ASECAP fa il punto sullo stato di attuazione della direttiva

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Sicurezza
ASECAP fa il punto sullo stato
di attuazione della direttiva
IL QUARTO PROGRAMMA D’AZIONE EUROPEO PER LA SICUREZZA
STRADALE È STATO AL CENTRO DELLA SECONDA EDIZIONE DELLA
CONFERENZA INTERNAZIONALE - TARGATA ASECAP - DEDICATA ALLA
SICUREZZA STRADALE. L’EVENTO, CHE SI È SVOLTO IL PRIMO MARZO SCORSO A PRAGA, È STATO PREPARATO ANCHE DA DUE INCONTRI TRA LE CONCESSIONARIE EUROPEE, DEDICATI ALLA SICUREZZA
IN GALLERIA E ALLA SICUREZZA NELLA GESTIONE DELL’INFRASTRUTTURA, ALLA LUCE DELLE RISPETTIVE DIRETTIVE EUROPEE (GIÀ
EMANATA E RECEPITA NEGLI ORDINAMENTI NAZIONALI LA PRIMA, IN
FASE DI RECEPIMENTO QUELLA SULLE INFRASTRUTTURE STRADALI). RICONOSCIUTA DAGLI ESPONENTI DELLA COMMISSIONE PRESENTI A PRAGA LA SPROPORZIONE DELL’IMPATTO DELLA “DIRETTIVA
GALLERIE” SULL’ITALIA, IN RAGIONE DELL’ALTISSIMA CONCENTRAZIONE DI TUNNEL DA ADEGUARE ALLO STANDARD EUROPEO.
L’
Associazione europea delle società concessionarie di infrastrutture stradali a pedaggio,
ASECAP, ha organizzato a Praga, lo scorso
1° marzo, la seconda edizione della propria conferenza dedicata al tema della sicurezza stradale, evento al quale hanno preso parte altissimi esponenti delle Istituzioni Comunitarie, di organizzazioni ed
associazioni europee attive nel campo della sicurezza
stradale oltre, evidentemente, ai rappresentanti delle
società concessionarie componenti l’ASECAP. L’Italia
che, tramite AISCAT, detiene la presidenza del comitato ASECAP sulla sicurezza stradale, è risultata una
parte sensibilmente attiva nell’organizzazione dell’evento. L’argomento principale del dibattito è stato il IV
Programma d’Azione europeo per la sicurezza stradale, di imminente presentazione ed in fase di finalizzazione al momento dell’incontro. Sono inoltre state
discusse le molte attività portate avanti dalle concessionarie autostradali europee volte a garantire agli utenti una rete stradale sicura ed affidabile, il tutto in li-
nea con gli obiettivi europei di sicurezza.
L’evento di quest’anno ha visto l’introduzione di una
novità nello svolgimento dei lavori: si sono infatti susseguiti, nel pomeriggio precedente l’evento pubblico,
due incontri tematici, dedicati rispettivamente alla sicurezza nelle gallerie (alla luce della Direttiva
2004/54/CE e della sua applicazione) ed alla sicurezza nella gestione delle infrastrutture stradali (con riferimento alla Direttiva 2008/96/CE ed alla sua attuale
fase di trasposizione). Detti incontri tematici tra le concessionarie europee sono stati coordinati da esperti di
due delle concessionarie autostradali appartenenti
all’ASECAP: ASFINAG per il gruppo tecnico delle concessionarie europee dedicato alla sicurezza nella gestione delle infrastrutture stradali e SINA per il gruppo tecnico sull’attuazione della sicurezza nelle gallerie
autostradali. Il giorno seguente poi, i risultati dei dibattiti svoltisi nei gruppi tematici sono stati riportati
nella sessione plenaria dell’evento ASECAP.
Lo scrivente è stato quindi chiamato a riportare in tale
Roberto Arditi
Ingegnere
SINA (gruppo ASTM-SIAS)
1. Un momento della seconda
edizione del Road Safety
Event, organizzato da
Asecap. In primo piano l’ing.
Roberto Arditi (SINA)
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ESEMPI DI “BEST PRACTICE”
SULLA RETE EUROPEA
2. Autostrada A8/A500 sezione Nice Saint-isidore confine italiano (immagine
Escota/VINCI)
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3. Via di fuga nel tunnel (bidirezionale) di Monaco sulla
A500 (immagine Escota/VINCI)
sede gli esiti del lavoro nel gruppo di lavoro sulla sicurezza in galleria e il presente testo risponde all’invito della direzione editoriale di leStrade di avere una
sintesi di detti lavori. Gli incidenti che hanno impattato la rete europea nel ’99 (Monte Bianco, Tauri e San
Gottardo), hanno catalizzato un cambiamento e una armonizzazione europea nelle norme di costruzione e gestione delle infrastrutture in sotterraneo. Tutte le gallerie facenti parte della rete TERN e con una lunghezza
superiore ai 500 metri sono interessate da questo cambiamento. Allo stato attuale, la normativa ha già comportato da parte dei Gestori e dell’Amministrazione molte attività di studio, nuovi modelli organizzativi, diversi
cantieri stradali per la realizzazione dei nuovi impianti.
I lavori del gruppo tematico internazionale ASECAP, a
giudizio di chi scrive, hanno fatto emergere una interessante panoramica di realizzazioni svolte nella rete autostradale europea per il miglioramento delle gallerie. È
inoltre emerso un primo confronto sulla situazione relativa all’applicazione della Direttiva 2004/54/CE, per ottemperare la quale gli Stati Membri ed i Gestori Europei
hanno elaborato specifici piani per adeguare tecnicamente le gallerie esistenti ai requisiti posti dalla Direttiva.
Come primo esempio di “best practice” europea, ASECAP ha portato il caso della Francia, e in particolare
della concessionaria francese ESCOTA.
ESCOTA aveva già assunto molte misure per garantire il massimo livello di sicurezza possibile, con le tecnologie e secondo le norme francesi e le buone prassi
di costruzione internazionali. Tuttavia l’introduzione
della nuova circolare francese 63 del 2000 e la normativa europea hanno comportato numerosi interventi,
di cui molti già realizzati. Gli studi preliminari all’applicazione della direttiva hanno permesso la stesura di
un programma generale di lavori sulle infrastrutture
(gallerie e viadotti). Detta attività è stata articolata in
cinque aree geografiche coerenti, tra cui la tratta
A8/A500 - Costa Azzurra, sezione tra Nizza Saint Isidore
ed il confine italiano (fig. 2).
Un intervento di particolare spicco è il piano di miglioramento dell’impianto di ventilazione e rimozione
dei fumi nel tunnel di Monaco sulla A500, nonché la
realizzazione dei relativi rifugi pressurizzati. Il terreno montuoso del sito non consentiva uscite dirette,
pertanto si è optato per la costruzione di tre rifugi pressurizzati della dimensione di 50 m2 ciascuno e con una
capacità di oltre 100 persone. Uno dei canali esistenti, che consentiva l’alimentazione di aria fresca, è stato trasformato in via di fuga (fig. 3). I condotti sono
protetti termicamente ed ogni rifugio è dotato di una
videocamera e di un telefono di emergenza che permettono il contatto con gli organi di sicurezza.
Una volta entrati nel rifugio, l’utente è in sicurezza: i
rifugi sono provvisti di impianto di ventilazione per garantire la sovra-pressione dell’aria fresca, estintori, luci
ed un armadietto di sicurezza contenente coperte, bottiglie d’acqua ed un kit di primo Soccorso, utili durante l’attesa dell’arrivo dei soccorritori.
Passando invece all’Austria, dal punto della gestione
operativa, la concessionaria ASFINAG ha implementato numerosi strumenti informatici atti ad adempiere alla Direttiva 2004/54/CE. Un esempio è la creazione di un database che registra da gennaio 2006 gli
eventi accidentali, tra cui incidenti, incendi e danni materiali, che avvengono in galleria.
La Croazia è un caso particolarmente interessante.
Infatti, come noto, non è ancora uno Stato Membro
dell’Unione Europea. Tuttavia nell’ambito dell’azione di
adeguamento tecnico e normativo agli standard europei, il Concessionario croato ARZ ha già posto in attuazione la maggior parte degli articoli e delle disposi-
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zioni della direttiva europea. In particolare è importante osservare che lungo la rete autostradale croata
sono presenti 18 gallerie per un totale di 13 km circa,
tutte piuttosto recenti, quindi con criteri costruttivi e
impianti di nuova generazione. Di conseguenza la concessionaria è già riuscita a raggiungere la quasi totalità degli standard tecnici previsti all’art. 3 della
2004/54/CE, ancora prima dell’entrata in vigore in
Croazia.
La definizione delle best practice in Italia ha potuto beneficiare del fatto che proprio alcuni giorni prima dell’incontro internazione ASECAP si è tenuta una sessione di lavoro del gruppo di lavoro AISCAT sulla sicurezza
in galleria ed è stato così possibile raccogliere utili proposte dai diversi operatori interessati. Ciò non di meno,
si è ben lungi dall’esaurire l’ampio panorama dei piccoli e grandi interventi effettuati a livello nazionale.
Al confine italo-svizzero, un esempio delle buone pratiche è rappresentato dal Traforo del Gran San Bernardo
in cui è già stato effettuato un ammodernamento del
sistema di ventilazione, ammodernamento che ha comportato la sostituzione delle grandi serrande nella sezione corrente dei canali di ventilazione. Inoltre è stata sostituita la ventilazione effettuata con bocche di
piccolo diametro, tramite aperture di maggiore diametro telecomandate, quindi con un sistema molto più
moderno ed efficiente in caso di emergenza. In concomitanza di tale realizzazione, sono state definite le
nuove procedure per l’azionamento degli impianti di
ventilazione, la corretta rimozione dei fumi ed il rifugio in sicurezza degli utenti coinvolti.
Inoltre, è già stata effettuata la progettazione e l’appalto di una galleria di soccorso e sicurezza che prevede 23 collegamenti, alla distanza di 240 m l’uno dall’altro, tra la galleria principale e quella di servizio;
ciascun collegamento sarà dotato di un varco equipaggiato con segnali luminosi e di un locale avente la
funzione di filtro tra i due ambienti (fig. 4).
Numerose sono le azioni intraprese dalla concessio-
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naria italiana SITAF e dalla corrispondente francese
SFTRF, che gestiscono il Traforo del Fréjus; tra queste azioni si può annoverare la realizzazione di un simulatore all’interno di una specifica infrastruttura di
più di 600 m2 nella quale diversi scenari di incendio
possono essere ricreati. Questo ambiente viene utilizzato come centro in cui effettuare test per la valutazione degli equipaggiamenti tecnici e di sicurezza, nonché per l’addestramento del personale. L’obiettivo
principale infatti è valutare la rapidità della risposta all’emergenza, l’evacuazione o il soccorso delle persone
in difficoltà all’interno di un ambiente caldo e fumoso, il funzionamento delle telecamere termiche e la verifica delle tecniche di estinzione dell’incendio.
In Valle d’Aosta la concessionaria autostradale SAV grazie a specifiche convenzioni con l’Amministrazione
Regionale ha adeguato e trasformato la galleria finestra “Sorreley-Meysattaz” in struttura permanente di
addestramento interforze per le emergenze in galleria
e per prove su attrezzature e materiali (fig. 5). Tramite
tale attività è nata un’intensa attività di cooperazione
ed autoformazione, indubbiamente propedeutica alla
conoscenza delle fenomenologie e delle procedure e
quindi a promuovere la sicurezza tramite il miglioramento organizzativo e la prontezza operativa.
4. Collegamento alla
galleria di sicurezza
nel Traforo del Gran
San Bernardo
(immagine SITRASB)
5. Cote de Sorreley galleria per le
esercitazioni del VVF
(Immagine SAV)
Gallerie
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Subito dopo la pubblicazione della direttiva 2004/54/CE,
ma già prima della trasposizione della direttiva nell’ordinamento italiano, avvenuta tramite d.lgs. 5 ottobre 2006 n° 264, le concessionarie autostradali del
gruppo ASTM-SIAS (Autostrada dei Fiori, Autocamionale
della Cisa, SALT, SAV e ATIVA) hanno iniziato ad organizzare attività di formazione continua del personale e
promosso la cooperazione con i servizi di sicurezza
ed emergenza per lo sviluppo delle esercitazioni periodiche nelle gallerie delle tratte di competenza. La
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viene affrontato fronteggiando le procedure operative
e su cui contribuiscono tutti i soggetti chiamati in causa a vario titolo dalla normativa vigente: le Prefetture,
il Gestore della galleria, la Polizia stradale, i servizi di
pronto intervento, il Responsabile della Sicurezza (ex
d.lvo 264/2006). Sono procedure di carattere formativo che dimostrano grande utilità poiché permettono
agli operatori di conoscere i luoghi, le dotazioni e le
procedure interforze. Il numero delle gallerie e i vincoli posti dalla direttiva e dalla trasposizione italiana in
particolare impegnano in modo molto spinto i gestori
delle gallerie. In ogni caso, la pluralità di esercitazioni
sviluppate dal gruppo ASTM-SIAS porta i gestori in linea con le richieste della norma.
NOTE CONCLUSIVE
6. Esercitazione in
galleria (foto gruppo
ASTM-SIAS)
formazione è stata organizzata su diverse fasi operative: normalmente una fase di formazione viene avviata tramite giornate di studio cui partecipano i responsabili tecnici ed operativi delle concessionarie, che
poi hanno curato in prima persona la formazione sistematica del personale di esercizio.
In queste giornate di studio, grazie anche al contributo
di autorevoli rappresentanti dell’autorità amministrativa per le gallerie e, più in generale, dell’Amministrazione,
sono stati affrontati contenuti tecnici come l’inquadramento della nuova disciplina europea oltre ad una trattazione dei temi correlati con i criteri atti a garantire la
sicurezza nelle gallerie, le fenomenologie di propagazione dei fumi in caso di incendio, le conseguenti strategie di gestione della ventilazione e dell’emergenza,
le procedure di competenza dei diversi enti ed amministrazioni cooperanti: VVF, 118, Polizia Stradale,
Autorità ed Amministrazione locali, grazie ai quali è
stato possibile organizzare tali eventi.
Come attività complementare rispetto alla formazione
classica, le società Concessionarie hanno promosso e
cooperato con le Amministrazioni al fine di sviluppare
delle esercitazioni su scala reale, il cui scopo è quello
di verificare le procedure simulando situazioni di emergenza. In pratica, viene creato uno scenario critico che
Si osserva preliminarmente che alla data odierna per la
maggior parte dei paesi europei ad oggi è passato circa
il 60% del tempo utile concesso dalla direttiva europea
per la pratica implementazione della direttiva sulla rete
per un miglioramento verso standard qualitativi più elevati, essendo la scadenza fissata per il 2014. Per quanto riguarda Italia e Austria che, in relazione all’esorbitante
rapporto gallerie/estensione della rete, beneficiano di un
periodo di grazia esteso è invece trascorso il 40% del
tempo utile (essendo il termine ultimo per tale adeguamento fissato al 2019).
Si tratta di un onere non indifferente, non solo dal punto di vista economico, ma anche dal punto di vista della
mobilitazione di mezzi operativi, organizzativi nonché per
la notevole cantierizzazione richiesta su scala europea.
È infatti evidente che questo tipo di cantierizzazione comporta considerevoli costi esterni collegati alla congestione ed al rischio. È tautologico osservare che questa
tematica è particolarmente severa per quei paesi per cui
l’incidenza delle gallerie è notevolmente superiore alla
media della rete TERN. Secondo i dati consolidati dalla
Commissione Europea, l’Italia ha un parco gallerie di enorme spicco nell’ambito dell’Unione. Una porzione importante del territorio italiano è coperto da catene montuose, le Alpi e gli Appennini, montagne che determinano
ovvie complessità e criticità nell’uso del territorio e nella
costruzione della rete stradale. A questo tipo di realtà fattuale si affiancano standard di progettazione tradizionalmente rigorosi, ad esempio in termini di pendenze massime. È quindi interessante osservare che l’Italia ospita
circa il 48% delle gallerie stradali dell’Unione europea e
che una percentuale importante di queste è localizzata
in alcune regioni italiane. Ad esempio, la sola regione
Liguria possiede circa il 17% delle gallerie superiori ai 500
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m dell’intera rete trans-europea. Gli alti rappresentanti
della Commissione presenti all’evento ASECAP hanno
pubblicamente riconosciuto l’impatto sproporzionato che
la direttiva esercita sul nostro Paese. L’unica realtà paragonabile all’Italia, considerando il rapporto gallerie/rete,
è l’Austria dove attualmente ASFINAG gestisce 140 gallerie per una lunghezza totale pari a circa 324 km. In ragione dell’alta proporzione di gallerie rispetto alla rete,
l’obiettivo chiave di ASFINAG è assicurare il massimo livello di efficienza e sicurezza in galleria che, sulla base
dell’esperienza maturata, può essere notevolmente incrementata grazie all’impiego di tecnologie ITS ed a
misure operative da attuare in caso di eventi incidentali. Per l’adeguamento, ASFINAG ha confermato di voler
dedicare investimenti notevoli (circa 200 M€ all’anno)
nella costruzione di nuove gallerie e nell’adeguamento
delle gallerie esistenti al fine di raggiungere l’obiettivo
dato dalle istituzioni comunitarie.
Sempre a livello europeo, la Francia, che presenta 42
tunnel per un totale di 90 km, ad oggi, è probabilmente
la grande nazione europea più avanzata avendo già adeguato circa l’80% delle gallerie di propria competenza,
alla circolare francese del 2000 prima e quindi alla direttiva europea del 2004. Le altre concessionarie europee
presenti (Portogallo, Danimarca, ecc.) non dubitano di
riuscire ad adeguare le gallerie entro i termini previsti
dalla norma (2014), visto che il numero di queste infrastrutture è realmente esiguo rispetto alla consistenza delle rispettive reti stradali.
Gli ingenti investimenti, sopportati in modo particolare dagli operatori ed amministrazioni italiane, per adempiere
agli obblighi derivanti dalla Direttiva 2004/54/CE, rappresentano un notevole costo aggiuntivo agli esistenti
contratti di concessione, il che implica necessariamente,
al fine di garantire l’equilibrio finanziario dei contratti di
concessione, un incremento tariffario volto ad “assorbire” gli investimenti in questione; in caso però di investimenti più ingenti, l’equilibrio del piano finanziario dovrebbe
essere ricercato attraverso una compensazione più elevata, ad esempio attraverso il prolungamento del periodo di durata della concessione. Infatti, una corretta interpretazione del diritto comunitario consente di ritenere
che il concessionario possa remunerarsi mediante il riequilibrio del piano economico finanziario posto a base
della concessione stessa, modificato in conseguenza della variazione delle sue condizioni di base, incidendo sulla
tariffa ovvero sulla durata della concessione stessa, il che
si è tradotto, nella stragrande maggioranza dei casi in una
proroga della durata delle specifiche concessioni.
Ovviamente in sede comunitaria, esse sono state di vol-
ta in volta, caso per caso, vagliate in modo rigoroso, sia
in ordine alla legittimità di una eventuale proroga (proporzionata) della durata inizialmente stabilita e, sia in merito alla adeguatezza delle cause invocate per giustificare
proroghe senza confronto concorrenziale. Tutto ciò è sancito per l’ordinamento italiano dall’art. 8 bis della Legge
13 luglio 1999 n. 226 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio 1999, n. 132 recante interventi urgenti in materia di protezione civile”.
L’unica alternativa finora nota a tale meccanismo di riequilibrio del piano economico finanziario mediante proroga della durata della concessione è rappresentata dall’autorizzazione all’erogazione di un aiuto di Stato, a sua
volta sotto forma di proroga della durata della concessione, accordata nel febbraio del 2006, quando la Commissione
Europea approvò il prolungamento delle concessioni relative alla gestione della galleria del Monte Bianco e della
Galleria Maurice Lemaire in Francia, a fronte di investimenti
delle due concessionarie per l’applicazione dei nuovi standard di sicurezza nelle rispettive gallerie.
La Commissione europea aveva assunto la medesima linea ai tempi della stesura della Direttiva allorquando la
Vice-presidente della Commissione, Loyola de Palacio,
scrisse al presidente di ASECAP riconoscendo l’elevato
impatto della direttiva ed invitando le concessionarie a
prendere contatto con i Servizi della Commissione per le
conseguenti procedure da adottare. Tra le misure emerse in sede di confronto europeo la formazione e l’organizzazione sono, infine, degli elementi che hanno un
ottimo rapporto costi/benefici per la sicurezza in quanto agiscono in modo trasversale su un utilizzo ottimale
delle strutture, degli impianti e, più in generale, delle risorse disponibili per la gestione in sicurezza delle strade.
Questo diventa sempre più vero, man mano che i sistemi tecnologici permettono lo sviluppo di nuovi modelli
operativi per la sicurezza, aiutando le Amministrazioni ed
i Gestori ad essere sempre più puntuali e tempestivi nell’ambito di un comune sforzo per il miglioramento della
sicurezza nelle gallerie stradali, sforzo che deve essere
commisurato all’efficacia per la sicurezza dei relativi investimenti. Non sarebbe infatti ragionevole, ma neanche praticabile, l’adozione di ogni possibile e immaginabile misura e sistema di sicurezza. Di conseguenza, se
gli investimenti non devono essere lesinati quando si tratta di sicurezza, l’impiego deve però essere oculato e pertanto limitato a ciò che risulta effettivamente utile: il problema attuale è l’ottimizzazione della sicurezza.
Tramite la direttiva 2004/54/CE le Istituzioni Europee
hanno cercato una prima risposta, un primo passo verso il problema dell’ottimizzazione della sicurezza. II
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