevanti operazioni di definizione di ulteriori
strumenti e azioni di sistema in grado di supportare effettivamente l’attivazione del monitoraggio di piani
e programmi. In linea generale e con le dovute eccezioni di cui in questo testo si è avviata un’analisi, il monitoraggio nella VAS rimane un tema trattato in maniera approssimativa, con evidenti carenze realizzative
e una pressoché totale assenza di restituzione delle informazioni prodotte.
Una considerazione preliminare, che appare doveroso segnalare prima di tracciare alcune possibili prospettive di avanzamento procedurale e sostanziale delle attività di monitoraggio ambientale di piani e
programmi, riguarda le difficoltà incontrate a causa della limitata conoscibilità dell’argomento. Non molto
sembra essere cambiato nell’arco di tempo tracciato dai due studi più significativi svolti in ambito europeo
sul tema del monitoraggio VAS:
• alla vigilia della scadenza per il recepimento della direttiva VAS, sul monitoraggio aleggiava un’incertezza di fondo legata alle molteplici proposte metodologiche volte a ricucire gli approcci già esistenti,
orientati rispettivamente agli impatti degli interventi, allo stato dell’ambiente, alla performance di piani e programmi, o al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità (Barth e Fuder, 2003);
• in occasione del primo bilancio dell’attuazione della direttiva VAS in Europa, la Commissione Europea
concludeva che “Pochissimi Stati membri hanno comunicato di avere definito delle modalità di controllo o di avere redatto orientamenti nazionali su come definire i relativi indicatori. La mancanza di orientamenti appropriati può sollevare interrogativi in merito all’effettiva applicazione delle disposizioni in
materia di controllo in taluni Stati membri” (Commissione delle Comunità Europee, 2009).
Come indicatore pratico di questa difficoltà, basti evidenziare come la ricerca di un documento chiamato
“rapporto di monitoraggio VAS” (in tutte le sue varianti lessicali e linguistiche), sia un’impresa relativamente frustrante. Le poche, notevoli eccezioni, sembrano collocate all’intersezione fra una cultura amministrativa improntata all’efficacia nel perseguimento degli obiettivi piuttosto che alla verifica di conformità alle
regole (Faludi, 2000; Oliva e Pesce, 2001), e un sistema di pianificazione e programmazione delle politiche
pubbliche credibile e consolidato. In sostanza, dove la VAS e il relativo monitoraggio si sono innestati su
sistemi di pianificazione con una propria organizzazione e articolazione interna, l’efficacia o quantomeno
l’effettiva attivazione del monitoraggio appare maggiore.
Queste considerazioni fanno da sfondo alla individuazione di alcuni margini operativi per il monitoraggio
VAS, emersi dalle attività di ricerca. Essi riguardano sia un livello generale, di sistema, che un livello più
specifico, inerente a strumenti e modalità potenzialmente utili per l’arricchimento della proposta metodologica italiana.
In primo luogo, è da sottolineare come l’esplorazione condotta, sembri supportare l’approccio italiano nella sua considerazione del monitoraggio come elemento di complessiva verifica e qualificazione dei processi
di valutazione ambientale, oltre che di raccordo di procedure e processi valutativi diversi.
Il tema del monitoraggio integrato in particolare, trova riscontro all’interno del documento metodologico
della rete IMPEL (Barth e Fuder, 2003). Rispetto all’inquadramento del monitoraggio nella filiera di piani e
programmi, il rapporto evidenzia come l’articolo 10 della Direttiva non menzioni in alcun modo la necessità di definire il monitoraggio come attività riferita a singoli piani e programmi. Al contrario esso asserisce
come, fatta salva la necessità di dare adeguata pubblicazione delle misure di monitoraggio e diffusione
- 105 -
delle informazioni derivanti dalla loro attuazione nell’ambito delle singole procedure di valutazione (artt. 5
e 9), sia auspicabile una valutazione degli effetti complessivi determinati dalla filiera dei piani e programmi
dei singoli piani sottoposti a VAS (“differenti gerarchie di piani e programmi”), e il loro inserimento in un
sistema di monitoraggio comune1. Il documento sottolinea come la Direttiva non dia indicazioni specifiche
in questo senso, lasciando il tema all’attenzione della normativa nazionale. Ravvisa però in questo vuoto
lo spazio per sostenere l’estensione al monitoraggio del passaggio della Direttiva inerente alla non duplicazione dei processi valutativi (cons. 9 della Direttiva) “Gli Stati membri dovrebbero eventualmente tener
conto del fatto che le valutazioni saranno effettuate a diversi livelli di una gerarchia di piani e programmi,
in modo da evitare duplicati.” Questo passaggio concettuale supporta la concezione del monitoraggio
come strumento per la non duplicazione delle attività valutative, rilevando come, a seconda del livello di
dettaglio del singolo piano e delle specifiche condizioni tecniche e normative, i risultati del monitoraggio
di piani e programmi possano essere utilizzati tra i diversi livelli territoriali correlati (planning hierachy) in
entrambe le direzioni. Lo stesso documento si spinge anche a sostenere la possibilità che i dati utilizzati per
il monitoraggio di un piano o programma su un livello gerarchicamente superiore consista nella raccolta e
sistematizzazione dei risultati dei monitoraggi di piani e programmi a livelli susseguenti2.
L’approccio italiano esce dunque rafforzato e confortato dal confronto con i contesti europei e internazionali. In particolare esso sembra anticipare gli sviluppi che in questo periodo si stanno operando sulla
nuova Direttiva VIA prefigurando la possibilità di strutturare sistemi di monitoraggio integrati piano/progetto, sui quali le attività di ricerca non hanno restituito testimonianze significative. In effetti, riferimenti
diretti al monitoraggio integrato VIA-VAS in ambito normativo e metodologico sono stati rilevati in forma
molto blanda, e solo in termini di potenziale integrazione, cui non sembrano aver fatto seguito indicazioni
operative. Per quanto tale carenza sia inequivocabilmente legata alla mancata previsione sino ad oggi
delle attività di monitoraggio nella normativa comunitaria3, vi sono tracce che richiedono la dovuta considerazione nei casi di studio analizzati, almeno in due direzioni. Innanzitutto, 3 casi su 4 fra quelli analizzati
nel settore dei trasporti affrontano in modo esplicito la concatenazione fra i sistemi di monitoraggio VAS
e VIA, sebbene in uno di questi casi sia esplicitata una posizione volta alla non duplicazione delle attività
valutative – secondo il quale il monitoraggio VAS dovrebbe astenersi dal considerare impatti che saranno
oggetto di processi di VIA, a meno che ciò non sia necessario nella valutazione dei possibili effetti cumulativi (Lincolnshire County Council’s Second Local Transport Plan - LTP2). L’unico altro riferimento alla
concatenazione VIA/VAS nel monitoraggio rilevato in ambito europeo riguarda invece il settore della pianificazione territoriale e urbanistica, in un contesto (quello anglosassone) in cui sembrano molto avanzati
i sistemi di monitoraggio delle trasformazioni edilizie, incentrati su geodatabase pubblicamente accessibili
attraverso applicazioni web4. Queste forme di integrazione fra infrastrutture di dati (territoriali e ambientali) e procedure amministrative (il rilascio dei permessi di costruire previsti dai piani oggetto del monitoraggio VAS) appaiono fra le strategie più promettenti per l’organizzazione di sistemi di monitoraggio efficienti
e sostenibili dal punto di vista dell’effettiva aggiornabilità e dei costi.
1 Art. 10 requires monitoring arrangements which cover all plans and programmes subject to the Directive. However, Art. 10 does
not specify whether the environmental effects of each plan or programme have to be monitored individually. Following from the
flexible character of Art.10 it is conceivable that one monitoring arrangement may cover several plans or programmes as long as
sufficient information about the environmental effects of the individual plans or programmes is provided and the obligations deriving from Art. 5 para 1, Annex I i) and Art. 9 para 1 concerning the publication of the monitoring measures are fulfilled. In some
cases, it may even help to better identify cumulative effects of different plans and programmes when they are monitored together.
It is therefore conceivable t establish monitoring arrangements covering several plans or programmes for example within the
same thematic category or on different levels in the planning hierarchy (Barth e Fuder, 2003: 7).
2 Depending on the specific legal and factual conditions, results of the monitoring of the lower plan can be used for the monitoring of a plan higher in the hierarchy and vice versa. It can be even possible that the data used for the monitoring of a plan or
programme on a higher level merely consists of the results of the monitoring of plans or programmes on a lower level, as long as
some kind of evaluation takes place, whether the results are in line with the predicted effects of the plan or programme (on the
higher level). In any case, it is recommended to take the specific situation into account, when designing the respective monitoring
schemes for an array of hierarchical plans (ibid.).
3 Si osserva tuttavia che tale circostanza è stata evidenziata come una criticità da numerosi Stati membri e che la nuova Direttiva
VIA in corso di definizione prende in considerazione il problema e lo recepisce rendendo obbligatorio il monitoraggio anche nella
valutazione di impatto dei progetti (Commissione Europea, 2012).
4 Si vedano il sistema Connectme del South Dublin County Council (http://sdccfusion.sdublincoco.ie/connectme) citato nel testo,
e il London Development Database (http://www.london.gov.uk/webmaps/ldd).
- 106 -
L’effettivo livello di recepimento e utilizzabilità in ambiti regionali e locali della proposta metodologica in
Italia dovrebbe essere oggetto di ulteriori indagini specifiche. Gli esiti di questa attività di ricerca consentono però di irrobustirne le connessioni con i requisiti o i desiderata normativi e metodologici di livello
comunitario e con le pratiche in atto in alcuni Stati membri, con i quali potrebbe essere fertile in futuro
sviluppare delle relazioni orientate alla discussione e al miglioramento delle rispettive previsioni e azioni di
sistema operanti sul tema. In questa prospettiva, è possibile individuare sin d’ora alcune precondizioni, e
tre temi salienti intorno ai quali trarre al contempo le conclusioni del presente studio e tracciare le ulteriori
linee di sviluppo.
Alla luce delle condizioni di incertezza e variabilità riscontrate nei diversi contesti di applicazione della VAS,
la capacità di tradurre in indicazioni operative sul consolidamento di possibili buone pratiche passa per la
capacità di sgranare concettualmente e metodologicamente le diverse attività valutative che si collocano
a valle dell’approvazione di piani e programmi. In questa prospettiva, si può osservare che le attività di
monitoraggio ambientale e follow-up di piani e programmi si sviluppano lungo diverse dimensioni di livello
generale, interagenti tra loro e in parziale sovrapposizione. Esse sono associate alle dimensioni principali
della proposta metodologica italiana (analisi, diagnosi e terapia), accompagnate da alcune azioni di sistema. I casi indagati e i documenti analizzati restituiscono alcune tendenze complessive relativamente a tali
dimensioni, che consentono di individuare orientamenti potenzialmente validi anche per il contesto italiano, previa adeguata valutazione delle relative condizioni contestuali e istituzionali.
In fase di analisi, ovvero nel resoconto dell’implementazione delle azioni previste da un piano/programma, assumono particolare rilievo gli aspetti della coerenza, intesa come corrispondenza fra le azioni pianificate e gli interventi effettivamente realizzati; della performance, con particolare riferimento alle azioni
direttamente ed esplicitamente volte a prevenire, mitigare o compensare gli impatti negativi sull’ambiente,
o a rafforzare quelli positivi; nonché della concatenazione con i sistemi di valutazione dei progetti e gestione delle attività cui la pianificazione prelude. Nei sistemi in cui sia stata specificatamente prevista una
relazione diretta tra procedure VAS di piani o programmi susseguenti, il monitoraggio VAS del livello strategico viene attuato attraverso il monitoraggio degli effetti ambientali indotti dai piani o programmi attuativi,
semplificando parallelamente le procedure di VAS per questi ultimi.
In fase di diagnosi, intesa come rilevamento e valutazione degli effetti non solo ambientali, le attività
dovrebbero aprirsi a una prospettiva di sostenibilità che appare consolidata nei contesti in cui si riscontri
prevalenza dell’integrazione fra le diverse forme di valutazione e i relativi sistemi di monitoraggio. Su questo fronte, gli elementi salienti riguardano la capacità di gestire la complessità degli impatti, da un lato in
termini di impatti cumulativi derivanti in particolare dall’interazione fra la molteplicità di azioni pubbliche e
private di volta in volta pertinente, dall’altro nel senso della necessità di attribuire determinati effetti a specifiche azioni – anche solo nel senso di definire il rispettivo contributo ai cambiamenti osservati (Mayne,
2012) –, ricostruendo per quanto possibile le reti causali e la relazione con gli obiettivi di sostenibilità posti.
Entrambi gli aspetti sembrano implicare il ricorso a metodi flessibili di valutazione che includano, fra gli
altri, approcci scenariali e qualitativi;
Per la definizione della terapia, ovvero dei meccanismi di aggiornamento e revisione di piani e programmi, appare necessario procedere, in ragione delle complessità evidenziate ai due punti precedenti, ad un
follow-up costante della rete di politiche pubbliche e delle iniziative private che animano lo spazio della governance ambientale e territoriale. In questo senso un significativo margine si potrebbe trovare nel ruolo
ancora largamente inespresso delle strategie di sostenibilità. In questo contesto, trova largo spazio il tema
del monitoraggio integrato, sia esso tra piano/progetto (VAS/VIA) o tra filiere di piani, come elemento che
consente di uscire dall’autoreferenzialità e dalla proceduralizzazione in cui la VAS sembra intrappolata in
diversi contesti.
Altre due dimensioni, laterali e sistemiche, aiutano a ricostruire la complessità delle attività di monitoraggio e valutazione ambientale di piani e programmi.
In primo luogo, la fecondità che la prospettiva della meta-valutazione nella VAS appare assumere per
l’aumento della qualità dei processi valutativi, analogamente a quanto verificatosi in altri ambiti di valu- 107 -
tazione (come la valutazione dei programmi di sviluppo socio-economico). E’ auspicabile in questo senso
che la teoria e la pratica della VAS maturino attraverso una riflessione costante sulla qualità dei processi
e dei prodotti della valutazione, in modo condiviso all’interno delle comunità di pratica coinvolte e sulla
base di strumenti per l’armonizzazione delle singole esperienze (standard, codici deontologici, contenuti
minimi dei documenti, ecc.). Le esperienze autoriflessive di monitoraggio ambientale dei piani riscontrate
in alcuni casi rivelano l’importanza di saper tornare sulle scelte operate, verificarne la validità, e procedere
ad eventuali aggiustamenti. Emblematici, a tale riguardo, il modello logico della sensitività alla falsificazione delle ipotesi su cui è basata la VAS del Lincolnshire Second Local Transport Plan e la relativa riflessione
sull’efficacia e sull’efficienza degli indicatori, entrambi propedeutici alla revisione del programma di monitoraggio (Sezione 3.3.2). In questi casi, una sezione dei rapporti di monitoraggio dedicata alla valutazione
degli strumenti valutativi adottati - alla meta-valutazione appunto - in special modo in relazione alla loro
capacità di guidare o intercettare al meglio gli effetti ambientali prodotti dall’attuazione. La valutazione
della qualità dei processi dipende fortemente e deve tenere ampiamente in considerazione la diversità
degli approcci culturali alla valutazione ambientale e al monitoraggio.
Infine, è da rilevare come l’apprendimento, nella sua dimensione sociale e organizzativa, abbia una rilevanza cruciale per l’efficacia dei processi di monitoraggio e la qualità dei processi di valutazione in generale.
Tale aspetto deve in particolare incentrarsi sulla definizione o rimodulazione di adeguate azioni di sistema
che appaiono necessarie a facilitare i singoli processi di VAS (ad esempio, l’avanzamento delle conoscenze
strutturate nei sistemi informativi territoriali e ambientali, o le pre-condizioni culturali e istituzionali per
una partecipazione pubblica efficace). La diffusione di una vera e propria cultura del monitoraggio appare un elemento saliente, soprattutto nell’ambito di processi di rafforzamento della capacità istituzionale.
L’apprendimento è in questo senso da stimolare non soltanto presso le amministrazioni potenzialmente
responsabili per l’elaborazione e attuazione di piani e programmi, ma anche e soprattutto presso i soggetti
competenti in materia ambientale, che si rivelano in diversi casi non pienamente consapevoli del ruolo che
sono chiamati a svolgere. Dove tale ruolo sia obbligatorio per legge, almeno limitatamente alla messa a
disposizione e condivisione di dati (contesto austriaco e tedesco tra gli altri), il funzionamento degli schemi
di governance e le relazioni e le interazioni tra i soggetti coinvolti nei processi di VAS appaiono estremamente più efficaci e fluide. Infine, la dimensione dell’apprendimento include anche il coinvolgimento del
pubblico. Assai complesso è in questo senso il cammino da percorrere, sia nella capacità di elaborare informazioni ambientali comprensibili (una sorta di sintesi non tecnica dei rapporti di monitoraggio), che di
attivare canali in cui esse possano essere messe a disposizione con continuità.
Nel prosieguo del testo si offrono alcuni spunti, da ritenersi assolutamente non esaustivi, per l’arricchimento della proposta metodologica italiana, a partire dalle evidenze delle attività di ricerca svolte. Le riflessioni sono suddivise per macrotemi, seguendo in linea di massima l’articolazione logica della proposta
metodologica italiana.
- 108 -
4.1
Monitoraggio integrato
L’evidenza dei casi studio analizzati mostra come sia assolutamente fertile perseguire l’idea del monitoraggio integrato sia in relazione a territori complessi, sia in relazione a programmi multi-settoriali senza
ricadute territoriali definite in modo univoco.
Soprattutto nel caso del monitoraggio dei fondi strutturali, realtà come l’Austria e la Germania (per alcuni
programmi federali) mostrano come sia fertile ragionare in termini di integrazione dei monitoraggi, e in
termini più ampi, di integrazione della VAS tra livelli gerarchici collegati di piani e programmi. Tale direzione
è inoltre, come più volte ripetuto nel testo, supportata genericamente dalla Commissione Europea nell’ottica della non duplicazione delle valutazioni.
Uno degli elementi essenziali sta innanzitutto nella ricostruzione della filiera dell’attuazione di un piano
di livello più o meno strategico. L’identificazione di tutti i piani e programmi attuativi che rientrano nella
sfera dell’attuazione del piano, da sottoporre a ulteriori VAS, delle opere da sottoporre eventualmente a
VIA e degli altri strumenti attuativi, è un’operazione possibile solo caso per caso. E’ auspicabile però una
ricostruzione per tipologia di piano di casistiche che definiscano le relazioni con i potenziali strumenti che
ricadono nella sfera dell’attuazione, sulla scia di quanto operato in Francia nel caso degli SCoT (Schéma de
Cohérence Territoriale). Tale attività potrebbe supportare l’individuazione preventiva di potenziali integrazioni dei processi valutativi che accompagnano i diversi piani o progetti, oltre che dei relativi monitoraggi.
L’esperienza francese è rilevante soprattutto in merito al ruolo delle politiche ambientali strategiche, che
includono ma non si limitano alle strategie per lo sviluppo sostenibile – previste nella norma italiana come
strumenti di inquadramento delle valutazioni ambientali, ma in realtà mai elaborate. Tale esperienza mostra come il tema della definizione di strategie di sostenibilità di livello territoriale adeguato rimanga focale per la razionalizzazione e l’efficacia dei processi di sviluppo dei territori, oltre che di valutazione e
monitoraggio ambientale. Senza tralasciare le difficoltà insiste nella definizione delle strategie in quanto
tali, particolare attenzione dovrebbe essere posta nella individuazione delle modalità con cui esse devono
relazionarsi con le valutazioni. Nonostante la qualità della strategia nazionale, in Francia i casi studio analizzati non esplicitano una relazione diretta della VAS con i contenuti della strategia, che è tenuta più come
sfondo che come elemento di riferimento vero e proprio. Nel caso si decidesse davvero di intraprendere la
strada della definizione di strategie di sostenibilità anche in Italia, particolare attenzione dovrebbe essere
dedicata all’adeguata articolazione territoriale delle informazioni. Il lavoro già messo in atto attraverso il
Catalogo obiettivi/indicatori elaborato da Ispra5, nelle diverse e frammentate forme di recepimento attivate nelle diverse regioni, muove già passi significativi in questo senso.
In un periodo di interregno, perseguendo come obiettivo a lungo termine la costruzione delle strategie di
sostenibilità come quadri di riferimento per la valutazione e il monitoraggio ambientali, il monitoraggio
degli obiettivi di sostenibilità definiti anche caso per caso, sebbene più complesso e oneroso per gli enti di
riferimento, consente di monitorare il contributo di ciascun piano alla variazione delle condizioni ambientali di contesto. Si tratta di un’operazione maggiormente autoreferenziale, che non consente in larga misura il passaggio e la comunicazione dei risultati del monitoraggio tra scale e strumenti diversi e non facilita
il monitoraggio di effetti cumulativi sui territori, ma appare comunque un ambito di lavoro estremamente
proficuo su cui continuare a impegnarsi.
Dal punto di vista del monitoraggio integrato tra le diverse procedure di valutazione ambientale, in particolare VAS – VIA, le attività che il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare sta già
portando avanti nel proprio ambito istituzionale e in stretto contatto con le Regioni e le Province Autonome attraverso il Tavolo VAS, sembrano tracciare una direzione operativa quanto mai fertile. L’approccio
rinnovato al monitoraggio VIA contenuto nella proposta per la nuova direttiva sulla VIA, infatti, supporta la
visione di un monitoraggio ambientale complessivo dell’opera, prevedendo infatti che:
5 http://www.isprambiente.gov.it/it/temi/valutazione-ambientale-strategica-vas/il-catalogo-obiettivi-indicatori-2011.
- 109 -
“È opportuno stabilire una serie di requisiti minimi comuni per il monitoraggio delle
ripercussioni negative significative derivanti dalla costruzione e gestione di progetti
per garantire un approccio comune in tutti gli Stati membri e assicurare che, dopo
l’attuazione delle misure di attenuazione e compensazione, non si verifichino impatti
superiori a quelli inizialmente previsti. Tale sorveglianza non dovrebbe né duplicare né
appesantire il monitoraggio richiesto ai sensi di altre normative dell’Unione” (Commissione Europea, 2012)
Il lavoro sul monitoraggio integrato tra VAS e VIA persegue la non duplicazione delle attività e l’armonizzazione dei dati e delle informazioni prodotte, ai fini dell’efficacia complessiva del sistema di monitoraggio
e del sistema di pianificazione/progettazione. Obiettivo complessivo di questo approccio è la costruzione
di un sistema condiviso in cui il monitoraggio ambientale svolto nell’ambito del processo di VAS costruisca
il quadro di riferimento entro cui il monitoraggio VIA possa inserirsi. In questo senso, il monitoraggio ambientale dell’opera contribuisce attraverso la declinazione a livello di progetto degli obiettivi di sostenibilità
rilevanti e il popolamento di alcuni indicatori in grado di restituire una valutazione degli effetti ambientali
indotti dall’attuazione dell’opera (nelle diverse fasi) e del contributo in questo senso offerto al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità posti nella VAS.
Figura 4.1.1 - Ruolo e significato dei monitoraggi VIA e VAS nell’ambito di un sistema integrato
Fonte: MATTM e ISPRA (2012)
- 110 -
box – sperimentazione per il monitoraggio integrato VAS – VIA nel PON Reti e Mobilità
Una prima sperimentazione delle potenzialità di questo approccio è stata condotta sulle interazioni
tra sistema di monitoraggio per la VAS delineato dal Programma Operativo Nazionale Reti e Mobilità
e monitoraggio VIA delle opere da esso finanziate. In particolare, è stato adottato come quadro di
riferimento il Catalogo Obiettivi/indicatori elaborato da ISPRA in Convenzione con il MATTM. Per i
temi e gli obiettivi di sostenibilità riguardanti il tema dei trasporti e dunque interessati dal programma, sono stati individuati degli indicatori di processo, da popolare nel corso dell’attuazione, e di contributo. Ad essi sono state affiancate indicazioni circa le modalità di popolamento. Lo schema che
segue riporta uno stralcio degli indicatori identificati, con specifico riferimento ai temi dell’energia
e delle emissioni.
Figura 4.1.2 - Esemplificazione del sistema di monitoraggio integrato per il PON Reti e Mobilità
(Andreolini e Torchio, 2013)
In questo percorso, è importante anche il lavoro di indirizzo nei confronti dei proponenti di opere soggette
a VIA. L’aggiornamento delle Linee Guida per la predisposizione del Progetto di Monitoraggio Ambientale
(PMA) in corso di definizione, consentiranno di fornire un quadro di riferimento unico per tutte le tipologie
di opera che mostrino di avere effetti negativi significativi sull’ambiente attraverso l’offerta al proponente
di uno strumento metodologico ad indirizzo strettamente operativo per la predisposizione del previsto
PMA e per la restituzione e condivisione dei dati di monitoraggio. Sarà inoltre una rinnovata occasione per
stabilire criteri e metodologie omogenei per la predisposizione dei PMA affinché sia possibile confrontare
i dati ed accrescere il patrimonio conoscitivo disponibile per la caratterizzazione dello stato dell’ambiente
anche ai fini del suo riutilizzo in processi di pianificazione, progettazione e valutazione successivi.
- 111 -
4.2
Strumenti e modalità di costruzione del sistema di monitoraggio
Uno dei temi maggiormente affrontati nei casi studio internazionali è la selezione degli effetti ambientali
da sottoporre a monitoraggio. Questo approccio potrebbe essere rafforzato anche nell’ambito della metodologia italiana, in particolare rispetto all’utilizzo di strumenti qualitativi (checklist) da mettere a disposizione nel rapporto ambientale per supportare l’individuazione degli indicatori e degli aspetti da monitorare (relazione tra diversi livelli di piano e tra fase di pianificazione e fase attuativa).
box – Aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti a Vienna 2007 (2006-2007) – selezione degli
aspetti da monitorare
Il processo di VAS, di completa responsabilità del Dipartimento rifiuti del Comune di Vienna, è stato
condotto con l’aiuto di un gruppo di delegati di altri dipartimenti ambientali, esperti esterni e rappresentanti del pubblico qualificato (qualified public). Un primo aspetto del ragionamento posto è
sul livello di pertinenza del piano, e dunque sulla sua valutazione e sul monitoraggio. Il piano non
prevedeva la localizzazione di impianti, motivo per il quale l’attenzione sul controllo degli effetti è
stata spostata su un livello più generale, espresso in termini di scenario, e non è stata condotta un’analisi territoriale di dettaglio nel rapporto ambientale.
Fig. 4.2.1 scenari definiti per il Piano dei rifiuti di Vienna
Fonte: Barth e Fuder, 2003
Lavorando su dimensioni molto strategiche, il monitoraggio è stato incentrato sull’effettivo grado
di attendibilità delle previsioni contenute nelle analisi di scenario. Il gruppo di esperti che hanno
presieduto il processo di valutazione e di monitoraggio della VAS ha infatti rilevato come le misure
di monitoraggio, che si relazionano ad effetti ambientali specifici, dovrebbero essere definite ad un
livello maggiormente di dettaglio della pianificazione, dato che sono nella maggior parte dei casi
legati ad impatti di progetto.
- 112 -
In generale, la selezione degli effetti ambientali da sottoporre a monitoraggio e al loro interno, di specifici
aspetti da monitorare, appaiono aspetti cruciali. L’utilizzo di metodologie integrate quali-quantitative per la
loro individuazione appare particolarmente interessante. La metodologia strutturata nell’ambito del tavolo
VAS, pur evidenziando la relazione tra contenuti del rapporto ambientale e contenuti del monitoraggio,
potrebbe essere arricchita in termini di necessità di individuare esplicitamente nel rapporto ambientale gli
effetti critici da sottoporre a monitoraggio. Questa previsione, sebbene complessa in casi strategici come il
Piano Rifiuti di Vienna, potrebbe comportare anche una maggior qualità della valutazione degli effetti nei
rapporti ambientali, che ad oggi appare in generale segnata da autoreferenzialità e semplificazione, fattori
che non aiutano a comprendere la centralità di tale attività ai fini della qualità dei processi valutativi in
generale. Il monitoraggio potrebbe in questo senso dispiegare appieno la sua funzione di valutatore della
qualità del rapporto ambientale, verificando e aggiornando le previsioni in esso contenute.
Un ulteriore ambito di potenziale sviluppo della metodologia italiana è l’arricchimento degli indicatori
legati al piano, ad oggi tipicamente alfanumerici, con questioni qualitative. Nel caso del Programma Operativo Federale Trasporti 2007/2013 della Germania, ad esempio, ciascuno dei 14 core indicators selezionati
è corredato da alcune informazioni che guidano il monitoraggio. Nell’ambito austriaco e tedesco tali indicazioni sono tendenzialmente definite “aspetti da monitorare” e sono utili alla focalizzazione del significato
dell’indicatore in termini di relazione con gli effetti ambientali del piano.
box – esempio di informazioni disponibili per i 14 core indicators del Programma Operativo Federale Trasporti e Mobilità 2007/2013 – suolo (Germania)
indicatore:copertura del suolo
descrizione: nuova superficie coperta dalla realizzazione degli interventi del programma
fonte: monitoraggio progetti
unità di misura: quantità e caratteristica dei suoli coperti
aspetti da monitorare: copertura del suolo causata dall’attuazione (dato quantitativo)
che tipo di copertura si è prodotta su che tipo di suoli? (carta della qualità dei suoli)
adeguatezza delle misure di mitigazione e compensazione previste ed eventuale definizione di misure ulteriori
- 113 -
box – esempio di impostazione del monitoraggio per progetto di riscaldamento a biomassa – sistema di monitoraggio integrato STRAT.AT (FESR) – (Austria)
Categoria: 41, FESR costi del progetto: 2,5 milioni di euro, di approvazione del FESR: EUR 250.000
Ubicazione: in periferia, terreno parco industriale (Neuwidmung)
legame con le politiche di conservazione: in una zona protetta
Query1:
Che impatto ha il progetto sulla fauna, flora, habitat, aree ecologicamente sensibili o paesaggio?
Risposta: si ravvisano effetti negativi, ma sono previste misure di compensazione
Spiegazione Testuale: Misure compensative: restauro facciata, ridotta altezza dell’edificio, piantumazione specie arboree
Query 2:
si inducono proposte di modifica di aree protette in termini di estensione o tipologia? (ad esempio
Siti Natura 2000, parchi nazionali, ecc.)?
Risposta: No
In questo senso, sempre dedicando estrema attenzione alle peculiarità del contesto italiano, checklist potrebbero essere dedicate alla verifica della effettiva copertura di tutti gli effetti ambientali da monitorare
individuati nel rapporto ambientale, corredati della focalizzazione degli specifici aspetti da tenere sotto
controllo per ciascuno di essi. È da notare come l’individuazione degli aspetti da monitorare possa anche
supportare la fase di valutazione e interpretazione dei dati del monitoraggio, in un’ottica di individuazione
del problema (diagnosi) e identificazione di possibili soluzioni (terapia).
Le tipologie di indicatori utilizzati nella metodologia italiana (processo/contributo) rispondono alla struttura del nostro sistema decisionale, caratterizzato da tempi di aggiornamento e revisione degli strumenti molto lunghi, oltre a orizzonti temporali di riferimento dei piani comunemente abbastanza indefiniti.
Questo differisce profondamente dalla struttura dei sistemi decisionali di altri paesi, in cui l’articolazione
anche temporale è definita spesso per legge e l’orizzonte attuativo è prefissato. Nel nostro sistema decisionale, dati i tempi estremamente ampi dell’attuazione e dell’aggiornamento dei piani e dei programmi,
abbiamo inoltre bisogno di indicazioni intermedie per poter valutare la direzione verso cui il processo di
attuazione si muove. Per questa ragione, l’approccio del monitoraggio continuo deve necessariamente
tenere in considerazione degli indicatori intermedi (di processo o di realizzazione nel gergo dei fondi
strutturali) rispetto alla valutazione dei temi dell’attuazione attraverso idonei indicatori di contributo
(in generale identificati nei contesti europei come indicatori di performance del piano). In un’ipotesi
migliorativa, questi ultimi potrebbero essere direttamente correlati alle criticità ambientali identificate
in fase di redazione del rapporto ambientale, rispetto alle quali stabilire tempi di risposta degli effetti
e programmare l’aggiornamento del singolo indicatore a seconda delle proprie peculiarità. Gli indicatori del sistema di monitoraggio vengono in diversi casi europei sottoposti a valutazione periodica di
significatività. Tale pratica consente di aggiornare e affinare costantemente il sistema di monitoraggio
rendendolo sensibile alle effettive modalità di attuazione del piano e di risposta del contesto ambientale
di riferimento.
Dal punto di vista della numerosità degli indicatori, gli studi di caso evidenziano un approccio molto selettivo rispetto ai temi di riferimento. In generale, si individuano pochi indicatori legati a una selezione di
obiettivi di sostenibilità. Molti piani forniscono i dati necessari al popolamento degli indicatori selezionati,
afferenti in genere al piano generale, che fornisce una matrice comune ai piani di livelli gerarchici sottostanti. I piani o i progetti attuativi scelgono poi, rispetto a tale matrice, di arricchire o tagliare il proprio
monitoraggio in modo strettamente dipendente dalla valutazione degli effetti ambientali potenzialmente
prodotti. Si dà tuttavia anche il caso opposto, in cui la generazione di dati avviene soprattutto a livello
dell’attuazione dei progetti (si vedano, in particolare, i già citati geodatabase per il monitoraggio dei per- 114 -
messi costruire gestiti dalla Great London Authority e dal South Dublin County Council), e il popolamento
degli indicatori segue necessariamente un percorso inverso, dal particolare al generale.
In ambito italiano, si ravvisa ancora una mancanza di attenzione sulla significatività degli effetti e degli indicatori in grado di descriverli. Si registra una generale diffusa tendenza alla produzione di liste di indicatori,
sia di contesto che di piano, abbastanza generiche e in diversi casi molto lunghe. Nel corso dell’elaborazione del rapporto ambientale, lo sforzo maggiore è posto non tanto nella individuazione degli aspetti critici
da monitorare, in relazione ai rispettivi obiettivi di sostenibilità, e delle informazioni in grado di monitorarli, quanto nella individuazione degli indicatori tecnicamente più adeguati. Sarebbe in questo senso estremamente proficua un’attività di supporto alle amministrazioni per la focalizzazione di indicatori significativi
rispetto alle diverse esigenze dettate dalle peculiarità tipologiche e territoriali di piani e programmi.
Un’ulteriore attività da intraprendere potrebbe riguardare, definito il quadro di contesto, l’individuazione di potenziali indicatori per il monitoraggio degli obiettivi di sostenibilità per tipologie di piano, o per
tipologia di opera in ottica di integrazione del monitoraggio VAS-VIA, ponendo particolare attenzione alle
fonti per il popolamento e all’individuazione delle finestre temporali in cui le informazioni si rendano disponibili. Sarebbe infatti utile esplicitare anche quali aspetti gli indicatori selezionati sarebbero in grado di
monitorare in relazione alla componente ambientale di riferimento, e in che modo (necessità di informazioni aggiuntive, previsione di integrazione dei documenti attuativi, utilizzo di pratiche autorizzative, ecc.).
Ciò appare tanto più rilevante quanto più nei casi analizzati questo passaggio sia in un certo senso colmato
dalla struttura normativa (i soggetti sono tenuti per legge a mettere a disposizione all’interno delle attività di monitoraggio i dati in loro possesso o che si rendano disponibili nel corso dell’attuazione) o dalla
prassi e da un approccio culturale per il quale l’integrazione tra processo di piano e processo di VAS rende
ridondante la necessità di strutturare azioni parallele per il reperimento delle informazioni. Inoltre, un
ruolo di rilevo riveste la definizione di indicazioni operative per i proponenti pubblici e privati inerente alle
modalità di messa a disposizione delle informazioni necessarie al monitoraggio VAS, sulla scia ad esempio
dell’esperienza più che decennale della Strategia Austriaca (STRAT.AT). In questo caso è stata infatti messa
a disposizione dei beneficiari del finanziamento una linea guida molto agile e sintetica, che indica tutte le
informazioni inserenti il progetto da inserire, suddivise per dimensione ambientale, esplicitando le funzioni del foglio di calcolo utilizzato per la raccolta delle informazioni.
Le esperienze analizzate mostrano come in Italia la debolezza del monitoraggio VAS si inscriva al’interno
di una contestuale e più ampia debolezza dei sistemi di monitoraggio e valutazione dei processi decisionali. Nei casi analizzati, ove il monitoraggio del piano sia previsto dalla normativa e venga effettivamente
svolto, il monitoraggio VAS funziona e si attua in completa integrazione con il monitoraggio del piano. Ove
questo non succede, si riscontrano delle azioni di sistema vissute come esternalità positive (ad esempio,
la necessità sancita per legge di mettere in relazione le informazioni ambientali ai diversi livelli e renderle
disponibili), che consentono la definizione di sistemi di monitoraggio VAS efficaci.
Un potenziale margine di sviluppo rispetto a questo tema potrebbe essere rappresentato da un’articolazione graduale delle misure di monitoraggio definite all’interno del rapporto ambientale in via generale,
anche attraverso un approccio qualitativo, e una loro ripresa e puntualizzazione all’interno di programmi
di monitoraggio. Questa impostazione è in pratica già in essere nei rari casi italiani in cui il monitoraggio
VAS sia stato effettivamente avviato, in particolare nell’ambito dei fondi strutturali. I contenuti potrebbero
essere modulati come segue, ascrivendo alle misure di monitoraggio il disegno strategico del sistema, in
stretta relazione con i contenuti del rapporto ambientale:
misure di monitoraggio:
• messa a disposizione di dati di contesto, con i relativi metadati e le modalità di aggiornamento previste;
• selezione degli effetti maggiormente significativi da sottoporre a monitoraggio, qualificazione della
relazione con l’obiettivo di sostenibilità coinvolto e relativa definizione degli aspetti da monitorare;
• monitoraggio delle misure di mitigazione e compensazione previste;
• selezione di soggetti potenziali da coinvolgere in fase di monitoraggio tra quelli che hanno partecipato
alle attività della VAS;
- 115 -
• identificazione di regole, ruoli e protocolli di comunicazione per il monitoraggio;
• checklist per la verifica della completezza dei contenuti del monitoraggio, in relazione con gli effetti da
monitorare.
programma di monitoraggio:
• specificazione degli indicatori utilizzati sulla base delle effettive scelte del programma e dell’impostazione del processo di attuazione;
• verifica delle misure di mitigazione e compensazione effettivamente adottate e relativo adattamento
del monitoraggio;
• focalizzazione di fonti informative per il monitoraggio degli indicatori di processo e di contributo;
• tempistica per il reperimento delle informazioni e la produzione dei rapporti di monitoraggio;
• individuazione di tempi e metodi per la meta-valutazione;
• finestre per il coinvolgimento dei soggetti competenti e del pubblico;.
• allocazione specifica delle risorse rispetto alle peculiarità del programma e alle necessità della valutazione;
• checklist per la verifica della completezza del sistema di monitoraggio messo in atto;
• definizione dei contenuti dei rapporti di monitoraggio periodici.
Questa impostazione potrebbe essere sperimentata in via preliminare nei programmi finanziati dai fondi
strutturali, per i quali il monitoraggio VAS dovrebbe essere, almeno in linea teorica, garantito. Si darebbe
in questo modo significato alle misure di monitoraggio, riscattandole dall’ottica puramente formale in cui
sembrano esser state elaborate in prevalenza, e attribuendo loro una chiara responsabilità di disegno di
alcuni elementi strategici.
- 116 -
4.3
Governance
La governance del monitoraggio, identificata come elemento autonomo all’interno del metodo utilizzato
per lo studio dei casi, è un elemento chiave per l’efficacia del monitoraggio, e la varietà di assetti riscontrata sembra suscettibile di offrire potenziali margini di adattamento e rielaborazione nella realtà italiana.
Nel rapporto IMPEL (Barth e Fuder, 2003) uno dei punti interrogativi discussi riguarda la compagine di
soggetti coinvolti nel monitoraggio e la relativa distribuzione dei ruoli, tratteggiate nella figura che segue.
Fig. 4.3.1 - soggetti coinvolti e relative competenze nei processi di monitoraggio
Fonte: Barth e Fuder, 2003
Gli autori del rapporto ipotizzavano che ai soggetti competenti in materia ambientale sarebbero stati riservati solo compiti tecnici, inerenti alla raccolta o alla elaborazione dei dati, mentre le implicazioni politiche
della valutazione e delle eventuali raccomandazioni per la revisione dei piani sarebbero state appannaggio
delle autorità procedenti. In base ai tredici casi analizzati in questo studio, si può ritenere che ciò sia sostanzialmente confermato, seppure con un grado variabile di cogenza dei pareri ambientali (o delle regole
inscritte nelle normative) rispetto alla necessità di provvedere all’introduzione di misure correttive o alla
revisione dei piani. Il dato più interessante riguarda tuttavia il frequente coinvolgimento di una pluralità di
altri soggetti – fra i quali spiccano i proponenti di progetti previsti dai piani monitorati (siano essi oggetto
di VIA o meno), e gli stakeholders ambientali, ma anche sociali ed economici (soprattutto in Germania e
Austria). In diversi casi, infatti, i soggetti interessati (ambientali e non) sono obbligati per legge a mettere
a disposizione informazioni ambientali relative a temi potenzialmente interessati dall’attuazione dei piani.
In questi paesi, inoltre, assume dei caratteri più consolidati un’altra tendenza: la costituzione di gruppi
(comitati, osservatori) specifici per il monitoraggio, o più in generale volti all’accompagnamento dell’attuazione del piano. Metodi semplici di coordinamento, per lo più consistenti in incontri periodici, più o
meno formali, emergono come le uniche forme di coordinamento fra gli attori del monitoraggio, mentre
non è stata trovata alcuna evidenza di forme di partecipazione pubblica (al di là della mera comunicazione
o del coinvolgimento delle organizzazioni della società civile nei predetti gruppi in Germania ed Austria) in
questa fase del ciclo di valutazione.
- 117 -
box – attori coinvolti nel monitoraggio del Piano dei rifiuti di Vienna (Austria)
E’ stato costituito un gruppo di monitoraggio (monitoring gruppe), al quale partecipano diversi soggetti. Il comitato è stato costituito nell’ambito del primo piano rifiuti del 2002 e si incontra con
cadenza annuale. L’organizzazione viene ripresa dalle attività di monitoraggio del piano originario. I
rapporti di monitoraggio sono elaborati dall’intero gruppo.
Soggetto
Ruolo
Note
Autorità procedente
Membro del comitato
di monitoraggio
Autorità competente
Coordinamento
del monitoraggio
MA 22 – Umweltschutz
(Federführung) Dipartimento
per la protezione della natura
Agenzie ambientali, o altro
ente preposto per legge
Membro del comitato di
monitoraggio
Magistratsdirektion –
Geschäftsbereich Bauten
und Technik, Gruppe
Umwelttechnik
Direzione regionale – gruppo
tecnica ambientale
Altro
Ente indipendente del Land
di Vienna
Membro del comitato di
monitoraggio
Organismo che interviene
come intermediario tra
il Land e la popolazione
(partecipazione, informazione
ambientale, ecc)
Wiener Umweltanwaltschaft
NGO
Membro del comitato di
monitoraggio
Umweltdachverband
Raggruppamento della
associazioni ambientaliste
austriache
Esperto ambientale esterno
Membro del comitato di
monitoraggio
Dr Alfred Schimdt
Presidente associazione
professionale
Soggetti competenti
in materia ambientale
(specificare quali,
aggiungendo una riga alla
presente tabella per ciascun
soggetto)
Il tema dei costi sembra essere implicitamente confinato da un’esigenza estrema di contenimento all’evidente preferenza per l’utilizzo di strumenti esistenti, nell’ambito delle normali attività amministrative degli
enti che se ne fanno carico. Si registra anche – nel settore dei trasporti in relazione ai proponenti di grandi
progetti infrastrutturali6 e nei paesi anglosassoni a carico dei singoli richiedenti di permessi di costruire –
una tendenza ad attribuire ai portatori di interessi privati legati alla realizzazione degli interventi previsti
nel piano la responsabilità diretta di fornire le informazioni “dal basso” per alimentare, in particolare, gli
6 Si pensi ai Bilans LOTI, introdotti in Francia sin dai primi anni ’80 per monitorare gli impatti sociali, economici e ambientali delle
grandi infrastrutture di trasporto e discussi nella Sezione 3.2.3.
- 118 -
indicatori di processo e quelli di performance. Le possibili evoluzioni, anche nel contesto italiano, potrebbero avere nella disponibilità di piattaforme informatiche per la gestione, elaborazione e condivisione di
conoscenze frammentate, da un lato, e nel ricorso ad imposte di scopo (intese come quote degli oneri di
urbanizzazione o istruttori), dall’altro lato, delle ineludibili precondizioni di fattibilità.
Gli strumenti di condivisione delle informazioni sono, al di là di ogni altra considerazione sull’abbassamento dei costi dei singoli processi di monitoraggio, la forma di supporto sistemico più diffusa in quasi tutti i
paesi, dopo le linee guida. Sulla base dei dati disponibili, il grado di efficacia delle pratiche di monitoraggio
nel contribuire all’introduzione di misure correttive o al riorientamento e alla revisione dei piani non appare di interpretazione agevole. Tuttavia, mentre le prime si presentano più spesso come un’estensione
dell’apparato valutativo ex-ante, e dipendono in larga misura dai nessi stabiliti nel Rapporto Ambientale fra
le azioni di piano e le misure di prevenzione, mitigazione e compensazione, la revisione dei piani appare
più imprevedibilmente legata a fattori contingenti e contestuali (come la scure della spending review per
lo Schéma national des infrastructures de transport francese), salvo quando il monitoraggio è saldamente
ancorato a programmi e strumenti per l’implementazione delle decisioni (come nel sistema di pianificazione territoriale inglese).
Rispetto alla tempistica del monitoraggio e alla elaborazione di rapporti periodici, i casi evidenziano come
non ci siano modalità condivise per la produzione dei rapporti e come la tempistica sia nei casi maggiormente rilevanti fortemente ancorata alle caratteristiche del processo di pianificazione. I rapporti di monitoraggio sono rari e spesso disallineati temporalmente rispetto alle previsioni del rapporto ambientale.
Questo sembra avvenire principalmente per due ragioni: la prima è che si produce un rapporto quando
effettivamente si rilevino informazioni ambientali circa gli effetti prodotti dai piani importanti da diffondere
e discutere. La seconda è che in diversi casi si individuano a priori dei nodi decisionali, inerenti il processo
di attuazione o il sistema di monitoraggio complessivo, in cui è necessario restituire l’informazione circa gli
effetti ambientali prodotti dall’attuazione.
Dal punto di vista operativo, appare fertile individuare in fase di definizione delle misure di monitoraggio,
o dove ciò non sia possibile in fase di definizione del programma di monitoraggio, i nodi decisionali in cui
potenzialmente possa rendersi utile la produzione di rapporti di monitoraggio, anche demandando alla
fase attuativa la verifica di quali informazioni si rendano disponibili e quale livello di dettaglio sia il più
appropriato.
A valle delle attività di ricerca e analisi della documentazione propedeutiche alla redazione di questo studio, si possono classificare le modalità di presentazione delle (eventuali) attività di monitoraggio, nei casi
in cui si è sicuramente svolta una VAS, secondo le seguenti tipologie:
• nessuna traccia di monitoraggio ambientale dei piani o programmi – il caso più frequente;
• rapporti di monitoraggio VAS autonomi, per lo più riconducibili a processi di valutazione ambientale
di piani che risultano sia poco strutturati a livello procedurale ai sensi della normativa di settore, sia
di evidente rilevanza ambientale come i piani per la mobilità e i trasporti o per la gestione dei rifiuti –
esempi in questo senso provengono dal Piano di Gestione dei Rifiuti di Vienna 2011, e dal Lincolnshire
Local Transport Plan 2;
• rapporti integrati di monitoraggio che contengono anche le informazioni pertinenti alla VAS – approccio che è tipico della pianificazione territoriale e urbanistica, uno dei settori proceduralmente più
consolidato dal punto di vista normativo e delle prassi amministrative, ma anche della pianificazione
strategica, nata in risposta alla frammentazione e alla conseguente inefficacia delle politiche settoriali
(cfr. lo Schéma de Cohérence Territoriale de Marseille Provénce Métropole 2012).
Si tratta, è d’obbligo sottolinearlo, di classificazioni utili ad avanzare le conoscenze ma ricche di sfumature e di eccezioni – per citarne due all’interno della selezione di casi operata in questo studio, si guardi
all’Hertfordshire Local Transport Plan, un piano dei trasporti che a partire dalla sua terza revisione presenta
rapporti integrati di monitoraggio, o al Grangegorman Strategic Plan 2011, che dedica al monitoraggio VAS
un rapporto autonomo.
- 119 -
Circa la possibilità di prevedere rapporti di monitoraggio integrati piano-VAS, nella realtà italiana, caratterizzata dal ruolo dialettico tra Autorità Procedente e Competente, appare essere maggiormente tutelato
dalla scelta del mantenimento di due rapporti separati. I casi in cui sono stati prodotti documenti integrati
della valutazione, infatti, rendono complessa l’individuazione delle informazioni spiccatamente ambientali. Tale fattore può rivelarsi problematico in assenza di un sistema di pianificazione in grado di garantire
l’equilibrata relazione tra monitoraggio ambientale e monitoraggio di piano o programma.
- 120 -
- 121 -
5
Casi di studio
- 124 -
Casi di studio
(disponibile online presso il sito www.pongasminambiente.it)
1
Lincolnshire County Council’s Second Local Transport Plan (LTP2)
2
Hertfordshire Local Transport Plan 2006/07 – 2010/11
3
Black Country Joint Core Strategy and Dudley’s Unitary Development Plan
4
London Plan 2011 (Spatial Development Strategy for Greater London)
5
Grangegorman Strategic Plan 2011
6
South Dublin County Council Development Plan 2010-2016
7
Honk Kong – piani di settore trasporti e rifiuti
8
Aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti a Vienna 2007 (2006-2007)
9
Sistema di monitoraggio dei fondi strutturali in Austria (STRAT.AT)
10
Programma Operativo Federale (nazionale) Trasporti e Mobilità 2007/2013
11
Freiburg Flächennutzungsplan 2020 (Piano urbanistico comunale di Friburgo)
12 Schéma national des infrastructures de transport (SNIT)
13
Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) de Marseille Provence Métropole
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