Cassella - Dipartimento di Studi Internazionali, Giuridici e Storico

INCONTRO DI STUDIO
“Parlamenti nazionali e processi decisionali dell’Unione
Europea”
(Intervento del prof. Fabrizio Cassella
-Università degli studi di Torino)
Regno Unito: Westminster e la sua supremazia.
Cronaca dell’impatto che il trattato di Lisbona (nei suoi aspetti organizzativi relativi ai
processi decisionali) ha avuto sul funzionamento legislativo britannico.
Il trattato di Lisbona riconosce e rafforza il ruolo dei Parlamenti nazionali che, nel rispetto delle
competenze accordate alle istituzioni europee, possono partecipare maggiormente all’attività
dell’UE.
Questo rappresenta un elemento di novità dato che l’Unione Europea chiede agli Stati membri di
considerare i loro assetti costituzionali in funzione delle esigenze comunitarie.
L’Inghilterra dimostra una forte sensibilità nei confronti di Lisbona dovuta in parte al carattere
organizzativo della sua forma di governo – assenza di un rapporto fiduciario che si formalizza tra
esecutivo e legislativo – e in parte a quello che viene considerato l’elemento fondante del modello
Westminister, la sovranità del Parlamento.
La presa di posizione è netta, non sarà apportata nessuna scalfittura al modello organizzativo
originario, ci si adegua partendo da questo presupposto.
La regolamentazione/implementazione delle norme comunitarie viene così disciplinata
dall’European Union Amendment Act del 2008, un documento redatto dalla camera dei Lords.
Il testo consta di un quadro di precisazioni - prive di una definizione legislativa - e tre articoli
precettivi.
QUADRO DI PUNTUALIZZAZIONI
Vengono riconosciute oggetto d’intensa analisi sia problematiche di carattere generale sia esegesi
linguistiche.
La prima riguarda la questione dei soggetti coinvolti nel Trattato di Lisbona vale a dire i Parlamenti
nazionali; nel Regno Unito esistono diverse rappresentanze nazionali oltre a quell’inglese, quella
scozzese, quella gallese e quella irlandese.
Il documento comunitario si rivolge a Westminster come Parlamento di riferimento escludendo così
le tre Assemblee legislative locali ma la questione è più complessa; difatti lascia irrisolto il
problema della devolution.
Nel testo ci si interroga su quale definizione procedurale debba essere adottata tra Westminster e i
diversi Parlamenti nazionali nel caso in cui esistano specifiche politiche devolute alla conoscenza
degli altri corpi legislativi del paese come ad esempio l’intera sezione del diritto e la politica
giudiziaria in materia penale, devoluta interamente al Parlamento scozzese che ha approvato un
proprio codice.
Una questione tutt’altro che marginale visto che il trattato di Lisbona prevede un accrescimento dei
poteri del Parlamento Europeo proprio in materia di politiche di sicurezza.
L’altra tematica riguarda il rapporto tra le diverse Assemblee legislative nazionali britanniche
all’attivazione della cosiddetta procedura di cartellino giallo (early warning).
Le maggiori novità apportate dal trattato di Lisbona riguardano il controllo del principio di
sussidiarietà. Secondo tale principio, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza,
l’Unione Europea interviene soltanto quando la sua azione è considerata più efficace di quella
intrapresa a livello nazionale. Ogni Parlamento nazionale può segnalare alla Commissione Europea
perché, a suo avviso, una proposta non rispetta tale principio.
Prende il via allora un meccanismo in due fasi:
Se un terzo delle assemblee legislative nazionali dei ritiene che una proposta non sia conforme al
principio di sussidiarietà, la Commissione è tenuta a riesaminare la sua proposta e può decidere di
mantenerla, modificarla o ritirarla; se la maggioranza dei Parlamenti nazionali condivide questa
opinione e la Commissione ritiene in ogni caso di mantenere la propria proposta, viene avviata una
procedura specifica. La Commissione deve esporre le sue motivazioni e spetta quindi al Parlamento
Europeo e al Consiglio decidere se proseguire o meno la procedura legislativa.
Il modello Westminster con il suo “bicameralismo ereditario” prevede che tra le due Camere non vi
sia un rapporto paritario sia in termini di coinvolgimento legislativo sia in termini di peso politico.
Entrambe le camere (Comuni e Lords) devono lo stesso esprimersi in termini d’approvazione o
riserva - in caso di materie non devolute - l’ipotesi di non conformità delle posizioni tra i due rami
del Parlamento è tollerata, ma cosa accade laddove si attivi una procedura di cartellino giallo se le
due Camere danno parere difforme?
La parola può passare all’Esecutivo che propenderà per una delle due posizioni, motivando la sua
scelta in termini d’approvazione o riserva.
Per quello che riguarda la delicata questione della vincolatività o meno dell’art. 12 del trattato di
Lisbona viene segnalata una differenza linguistica tra il documento originale redatto in lingua
inglese e la traduzione ufficiale in lingua francese.
National Parliaments shall contribute - carattere d’obbligatorietà - i parlamenti nazionali devono
contribuire all’attuazione delle norme; nella traduzione francese l’obbligatorietà viene meno – les
Parlements nationaux contribute.
A difesa della supremazia del Parlamento, la lettura fornita attraverso un documento ufficiale della
Camera dei Lords, ritiene valide entrambe le versioni linguistiche, ma prevalente dal punto di vista
contenutistico quella meno pregnante.
Viene eliminato il riferimento all’obbligatorietà - il verbo shall – che rimane in uno dei due
protocolli in relazione alla collaborazione tra Parlamenti, come risposta ad un’esigenza
organizzativa del Parlamento Europeo di operare in un clima cooperativo.
Viene altresì ribadito che non esiste alcun obbligo giuridico (sul piano della sanzionabilità) che
preveda che i Parlamenti nazionali contribuiscano all’attuazione delle norme, bensì un forte
impegno politico considerato come opportunità nell’ambito di un progetto di carattere
sovranazionale.
TRE ARTICOLI PRECETTIVI
Dal punto di vista normativo il trattato di Lisbona entra nel sistema britannico con l’European
Union Amendment act del 2008.
1. Individuazione dello strumento normativo da utilizzare
L’introduzione di posizioni estensive delle competenze del Parlamento europeo previste dal trattato
di Lisbona art. 12 è conforme alle disposizioni previste dall’European Parliamentary Elections Act
risalente al 2002.
E’ prevista altresì una riserva di legge assoluta che esclude la possibilità di approvare trattati che
prevedano l’ulteriore ampliamento dei poteri a disposizione del Parlamento europeo senza una
legge del Parlamento britannico.
2. Riserva di legge
Art. 5 Amendment of founding treaties
Riserva di legge prevista per qualsiasi modifica apportata ai trattati fondanti dell’Unione
(Treaty on European Union –Maastricht ‘92, the European Economic Community – Roma ‘57,
Treaty establishing the European Atomic Energy Community – Roma ’57)
3. Individuazione delle competenze
Art. 6 -Parliamentary control of decisions
Rapporto specifico sulle procedure interne adottate delle Camere per l’adeguamento dei
regolamenti comunitari nelle seguenti materie:
 procedimento revisione semplificata dei trattati UE
 utilizzo della maggioranza qualificata per la revisione di regolamenti UE
 politiche in materia di sicurezza
 politiche sociali
 diritto di famiglia
 politiche ambientali
 politiche di sviluppo e cooperazione
L’approvazione rispetto all’iniziativa legislativa europea deve essere accordata da entrambe le
camere su precisa proposta del governo e senza possibilità d’introdurre emendamenti.
Ne consegue il profilarsi di una procedura di decision making che prevede il giudizio all’ unanimità
degli organi, a cui viene richiesta uniformità nell’indirizzo, un iter di non facile attuazione.
ALCUNE CONSIDERAZIONI
Per quello che riguarda le relazioni tra le Camere e l’Esecutivo notiamo l’esistenza di un rapporto
di collaborazione, ma, allo stesso tempo, di forte limitazione del governo al di fuori del contesto
nazionale.
In sede comunitaria difatti se i rappresentanti al Consiglio Europeo fossero chiamati ad esprimersi
su provvedimenti riguardanti la parte terza del trattato di Lisbona (competenze ed estensione ) i
rappresentanti del governo britannico non potrebbero esprimere voto favorevole senza la previa
consultazione delle Camere; in questo modo il Parlamento esercita un controllo forte sull’Esecutivo.
La ratio che sottostà a questa procedura si spiega con la necessità di ribadire che il trattato di
Lisbona non può in alcun modo alterare gli equilibri esistenti tra Parlamento ed Esecutivo in
materia comunitaria.
Esempio virtuoso di dialogo tra le due camere (Comuni e Lords) e all’interno delle stesse, il
tentativo di disciplinare - da un punto di vista normativo - i rapporti nell’ambito organizzativo
costituzionale.
La Camera dei Lords riconosce una sorta di superiorità d’indirizzo alla Camera dei Comuni che
possiede una maggiore disponibilità di risorse; di fatti senza considerarsi una Camera subordinata la
Camera dei Pari investe la Camera bassa (House of Commons) del potere di decidere in merito alla
minore o maggiore attuazione dei provvedimenti contenuti all’interno del trattato di Lisbona.
Questa collaborazione tra le Camere, questo desiderio di un funzionamento all’unisono delle stesse,
rappresenta un importante superamento delle logiche di maggioranza dettato dalla necessità di un
rapido scambio d’informazioni per poter esprimere valutazioni a livello europeo.
Rimane importante segnalare un’ ulteriore novità per il Regno Unito, vale a dire l’intensificarsi
dell’utilizzo della reportistica interna alle commissioni, come strumento utile per valutazioni
riguardanti le leggi comunitarie.
Sino al 1993, anno della sentenza Pepper vs Hart, il dibattito parlamentare non veniva considerato
in grado di dare indicazioni sulla portata della legge, non esisteva neanche un resoconto ufficiale
delle sedute parlamentari in osservanza del principio dell’ interna corporis acta. Attualmente la
Camera dei Lords consente alle corti di utilizzare -a fini interpretativi- un’ampia selezione di
documenti facenti capo a sedute parlamentari.