Dialogo fra le Corti e diritto europeo dopo l`opinione della Corte di

Dialogo fra le Corti e diritto europeo
dopo l'opinione della Corte di giustizia
Prof. Fabrizio Cafaggi
JUDCOOP Project Director
Co-Director of the Centre for Judicial Cooperation
European University Institute
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Diritti fondamentali
europei
1. Dopo Lisbona – centralità dei diritti fondamentali:
– Obbligo politico e giuridico di promuovere i diritti fondamentali;
– Dal rispetto alla promozione.
2. Complementarietà fra CEDU, Carta dei diritti e sistemi costituzionali
nazionali. Incremento della complessità delle norme e necessità di linee
guida semplici per problemi complessi.
3. Ambito di applicazione dei diritti fondamentali europei in continua
espansione in ragione di:
– Espansione dell'ambito legislativo Europeo;
– Ampiezza dell'interpretazione data al “fattore di connessione” fra diritto
europeo e Carta dei diritti (per esempio, Åkerberg Fransson and Siragusa :
nell'implementazione del o avente effetto sul diritto europeo).
2
La cooperazione
giudiziaria
Perchè: Per migliorare il c.d. apprendimento reciproco  promuovere la fiducia e
l'integrazione giuridica. Migliorare l'efficacia e la promozione di standard più
elevati.
Come: Meccanismi formali e informali
1. Tecniche di interazione giudiziarie (TIG):
Definizione: insieme di tecniche utilizzate dai tribunali per promuovere la coerenza (o
almeno ridurre al minimo il rischio di conflitti tra i diversi livelli di giudizio (nazionale,
sovranazionale, internazionale) nella tutela di valori costituzionali, come i diritti
fondamentali;
Lista: interpretazione uniforme del diritto nazionale con CEDU/UE/diritto
internazionale, rinvio pregiudiziale, disapplicazione, proporzionalità,
ragionamento comparativo, tecniche di deferenza (margine di apprezzamento,
deferenza, self-restraint delle corti), riconoscimento reciproco.
2. Reti:
EJTN, Rete europea dei Consigli di Giustizia, Associazione dei giudici amministrativi
europei, etc.
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Aspetti istituzionali:
Architettura del dialogo
• Dialogo verticale:
• Fra corti europee e nazionali;
• Fra corti di diverso livello nell'ambito nazionale.
In teoria: le forme di dialogo sono regolate da norme e i confini sono netti.
In pratica: il dialogo fra corti europee e nazionali influenza il dialogo
verticale e orizzontale nelle corti nazionali.
• Dialogo orizzontale:
• Fra CGEU e CEDU;
• Fra corti nazionali.
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Aspetti sostanziali
Problemi nell'ambito dei diritti fondamentali europei (DFE):
Standard di protezione differenti e divergenti negli Stati membri, derivanti
dai conflitti esistenti fra le norme, le interpretazioni giudiziarie e fra diritti
e diritti e interessi.
Cause comuni dei problemi affrontati dai giudici nazionali:
– Spazio giuridico europeo include numerosi regimi giuridici che
interagiscono fra loro:
Art. 53 Carta dei diritti – riconosce la presenza di diversi standard di
protezione dei diritti fondamentali europei – permettendo anche
standard nazionali più elevati. Tuttavia, la sentenza Melloni ha
limitato tale possibilità.
– Presenza di più corti competenti per giurisdizione (effetto: conflitti di
interpretazione fra CGUE e CEDU nonchè in senso verticale e
orizzontale (e.g. Radu))
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Conflitti di interpretazione
fra CGUE e CEDU
Più tribunali competenti con giurisdizioni sovrapposte possono portare a conflitti
di interpretazione: es. fra CGEU e CEDU
1° caso: Diversa interpretazione del principio di non discriminazione in base al
sesso in Griesmar(CGEU) e Andrle(CEDU);
2° caso: Satamedia in cui si presentava un conflitto fra libertà di espressione e
diritto alla riservatezza - conflitto di interpretazione fra CGEU e CEDU su come
e dove impostare i limiti fra i due diritti fondamentali:
– Caso discusso davanti alla corte suprema amministrativa finlandese
– CGEU – definizione ampia di giornalismo (a favore della libertà di
espressione)
– CEDU – (dottrina Hannover e Springer) libertà di espressione deve
soddisfare delle condizioni quando ha l'effetto di ridurre il diritto alla
riservatezza: i.e. contribuire al dibattito pubblico.
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Dialogo sui principi:
Il diritto di essere ascoltato
Il diritto di essere ascoltato ed i casi Mukarubega e Khaled
•
Il diritto di essere ascoltato costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico
europeo e parte integrante degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti.
•
Applicabilità dei principi alle amministrazioni nazionali, inapplicabilità della Carta alle
amministrazioni nazionali?
•
La posizione delle Corti nazionali e quella della Corte di Giustizia
Il diritto alla buona amministrazione ed il diritto di essere ascoltato
•
In Francia i tribunali amministrativi propongono questioni pregiudiziali relative al diritto
di essere ascoltato di un extracomunitario soggetto ad una procedura di espulsione ai sensi
della direttiva 115/2008.
•
I tribunali amministrativi attraverso il ricorso alla CGUE cercano di modificare la
giurisprudenza del Conseil d’Etat che sulla base del principio di autonomia procedurale
interpreta in chiave restrittiva il diritto di essere ascoltato. Gli interventi della CGUE in
Kahled e Mukarubega danno ragione ai tribunali amministrativi e indirettamente danno
torto al Conseil d’Etat.
•
Esempio di ‘uso’ del diritto europeo per la soluzione non gerarchica di conflitti interni
7
Dialogo sui principi:
Il diritto di essere ascoltato
•
Conseil d’Etat - Luglio 2014
•
Ainsi que la Cour de justice de l'Union européenne l'a jugé dans les motifs de son arrêt C383/13 PPU du 10 septembre 2013, les auteurs de la directive 2008/115/CE du 16 décembre
2008, s'ils ont encadré de manière détaillée les garanties accordées aux ressortissants des
Etats tiers concernés par les décisions d'éloignement ou de rétention, n'ont pas précisé si et
dans quelles conditions devait être assuré le respect du droit de ces ressortissants d'être
entendus, qui relève des droits de la défense figurant au nombre des droits fondamentaux
faisant partie intégrante de l'ordre juridique de l'Union européenne et consacrés à l'article
41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Si l'obligation de respecter
les droits de la défense pèse en principe sur les administrations des Etats membres
lorsqu'elles prennent des mesures entrant dans le champ d'application du droit de l'Union,
il appartient aux Etats membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, de
déterminer les conditions dans lesquelles doit être assuré, pour les ressortissants des Etats
tiers en situation irrégulière, le respect du droit d'être entendu.
•
Le droit d'être entendu implique que l'autorité préfectorale, avant de prendre à
l'encontre d'un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire
français (OQTF), mette l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et
lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales, de telle sorte
qu'il puisse faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue sur la
mesure envisagée avant qu'elle n'intervienne.
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Dialogo sui principi:
Il diritto di essere ascoltato
CGUE - Mukarubega
•
"43 Il diritto al contraddittorio in qualsiasi procedimento è attualmente sancito non solo
negli articoli 47 e 48 della Carta, che garantiscono il rispetto dei diritti della difesa nonché
il diritto ad un processo equo in qualsiasi procedimento giurisdizionale, bensì anche
nell’articolo 41 di quest’ultima, il quale garantisce il diritto ad una buona amministrazione.
Il paragrafo 2 del citato articolo 41 prevede che tale diritto a una buona amministrazione
comporti, in particolare, il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi
confronti venga adottato un provvedimento individuale lesivo (sentenze M.,
EU:C:2012:744, punti 82 e 83, nonché Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041,
punto 29).
•
44 Come la Corte ha ricordato al punto 67 della sentenza YS e a. (C-141/12 e C-372/12,
EU:C:2014:2081), dal tenore letterale dell’articolo 41 della Carta emerge chiaramente
che esso si rivolge unicamente alle istituzioni, agli organi e agli organismi
dell’Unione, e non agli Stati membri (v., in tal senso, sentenza Cicala, C-482/10,
EU:C:2011:868, punto 28). Pertanto, il richiedente un titolo di soggiorno non può trarre
dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta un diritto al contraddittorio in qualsiasi
procedimento relativo alla sua domanda.
•
45 Un siffatto diritto costituisce invece parte integrante del rispetto dei diritti della
difesa, principio generale del diritto dell’Unione."
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Dialogo sui principi:
Il caso Radu
-
Corte d'Appello di Constanţa: esecuzione di quattro mandati di arresto europei emessi dalle autorità
tedesche contro Radu Ciprian Vasile.
-
Corte Costituzionale respinge l'eccezione di incostituzionalità, rilevando che la valutazione della
correttezza della decisione rientra nella competenza dello Stato di emissione. (Una decisione contraria
violerebbe il principio del reciproco riconoscimento delle sentenze penali.)
-
Rinvio preliminare alla CGUE: i giudici nazionali hanno il diritto di decidere se un MAE è stato emesso
nel rispetto dei diritti fondamentali e, se non lo è, di rifiutare l'esecuzione, anche se una causa di rifiuto
non è previsto né dalla decisione quadro 2002/584 né dalla norma attuativa nazionale?
-
CGUE : la Carta non consente un rifiuto di eseguire un mandato d'arresto europeo sulla base del fatto
che la persona non è stato sentito dall'autorità nello stato di emissione.
-
Corte d'Appello ha respinto la richiesta delle autorità tedesche. Per tre mandati (dei quattro), la Corte
d'Appello ha ritenuto che l'applicazione del MAE è soggetta ai limiti stabiliti dall'art. 6 del TUE e dalla
Carta dei diritti fondamentali. Essa può, in via eccezionale, rifiutarsi di consegnare la persona in
situazioni diverse da quelle tassativamente previste dalla decisione e la normativa nazionale di
trasposizione. Il rispetto dei diritti fondamentali è stato considerato dalla Corte d'Appello in quanto una
tale situazione eccezionale
-
Corte di cassazione ha accolto il ricorso presentato dalla Procura e ha annullato parzialmente la sentenza
penale impugnata, ordinando l'esecuzione dei MAE emessi dalle autorità tedesche e la resa del signor
Radu. Sentenza definitiva ai sensi del diritto processuale penale rumeno.
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CASE 1
CONSTITUTIONAL
COURT DECISION
HCCJ DECISION
Different interpretation
on human right legislation
binding
binding
NATIONAL JUDGE
Different choice
INCONSISTENT
JURISPRUDENCE
CASE 2
ECJ
DECISION
Different interpretation on
human right legislation
binding
ECHR
JUSRISPRUDENC
E
binding
NATIONAL JUDGE
Different choice
INCONSISTENT
JURISPRUDENCE
CCR
DECISION
S
HCCJ
DECISIONS
Different
interpretati
on
Different interpretation on
human right legislation
ECJ
DECISIONS
ECHR
DECISION
S
Different interpretation on
human right legislation
NATIONAL JUDGE
WHAT SHOULD I CHOOSE?
Dialogo tra corti e sistema dei rimedi
Le sanzioni nella direttiva rimpatri
Le sanzioni nella direttiva rimpatrio – il caso El Dridi
-
Mancata recezione della direttiva 115/2008
-
Proposizione della questione pregiudiziale da parte della Corte d’appello di Trento
-
Pronuncia CGUE C-61/11: illegittimità della sanzione penale detentiva per contrasto
con la direttiva (la pena detentiva priva l’effetto utile della direttiva, cioè il rimpatrio più
rapido possibile e contrasta con il principio di proporzionalità).
-
-
61 Alla luce di quanto precede, al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza,
le disposizioni del diritto dell’Unione e di assicurarne la piena efficacia, spetterà disapplicare ogni disposizione
del decreto legislativo n. 286/1998 contraria al risultato della direttiva 2008/115, segnatamente l’art. 14,
comma 5 ter, di tale decreto legislativo (v., in tal senso, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc.
pag. 629, punto 24; 22 maggio 2003, causa C 462/99, Connect Austria, Racc. pag. I 5197, punti 38 e 40, nonché 22
giugno 2010, cause riunite C 188/10 e C 189/10, Melki e Abdeli, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 43). Ciò
facendo il giudice del rinvio dovrà tenere debito conto del principio dell’applicazione retroattiva della pena più mite,
il quale fa parte delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (sentenze 3 maggio 2005, cause riunite C
387/02, C 391/02 e C 403/02, Berlusconi e a., Racc. pag. I 3565, punti 67 69, nonché 11 marzo 2008, causa C 420/06,
Jager, Racc. pag. I 1315, punto 59).
Intervento del legislatore italiano 2011. Mutamento della sanzione penale da pena detentiva
a pena pecuniaria. La pena pecuniaria non e’ convertibile in altra pena nel caso di
inadempimento da parte del condannato. L’efficacia deterrente della pena pecuniaria è
nulla.
-
Su questa base potrebbe il giudice sostituire la pena pecuniaria ad altra pena? No per il principio di
tipicità.
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Dialogo fra le corti
Le sanzioni in forma di ammonimento
I principi di proporzionalitá, efficacia e deterrenza delle sanzioni nell’implementazione del diritto europeo –
il caso ACCEPT
-
La direttiva 2000/78/CE stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di
condizioni di lavoro per la lotta alle discriminazioni fondate sulla religione o le convinzioni personali, gli
handicap, l’età o le tendenze sessuali.
-
Quanto alle sanzioni previste dall’art. 17 della direttiva 2000/78, esse devono essere definite dagli Stati membri
e caratterizzate da effettività, proporzionalità e dissuasività, criteri valutabili dal giudice del rinvio. La
severità delle sanzioni deve essere adeguata alla gravità delle violazioni che esse reprimono e comportare un
effetto realmente deterrente, fermo restando il rispetto del principio generale della proporzionalità. Non
considerando compatibile con un’attuazione corretta ed efficace della direttiva una sanzione meramente
simbolica.
-
68 Ovviamente, la mera circostanza che una determinata sanzione non sia essenzialmente pecuniaria non significa per forza che essa
rivesta un carattere meramente simbolico (v., in tal senso, sentenza Feryn, cit., punto 39), soprattutto se essa è corredata di un adeguato
livello di pubblicità e qualora, nell’eventualità di un ricorso per responsabilità civile, essa agevoli la prova di una discriminazione
nell’accezione di predetta direttiva.
-
69 Tuttavia, nel caso di specie, incombe al giudice del rinvio appurare se una sanzione come un semplice ammonimento sia
adeguata ad una situazione come quella del procedimento principale (v., per analogia, sentenza del 2 agosto 1993, Marshall, C-271/91,
Racc. pag. I-4367, punto 25). In proposito, la mera esistenza di un ricorso per responsabilità civile a norma dell’articolo 27 del decreto
n. 137/2000, per il quale il termine di ricorso è triennale, non può, di per sé, ovviare ad eventuali carenze sul piano dell’effettività, della
proporzionalità o del carattere deterrente della sanzione, accertate da tale giudice nella situazione illustrata al punto 66 di questa
sentenza. In effetti, come l’Accept ha dichiarato in sede di udienza dinanzi alla Corte, quando un’associazione del genere di quelle
annoverate all’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2000/78 non agisce per conto di determinate vittime di una discriminazione,
potrebbe rivelarsi difficile dimostrare l’esistenza di un danno in capo ad una siffatta associazione ai sensi delle pertinenti norme del
diritto nazionale.
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Aspetti istituzionali
Parziale sovrapposizione delle competenze nell'ambito dei DFE:
CGEU – attore fondamentale per l'evoluzione della protezioni dei DFE:
 Regola generale Art. 52(3) e 53 Carta: il più alto standard di protezione dei
diritti fondamentali, sia esso basato sul diritto europeo, la CEDU o I diritti
nazionali;
 eccezioni sviluppate caso per caso dalla CGEU nel dialogo con le corti
nazionali: quando le variazioni nella protezione dei diritti fondamentali possono
danneggiare il primato e l'efficacia del diritto europeo.
 Ruolo del giudice nazionale – fonte principale per la CGEU: Corte può
adattare il proprio aproccio grazie all'impatto sulle corti nazionali (e.g. Radu,
Melloni e poi l'adatttamento esemplificato in Jeremy F, e l'effetto sulla direttiva
sulla conservazione dei dati sotto l'impatto della High Court of Ireland e Corte
costituzionale austriaca)
Il dialogo è una strada a doppio senso: l'input viene sia dai giudici nazionali che da
quelli europei.
Sensibilizzazione – il giudice nazionale, in quanto giudice europeo, parla ai
corrispettivi a Bucarest, Parigi, Lussemburgo, Strasburgo e Bruxelles.
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Effetti delle tecniche di
interazione giudiziaria
Effetti istituzionali:
– Cambio nell'interpretazione giudiziaria;
– Modifica della legislazione nazionale.
Effetti sostanziali:
– Identificazione di nuovi principi;
– Espansione dell'ambito di applicazione soggettiva del diritto:
applicabilità verso soggetti privati (libertà di espressione,
non discriminazione);
– Combinazione di rimedi (relazione fra sanzioni penali, civili
e disciplinari nell'ambito della libertà di espressione e nel
giusto processo);
– Creazione di nuovi rimedi (giusto processo, non
discriminazione).
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Opinione 2/13
- CGEU primo interprete del diritto europeo
L'ordinamento giuridico comunitario è autonomo e le sue caratteristiche specifiche
nell'equilibrio tra l'UE e SM non possono essere compromesse dll'adesione
dell'UE alla CEDU.
La CEDU non può essere l'interprete principale di diritto dell'Unione, ma può
pronunciarsi soltanto dopo che la CGUE ha avuto l'occasione di interpretare il
diritto comunitario.
Quando il diritto europeo è applicabile, i giudici nazionali sono tenuti al dialogo
prima con la CGUE e solo secondariamente con la CEDU.
Il più alto livello di protezione dei diritti fondamentali non può compromettere il
diritto dell'Unione. I diritti fondamentali devono dare priorità ad assicurare il
rispetto dei principi costituzionali dell'Unione europea e del diritto derivato
(par. 189)
I diversi obiettivi della CGUE e della CEDU richiedono un pensiero innovativo da
parte dei giudici nazionali per garantire la conformità con le norme (es Satamedia).
L'onere di garantire la conformità con i diritti fondamentali è dunque a carico del
giudice nazionale.
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Le linee guida
JUDCOOP
Linee guida operative per l'use delle tecniche di
interazione giudiziaria da parte dei giudici nazionali nei
casi che coinvolgono i diritti fondamentali
Parte integrante del Final Handbook, ma anche un documento
autonomo che può essere utilizzato nell'attività di training e
nell'attività decisoria delle corti nazionali
Presenta il percorso logico che il giudice nazionale deve
solitamente seguire in un casi in cui ffronti I diritti
fondamentali e vi sia una norma sovranazionale applicabile
(CEDU e/o Carta)
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Le linee guida
JUDCOOP
Due diversi scenari:
Scenario 1
Casi che rientrano nel campo di applicazione del diritto dell'Unione: 2
fonti di protezione dei diritti fondamentali potrebbero trovare
applicazione (diritto nazionale e diritto dell'Unione); oppure
potenzialmente, 3 fonti di diritto applicabili (diritto nazionale, diritto
comunitario e CEDU);
Scenario 2
Casi che non rientrano nel campo di applicazione del diritto dell'Unione: 2
fonti di protezione dei diritti fondamentali (legislazione nazionale e
CEDU) potenzialmente applicabili;
In aggiunta sono presenti alcune informazioni di base e i riferimenti
finalizzati ad aiutare i giudici per stabilire se il caso rientra o meno
nell'ambito di applicazione della normativa europea o della Carta.
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Le linee guida
JUDCOOP
Per ogni scenario, 2 domande fondamentali:
Domanda 1: la disposizione nazionale è compatibile con il diritto
dell'Unione/CEDU?
Domanda 2: E' possibile disapplicare la norma nazionale in conflitto?


Le Linee Guida tengono conto di diverse situazioni (es relazioni/conflitti
tra norma nazionale/diritto dell'Unione o disposizione CEDU), che un
giudice nazionale affrontare, e, per ogni situazione, suggeriscono che
TIG dovrebbe o potrebbe essere utilizzato.
Divisione in 2 parti: sono rivolte le stesse domande, ma con un diverso
approccio (v. “Schema di decisione" v discussione con le informazioni
più utili e riferimenti)
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I giudici nazionali nell'EU
– gli obiettivi comuni
“In un contesto di questo tipo occorrerà che ogni sistema di
protezione esistente si sforzi, pur nel rispetto della propria
autonomia, di comprendere come gli altri sistemi interpretino e
sviluppino gli stessi diritti fondamentali, al fine non soltanto di
ridurre i rischi di conflitto, ma anche di impegnarsi in un informale
processo di costruzione di uno spazio europeo di protezione dei
diritti fondamentali. Lo spazio europeo così creato sarà, in gran
parte, il prodotto dei singoli contributi forniti dai diversi sistemi di
protezione esistenti a livello europeo.”
Opinione dell'AG Maduro nel caso C-465/07, Elgafaji [2008] ECR I-921, para. 22
22
I giudici nazionali nei
progetti del CJC
• Centro di Cooperazione Giudiziaria (CJC) come centro di
ricerca sui temi della cooperazione nel sistema giudiziario
multilivello
• Collaborazione con Reti europee
• Collaborazione con Scuole e Consigli nazionali (i.a. Consiliul
Superior al Magistraturii; Institutul National al Magstraturii;
Escuela Judicial del Consejo General del Poder Judicial;
Consiglio Superiore della Magistratura; Scuola di
magistratura Croata, Corte Suprema amministrativa polacca,
UK Judicial College, etc.)
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