Paper - SIET - Società Italiana di Economia dei Trasporti e della

Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
Quando deregolare non significa
necessariamente lasciare agire le forze del mercato.
Il caso del settore aereo in Italia.
Marco Alderighi 1,2,∗, Oliviero Baccelli2
1
Università della Valle d’Aosta
CERTeT,Università Bocconi
2
Abstract
Il lavoro esamina le recenti politiche di sviluppo regionali volte a stimolare il trasporto aereo. Dopo
aver tracciato il quadro normativo di riferimento a livello italiano e europeo, si analizza il caso della
Regione Sardegna e della Regione Puglia commentandone la pertinenza da un punto di vista normativo ed
economico. Infine, si forniscono alcune indicazioni sugli effetti di tali politiche sia a livello regionale che
a livello nazionale.
Keywords: Regolazione aeroportuale,
Introduzione
La recente deregolazione del settore aereo in Europa ha coinvolto tanto le compagnie
aeree quanto i gestori aeroportuali. Il forte sviluppo delle compagnie a basso costo1
(Ryan Air e Easy Jet, in primis) e al tempo stesso la privatizzazione e (in alcuni casi il
fallimento e) la ristrutturazione di alcune tra le principali compagnie di bandiera sono i
principali effetti del cambiamento che ha caratterizzato questi ultimi anni. Anche sul
versante delle strutture aeroportuali si sono osservati degli interessanti novità. Oltre ad
una fase di privatizzazione di alcuni aeroporti, si è osservata una competizione tra
aeroporti (Barrett, 2004, Francis et al. 2004), soprattutto per attirare vettori low-cost,
che ha portato all’espansione di molti piccoli aeroporti regionali.
∗
Corresponding author: Marco Alderighi ([email protected])
La vivacità del settore è ad esempio evidenziata dal numero di rotte comunitarie aggiuntive nel periodo
fra il luglio 2006 e il luglio 2007: ben 644 e 4.150 nuovi voli. Nello stesso periodo 347 rotte e 2.343 voli
sono stati dismessi, con un saldo positivo di 297 rotte e 1.807 voli a sottolineare la continua ricerca da
parte dei vettori di nuovi mercati e il rapido abbandono delle rotte considerate non profittevoli.
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Accanto a questo quadro fortemente volto a favorire la competizione, in Italia, ma
anche in altre realtà europee, si è osservata una situazione che ha modificato o per certi
versi distorto il funzionamento del mercato. Questa situazione è da ricercarsi
nell’intervento delle amministrazioni pubbliche locali o regionali e nella loro azione
volta a stimolare la domanda. Più in generale, le amministrazioni pubbliche locali hanno
cercato di favorire lo sviluppo aeroportuale nella perversa logica che ogni regione,
provincia, città o comune avesse meritatamente diritto ad avere un aeroporto (qualunque
fosse il loro bacino d’utenza), senza tenere in considerazione l’impatto delle proprie
decisioni su scala nazionale.
Questo comportamento è stato più volte giustificato dall’assunto che lo sviluppo di
collegamenti aerei e la presenza di aeroporti in una regione permette di attivare una
serie di effetti diretti, indiretti e indotti su di un gran numero di settori economici
(Zucchetti e Baccelli, 2001 e Brueckner, 2003) e che quindi possa essere un valido
strumento di politica regionale. Pur sottolineando l’importanza del libero del mercato, il
quadro normativo europeo ha lasciata aperta la porta all’intervento intervento locale che
in alcuni casi non è certo mancato: si è fatto uso di consistenti investimenti effettuati per
la realizzazione e l’ammodernamento delle infrastrutture aeroportuali da parte di Enti
pubblici e si sono investite cospicue somme per promuovere nuove rotte.
In realtà una spiegazione all’atteggiamento del decisore pubblico è abbastanza
semplice: è meno costoso ed estremamente più veloce ampliare e dotare delle necessarie
strutture un aeroporto e al tempo stesso incentivare qualche vettore aereo ad operare,
piuttosto che collegare in modo efficace una città o una regione ad un aeroporto
internazionale.
In questo documento si ripercorrono alcuni interventi da parte delle amministrazioni
locali al fine di valutarne l’efficacia per lo sviluppo locale e infine si formulano alcuni
commenti concernenti gli effetti che queste politiche possono avere a livello di sistema
nazione.
Nel paragrafo 2 si presenta il quadro normativo di riferimento a livello italiano e
europeo. I paragrafi 3 e 4 discutono rispettivamente il caso della Sardegna e della
Puglia. Infine, il paragrafo 5 presenta le considerazioni conclusive.
Il quadro normativo di riferimento a livello italiano e europeo
Il processo di liberalizzazione del trasporto aereo in Europa (e negli Stati Uniti) è
stato accompagnato da deroghe a protezione delle piccole comunità o delle aree
periferiche, in quanto vi erano fondati timori che la competizione e la riorganizzazione
dei network delle compagnie avrebbe portato ad una concentrazione dei flussi solo sugli
aeroporti principali, lasciando gli aeroporti regionali con servizi ridotti o annullati
(Reynolds – Feighan, 1995 e Thompson 2002), pertanto in affiancamento alle politiche
di liberalizzazione sono state intraprese politiche di sviluppo dei traffici aerei.
A livello italiano, a partire dal 1999,2 le iniziative delle Regioni hanno caratterizzato
fortemente la politica del trasporto aereo, in un contesto di riordino del codice della
2
Il 17 maggio 1999 veniva promulgata la legge n°144, recante interventi sulla finanza pubblica (collegato
ordinamentale alla finanziaria 1999), che conteneva l’art. 36 che perseguiva l’obiettivo della continuità
territoriale tra la Sardegna e la penisola, mediante l’imposizione, per la prima volta in Italia, di oneri di
servizio pubblico relativamente ai servizi aerei di linea effettuati tra scali aeroportuali sardi ed aeroporti
nazionali.
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navigazione e delle leggi dello Stato. Infatti, il trasporto è oggi materia di disciplina
comunitaria ed internazionale e per la cura dei residuali interessi (sembrerebbe
esclusivamente) delle autonomie locali, come risulta dal combinato disposto della legge
costituzionale n°3/2001 e la legge Bassanini n°59/1997, fermo restando la competenza
concorrente fra Stato e Regioni nelle materie governo del territorio, porti e aeroporti
civili, grandi reti di trasporto e di navigazione.3 Esempi emblematici di ciò sono stati
l’introduzione del regime di continuità territoriale (e.g. imposizione degli oneri pubblici
su numerose rotte da e per i tre aeroporti principali della Sardegna), lo stanziamento di
importanti forme di sussidio allo sviluppo di nuove rotte (e.g. utilizzo di fondi regionale
per lo sviluppo di nuove rotte da e per gli aeroporti pugliesi), oppure attraverso le
ricapitalizzazioni delle società di gestione aeroportuale (e.g. la società di gestione
dell’Aeroporto di Ancona Falconara è stato oggetto di ricapitalizzazioni continue nel
corso degli ultimi anni da parte degli azionisti pubblici).
Lo sviluppo delle rotte verso regioni periferiche
La Commissione Europea nel corso degli anni ha messo in chiaro come il
sovvenzionamento diretto delle rotte nazionali da parte degli Stati membri, mediante
aiuti al funzionamento, possa essere accettato in linea di principio soltanto nei seguenti
due casi:
Obblighi di servizio pubblico
Aiuti di carattere sociale
Già l’art. 4 del Regolamento Comunitario 2408/92 provvedeva4 a definire l’obbligo di
servizio pubblico come qualsiasi onere imposto dallo Stato ad un vettore aereo per
assicurare l’esercizio di una rotta ritenuta essenziale per l’economia di una regione
periferica od in via di sviluppo, secondo criteri di continuità, regolarità e tariffazione
che un vettore non adotterebbe tenendo conto esclusivamente del proprio interesse
commerciale.
L’accesso ad una rotta sulla quale nessun vettore aereo abbia istituito o si appresti ad
istituire servizi aerei di linea, nel rispetto degli oneri di servizio pubblico imposti, può
essere limitato dallo Stato membro ad un unico vettore comunitario per un periodo non
superiore ai 3 anni, e comunque con un obbligo di riesaminare la situazione
annualmente. Il diritto di effettuare tali servizi deve essere concesso tramite procedura
di gara pubblicata sulla GUCE.
L’onere può comportare un sussidio da parte dello Stato al vettore selezionato,
concesso tenendo conto dei costi e ricavi legati all’espletamento della rotta dimostrati
sulla base di un appropriato sistema di contabilità analitica. L’appalto consente di
individuare l’offerta migliore valutata tale sia in ragione dell’interesse dell’utente che
del minore onere a carico dello Stato. Precisa la Commissione che la compensazione
delle pure perdite di esercizio sostenute su una rotta dalla compagnia selezionata, da
calcolarsi secondo i criteri già fissati dal Regolamento 2408/92, dà vita ad una
operazione commerciale neutra tra lo Stato e la compagnia aerea che non può essere
considerato un aiuto, se il vettore è stato correttamente selezionato. Diversamente da
3
Art.117, comma 3 della Costituzione.
Si veda la Gazzetta Ufficiale Europea L 240 del 24.08.1992. Il regolamento è stato modificato
parzialmente dal regolamento n°1882/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale 284 del 31.10.2003
4
3
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quanto stabilito dal Regolamento 2408/92 la Commissione ritiene nei più recenti
interventi che il livello del compenso sia l’elemento principale della selezione, mentre i
criteri di effettuazione del servizio sono condizioni già fissate nel bando.
La Commissione si riserva il diritto di vigilare ed intervenire nel caso in cui lo Stato
attraverso la sovvenzione dirotti volumi consistenti di traffico o permetta ai vettori la
sovvenzione incrociata di rotte sulle quali si trovino in concorrenza con altri vettori
aerei della Comunità.
L’art.87 del Trattato comma 2, lettera a stabilisce che sono sempre compatibili con il
mercato e con la concorrenza “gli aiuti a carattere sociale, concessi a singoli
consumatori, senza discriminazione sull’origine del prodotto”.
La Commissione5 ha precisato nella comunicazione del ’94 che il principio sancito dal
Trattato ed applicato al trasporto aereo, deve in linea generale riferirsi a categorie
specifiche di passeggeri che utilizzano una rotta (ad es. bambini, portatori di handicap,
persone a basso reddito) e che tuttavia qualora il collegamento interessi regioni sfavorite
e in particolar modo regioni insulari, l’aiuto possa coprire l’intera popolazione di tale
regione. L’aiuto in argomento deve essere rivolto al passeggero e non al vettore essendo
la misura diretta a favorire l’integrazione europea e lo sviluppo omogeneo del territorio.
Nel Maggio del 2007 erano 226 le rotte a livello europeo operate in questo regime,
con un ruolo rilevante nelle tratte domestiche in Portogallo (71,5% dei posti offerti su
questo mercato), Irlanda (18,1%), Italia (13,7%) e Francia (13,0%).
Gli aiuti in fase di start - up
La posizione della Commissione europea in materia di aiuti ai vettori per l’attivazione
di nuove linee (start up) è stata chiarita con la sentenza di Charleroi6 ed è stata
formalizzata con i nuovi orientamenti espressi con la “Comunicazione relativa agli
orientamenti 2005”7 del 2005. La Commissione ha infatti riconosciuto che gli aiuti
all’avviamento sono uno strumento di rilevante importanza per la valorizzazione degli
aeroporti regionali ed una occasione per accrescere la visibilità di realtà altrimenti
sconosciute.
Lo sviluppo degli aeroporti regionali rappresenta per la Comunità europea un
obiettivo essenziale in grado di contribuire a decongestionare i grandi aeroporti che in
alcuni casi sono prossimi ai livelli di saturazione della propria capacità ricettiva.
Riconosce inoltre che il progetto di crescita degli aeroporti minori è strettamente legato
al fenomeno delle compagnie low cost. Tuttavia se le compagnie tradizionali
preferiscono operare sui grandi hub in ragione delle connessioni che questi
garantiscono, le compagnie a basso costo non sono sempre disposte, in assenza di
sovvenzioni, a correre il rischio di avviare collegamenti aerei da aeroporti scarsamente
conosciuti.
5
Si tratta dell’orientamento ufficiale della Commissione Europea sulla questione “Aiuti di Stato nel
settore dell’aviazione”, cioè si tratta delle linee guida sull’applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE
(artt. 87 e 88 nell’odierna numerazione post-Amsterdam) e dell’art. 61 dell’Accordo SEE relativo agli
aiuti di Stato nel settore dell’aviazione; esse sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale Europea n°94 del
10.12.1994.
6
Decisione della Commissione 2004/393/EC del 12 Febbraio 2004 apparsa sulla GU n°137 del
30.04.2004.
7
“Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento
concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali”, apparsa sulla GU n°312 del 9.12.2005.
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Lo sviluppo di tali aeroporti può inoltre contribuire alla crescita economica locale,
alla mobilità dei cittadini, alla competitività della regione oltre che alla integrazione
politica e sociale con il resto dell’Europa.
Ne consegue che gli “aiuti” concessi su grandi aeroporti comunitari8 (cat. A) debbono
essere sempre notificati alla Commissione affinché siano esaminati nella loro coerenza
con i dettami del Trattato. Parimenti soggetti alla notifica sono gli aiuti che coinvolgono
aeroporti di cat. B e C.
Gli aiuti ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) sono considerati non in grado di
alterare la concorrenza e sono quindi esonerati dall’obbligo della preventiva notifica alla
Commissione.
Tuttavia tali aiuti dovranno risultare compatibili con il Trattato e non generare
distorsioni del mercato o incidere sugli scambi tra Stati. Gli aiuti potrebbero infatti
provocare indirettamente distorsioni tra aeroporti comunitari (cat. A) nazionali (cat. B) e
aeroporti regionali (cat C e D), spingendo una compagnia a decidere di trasferirsi da un
aeroporto a un altro od a spostare un collegamento da un aeroporto comunitario ad uno
regionale.
La Commissione ha ritenuto quindi di poter autorizzare gli aiuti che sono paragonabili
agli investimenti che farebbe un investitore privato operante in un economia di mercato
e che soddisfano le seguenti condizioni:
1.
Siano erogati a favore di vettori aerei comunitari, di importo trasparente e
pubblicizzato, per collegamenti in partenza da aeroporti regionali delle cat C e
D. Solo eccezionalmente (calamità e recessione) possono venir destinati a
favore di aeroporti nazionali di cat. B e da esaminarsi caso per caso per le rotte
in partenza da aeroporti di qualsiasi categoria purché situati nelle regioni
ultraperiferiche con destinazione verso paesi terzi vicini;
2.
Vengano destinati solo per l’attivazione di nuove rotte o di nuove frequenze
che si traducano in un aumento del volume netto di passeggeri in partenza, con
quindi, finalità incentivanti e progressivamente decrescenti, circoscritti ad un
massimo di 5 anni entro il quale termine il servizio dovrà risultare
commercialmente redditizio;
3.
Siano proporzionati sia con l’obiettivo di sviluppo del traffico e quindi
rapportato al singolo passeggero, sia proporzionato rispetto alle spese
aggiuntive del beneficiario legate all’apertura di nuove rotte (spese iniziali di
marketing, di pubblicità utili a far conoscere l’esistenza del nuovo
collegamento), inoltre non è possibile superare il 50% delle spese di avvio
delle rotte, cumulati sui due aeroporti interessati o il 50% delle spese relative
ad uno degli aeroporti;
4.
Siano previste sanzioni nei confronti della compagnia aerea per il mancato
rispetto degli impegni assunti, inoltre non debbano cumularsi con altri aiuti
sociali o con le compensazioni per prestazioni di servizio pubblico;
Con le guidelines del 2005 la Commissione ammette inoltre ribassi sulle tariffe di
assistenza a terra praticati a favori di vettori anche con compensazione di altre entrate
aeroportuali purché di natura “commerciale” e praticate su aeroporti con traffico
8
Le categorie definite dalla Commissione per classificare gli aeroporti sono: A: “grandi aeroporti
comunitari” – oltre 10 milioni di pax/anno; B: “aeroporti nazionali” – tra 5 e 10 milioni di pax/anno; C:
“grandi aeroporti regionali” – tra 1 e 5 milioni di pax/anno; D: “piccoli aeroporti regionali” meno di 1 milione di pax/anno.
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inferiore alla soglia dei due milioni di passeggeri. Non sono viceversa ammesse
compensazioni con entrate di natura erariale che il gestore introita in qualità di “autorità
aeroportuale” (es. diritti e tasse) od in quanto affidatario di servizi di interesse
economico generale.
Il caso Sardegna
A livello italiano, lo strumento degli “oneri di servizio pubblico” è stato utilizzato a
partire dal 2001, in forte ritardo rispetto ad esempio alla Francia che già nel 1994
procedeva al bando per 12 rotte onerate. Nel giugno del 2007 le rotte esercite con questo
tipo di politiche erano 29 rotte, di cui 16 da e per la Sardegna, 10 da e per la Sicilia (di
cui 6 verso Pantelleria e Lampedusa), 2 verso la Calabria (da Crotone verso Roma e
Milano) e 1 verso la Liguria (Albenga- Roma).
L’art. 36 L 144/99, al fine di assicurare la continuità territoriale tra l’Italia
continentale e le isole maggiori, dispose che i presidenti delle regioni interessate
(Sardegna e Sicilia) su delega del Ministro dei Trasporti indicessero ciascuno nella
rispettiva regione “Conferenze di servizi” con la partecipazione delle Pubbliche
Amministrazioni competenti aventi il compito di fissare le modalità di espletamento
della tratta senza contributi da parte dello Stato. La norma, considerando la possibilità
che nessun vettore accettasse gli oneri di servizio, stanziava un contributo di 50 miliardi
di lire (25 milioni di euro) per il 2000 e 70 miliardi a partire dal 2001 (circa 35 milioni
di Euro), di cui l’1% di tali somme veniva destinato a finanziare i collegamenti delle
isole minori siciliane (tabella 1).
Tabella 1: Bando di gara della Regione Sardegna
SARDEGNA
Cagliari-Fiumicino e vv
Cagliari-Milano e vv
Olbia Fiumicino e vv
Olbia Milano e vv
Alghero Fiumicino e vv
Alghero Milano e vv
Comunicazione
Della
Commissione
C 284/16
7.X.00
Bando
di
gara
13.XII.02
16.2.01
Tariffa
massima
piena
agev.^
€ 66
€ 91
€ 60
€ 91
€ 66
€ 91
€ 34
€ 42,5
€ 34
€ 42,5
€ 34
€ 42,5
Durata
2+1
2+1
2+1
2+1
2+1
2+1
Compens.ne
annua
Vettore
si
si
si
si
si
si
Alitalia *
Volare **
Meridiana*
Meridiana*
Alitalia **
Nessuno
* D.M. 17.X.01 – G.U. 26.x.01 Decorrenza non oltre il 31.XII.2001
** D.M. 21.12.01 -
Decorrenza non oltre il 31. 1. 2002
^ tariffe agevolate: residenti in Sardegna, emigrati sardi, disabili,giovani 2-25 anni, anziani oltre i 70 anni
Va ricordato che il Regolamento 2408/92 prevede la possibilità di selezionare tramite
appalto pubblico il vettore al quale affidare in esclusiva la rotta, nell’ipotesi in cui la
fase impositiva non produca effetti (in sostanza non intervenga l’accettazione degli
oneri da parte di uno o più vettori). Tale selezione avviene mediante una gara il cui
bando deve essere pubblicato sulla GUCE cui possono partecipare tutti i vettori aerei
comunitari in possesso di licenza. Nei documenti di gara deve essere indicato
l’ammontare massimo della compensazione finanziaria che potrà riconoscersi al vettore
selezionato, che verrà circoscritto alle sole tratte onerate e volto a pareggiare il
disavanzo tra costi e ricavi sopportato dal vettore per singola tratta aggiudicata ed
esercitata.
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Il 7 ottobre 2000 è stata quindi pubblicata sulla GUCE 2000-C284-13 la
comunicazione della Commissione di imposizione d’oneri, seguita dal bando di gara
indicante per ciascuno dei collegamenti il numero minimo di frequenze, gli aeromobili
utilizzabili e le tariffe massime applicabili oltre all’ammontare massimo della
compensazione.
A seguito di un acceso contenzioso apertosi avanti al TAR per azioni promosse dalla
AirOne avverso le procedure di gara indette per l’affidamento delle rotte con la
Sardegna verrà ad essa riconosciuto il diritto all’esercizio delle seguenti tratte onerate
da servizio pubblico: Cagliari - Milano e vv , la Alghero - Roma e vv. e l’Alghero Milano e vv quest’ultima non aggiudicata ed oggetto di separato ricorso al TAR Lazio.9
L’effetto derivante sul traffico dalla imposizione degli oneri di servizio pubblico fu
inizialmente apparentemente deludente (tabella 2).
Tabella 2: Dati di traffico, Sistema aeroportuale Fiumicino-Ciampino, ** Sistema aeroportuale Linate-Malpensa,
Fonte ENAC.
Dati di Traffico
2001
2002
2003
2004
2005
Cagliari-Fiumicino e vv
100
113,2
114,1
109
111,6
Cagliari-Milano** e vv
100
143
150,2
140
131
Olbia Fiumicino* e vv
100
120,1
122,5
121,8
110
Olbia Milano** e vv
100
118,8
125
118,8
115,6
Alghero Fiumicino* e vv
100
105,3
107,5
98,5
121,4
Alghero Milano** e vv
100
123
135
124
121,9
Le tratte con la Sardegna, aggiudicate, furono effettuate per due anni con
compensazione finanziaria, non più prevista dal 2004 anche a seguito dell’interesse
manifestato da compagnie aeree low cost. Le convenzioni sottoscritte tra i vettori
Alitalia, AirOne e Meridiana, che hanno esercitato tali collegamenti e l’ENAC
prevedevano una compensazione massima annuale a carico dello stato paria
24.232.157€ per gli anni 2002-2003.10
Allo scadere di tali convenzioni venne sottoscritta nuova convenzione della durata di
un anno senza alcuna compensazione per esplicita rinuncia degli stessi vettori. Secondo
quanto previsto dal Regolamento 2408/92 dopo 3 anni lo Stato membro deve procedere
ad un riesame della situazione. Pertanto con Decreto Ministeriale dell’8.XI.2004
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 273 del novembre 2004,
seguito dalla Comunicazione della Commissione 2004/C 306/03 (GUCE 10.12.2004) è
stata resa nota la decisione del Governo italiano di imporre nuovi oneri di servizio
pubblico tra i 3 scali aeroportuali della Sardegna ed i principali aeroporti nazionali per
un totale di 18 rotte (tabella 3).
Chiarisce la comunicazione che tutte le 18 rotte e gli oneri imposti su di esse
costituiscono un unico pacchetto che deve essere accettato interamente e integralmente entro 15 giorni dalla data di pubblicazione nella GUCE della comunicazione della
Commissione - dai vettori interessati senza compensazioni di qualsivoglia natura e
9
E’ da evidenziare come l’imposizione di OSP anche delle tratte verso Roma e Milano hanno
sostanzialmente impedito ad Alitalia di inserire la Sardegna nell’unica rete di tipo hub & spokes con tratte
intercontinentali a servizio dell’Italia su Fiumicino e Malpensa. Questo mancato inserimento della
Sardegna nei network intercontinentale ha sicuramente contribuito a ridurre l’attrattività turistica
dell’isola.
10
Atti parlamentari - Camera dei deputati in DOC. XVII n.14-9^ commissione Trasporti.
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provenienza ed ancora che i vettori accettanti, che non dovessero disporre di autonoma
capacità tecnica ed organizzativa, sufficiente ad esercitare le rotte secondo il regime
degli oneri di servizio, dovranno depositare al momento dell’accettazione eventuali
accordi di traffico stipulati con altri vettori, finalizzati all’esercizio delle rotte onerate.
Tabella 3: Dati di traffico, Sistema aeroportuale Fiumicino-Ciampino.
Alghero-Roma e vv
Cagliari-Roma evv
Olbia-Roma evv
Alghero-Milano e vv
Cagliari-Milano e vv
Olbia-Milano e vv
Alghero-Bologna e vv
Cagliari-Bologna e vv
Olbia-Bologna e vv
Alghero-Torino e vv
Cagliari-Torino e vv
Olbia-Torino e vv
Alghero-Pisa e vv
Cagliari-Pisa e vv
Olbia-Verona evv
Caliari-Verona e vv
Cagliari-Napoli e vv
Cagliari-Palermo evv
** Sistema aeroportuale Linate-Malpensa, Fonte ENAC.
Nella comunicazione sono riportate le frequenze minime giornaliere, gli orari e la
capacità minima giornaliera per singola rotta oltre ad una struttura tariffaria che
mantiene la articolazione tra tariffa agevolata e tariffa non agevolata massima.
Il pacchetto di 18 rotte seguiva la logica di rendere appetibili rotte che singolarmente
messe a gara non sarebbero risultate interessanti, si trattava quindi di un blocco unitario
di tratte accettabili da “chiunque” ne avesse interesse-anche più di un soggettopotendosi prevedere l’esclusività solo nel passaggio successivo qualora la prima
imposizione di oneri fosse andata deserta e si fosse dovuto procedere con la gara” .11
Le tratte in argomento in effetti non sono divenute operative nei termini pubblicati ma effettuate in regime di proroga, di fatto, dai medesimi vettori risultati affidatari con i
primi provvedimenti di imposizione di OPS - a seguito di un intervento della
Commissione Europea relativo all’avvio di un procedimento formale di indagine sulla
conformità degli oneri di servizio pubblico relativi alle 18 rotte rispetto alla disciplina
comunitaria relativa al mercato comune.
In effetti l’esperienza della Sardegna induce a diverse riflessioni sulla validità del
modello “imposizione” che conduce necessariamente ad un monopolio con tutti i limiti
e le difficoltà che esso comporta nel senso che, pur garantendo sicuri vantaggi agli
utenti sardi che hanno potuto adoperare agevolmente il mezzo aereo, usufruendo di
tariffe ridotte, ha per altro verso prodotto situazioni di estrema criticità per l’utenza a
vocazione turistica che si è vista ridotta la capacità di accesso ad offerte promozionali,
spesso più convenienti delle tariffe di continuità ad essa riservate in regime di tratte
onerate.
Inoltre l’estensione di tali istituto a capoluoghi secondari del nostro paese ha sottratto
al mercato, consolidando su pochi vettori tutto il flusso turistico diretto verso la
Sardegna, alterando inoltre la tipicità dello strumento disciplinato del Regolamento
2408/92. Lo Stato italiano ha infatti previsto la possibilità di intese fra più vettori
interessati al fine di un’operatività congiunta per le rotte onerate.
Le modalità di imposizione degli oneri di servizio pubblico e l’estensione delle rotte
onerate (18) ha richiamato, dunque, l’attenzione della Commissione europea (decisione
C/2005 577) a seguito del cui intervento il Governo italiano ha proceduto alla
abrogazione delle precedenti disposizioni riguardanti l’unicità del pacchetto in
argomento.
11
Atti parlamentari - Camera dei deputati in DOC. XVII n.14-9^ commissione Trasporti.
8
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Indagine della Commissione Europea sul caso Sardegna
Secondo quanto previsto all’art.4 del Regolamento 2408/92 la Commissione è
competente a decidere, dopo un ‘indagine svolta a richiesta di uno Stato membro o di
propria iniziativa, se l’imposizione di oneri di servizio pubblico, debba continuare ad
applicarsi.
La Commissione ha ravvisato che esistessero seri dubbi sulla conformità degli oneri
di servizio pubblico imposti dallo Stato italiano fra gli scali aeroportuali della Sardegna
e i principali aeroporti nazionali sia in ordine alla essenzialità, proporzionalità e non
discriminazione degli oneri in argomento oltre che in relazione alla gravosità
dell’obbligazione imposta ai vettori interessati di gestire come un unicum le 18 rotte
soggette ad imposizione, contrariamente ai principi di libera prestazione dei servizi.
Il numero delle rotte, l‘ammontare elevato della cauzione richiesta ed i tempi ristretti
assegnati per l’inizio dei servizi sono, secondo la Commissione, elementi che inducono
a ritenere che solo i più grandi vettori abbiano i mezzi necessari per poter operare le
rotte in argomento od in alternativa solo le compagnie aeree già affidatarie delle stesse
sulla base della precedente procedura di gara.
La Commissione in ragione delle preoccupazioni espresse in ordine al carattere
sproporzionato e discriminatorio degli oneri, con decisione del 3 marzo 2005, ha aperto
un’indagine ai sensi dell’art. 4, par 3 del regolamento CE n. 2408/92, invitando lo Stato
Italiano ad inoltrare entro un mese copiosa ed articolata documentazione, a sostegno
della validità, e coerenza - rispetto alla regolamentazione comunitaria - della decisione
di sottoporre a onere di servizio le 18 tratte in argomento.
Lo Stato italiano ha quindi deciso di sospendere gli oneri di servizio pubblico relativi
al pacchetto di rotte in argomento, informandone la Commissione che tuttavia per
chiudere l’indagine avviata ed esimere lo Stato italiano dalla trasmissione delle
informazioni richieste, impone la pubblicazione sulla GUCE della intervenuta
soppressione degli oneri di servizio pubblico.
Il Ministro dei trasporti e delle infrastrutture ha proceduto quindi con proprio decreto
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale italiana n.277 del 28 novembre 2005 a dichiarare
abrogato il precedente “…decreto dell’8 novembre 2004 di imposizione, per poi
procedere ad una integrale riformulazione dell’intero contenuto del provvedimento” in
questione.
Nuova imposizione di oneri per la Sardegna
Con nuova comunicazione pubblicata sulla GUCE 24 marzo 2006 e 21 aprile 2006 le
tratte onerate di servizio pubblico per la Sardegna hanno quindi formato oggetto di due
distinte procedure di assegnazione di gara ed ispirate a criteri innovativi (tabella 4).
La prima comunicazione ha riguardato l’imposizione di oneri di servizi pubblico
senza esclusiva e senza oneri finanziari a carico dello Stato per le sei “tratte storiche”.
Hanno costituito un unico pacchetto, da accettarsi interamente dai vettori interessati, la
coppia di rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano così come la coppia Olbia-Roma
Olbia-Milano. Al fine di evitare la sovracapacità conseguente all’accettazione di una
rotta onerata da parte di più vettori, l’ENAC, sentita la Regione Sardegna ha proceduto
9
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
a “contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli
complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base delle
imposizioni di oneri”. Precisava infatti il bando “Tale intervento dovrà ispirarsi ad
un’equa redistribuzione delle rotte e frequenze fra vettori accettanti anche sulla base dei
volumi di traffico sulle rotte (o pacchetti di rotte) in questione accertati per ciascuno di
essi nel biennio precedente”.12
Tabella 4: Rotte messe a gara in Sardegna nel 2006.
2006/C 72/03
Rotte singole
Meridiana +
2006/C 9308
Coppie di rotte
Alghero-Roma
Alghero-
Cagliari-Roma
AirOne
Rotte singole
AirOne
Bologna
Alghero-Milano
AirOne
AirOne
Alghero-Tornio
Meridiana +
Olbia-Roma
AirOne
Olbia-Milano
Cagliari-Milano
Cagliari-Bologna
Meridiana
Cagliari-Torino
Meridiana
Cagliari-Firenze
Meridiana?
Cagliari-Verona
Meridiana
Cagliari-Napoli
Meridiana?
Cagliari-Palermo
Meridiana
Olbia-Bologna
Meridiana
Meridiana
Meridiana
Olbia-Verona
Viceversa le rotte Cagliari-Roma e Cagliari-Milano dovranno essere accettate
singolarmente dai vettori interessati. E’ da evidenziare come le compagnie low cost
Ryanair ed easyJet sono state costrette dalla normativa a chiudere rispettivamente le
rotte Roma Ciampino – Alghero e Milano Malpensa. Anche Alitalia fu costretta a non
operare su quelle rotte, avendo presentato con un giorno di ritardo i documenti per
partecipare al bando di gara per l’assegnazione dei servizi in onere di servizio pubblico.
Le tabelle 5 e 6 evidenziano chiaramente come il traffico complessivo sui voli
domestici da e per la Sardegna nel periodo 2000-2006 (nella maggior parte dei casi
espletati in regime di oneri di servizio pubblico) abbia registrato un tasso di crescita in
inferiore alla media italiana per questo tipo di traffici nel caso di Cagliari ed Olbia,
12
Comunicazione della Commissione n.2006/C-72/03, GUCE 24 marzo 2006.
10
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
mentre nel caso di Alghero il tasso di sviluppo è stato di 1,4 punti percentuali superiore.
Le limitazioni imposte su tutte le principali rotte domestiche hanno un effetto restrittivo
più ampio che grava su tutte le rotte domestiche da e per la Sardegna, in quanto le
compagnie aeree operano in una logica che valorizza le economie di rete.
Tabella 5: L’evoluzione del traffico passeggeri su voli nazionali da e per i tre principali aeroporti della Sardegna (in
migliaia).
2001
2002
2003
2004
2005
2006
01/06
Alghero
Cagliari
Olbia
Totale
Italia
527
1.798
1.125
43.405
593
2.027
1.132
44.976
634
2.177
1.217
48.680
573
2.074
1.191
48.612
632
2.118
1.116
48.440
648
2.148
1.203
51.741
23,0%
19,4%
7,0%
19,2%
Fonte: Assaeroporti
Per confronto, nel caso dei traffici di tipo internazionali, gestiti dai vettori con logiche
puramente commerciali, hanno evidenziato un tasso di sviluppo compreso fra le tre e le
quattro volte superiore al già elevato tasso di crescita medio italiano per questa tipologia
di voli.
Tabella 6: L’evoluzione del traffico passeggeri su voli internazionali da e per i tre principali aeroporti della Sardegna
(in migliaia).
2001
2002
2003
2004
2005
2006
01/06
Alghero
Cagliari
Olbia
Totale
Italia
151
102
187
45.611
206
121
219
45.742
248
121
284
51.068
419
196
340
57.950
441
223
494
64.095
418
313
561
70.657
177,0%
206,4%
199,2%
54,9%
Fonte: Assaeroporti
Questi differenti ordini di grandezza dello sviluppo possono essere considerati
indicativi dell’incisività delle politiche di oneri di servizio pubblico nel limitare la
crescita dei traffici passeggeri nazionali da e per la Sardegna.13
Segnalazione dell’Antitrust italiano e nuovo intervento della Commissione
Al riguardo l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), con
segnalazione del 3 agosto 2006, decise di formulare al Ministro dei Trasporti profili di
“possibili restrizioni concorrenziali” riferibili sia ai collegamenti sopra elencati che a
quelli storici attivi tra gli aeroporti della Sardegna e i due scali di Roma e Milano. Le “
restrizioni” alla concorrenza si verrebbero a realizzare secondo la AGCM in ragione di
3 differenti argomentazioni:
1.
non proporzionalità della restrizione alla concorrenza rispetto agli obiettivi da
tutelare
Sembra infatti all’Autorità Garante che se effettivamente i collegamenti fra gli
scali sardi con Roma e Milano possano considerarsi essenziali per lo sviluppo
13
A rafforzare questa tesi si possono evidenziare i dati offerti da un’analisi di prezzo delle rotte tra
Milano e diverse destinazioni tra le quali la Sardegna. Quest’ultima risultava essere la più costosa da
raggiungere via aerea, a causa della mancata concorrenza dovuta al regime di oneri di servizio pubblico.
L’analisi è effettuata da: U. Arrigo e A. Giurcin, in “Gli effetti della liberalizzazione del trasporto aereo e
il ruolo delle compagnie low cost: un confronto USA – Europa”, Società Italiana di Economia Pubblica,
2006.
11
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
2.
3.
economico delle regioni del territorio ove di trova l’aeroporto ciò non appaia
soddisfatto per gli altri collegamenti con le restanti città italiane.
In considerazione del traffico prevalentemente stagionale appare all’Autorità
Garante, sproporzionato limitare le rotte da Torino – Verona – Firenze - Bologna
rispetto alla “esigenza di assicurare” che nei momenti di picco della domanda
(estate) possa esserci un’offerta di voli da parte di vettori in concorrenza.
l’esistenza di profili discriminatori tra categorie di utenti che può dar luogo a
sovvenzionamenti incrociati tra utenti agevolati e non agevolati
Il differente regime tariffario previsto dall’attuale sistema di imposizioni di oneri
di servizio pubblico , tra utenti non agevolati e i residenti/nati non residenti che
pagano una tariffa più bassa, determina secondo AGCM un sovvenzionamento
incrociato dei voli agevolati a carico dei voli non agevolati. Tale aspetto sarebbe
confermato dalla circostanza che dalla fine del 2004 i vettori Alitalia, Airone,
Meridiana abbiano volontariamente accettato la prosecuzione del regime onerato
senza alcuna compensazione.
Infatti la consistente percentuale (circa 40%) dei non residenti consente ai vettori
di sussidiare i costi sopportati per le agevolazioni riservate ai residenti.^^Il
divieto implicitamente opposto alle società low cost di volare su rotte da/per la
Sardegna non consente agli utenti agevolati di godere di tariffe al loro ancor più
favorevoli pianificando per tempo il proprio viaggio.
incentivi al coordinamento
Secondo l’Antitrust l’attuale sistema favorisce intese tra i vettori in ordine alla
ripartizione tra loro delle rotte onerate. Il decreto 29.12.05 impone queste forme
di accordo fra vettore attraverso apposite convenzioni. Sulla GUCE c72-4 il
coordinamento fra vettori si è esteso anche al caso delle due rotte che potevano
essere accettate singolarmente Cagliari-Roma-Milano in quanto Airone e
Meridiana hanno presentato domanda di accettazione del regime onerato su
entrambe le rotte. In quanto i due vettori hanno accettato il regime onerato su
entrambe le rotte in accordo di code sharing il che tende a rendere impossibile
riduzioni dei prezzi.
In sintesi, l’Autorità garante afferma che il regime onerato potrebbe in realtà essere
circoscritto (obblighi minimi di servizio) al periodo dell’anno nel quale debba
effettivamente essere assicurata all’utenza la garanzia di servizio, lasciando viceversa la
stagione turistica alla forza del mercato concorrenziale.
Sottolinea l’Autorità garante che il costo della compensazione sostenuto dallo Stato
sulle rotte soggette ad esclusiva sino al 2004 è risultato contenuto e rientrante
nell’ordine di poche decine di milioni di euro l’anno; dall’altro, l’attuale esistenza di un
sussidio incrociato non trasparente pagato in ultima istanza dai viaggiatori non agevolati
determina la mancata minimizzazione del sussidio stesso, venendo meno la possibilità
di identificare la corretta ampiezza del servizio soggetto alle condizioni onerate.
Ove invece si dovesse procedere alla definizione di un regime di obblighi di servizio
circoscritto alla sola domanda non garantita dai meccanismi di mercato, l’eventuale
sovvenzione diverrebbe esplicita, dal momento che, in assenza della possibilità di
sussidi incrociati tra le diverse tipologie di passeggeri, gli obblighi sarebbero soddisfatti
da un unico operatore per rotta, con compensazione a carico dello Stato, cosa che
consentirebbe la minimizzazione dell’eventuale onere a carico dello Stato. Auspica
quindi un riesame della materia da parte delle autorità competenti.
12
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
Con una decisione del 23 Aprile 2007, la Commissione Europea, al termine di una
lunga indagine, ha imposto un’importante revisione del regime previsto dai decreti n°35
e 36 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre 2005. In
particolare, la Commissione impone di non impedire ai vettori aerei di prestare servizi
sulle rotte interessate al di là delle esigenze minime, per quanto riguarda le frequenze e
le capacità previste dagli OSP, di non subordinare il diritto di prestare servizi su una
rotta tra due città all’obbligo di operare un’altra rotta tra due città, oltreché di eliminare
l’obbligo di offrire tariffe agevolate ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori
Sardegna. Inoltre i vettori aerei non sono vincolati ad una continuità di servizi nel
quadro degli OSP superiore ad un anno e la Commissione ha inoltre richiesto l’impegno
di riesaminare la necessità di mantenere l’imposizione di OSP su una rotta, nonché il
livello degli oneri imposti a ciascun vettore, quando un nuovo vettore inizia ad operare,
o notifica la propria intenzione di operare su tale rotta e, in ogni caso, una volta l’anno.
L’applicazione della decisione delle Commissione è prevista dal 1 Agosto 2007. Le
due compagnie aeree low cost, Ryanair ed easyJet, che avevano presentato alla Corte di
Giustizia europea un esposto in merito all’applicazione degli oneri hanno giudicato la
scelta della Commissione in maniera positiva ed hanno annunciato l’avvio di un numero
consistente di nuove rotte da e per la Sardegna, così come altri vettori low cost.14
Nel settembre del 2007 la Commissione europea ha, inoltre, deciso di avviare un
procedimento di indagine formale in seguito ad una denuncia inoltrata da AirOne sugli
aiuti che sarebbero stati concessi dalla Regione autonoma a Sogeaal S.P.A, l’impresa
pubblica che gestisce l’aeroporto di Alghero, a diverse compagnie aeree, nonché sugli
aiuti che sarebbero stati concessi dalla Regione Sardegna a Sogeaal S.P.A. L’indagine
permetterà alla Commissione di stabilire se i citati aiuti sono conformi all enorme
comunitarie in materia di aiuti di Stato.
Invocando in maniera continua l’intervento della Commissione europea, le compagnie
aeree che operano in Sardegna sottolineano l’importanza di un “common level
playground” che eviti situazioni di favoritismo dettate da interventi di operatori
pubblici.
Il caso Puglia
La gestione totale ed unitaria dei quattro aeroporti pugliesi (Bari, Brindisi, Foggia e
Taranto - Grottaglie), è stata affidata, a seguito della convenzione stipulata nel 2002 ed
approvata con Decreto Ministeriale nel marzo 2003, alla SEAP SpA, oggi Aeroporti di
Puglia Spa (AdP). AdP ha ottenuto la concessione quarantennale per la gestione dei
quattro aeroporti pugliesi, dopo la positiva analisi da parte dell’ENAC del documento
programmatico degli investimenti previsti al 2047.
Il capitale sociale, pari a 7,75 milioni di Euro, è detenuto per il 99,4% dalla Regione
Puglia (7,7 milioni di Euro) sicché appare evidente il fatto che la società AdP costituisca
per l’Ente pubblico lo strumento attraverso il quale attuare la propria politica del
territorio e la promozione del traffico fra i vari scali, perseguendo differenti vocazioni.
14
MyAir ha previsto l’avvio di collegamenti fra Orio al Serio e Cagliari a partire dal 28.10 2007, mentre
easyJet aprirà le rotte Olbia – Malpensa, Cagliari – Malpensa (entrambe dal 29.10.2007) e Ryanair ha
annunciato l’apertura di due rotte da Orio al Serio, verso Cagliari (dal 12.12.2007 ) e verso Alghero (dal
16.01.08), anche Volareweb ha previsto l’avvio di nuove rotte da Malpensa verso Alghero e Cagliari (dal
28.10.07).
13
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
Va inquadrato nella politica regionale il recente bando con il quale la società AdP ha
indetto per conto della Regione Puglia una procedura selettiva diretta alla
individuazione di soggetti interessati alla “concessione di contributi pubblici per
l’attivazione di nuove rotte aeree” (tabella 7).
Tabella 7: Alcuni elementi della procedura selettiva diretta alla individuazione di soggetti interessati alla
“concessione di contributi pubblici per l’attivazione di nuove rotte aeree”.
N. minimo di posti per volo
Lotto
Destinazione
Contributo massimo
Anno 1
Anno 2
Anno 3
Tariffa
max
a tariffa promozionale
Anno1
Anno2
Anno 3
1
Parigi
1.830.901
1.654.717
1.478.533
86,88
40%
35%
30%
2
Brusselles
1.854.723
1.676.057
1.497.392
88,10
40%
35%
30%
3
Barcellona
684.685
619593
554.500
74,89
40%
35%
30%
4
Berlino
1.159.098
1048740
938.383
76,18
40%
35%
30%
5
Amsterdam
1.435.006
1296157
1.157.309
93,61
40%
35%
30%
6
Madrid
791.556
714418
963.419
104,01
40%
35%
30%
7
Copenhagen
1.195.968
1079693
963.419
100,34
40%
35%
30%
8
Basilea
704.123
637130
570.138
75,57
40%
35%
30%
9
Praga
569.234
515863
462.493
64,56
40%
35%
30%
10
Strasburgo
690.108
624866
559.624
70,37
40%
35%
30%
11
Lisbona
1.044.259
941006
837.752
133,98
40%
35%
30%
12
Budapest
505.598
458454
411.311
61,17
40%
35%
30%
13
Atene
479.559
435128
390.697
57,65
40%
35%
30%
14
Malta
397.338
360392
323.446
59,59
40%
35%
30%
15
Vienna
775.527
702.495
629.463
66,30
40%
35%
30%
16
Bucarest
775.527
702.495
629.463
71,20
40%
35%
30%
17
Bari-Genova
1.427.923
1.294.685
1.161.446
61,59
40%
35%
30%
18
Bari-Catania
950.363
863.825
777.287
49,78
40%
35%
30%
19
Bari-Cagliari
1.217.452
1.103.093
988.733
65,79
40%
35%
30%
20
Brindisi- Firenze
1.355.391
1.228.740
110.2088
62,45
40%
35%
30%
21
Brindisi-Torino
1.049.168
948.767
848.365
80,97
40%
35%
30%
22
Taranto-Roma
711.984
646.706
581.428
52,64
40%
35%
30%
23
Taranto- MIL
1.056.656
809.246
853.306
82,00
40%
35%
30%
24
Foggia- Venezia
599.019
623.019
488.250
59,74
40%
35%
30%
Fonte: Elaborazioni CERTeT su dati SEAP.
14
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
L’aiuto, di importo complessivo massimo di 63 mln di euro, mira a realizzare un
sistema di nuove rotte point to point nazionali ed internazionali da/per i 4 aeroporti
pugliesi. Detto importo è suddiviso in 16 lotti relativi a collegamenti internazionali ed a
otto lotti relativi a tratte nazionali, per i lotti di rotte comunitarie (lotti 1-16) si può
scegliere come aeroporto di partenza Bari o Brindisi; per i lotti di rotte nazionali (lotti
17 – 24) sono indicate sia la città di destinazione che l’aeroporto di partenza. Con
riferimento a ciascun lotto il contributo sarà erogato fino ad un massimo del 40% dei
costi ammissibili,15 con modalità decrescenti e per 3 annualità. Viene dichiarato diretto
essenzialmente a favorire la copertura delle spese iniziali di marketing e pubblicità
necessarie per far conoscere al pubblico l’esistenza del nuovo collegamento, e può
essere esteso a comprendere anche le spese di insediamento della compagnia
sull’aeroporto.
La compagnia dovrà presentare un business plan per ciascuna rotta per la quale
presenta l’offerta, con possibile ribasso per le tariffe medie promozionale e rialzo per le
quote di posti a tariffa promozionale, tenendo conto che la tariffa massima di
riferimento, indicata nella tabella, va intesa come comprensiva delle tasse aeroportuali.
Il bando di gara stabilisce che il business plan presentato dalle compagnie aeree, che
vorranno accedere ai sussidi, indichi:
• Gli aeroporti di origine e destinazione della nuova rotta, oltreché il tempo
necessario per l’attivazione e il tipo di aeromobile che verrà utilizzato;
• Il network di destinazioni raggiungibili con servizio “through check in”, il
numero di posti offerti e garantiti a tariffa promozione, la quota minima di
posti offerti a tariffa promozionale in ciascun volo e la tariffa promozionale
media applicabile oltreché il valore complessivo del ribasso rispetto alla tariffa
massima di riferimento;
• Il numero di posti che nel corso dei primi tre anni verranno offerti su voli in
partenza dagli scali pugliesi in orari non di punta.
L’apertura delle buste era fissata al 26 marzo 2007, mentre l’approvazione delle
graduatorie è stata subordinata alle indicazioni e/o prescrizioni contenute nella decisione
della Commissione europea che dovrà essere adottata dalla appaltante ai sensi degli artt.
87 ed 88 del Trattato CE.
Il sistema di aiuti appare strutturato uniformemente ai principi espressi nelle
guidelines del 2005 e non contempla, tra le città di destinazione europea, Londra,
Colonia e Stoccarda che risultano già servite dai vettori low cost presenti sullo scalo.
Tuttavia l’entità dei collegamenti oggetto del bando, per ben 24 differenti destinazioni,
pare tale da costituire sicuramente un’opportunità aggiuntiva per i vettori low cost già
operanti ed organizzati sugli scali pugliesi, mentre discutibile pare il sovvenzionamento
di un numero così elevato di rotte che potrebbe apparire, ad un’indagine della
Commissione Europea (in base a quanto stabilito dalla Comunicazione del 2005), non
necessario – ad eccezione di Foggia e Taranto - né tale da risultare, direttamente ed
indirettamente, neutro rispetto al preesistente assetto delle relazioni di traffico tra
compagnie aeree e tra aeroporti. La Commissione Europea, con decisione C (2007)
15
Il regime previsto a livello comunitario prevede che i costi ammissibili siano solo i costi reali sostenuti
in normali condizioni di mercato e direttamente connessi alla promozione della rotta, come indicato nel
business plan. Esplicitamente la misura non copre i costi di funzionamento ricorrenti come oneri
aeroportuali, noleggio o deprezzamento degli aeromobili, carburante, costi di assistenza a terra, stipendi
del personale o servizi di catering.
15
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
1404 def del 24.040.2007, ha deciso di non sollevare obiezioni alla politica della
Regione Puglia in quanti il regime di aiuto è compatibile con il trattato CE.
La risposta da parte delle compagnie aeree nella stagione estiva 2007 non è stata
quella attesa a livello regionale. Infatti le compagnie aeree che hanno presentato offerte
sono state solo tre per un numero di rotte e di collegamenti settimanali molto limitato e
non in concorrenza fra loro. Infatti il vettore MyAir ha avviato un volo giornaliero per
Parigi, che tre volte alla settimana fa scalo a Genova, ed un volo trisettimanale per
Bucarest. SNBrussels ha avviato la rotta per Brussels con un volo quattro volte la
settimane e TUIfly.com ha aperto la rotta verso Basilea con un volo bisettimanale. Da
Brindisi, Foggia e Taranto non sono stai avviati nuovi voli. In sintesi, le procedure di
gara avviate hanno permesso l’avvio di sole tre rotte aggiuntive rispetto alle ventiquattro
attese.
I motivi del mancato successo di questa politica di sviluppo aereo sono da ricercarsi
principalmente nell’ingiustificato ottimismo nelle capacità dei vettori di tipo low cost, di
generare traffico indotto attraverso la stimolazione al volo di persone che non avevano
mai viaggiato in aereo in precedenza. Inoltre il numero di compagnie aeree realmente
destinatarie del bando era ristretto all’insieme dei soli vettori low cost in quanto le
tariffe medie promozionali massime erano state individuate con le logiche tipiche di
questo modello di business e non con la flessibilità adottata dai vettori organizzati con
una logica di rete (network carrier), che utilizzano criteri di forte differenziazione delle
tariffe. Inoltre le rigidità imposte dal bando in merito alle modalità di erogazione dei
sussidi e le penalizzazioni importanti in caso di recesso avendo innalzato i fattori di
rischio hanno ridotto il numero di possibili candidati.
L’esperienza della Puglia evidenzia come logiche di pianificazione rigida dello
sviluppo dei traffici aerei mal si conciliano con un sistema basato su alti costi fissi
(aeromobili ed equipaggi), che devono essere facilmente riposizionati in caso di
insuccesso dell’iniziativa e che devono poter utilizzare tutti gli strumenti di
discriminazione tariffaria a disposizione per mantenere una sostenibilità economica di
medio e lungo periodo. Inoltre è rilevante sottolineare come il traffico aereo negli
aeroporti pugliesi nel periodo 2001-2006 sia cresciuto a tassi decisamente superiori
rispetto alla media nazionale sia per quanto riguarda i passeggeri domestici (+33,3%
rispetto ad una media del 19,2%) sia per i passeggeri su voli internazionali, ben il
460,7% rispetto al 54,9%. Pertanto la politica regionale di sviluppo dei traffici aerei si è
andata ad inserire in un contesto che già evidenziava una forte evoluzione positiva,
principalmente grazie a vettori di tipo low cost, che con logiche di mercato avevano
aperto nuove rotte.
Alcune considerazioni sugli effetti delle politiche regionali
Uno degli elementi che ha caratterizzato il trasporto aereo in Italia è stata la forte
assenza della politica centrale su questo tema. Emblematico è il caso Alitalia. In questo
quadro, le iniziative delle Regioni hanno caratterizzato fortemente la politica del
trasporto aereo in Italia, anche grazie ad alcune incertezze normative che non
chiariscono la delimitazione della sfera statale da quella regionale.16 I due esempi
emblematici qui considerati sono stati l’introduzione del regime di continuità territoriale
16
Per un approfondimento di questi aspetti si veda Napolitano (2006)
16
Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
(e.g. imposizione degli oneri pubblici su numerose rotte da e per i tre aeroporti
principali della Sardegna) e lo stanziamento di importanti forme di sussidio allo
sviluppo di nuove rotte (e.g. utilizzo di fondi regionali per lo sviluppo di nuove rotte da
e per gli aeroporti pugliesi), che hanno avuto obiettivi di tipo operativo diametralmente
opposti. Infatti, il primo tipo di politiche ha contribuito a disincentivare, se non
addirittura espellere dal mercato i vettori low cost, mentre la seconda tipologie di
politiche ha chiaramente individuato nei vettori di low cost lo strumento ottimale per lo
sviluppo dei traffici.
L’introduzione di tratte in regime di continuità territoriale deve tener conto della
necessità di considerare il giusto equilibrio fra differenti esigenze (esigenze di
accessibilità da parte delle comunità delle aree periferiche, le esigenze economiche delle
compagnie aeree, le esigenze del turismo), come suggerito dalla Commissione Europea
nell’evidenziare alcune distorsioni provocate dal sistema di continuità introdotto da e
per la Sardegna, lasciando al mercato competitivo la possibilità di offrire i servizi
differenziati per grado di connettività con l’intera rete o per livelli tariffari. In
particolare sia l’Antitrust sia la Commissione Europea sottolineano l’importanza di
introdurre misure integrative che evitino restrizioni all’avvio di nuovi collegamenti
aerei, specificando che il regime in questione non può chiudere abusivamente un
mercato. Nel caso della Sardegna, la debolezza della politica relativa alla continuità
territoriale è legata all’assenza di proporzionalità dell’intervento. Infatti, l’intervento
pubblico dovrebbe essere consentito soltanto nella misura in cui l’interesse commerciale
dei vettori non coincide con le reali esigenze delle comunità. E’ chiaro che l’interesse
commerciale in un settore fortemente dinamico come quello aereo muta continuamente
grazie a continue evoluzioni organizzative e tecniche, generando nuove opportunità di
business. Le politiche della Regione Sardegna non hanno certamente tenuto conto di
ciò.
In particolare le difficoltà emerse da parte della Regione Puglia nell’implementazione
del bando per l’avvio di una procedura selettiva di soggetti interessati alla “concessione
di contributi pubblici per l’attivazione di nuove rotte aeree”, con un budget di ben 63
milioni di Euro per tre anni a partire dall’estate 2007, evidenziano chiaramente i
problemi che possono emergere da un intervento marcato del decisore pubblico in un
mercato che si regge su logiche privatistiche di mercato. Infatti, le compagnie aeree
operano in un regime concorrenziale e ed economie di rete che costringe le compagnie
ad operare con flessibilità e logiche di mercato che mal si conciliano con gli obiettivi di
rigida programmazione imposti dai soggetti pubblici, a meno di sostegni economici
attraverso sussidi pubblici di notevole entità, che possono, però, portare a circoli viziosi
con interventi pubblici continuativi e prolungati.
Le singole iniziative avviate in maniera non coordinata da parte di ciascuna Regione
rischiano di squilibrare il mercato concorrenziale del trasporto aereo e del turismo. Uno
dei problemi maggiori del settore è la regionalizzazione del trasporto aereo che ha
innalzato barriere all’entrata o imposto regolazioni che sfavoriscono l’ottimizzazione
delle scelte dei vettori, che quasi sempre agiscono con logiche di network ampio
(nazionale, ma spesso internazionale). Il monitoraggio delle attività delle singole società
di gestione aeroportuale deve avvenire in maniera continua, con la specifica attenzione
ad evitare l’innesco di circoli viziosi tali da innescare rincorse all’utilizzo di incentivi
pubblici in misura sempre maggiore. Inoltre, gli incentivi regionali devono essere
inseriti in chiare logiche di filiera turistica e con lo specifico obiettivo di favorire il
turismo incoming, pertanto la politica di sviluppo dei traffici aerei non può essere vista
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Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007
solo con un’ottica trasportistica, ma deve essere inserita in una logica di sviluppo socioeconomico di carattere sistemico.
Le politiche regionali sul trasporto aereo sono da valutare anche in rapporto agli
effetti che questi generano a livello nazione. In questo caso è possibile solo accennare
ad alcune considerazioni che comunque richiedono uno studio a parte per verificarne
l’effettiva pertinenza.
Quando un sistema è caratterizzato da interdipendenza, le scelte ottimali per un sottosistema non coincidono necessariamente con quelle del sistema stesso. Il “paradosso del
prigioniero” è stato più volte richiamato in letteratura per spiegare, ad esempio, la
necessità della cooperazione internazionale, così come l’esigenza di accordi tra diverse
entità regionali, etc..
In questa logica, la mancanza di una adeguata pianificazione a livello nazionale del
trasporto aereo è certamente una grande carenza per il nostro paese.
L’esigenza di sviluppare determinate rotte per favorire il settore turistico (di alcune
regioni) può, ad esempio, danneggiare lo sviluppo di altri settori economici (o di altre
aeree) che rivestono un’importanza cruciale per il paese.
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