UE Catalogo Schengen Controllo delle frontiere esterne

IT
CONSIGLIO
DELL’UNIONE EUROPEA
SEGRETARIATO GENERALE
DG H
UE
Catalogo Schengen
Controllo delle frontiere esterne,
allontanamento e riammissione:
Raccomandazioni e migliori pratiche
Febbraio 2002
UE
Catalogo Schengen
Controllo delle frontiere esterne,
allontanamento e riammissione:
Raccomandazioni e migliori pratiche
INTRODUZIONE DEL SIG. MARIANO RAJOY BREY,
PRIMO VICEPRESIDENTE DEL GOVERNO E MINISTRO DELL'INTERNO SPAGNOLO,
PRESIDENTE IN CARICA DEL CONSIGLIO DELL'UE
La Spagna, che dal 1º gennaio del corrente anno esercita la Presidenza del Consiglio dell'Unione
europea, considera prioritario l'allargamento dell'UE ai paesi candidati, fondamento
dell'integrazione europea.
La creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia e dell'area Schengen occupa un
posto notevole nel processo di consolidamento, rafforzamento e promozione istituzionale
dell'Unione. Tale promozione non è diretta solo all'interno verso i cittadini europei ma anche
all'esterno verso i paesi candidati in modo da consentire loro di conoscere il quadro giuridico e
istituzionale che costituisce l'acquis in materia di giustizia e affari interni (GAI).
Al fine di chiarire e fare luce sui requisiti che i paesi candidati devono soddisfare al momento
dell'adesione, nella sessione odierna del Consiglio dei Ministri congiunto si presenta il "Catalogo
delle raccomandazioni per la corretta applicazione dell'acquis di Schengen e delle migliori
pratiche".
Il Catalogo in questione è stato elaborato dal Gruppo "Valutazione di Schengen", su iniziativa del
Belgio e con la collaborazione di esperti di varie cittadinanze che hanno messo in comune le loro
conoscenze al fine di conseguire un risultato che si può definire molto meritorio. Per il momento il
Catalogo si riferisce esclusivamente ai controlli alle frontiere e alla procedure di espulsione e
riammissione, fatti salvi i lavori che svolgeranno le successive presidenze in altri quali Visti,
SIS/SIRENE, Cooperazione di polizia, ecc.
A scopo di chiarire ma privo di valore giuridicamente vincolante, il Catalogo presenta in due
colonne, da un lato, i livelli richiesti per soddisfare l'acquis e, dall'altro, le migliori pratiche che si
stanno già seguendo in alcuni Stati membri anche se attualmente non sono obbligatorie nonostante
siano auspicabili.
Il Consiglio dell'Unione europea presenta con una grande soddisfazione tale strumento di lavoro
volto a dissipare i dubbi che l'attuazione dell'acquis di Schengen crea nella prassi. La Presidenza
spagnola auspica che il Catalogo costituisca uno strumento in più per garantire il successo
dell'integrazione dei nuovi partner nell'Unione nei tempi e nella forma previsti.
Mariano Rajor Brey
Bruxelles, 28 febbraio 2002
3
SOMMARIO
INTRODUZIONE ................................................................................................................................7
PARTE PRIMA: FRONTIERE, SORVEGLIANZA DELLA FRONTIERA
E CONTROLLO ALLA FRONTIERA
A.
B.
MODELLO INTEGRATO DI SICUREZZA DELLA FRONTIERA
(MECCANISMO A VARI LIVELLI/FILTRI) ........................................................................11
1.
Introduzione.....................................................................................................................11
2.
I quattro livelli .................................................................................................................12
3.
Elementi fondamentali per la corretta applicazione del modello
integrato di sicurezza della frontiera ...............................................................................16
DETTAGLI DELLE RACCOMANDAZIONI E DELLE MIGLIORI
PRATICHE ...............................................................................................................................18
1.
Strategia e struttura organizzativa ...................................................................................18
2.
Infrastrutture ....................................................................................................................23
3.
Personale..........................................................................................................................27
4.
Formazione ......................................................................................................................28
5.
Apparecchiature...............................................................................................................30
6.
Coordinamento interno....................................................................................................33
7.
Vari tipi di cooperazione internazionale..........................................................................34
8.
Norme e procedure ..........................................................................................................36
9.
Casi specifici relativi a determinati tipi di frontiera........................................................38
PARTE SECONDA: ALLONTANAMENTO E RIAMMISSIONE
1.
Introduzione.....................................................................................................................48
2.
Misure di allontanamento ................................................................................................49
3.
Persone interessate...........................................................................................................50
4.
Attuazione delle misure di allontamento.........................................................................51
5
CATALOGO SCHENGEN
INTRODUZIONE
1.
Nella sessione del 28 maggio 2001 il Consiglio ha definito, quale obiettivo per il
proseguimento dei lavori del Gruppo "Valutazione di Schengen", quello di "valorizzare le
migliori pratiche, segnatamente in materia di controllo alle frontiere, affinché esse divengano
altrettanti esempi per gli Stati che aderiranno a Schengen ma anche per quelli che applicano
appieno l'acquis di Schengen. Tali valutazioni e l'individuazione delle migliori pratiche
saranno d'ispirazione per la creazione di standard volti a definire l'applicazione minima
dell'acquis di Schengen (ad esempio, il materiale indispensabile per ciascun posto di
controllo) nell'ambito dei gruppi pertinenti" (mandato conferito al Gruppo "Valutazione di
Schengen" (8881/01 - SCH-EVAL 17, COMIX 371).
In base a tale mandato il Gruppo "Valutazione di Schengen" ha definito i principi e la
procedura per l'elaborazione del catalogo delle raccomandazioni per la corretta applicazione
dell'acquis di Schengen e delle migliori pratiche, in appresso denominato "Catalogo delle
raccomandazioni e delle migliori pratiche" o "Catalogo".
L'obiettivo del Catalogo è precisare e approfondire l'acquis di Schengen nonché indicare le
raccomandazioni e le migliori pratiche, affinché esse divengano altrettanti esempi per gli Stati
che aderiranno a Schengen, ma anche per quelli che applicano appieno l'acquis di Schengen.
In quest'ottica il Catalogo fornisce un'utile indicazione ai paesi candidati all'adesione
all'Unione europea (di seguito "UE") (dietro loro richiesta) su quanto ci si attende da essi,
segnatamente nella pratica, in materia Schengen. Lo scopo non è definire in modo esauriente
tutto l'acquis di Schengen, bensì presentare le raccomandazioni e migliori pratiche in funzione
dell'esperienza acquisita dal Gruppo "Valutazione di Schengen" nella verifica della corretta
applicazione dell'acquis di Schengen in Germania e nella valutazione della Grecia e dei Paesi
nordici.
La redazione del Catalogo non mira a introdurre nuovi requisiti, ma serve anche a richiamare
l'attenzione del Consiglio sulla necessità di modificare, se del caso, alcune disposizioni
dell'acquis di Schengen, in modo che la Commissione e, se del caso, gli Stati membri tengano
conto delle raccomandazioni e delle migliori pratiche nel presentare proposte o nell'avviare
iniziative formali. Si tratta, in particolare, della prima fase del processo verso la definizione di
standard minimi da parte del Consiglio.
7
Inoltre il Catalogo servirà da strumento di riferimento per le future valutazioni che saranno
effettuate nei paesi candidati. Servirà pertanto anche a tali paesi per l'individuazione dei
compiti che saranno loro assegnati e va quindi letto in relazione con il Manuale comune.
2.
Il Gruppo "Valutazione di Schengen" ha adottato le seguenti definizioni per attuare il proprio
compito:
raccomandazioni: insieme non esauriente di misure che consentano di costituire una base per
la corretta applicazione dell'acquis di Schengen nonché di vigilare su tale applicazione;
migliori pratiche: insieme non esauriente di metodi di lavoro o di misure modello in cui
identificare l'applicazione ottimale dell'acquis di Schengen, fermo restando che sono possibili
varie migliori pratiche per ciascuna parte specifica della cooperazione Schengen.
3.
Quando il Catalogo si riferisce agli Stati membri che applicano l'acquis di Schengen, intende
attualmente i tredici Stati membri dell'UE di cui all'articolo 1 del protocollo sull'integrazione
dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'UE, allegato al trattato sull'Unione europea e al
trattato che istituisce la Comunità europea (di seguito "protocollo Schengen"), ai quali si
aggiungono l'Islanda e la Norvegia, in virtù dell'accordo concluso dal Consiglio dell'Unione
europea con la Repubblica d'Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione
all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen, firmato il
18 maggio 1999 (questi 15 Stati sono di seguito denominati "Stati Schengen").
Il Regno Unito e l'Irlanda hanno auspicato di partecipare ad alcune disposizioni dell'acquis di
Schengen. Il Consiglio non ha ancora adottato nessuna decisione sulla richiesta di
partecipazione dell'Irlanda. Le modalità della partecipazione del Regno Unito sono stabilite
nella decisione del Consiglio del 29 maggio 2000 (2000/365/CE). Il Consiglio non si è ancora
pronunciato sull'attuazione delle disposizioni in questione.
L'acquis di Schengen e le ulteriori misure adottate dalle istituzioni dell'ambito del suo campo
di applicazione sono considerati, ai sensi dell'articolo 8 del protocollo Schengen, un acquis
che deve essere accettato integralmente da tutti gli Stati candidati all'adesione.
4.
L'acquis di Schengen è stato integrato nell'ambito dell'UE con il protocollo Schengen. Il
perimetro è definito nella decisione 1999/435/CE, del Consiglio, pubblicata nella GU L 176
del 10 luglio 1999.
8
Successivamente alla sua integrazione nell'UE, l'acquis di Schengen è stato oggetto di
sviluppi e di modifiche che gli hanno conferito un carattere evolutivo.
L'acquis di Schengen si è inoltre arricchito dei risultati delle valutazioni che si sono svolte nel
quadro della commissione permanente di valutazione e di applicazione di Schengen, oggi
denominata "Gruppo "Valutazione di Schengen"". Conformemente al mandato di tale gruppo,
vengono presentate relazioni al Consiglio per accertare se le condizioni richieste per l'entrata
in vigore delle disposizioni dell'acquis di Schengen in uno Stato che desidera parteciparvi
(anche parzialmente) siano soddisfatte e, d'altra parte, per vigilare sulla corretta applicazione
dell'acquis di Schengen da parte degli Stati Schengen, in particolare individuando i problemi e
proponendo soluzioni.
5.
Il presente Catalogo tratta principalmente le questioni inerenti alle frontiere e
all'allontanamento. La libera circolazione instaurata nel territorio degli Stati Schengen
(espressione che, al pari dell'espressione "Stati Schengen", indica il territorio degli Stati
Schengen in cui si applica l'acquis di Schengen) è una libertà che richiede in contropartita il
rafforzamento delle frontiere esterne di tale spazio ed un'efficace e dissuasiva politica di
allontanamento degli stranieri in situazione irregolare. La lotta contro l'immigrazione
clandestina costituisce una grave preoccupazione per tutta l'UE. È appunto questo duplice
assioma a guidare l'azione dell'UE in questo campo. Pertanto, le misure adottate in questo
contesto mirano a rafforzare l'integrazione europea e, in particolare, a consentire all'UE di
diventare più rapidamente uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia.
6.
Il Catalogo fa riferimento a nozioni o concetti connessi alla gestione delle frontiere i cui
termini corrispondenti non sono definiti o codificati in modo uniforme negli Stati Schengen.
Per maggior chiarezza, è utile convenire le seguenti definizioni dei termini impiegati:
a)
Integrated border security model (Modello integrato di sicurezza della frontiera): il
sistema che riunisce tutti gli aspetti della politica delle frontiere, articolato in quattro
livelli (o filtri) complementari, ossia: le attività nei paesi terzi, i paesi di origine o di
transito, la cooperazione bilaterale e internazionale, le misure alle frontiere esterne e le
altre attività all'interno del territorio.
9
b)
7.
Border Management (gestione delle frontiere): raggruppa sia la sorveglianza delle
frontiere che il controllo, quale definito all'articolo 6 della convenzione di applicazione
di Schengen.
•
Border checks (controlli alle frontiere o controlli di frontiera): i controlli effettuati
ai valichi autorizzati. Va rilevato che il controllo delle persone non comprende
soltanto la verifica dei documenti di viaggio e delle altre condizioni di ingresso, di
soggiorno, di lavoro e di uscita, bensì anche l'individuazione e la prevenzione di
minacce per la sicurezza nazionale e l'ordine pubblico degli Stati Schengen. Il
controllo riguarda anche i veicoli e gli oggetti in possesso delle persone che
attraversano la frontiera;
•
Border surveillance (sorveglianza della frontiera): la sorveglianza effettuata tra i
valichi autorizzati.
Il lettore osserverà che il Catalogo comporta attualmente due grandi capitoli, uno riservato
alle frontiere, l'altro all'allontanamento. Una parte generale descrive i concetti fondamentali
alla base della politica, seguiti dalle raccomandazioni e migliori pratiche presentate sotto
forma di tabelle, con le raccomandazioni a sinistra e le migliori pratiche a destra accanto alle
corrispondenti raccomandazioni. Quando la raccomandazione si applica solo a uno o due tipi
di frontiera, ne è fatta menzione nel testo.
*
*
*
10
PARTE PRIMA: FRONTIERE, SORVEGLIANZA DELLA FRONTIERA E
CONTROLLO ALLA FRONTIERA
A.
MODELLO INTEGRATO DI SICUREZZA DELLA FRONTIERA (MECCANISMO A
VARI LIVELLI/FILTRI)
1.
Introduzione
Un modello globale per le frontiere costituisce un importante strumento per la tutela della
sicurezza interna e in particolare per impedire l'immigrazione clandestina. Semplificando, ciò
significa che dev'essere attuata una serie di misure complementari a vari livelli. A tale
riguardo possono essere individuati quattro livelli.
(1)
Attività nei paesi terzi, in particolare nei paesi di origine e di transito, compresa la
raccolta di informazioni da parte dei funzionari di collegamento e il ruolo fondamentale
della sede consolare all'estero nel rilascio dei visti.
(2)
Cooperazione internazionale in materia di frontiere.
(3)
Misure alle frontiere esterne: gestione della frontiera (controlli alle frontiere e
sorveglianza della frontiera).
(4)
Altre attività all'interno del territorio degli Stati Schengen e tra gli Stati Schengen.
La coerenza tra queste misure e le modalità della loro applicazione da parte degli Stati
Schengen costituisce un fattore fondamentale per la riuscita del modello globale per le
frontiere.
11
2.
I quattro livelli
2.1. Attività nei paesi terzi, nei paesi di origine e di transito
a)
La prima misura richiesta in termini di tempo e di luogo è la consulenza dei
funzionari di collegamento e degli esperti in materia di documenti nei paesi terzi
di origine o di transito che sono fonte dei rischi generati dall'immigrazione
clandestina (articolo 47, paragrafo 4 della convenzione di applicazione
dell’accordo di Schengen (di seguito “convenzione Schengen”) e SCH/Com-ex
(98) 59 rev.). I funzionari che operano all'estero nelle sedi consolari degli Stati
Schengen e per i vettori saranno formati da specialisti affinché siano in grado di
individuare i documenti falsificati prima che il viaggio abbia effettivamente inizio.
All'atto del rilascio dei visti e del trasporto di passeggeri per via marittima e aerea,
è estremamente importante individuare i documenti falsi e falsificati per impedire
l'ingresso non autorizzato nel territorio degli Stati Schengen. La formazione
impartita dai consulenti in materia di documenti costituisce un contributo vitale
per l'individuazione di tali falsificazioni da parte dei funzionari che operano nelle
sedi consolari degli Stati Schengen e per i vettori.
b)
Nella seconda fase, le rappresentanze consolari degli Stati Schengen dovrebbero
effettuare un'accurata verifica dei documenti presentati ai fini del rilascio dei visti
(cfr. articoli 15 e 17 della convenzione di Schengen e disposizioni dell'Istruzione
consolare comune). Ciò comprende la verifica dei documenti e le ricerche nella
base di dati conformemente all'articolo 96 della convenzione di Schengen. I
consolati dovrebbero garantire che le informazioni sensibili e i documenti in
bianco siano protetti e custoditi adeguatamente.
L'attuazione sistematica della normativa CE/Schengen in materia di visti dovrebbe
consentire di affrontare efficacemente alla radice il fenomeno dell'immigrazione
clandestina. In questo contesto va sottolineata l'importanza di un'intensa
cooperazione consolare.
12
c)
I vettori sono inoltre tenuti, conformemente alla legislazione nazionale, introdotta
in base all'articolo 26, paragrafo 1, lettera b) della convenzione di Schengen a
adottare ogni misura necessaria per accertarsi che il cittadino di un paese terzo
trasportato per via aerea, marittima o terrestre (cfr. articolo 26, paragrafo 3 della
medesima convenzione) sia in possesso dei documenti di viaggio richiesti per
l'ingresso nel territorio degli Stati Schengen. Se cittadini di paesi terzi sono
trasportati in uno Stato Schengen senza i documenti richiesti, i vettori sono colpiti
da sanzioni e in linea di massima obbligati a ricondurre al luogo di partenza i
passeggeri in questione. Il personale al servizio dei vettori dovrebbe ricevere una
formazione. Quest’articolo della convenzione di Schengen è stato integrato dalla
direttiva 2001/51/CE del 28 giugno 2001 (GU L 187 del 10.7.2001, pag. 45).
2.2. Cooperazione bilaterale e internazionale in materia di frontiere
a)
La cooperazione internazionale nel settore della sicurezza alle frontiere può essere
distinta in multilaterale, bilaterale e locale. A tale riguardo gli accordi con i paesi
limitrofi sulla cooperazione nel settore della gestione della frontiera costituiscono
uno strumento efficace per aumentare la sicurezza della stessa. Tale risultato può
essere realizzato istituendo adeguati meccanismi operativi quali lo scambio di
informazioni, l'istituzione di adeguati canali di comunicazione, i punti di contatto
locali, le procedure di emergenza, l’obiettività nella gestione degli incidenti in
modo da evitare controversie politiche, ecc.
Strutture di cooperazione regionale alle frontiere esterne dovrebbero essere
istituite anche nelle zone marittime. Tali iniziative dovrebbero riunire tutti i paesi
della regione.
b)
Per quanto riguarda la cooperazione con gli Stati limitrofi, si ritiene necessario
che gli Stati di transito forniscano un'assistenza attiva assicurando che le loro
frontiere siano del tutto sicure e adottando misure lontano dalla frontiera, ad
esempio la pratica sistematica del rimpatrio qualora non viga il diritto di
ammissione e non vi siano impedimenti basati su gravi motivi umanitari o sul
diritto internazionale (ad es. convenzione di Ginevra relativa allo status dei
rifugiati, convenzione europea dei diritti dell'uomo).
13
2.3. Misure alle frontiere esterne
Il nucleo della strategia globale per le frontiere è una gestione efficace della frontiera,
comprendente controlli alle frontiere e sorveglianza della frontiera, in base ad un'analisi
del rischio. L'articolo 6 della convenzione di Schengen stabilisce chiaramente il quadro
di attuazione del Manuale comune, che ne costituisce il complemento. Gli elementi
fondamentali della gestione della frontiera sono: (1) tutte le persone che attraversano le
frontiere esterne sono sistematicamente sottoposte a controlli e (2) è assicurata
un’effettiva sorveglianza della frontiera tra i valichi autorizzati.
A tale proposito dovrebbero essere adottate tutte le misure appropriate per tutelare la
sicurezza interna e impedire l'immigrazione clandestina.
È necessaria una normativa coerente basata sui requisiti CE/Schengen nel settore della
gestione della frontiera (ad esempio: legge sulla polizia di frontiera, norme sulla
protezione dei dati). Per quanto riguarda l'infrastruttura, devono essere disponibili
ausili adeguati per effettuare i controlli alla frontiera e la sorveglianza della frontiera.
Gli operatori addetti a questi compiti devono essere professionisti e ricevere una
formazione specifica. Sono necessarie risorse umane in quantità adeguata. I requisiti
specifici dipendono da vari fattori (situazione geografica, volume del traffico di
frontiera, ecc.). Inoltre, è necessario uno schema preciso concetto di formazione (di
base e continua) comprendente le capacità operative, la conoscenza della legislazione, le
lingue, ecc.
Le apparecchiature dovrebbero essere adeguate alla situazione della frontiera. È
necessario un efficace coordinamento interno delle funzioni a tutti i livelli (quali
autorità sono competenti per quale compito, nessun vuoto di competenza). È essenziale
lo scambio di informazioni tra le autorità competenti (polizia di frontiera, dogana,
polizia, autorità giudiziarie e polizia giudiziaria), compreso un meccanismo per la
soluzione di eventuali conflitti di competenza tra le autorità. Inoltre, dovrebbero essere
contemplate le questioni operative (ad esempio, l'uso di apparecchiature di
comunicazione compatibili).
14
La cooperazione internazionale/bilaterale convenuta dovrebbe essere concretamente
attuata in loco (esempi: scambio di informazioni, controlli congiunti, gestione delle
situazioni di riammissione). Dovrebbero essere soddisfatti i requisiti speciali per i
tre diversi tipi di frontiera (aerea, marittima, terrestre) (ad esempio: negli aeroporti la
separazione dei flussi di passeggeri tra voli extra Schengen e voli intra Schengen
dovrebbe essere effettuata con elementi materiali o, negli aeroporti minori, mediante il
controllo sistematico e l'accompagnamento del flusso di passeggeri).
2.4. Ulteriori attività all'interno del territorio degli Stati Schengen
a)
Anche all'interno del territorio degli Stati Schengen dovrebbero essere attuate
misure per impedire l'immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera
attraverso il rafforzamento delle misure di ricerca, controllo e sorveglianza, sulla
scorta delle informazioni nazionali e conformemente al diritto nazionale, ove
possibile in base agli accordi di cooperazione tra forze di polizia di cui all'articolo
39, paragrafi 4 e 5 della convenzione di Schengen. Poiché i problemi di
migrazione e criminalità non sono limitati da restrizioni geografiche, le rotte di
traffico internazionali dovrebbero figurare in futuro tra i principali settori di
attività tra forze nazionali di polizia conformemente al diritto interno. Tuttavia,
per esigenze di ordine pubblico o di sicurezza nazionale, uno Stato Schengen può,
previa consultazione degli altri Stati Schengen, decidere che, per un periodo
limitato, alle frontiere interne siano effettuati controlli di frontiera nazionali
adeguati alla situazione.
b)
L'ultima fase nella sequenza geografica e temporale è il rimpatrio in conformità
del diritto nazionale (cfr. articolo 23 della convenzione di Schengen e direttiva
2001/40/CE del 28 maggio 2001 – GU L 149 del 2.6.2001, pag. 34) dei cittadini
di paesi terzi che sono entrati nello spazio Schengen senza autorizzazione, qualora
non abbiano il diritto di restare e qualora non vi siano ostacoli in base a motivi
umanitari o al diritto internazionale (ad es. convenzione di Ginevra relativa allo
status dei rifugiati, convenzione europea dei diritti dell'uomo).
15
3.
Elementi fondamentali per la corretta applicazione del modello integrato di sicurezza
della frontiera
Dovrebbe essere messo in rilievo il coordinamento dei compiti tra i competenti organi dello
Stato per quanto riguarda le informazioni, le relazioni, la formazione e la risposta alle
irregolarità. Il coordinamento in questi settori dovrebbe estendersi altresì ai livelli regionale e
locale.
Un altro elemento fondamentale del metodo è l'attenzione rivolta alla valutazione della
situazione. Pertanto, il funzionamento di un sistema di gestione della frontiera dovrebbe
essere adeguato alle condizioni prevalenti lungo tutte le frontiere. Dati validi e attendibili
dovrebbero costituire parte di una valutazione permanente che potrebbe essere condivisa da
altri Stati Schengen. Se necessario, l’allocazione delle risorse dovrebbe essere adeguata di
conseguenza.
Come regola generale, le persone che svolgono compiti di polizia di frontiera dovrebbero
essere professionisti specificamente formati. Si può far ricorso a persone con minor
esperienza solo per compiti ausiliari di assistenza temporanea ai professionisti. Non sono
ammesse eccezioni per quanto riguarda i compiti che comportano una qualsiasi forma d'uso
dei dati personali, l'effettuazione di ricerche in registri riservati o decisioni che incidono
sull’integrità fisica o la libertà della persona.
Per facilitare la fiducia reciproca, ogni Stato Schengen dovrebbe essere in grado di fornire dati
validi ed attendibili sulla situazione a tutte le sue frontiere nonché sui controlli alle frontiere e
sulle misure di sorveglianza applicati. La conoscenza della situazione alle frontiere si basa
sulla conoscenza del funzionamento dei sistemi di gestione della frontiera. Stime attendibili
sui controlli alle frontiere e sulle misure di sorveglianza dovrebbero essere basate, tra l'altro,
su una conoscenza completa delle circostanze regionali e locali. Per raggiungere gli obiettivi
summenzionati e per facilitare uno sfruttamento redditizio delle risorse, varie metodologie
dovrebbero essere applicate alle frontiere. Nel valutare e sviluppare tali metodi possono essere
utilizzati elementi quali analisi del rischio, intelligence, gestione del flusso di dati,
consapevolezza della situazione, capacità di reazione e scambio di informazioni con altri Stati
Schengen.
16
L'analisi del rischio può essere considerata uno strumento per l'ottimizzazione della gestione
della frontiera e un mezzo per fornire informazioni attendibili sulla situazione alle frontiere.
Tale analisi dovrebbe essere adeguata al tipo di frontiera.
A livello pratico ciò implica la valutazione delle persone, dei veicoli, delle imbarcazioni o dei
voli da controllare. Tale valutazione è effettuata nel contesto di una situazione tattica in tempo
reale e pertanto il metodo può essere definito analisi tattica del rischio. Alle frontiere esterne
tutte le persone dovrebbero essere controllate in conformità del Manuale comune. Per
individuare le manifestazioni di criminalità transfrontaliera, dovrebbe essere dato particolare
rilievo alle procedure di controllo degli oggetti sospetti. Il personale dovrebbe essere messo a
conoscenza degli indicatori di rischio, dei profili di rischio e dei modi operandi tipici della
criminalità transfrontaliera. Anche gli obiettivi speciali di sorveglianza e controllo stabiliti
dovrebbero essere noti al personale. L'analisi del rischio e la gestione delle frontiere
richiedono l'apporto sistematico dell’intelligence. I sistemi di gestione della frontiera
dovrebbero essere in grado di raccogliere intelligence, analizzarla e, infine, utilizzare i
risultati nel lavoro sul terreno.
Per avere un quadro realistico delle irregolarità prevalenti ai fini di una gestione operativa a
medio e lungo termine dovrebbero essere effettuate stime:
•
•
•
del livello di rischio determinato dalle autorità per l'attraversamento illegale delle
frontiere
del livello delle irregolarità riscontrate
del livello stimato di irregolarità non riscontrate.
In tal modo si può assicurare un’allocazione ottimale delle risorse lungo la frontiera allo
scopo di mantenere un livello ragionevole di rischio per quanto riguarda l’attraversamento
illegale delle frontiere. Inoltre, il sistema di gestione dovrebbe essere valutato, a tutti i livelli
gestionali allo scopo di individuarne le carenze o lacune, che esistono quando una frontiera
può prevedibilmente essere attraversata illegalmente con un rischio molto esiguo o senza
alcun rischio.
17
B.
DETTAGLI DELLE RACCOMANDAZIONI E DELLE MIGLIORI PRATICHE
RACCOMANDAZIONI
1.
MIGLIORI PRATICHE
Strategia e struttura organizzativa
1.1. Strategia generale per la gestione delle
frontiere + valutazione del rischio
−
Stabilire un piano nazionale che definisca
le iniziative da intraprendere nei paesi di
origine e di transito, alle frontiere esterne
Schengen ed all'interno dei singoli Stati
Schengen.
−
La gestione delle frontiere è un compito
che richiede un alto livello di
professionalità.
−
Competenze ministeriali snellite e
funzionali per la gestione delle frontiere.
Supervisione e istruzioni centralizzate per
i controlli alle frontiere e la sorveglianza
della frontiera sotto il patrocinio di un −
ministero che opera nel campo della
giustizia e degli affari interni.
−
L'efficace gestione delle frontiere è −
assicurata integrando la strategia con la
tecnologia, le apparecchiature e il
personale, su base mobile o fissa,
aerotrasportata o su terra/mare, in
uniforme o in borghese.
La competente autorità pubblica è una
forza specializzata di polizia/polizia di
frontiera (non una forza militare).
I controlli alle frontiere e la sorveglianza
della frontiera dovrebbero essere eseguiti
da operatori professionisti della stessa
amministrazione che organizza la gestione
delle frontiere, se possibile alle
dipendenze di un unico ministero
nazionale.
18
RACCOMANDAZIONI
−
L'analisi
permanente
determina
l'allocazione del personale e delle risorse
tecniche.
−
Deve essere fatta una valutazione per
assicurare che la gestione delle frontiere
soddisfi i requisiti dell'articolo 6 della
convenzione di Schengen e per valutare
l'opportunità di adeguare la gestione delle
frontiere. L'articolo 7 richiede uno
scambio di tutte le informazioni pertinenti.
−
A livello internazionale la gestione delle
frontiere dovrebbe essere disciplinata da
accordi bilaterali
−
La cooperazione e il coordinamento delle
competenze dei differenti organismi
dovrebbero essere regolati da un atto
ufficiale.
MIGLIORI PRATICHE
Questi accordi/atti dovrebbero coprire l'intera
gamma della cooperazione transfrontaliera, cioè
l'analisi congiunta del rischio, lo scambio di
esperienze e la cooperazione in materia di
formazione e di indagini.
1.2. Intelligence e gestione del flusso di dati
−
Uno scambio di informazioni a doppio
senso dovrebbe essere predisposto tra
livello centrale e locale dell'autorità di
gestione delle frontiere.
−
Le autorità locali dovrebbero ricevere
istruzioni per raccogliere informazioni
sull'immigrazione clandestina e su altre
irregolarità transfrontaliere, per analizzarle
localmente e trasmetterle a livello centrale.
È creata una banca dati sicura per scambiare
esperienze tra unità e per distribuire
informazioni di intelligence. Questa banca dati è
disponibile per l'uso nella gestione delle
frontiere.
Per analisi e scambio di informazioni specifici è
istituita una rete di ufficiali di collegamento di
intelligence per collegare diverse unità e diversi
livelli organizzativi.
19
RACCOMANDAZIONI
−
Il livello centrale dovrebbe raccogliere
tutte le informazioni a livello nazionale,
elaborarle in un formato utilizzabile e
inviarle alle autorità locali in modo che
possano essere usate come strumento per
l'analisi tattica del rischio e per la
pianificazione operativa.
−
La gestione del flusso di dati può essere
usata come mezzo di valutazione
dell'efficacia
dello
scambio
di
informazioni tra le autorità che operano
nella gestione delle frontiere e all'interno
di esse. Anche la disponibilità di dati
fondamentali, l'accesso ad essi e la
protezione dei dati sono elementi da
valutare.
MIGLIORI PRATICHE
Nella banca dati di intelligence le informazioni
restano nascoste finché non viene fatta
un'interrogazione specifica. Il diritto di fare
ricerche è controllato da un'unità di
supervisione.
1.3. Strategia regionale o locale
−
Se del caso, stabilire piani regionali basati
sulla valutazione del rischio.
−
Intensa cooperazione tra tutte le autorità di
contrasto nella regione
frontaliera
nazionale.
−
Cooperazione con le autorità di contrasto
degli Stati confinanti.
−
Si dovrebbe incoraggiare la raccolta di −
informazioni fornite dalla popolazione
che, se necessario, deve essere trasformata
in analisi del rischio ed in attività
operative.
Creare punti di accesso alle informazioni
per il e dal pubblico (Internet, ecc.)
20
RACCOMANDAZIONI
1.4. Struttura organizzativa (funzionale)
MIGLIORI PRATICHE
−
Coordinamento di tutte le attività a livello −
centrale, regionale e locale
Creare un meccanismo o un'organizzazione di coordinamento locale e regionale.
−
Stabilire le capacità per contrastare con −
successo il fenomeno dell'attraversamento
illegale delle frontiere.
Istituire
operatori / squadre / unità
specializzati per contrastare il fenomeno
dell'attraversamento
illegale
delle
frontiere, se necessario, a diversi livelli.
−
L'organizzazione dovrebbe fornire i servizi
altamente specializzati necessari per i −
controlli alle frontiere/la sorveglianza
della frontiera, per esempio nel campo dei
documenti falsi.
−
La struttura organizzativa garantisce la
disponibilità di un operatore specializzato
in documenti falsi e falsificati e di uno con
le necessarie competenze linguistiche per
ogni turno o ad ogni valico di frontiera.
Specificare un lasso di tempo entro il
quale la squadra dovrebbe raggiungere la
frontiera in caso di allarme.
1.5. Disponibilità e permanenza
−
In base alla situazione, assicurare la
disponibilità
personale.
e
la
1.6. Consapevolezza della
capacità di reazione
permanenza
situazione
del
e
Nella gestione delle frontiere verdi e blu,
elementi di consapevolezza della situazione e
capacità di reazione possono essere usati per
definire il livello di rischio legato agli
attraversamenti illegali della frontiera.
Alle frontiere terrestri, la frontiera è soggetta a
costante monitoraggio (a mezzo di uomini o
apparecchiature). Ove ciò non è fattibile,
speciali unità cinofile possono estendere il
tempo di sorveglianza.
21
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
La consapevolezza della situazione misura
quanto le autorità siano in grado di rilevare
movimenti transfrontalieri e individuare motivi
circostanziati per misure di controllo. In pratica,
la consapevolezza della situazione indica come
le autorità definiscono il lasso di tempo e l'area
per tre funzioni:
I cani non dovrebbero essere aggressivi o fuori
controllo in caso di incontro con persone che
attraversano la frontiera illegalmente.
−
−
−
In mare un sistema VTMIS (o compatibile)
copre l'intera zona marittima e i porti in esame.
Tutte le imbarcazioni sono rilevate e identificate
dal
sistema.
Una
volta
identificata,
rilevazione dei movimenti che potrebbero un'imbarcazione resta sempre nota al sistema. Il
risultare un tentativo di attraversamento sistema è supportato da imbarcazioni che
incrociano al largo e aerei. Queste unità mobili
illegale della frontiera;
effettuano l'identificazione precisa, colmano
carenze e recuperano informazioni da fonti
identificazione degli obiettivi rilevati;
esterne al sistema. Nei porti, sulla base di
analisi in tempo utile delle precedenti un'analisi del rischio, l'area portuale può essere
recintata e monitorata costantemente. In questi
identificazioni
casi tutte le persone che entrano o lasciano l'area
portuale sono controllate.
−
La capacità di reazione in mare o su terra misura
il lasso di tempo necessario a raggiungere
qualunque movimento transfrontaliero da
controllare ed anche il tempo e i mezzi per
reagire adeguatamente a circostanze insolite.
Quest'ultimo elemento vale anche per la
situazione negli aeroporti.
Schierare squadre di pronto intervento
In mare, prontezza costante ad inviare un'unità
mobile in modo da mantenere sotto vigilanza
costante qualunque imbarcazione che cerchi di
raggiungere la costa.
22
RACCOMANDAZIONI
2.
MIGLIORI PRATICHE
Infrastrutture
2.1. Controlli in ingresso e in uscita
−
Devono essere predisposte le strutture
necessarie per lo svolgimento dei controlli
obbligatori in ingresso e in uscita.
−
Ai valichi di frontiera terrestri, il traffico
transfrontaliero in ingresso, di ogni tipo,
dovrebbe essere separato da quello in
uscita. Ciò vale anche per le frontiere
marittime, tra l'imbarcazione e i controlli
di frontiera.
2.2. Organizzazione della sorveglianza della
frontiera
−
La sorveglianza della frontiera può essere
svolta mediante mezzi umani (coadiuvati
da mezzi tecnici) o principalmente tramite
apparecchiature
tecniche
altamente
sofisticate operate manualmente. Onde
garantire l'efficienza, i mezzi sono adattati
alla
densità
della
popolazione,
all'organico, alle apparecchiature e al
rischio migratorio.
−
Le infrastrutture (edifici, ecc.) devono
essere ubicate e distribuite in funzione
della mobilità, dell'organico, delle
infrastrutture per il traffico regionale e del
rischio migratorio.
23
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
2.3. Organizzazione del valico di frontiera
−
Nella creazione di un valico di frontiera, −
scambiare informazioni con il paese
limitrofo onde assicurare un certo
coordinamento (frontiere terrestri).
Costruzione delle strutture
frontiera in coordinamento
limitrofo onde disporre di
(dimensioni,
corsie,
ai valichi di
con il paese
mezzi idonei
installazioni)
(frontiere terrestri)
−
−
Strutturare i valichi di frontiera sfruttando
le esperienze comuni degli Stati Schengen, −
a seconda delle condizioni regionali,
eventualmente in due versioni: un modello
di valico grande e un altro di piccole
dimensioni. Si dovrebbe fare in modo che
i viaggiatori acquisiscano familiarità con
procedure simili.
−
La delimitazione del valico di frontiera e
le norme applicabili dovrebbero essere ben −
visibili per tutti.
−
I controlli di frontiera vanno eseguiti
all'interno di speciali cabine di controllo o
ai banchi oppure, se del caso, mediante
apparecchiature portatili.
−
All'interno degli edifici devono essere
previsti banchi o cabine specificamente
riservati a questo uso, adibiti alle varie
operazioni e appositamente costruiti.
Cartelli per informare gli utenti, redatti in
varie lingue, (a seconda del tipo di valico
di frontiera e del paese limitrofo) o
contenenti disegni d'uso internazionale
(pittogrammi).
Recinzione intorno al valico di frontiera
(frontiere terrestri).
Queste strutture devono essere fornite a
tutte
le
autorità / servizi
nazionali
pertinenti.
24
RACCOMANDAZIONI
−
All’esterno degli edifici, cabine di
controllo contenenti le apparecchiature
necessarie.
−
Andrebbe impedita la possibilità di −
osservazione
non
autorizzata
(in
particolare dei sistemi informatici).
−
Definizione di criteri uniformi per la
fabbricazione delle cabine di controllo (in
relazione
alla
sicurezza
e
alle
apparecchiature tecniche)
−
La cabina di controllo dovrebbe essere
collocata di fronte ai passeggeri (frontiere
aeree, marittime)
−
Comunicazione
MIGLIORI PRATICHE
Cabina di controllo dalla quale gli
operatori possono osservare la coda di
passeggeri in attesa
Un sistema di comunicazione appropriato
dovrebbe fornire, in ogni momento e a
tutte le unità, informazioni istantanee su
ogni evento importante.
2.4. Separazione dei flussi di passeggeri
Struttura
Separazione nei porti
I passeggeri dei traghetti devono essere separati
in modo che, tra l'imbarcazione e il controllo di
frontiera, il traffico esterno non possa mai
mescolarsi a quello interno. In generale tale
separazione dev'essere operata mediante mezzi
materiali (pareti, transette, ecc.). Nei porti più
piccoli con un numero di passeggeri limitato, le
strutture fisiche possono essere sostituite da
attività di sorveglianza.
25
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
Separazione negli aeroporti
Gli aeroporti dovrebbero essere riorganizzati in
modo da evitare, mediante una separazione
fisica, che persone o documenti abbiano la
possibilità di passare dall’area non Schengen a
quella Schengen e viceversa.
Terminali separati per il traffico Schengen e non
Schengen.
Livelli separati e riservati per il traffico
Schengen e non Schengen
La separazione totale può essere ottenuta
mediante
pareti,
vetrate-pareti,
griglie
metalliche, ecc., dal pavimento al soffitto.
−
controlli all'uscita d'imbarco per i voli ad
alto rischio.
Negli aerodromi con volume di traffico
compatibile, si possono separare i flussi di
passeggeri
organizzando
passaggi
sistematicamente sorvegliati e scortati.
Procedure
Sorvegliare i voli mediante un sistema di
Individuare i voli Schengen e non Schengen
Cooperare il più strettamente possibile con terze monitoraggio in tempo reale concordato con
parti negli aeroporti, prestando particolare l'autorità dell’aviazione civile.
attenzione ai voli in coincidenza
Fornire alle autorità di frontiera le informazioni Prevedere autobus per il trasporto dei passeggeri
necessarie in tempo utile. Istituire un dalle aere di sosta più lontane all’area riservata
collegamento con il sistema informatico dell’aeroporto.
dell’aviazione.
26
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
2.5. Corsie riservate ai controlli
Separazione tra (a) cittadini UE e SEE e (b) −
cittadini non UE a non SEE (aeroporti e
frontiere marittime)
Il numero e la capacità delle corsie dovrebbero
consentire, da una parte, un flusso scorrevole e
rapido ma, dall’altra, un'attività di sorveglianza e
controllo conformi ai requisiti Schengen.
−
−
Per agevolare il traffico, possibilità di
separare le corsie riservate ai controlli dei
cittadini SEE da quelle destinate ai
cittadini di paesi terzi e, a seconda della
situazione, prevedere una terza corsia per i
cittadini del paese limitrofo. Ove possibile,
adeguare la situazione ai necessari
controlli su cittadini SEE e non SEE.
gestione coordinata dei flussi di traffico da Le corsie devono essere contrassegnate
parte di tutte le autorità competenti di chiaramente per i viaggiatori (autoveicoli
entrambi gli Stati limitrofi
privati, pedoni, camion, autobus, eventualmente
corpo consolare/diplomatico). La segnaletica
organizzazione flessibile delle corsie può essere adeguata con flessibilità alle diverse
riservate ai controlli e possibilità di esigenze.
intervento rapido ed efficace. Corsie
separate per i diversi tipi di traffico di
frontiera
−
organizzazione dei controlli di frontiera
con precedenza al traffico in ingresso nello
stato.
3.
Personale
3.1. Organico
−
onde assicurare l’efficacia dei controlli −
alla frontiera e della sorveglianza della
frontiera, è necessario disporre di un
organico adeguato stabilito in base alla
valutazione
del
rischio
risultante
dall'analisi.
studiare situazioni analoghe in altri Stati
Schengen per trarne eventualmente
esempio.
27
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
3.2. Criteri di selezione per l’assunzione di
nuovo personale
−
regole scritte per l’assunzione di nuovo
personale
−
idoneità fisica
−
possesso dei necessari requisiti morali e
giuridici (certificato del casellario
giudiziale, ecc.)
3.3. Professionalità
−
Professionalità elevata comprovata da una
formazione completata con successo. (i
requisiti relativi a quest'aspetto figurano
nel paragrafo 1.4 - “Formazione”)
−
valutazione periodica volta ad accertare il −
grado di soddisfazione professionale,
l’efficienza, le condizioni sociali e la
responsabilità.
prevedere una rotazione del personale. Ciò
è considerato particolarmente utile a inizio
carriera per ragioni di efficienza.
4.
Formazione
4.1. Formazione di base
Il personale con compiti di carattere operativo
dovrebbe aver completato con successo un corso
di formazione vertente sulle future mansioni,
che dovrebbe includere:
−
conoscenza delle pertinenti disposizioni di
Schengen e della CE/UE
−
norme e procedure di base
−
controlli sui documenti (documenti validi −
e falsificati)
−
norme relative all’ingresso, al soggiorno e
i programmi dovrebbero adeguare la
flessibilità alla valutazione del rischio
28
RACCOMANDAZIONI
all’uscita
−
coordinamento e cooperazione con altri
servizi
−
cooperazione speciale tra Stati Schengen
nella zona di frontiera interna (Dublino,
riammissione, ecc.)
−
cooperazione di polizia
−
sistema d’informazione Schengen
−
cooperazione giudiziaria
MIGLIORI PRATICHE
4.2. Formazione continua
−
deve essere istituito un programma di
formazione, con un determinato numero di
ore
destinato
periodicamente
all'aggiornamento
o
alle
riunioni
informative come parte del normale orario
di lavoro
4.3
Formazione linguistica
−
capacità di esprimersi in una lingua Incoraggiare il personale ad imparare altre
lingue necessarie per il lavoro, lingue di paesi
straniera utile per il lavoro svolto
limitrofi o dei paesi di origine.
L’organizzazione
dovrebbe
mettere
a
disposizione degli operatori strutture e
programmi a livello centrale e locale durante
tutto l’arco della loro carriera, offrendo loro
istruzione e formazione in materie connesse con
il lavoro svolto
4.4. Formazione tecnica specialistica in falso
documentale
−
Formazione
specialistica
nel La formazione degli operatori a tutti i valichi di
riconoscimento dei documenti di viaggio frontiera dovrebbe essere assicurata da operatori
specializzati.
falsi
29
RACCOMANDAZIONI
4.5
5.
5.1.
5.1.1.
MIGLIORI PRATICHE
Formazione specialistica per i livelli −
dirigenziali
L’esperienza
interamente
maturata
svolgendo incarichi analoghi è un
vantaggio.
−
In futuro sarà auspicabile la partecipazione
al programma di formazione dell’AEP.
Apparecchiature
Apparecchiature raccomandate
Introduzione
Nei paragrafi che seguono sono elencate le
apparecchiature ritenute necessarie,
che
dovrebbero essere utilizzate sempre in modo
ottimale sulla prima linea di controllo, con i
requisiti supplementari per la seconda linea di
controllo, sui treni come pure sottoforma di
apparecchiature portatili. Va sottolineato che il
collegamento SIS e i timbri sono considerati
apparecchiature fondamentali
5.1.2.
Prima linea di controllo:
Ai valichi di frontiera, sia in ingresso che in
uscita, dovrebbero essere disponibili le seguenti
apparecchiature:
−
−
terminale per la consultazione del SIS e
dei sistemi nazionali. Saranno disponibili
terminali portatili per il controllo a terra
dei passeggeri a bordo di veicoli, nei porti
marittimi con traffico di traghetti e negli
aeroporti con traffico limitato; negli altri
casi terminali fissi
Sistema di immaginografia per le targhe dei
veicoli
−
dispositivo per lo scanning dei camion
−
sensori di radioattività
−
apparecchio a raggi X fisso o portatile
strumentazione per l’esame dei documenti:
lampada UV, luce bianca estesa, a luce
trasmessa, ecc.
30
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
−
lente di ingrandimento (con ingrandimento
8/10 x)
−
lampada retroriflettente
−
timbri. Conformemente al Manuale Dovrebbe essere registrato il numero di timbri
comune, i timbri d'ingresso e d'uscita per i diversi operatori
Schengen verranno forniti a ogni valico di
frontiera.
Le informazioni sui timbri smarriti o
rubati devono essere trasmesse il più
rapidamente possibile agli Stati Schengen.
5.1.3.
Per controlli approfonditi in seconda
linea
Sistema per l’esame dei documenti sospetti per
accertare l’autenticità dei documenti di viaggio
con luce infrarossa e ultravioletta, filtri, ecc.
−
lente di ingrandimento stereo, ad esempio −
40 x
dispositivo per la trasmissione di immagini
−
apparecchiature
e
materiale
identificazione (incluso modello
confrontare i timbri)
di −
per
accesso al Manuale comune su supporto
elettronico
−
manuale comune
−
−
manuale
contenente
passaporti
documenti di identità autentici e falsi
accesso a immagini di documenti
autentici, falsi/falsificati su supporto
elettronico
e
Apparecchiature di comunicazione
−
disponibilità di apparecchi e telefoni per
comunicare con consolati o altre autorità
negli Stati Schengen durante i controlli di
frontiera
31
RACCOMANDAZIONI
5.1.4.
MIGLIORI PRATICHE
Apparecchiature portatili
Le apparecchiature portatili dovrebbero essere
utilizzate ai valichi di frontiera dove non vi sono
postazioni fisse. Le apparecchiature portatili
dovrebbero includere:
−
lampada UV portatile
−
mini microscopio 30 x
−
lente di ingrandimento 8-10 x
−
lampada retroriflettente (3M.laminate)
−
torcia a fascio di luce estesa, luce
trasmessa (Mini Maglite o simile)
−
modello per confrontare timbri, ecc.
−
dovrebbe essere assicurato in permanenza
−
l'accesso al SIS
−
terminale SIS portatile
dispositivo portatile per la lettura dei
documenti
5.2. Sorveglianza della frontiera
Materiale di osservazione e individuazione che
consenta di sorvegliare adeguatamente il terreno
in tutte le stagioni e condizioni meteorologiche
(giorno e notte)
Sistema tecnico di sorveglianza centralizzato
che rilevi e individui (telecamera) l’obiettivo e
consenta un intervento immediato (pattuglia). Il
sistema è basato su campi di sensori costituiti da
vari tipi di sensori (fissi e mobili), ad esempio
fasci di raggi infrarossi attivi e passivi, radar,
telecamere, sensori sismici, ecc. I campi di
sensori e/o i singoli sensori sono installati in
funzione della situazione locale. Il sistema è
comandato a livello centrale direttamente da un
computer - o per suo tramite - nel centro
operativo, che è in grado di ordinare l’intervento
di pattuglie attive, assicurarne il comando e
chiedere rinforzi quando necessario.
32
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
Telecamere termografiche (portatili, fisse e/o
automontate)
binocoli, versioni a breve e lungo raggio
A seconda della situazione locale, è
consigliabile disporre di dispositivi basati su
trasmissioni radio, sistema telefonico e/o
collegamento informatico che siano compatibili
con quelli del paese limitrofo
5.3. Trasporto/mobilità
Assicurare
trasporti
a
seconda
delle
infrastrutture locali, delle condizioni regionali
(condizioni meteorologiche, topografia, densità
di popolazione), del personale e dei flussi
migratori.
I servizi di trasporto devono essere disponibili
giorno e notte
5.4. Comunicazioni e cifratura
Prevedere procedure per lo
informazioni protette tra servizi.
scambio
di
6.
Coordinamento interno
−
Coordinamento tra i diversi servizi
nazionali
(polizia, dogana, polizia di frontiera,
autorità responsabili dei trasporti)
33
RACCOMANDAZIONI
−
7.
MIGLIORI PRATICHE
interscambio diretto ed immediato di −
informazioni tra valichi di frontiera e
servizi incaricati della sorveglianza delle
frontiere
riunioni tra i capi dei diversi servizi, a tutti
i livelli, in particolare per gli aeroporti
internazionali; riunioni periodiche tra capi
dei diversi servizi, incluse le autorità
aeroportuali e dell’aviazione civile
−
condivisione delle basi di dati
−
analisi del rischio congiunta
−
formazione comune
−
approccio integrato che coinvolge tutte le
autorità ai fini della lotta contro
l’immigrazione clandestina
−
concordare un meccanismo decisionale al
livello appropriato
−
operazioni
congiunto
comuni
con
comando
Vari tipi di cooperazione internazionale
A seconda del tipo di frontiera (terrestre,
marittima, aerea) la cooperazione internazionale
può basarsi su accordi bilaterali o multilaterali,
cooperazione regionale, ufficiali e reti di
collegamento nonché autorità responsabili dei
trasporti. Le intese dovrebbero essere di
preferenza scritte.
7.1.1.
a livello internazionale, la gestione
delle
frontiere
dovrebbe
essere
disciplinata da accordi bilaterali
(frontiere terrestri)
7.1.2.
scambio di informazioni con altri Stati
Schengen sulle frontiere marittime
34
RACCOMANDAZIONI
7.1.3.
MIGLIORI PRATICHE
scambio di informazioni con le autorità −
responsabili
dell’immigrazione
nell’aeroporto di origine/transito
Consulenti in materia di documenti/
ufficiali di collegamento per individuare i
documenti falsi o falsificati nel consolato
o l’aeroporto di origine e di transito (cfr.
SCH/Com-ex (98) 59 rev)
Partecipazione al Gruppo delle autorità di
controllo dell'IATA
Creazione di un gruppo di lavoro composto da
operatori
specializzati
nel
settore
dell’immigrazione nei principali aeroporti
internazionali per contrastare l’immigrazione
clandestina per via aerea.
Al fine di migliorare la cooperazione e lo
scambio di informazioni tra i servizi della
polizia di frontiera e le compagnie aeree, nonché
i servizi che devono garantire la sicurezza dello
spazio aereo, è consigliabile che le unità della
polizia di frontiera aeroportuale partecipino al
sistema ECFALIS (European Civil Aviation
Conference Facilitation Information System on
Illegal Immigration – Sistema informatico di
facilitazione sull’immigrazione clandestina della
Commissione europea per l’aviazione civile). In
tale contesto, va sottolineato che tutte le
informazioni che possono interessare la polizia
dovrebbero essere diffuse ai servizi collaboranti
una volta cancellati i dati sensibili o classificati.
35
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
7.2. Cooperazione regionale
Sostegno alle autorità di frontiera dei paesi
limitrofi
tramite
lo
scambio
di
informazioni e la trasmissione di dati che
possono interessare loro.
7.3. Ufficiali di collegamento
Designazione di un ufficiale di −
Cooperazione tra ufficiali di collegamento
collegamento addetto allo scambio di
informazioni sulla base di convenzioni o La cooperazione nordica tra ufficiali di
norme nazionali
collegamento potrebbe servire da esempio per
una futura rete.
L’uso dell’EISICS è considerato un’utile prassi.
8.
Norme e procedure
8.1. Aspetti generali
Va sottolineato che i controlli in ingresso e in
uscita devono essere eseguiti in modo
sistematico. Si può derogare ai controlli di
frontiera solo in circostanze particolari (ciò vale
solo per le frontiere marittime e terrestri).
La normativa nazionale deve consentire alle
pertinenti autorità di effettuare i controlli alle
frontiere e la sorveglianza delle frontiere
autorizzandone le attività di pattugliamento,
studio e indagine sulla criminalità connessa con
la frontiera, senza limitarne l’azione alla sola
zona a cavallo della frontiera.
36
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
8.2. Norme relative al piccolo traffico di
frontiera
Il piccolo traffico di frontiera tra paesi limitrofi è
regolato da accordi bilaterali; in ogni caso, le
informazioni dovrebbero essere comunicate agli
altri Stati Schengen.
8.3. Norme relative al rilascio dei visti in
frontiera (visti B e C)
In linea di massima i visti dovrebbero essere
rilasciati dai consolati. Solo in circostanze
eccezionali possono essere rilasciati ai valichi di
frontiera.
Dovrebbe essere disponibile un manuale
generale, valido per tutti i valichi di frontiera,
che descriva le operazioni da svolgere per il
rilascio di un visto in frontiera.
•
La decisione deve essere presa da un
funzionario di grado elevato o da un
funzionario di un’autorità gerarchicamente
superiore
Oltre alla consultazione obbligatoria del SIS e
della base di dati nazionale, si dovrebbero
utilizzare informazioni fornite da altri servizi
La decisione dovrebbe basarsi su tutte le
informazioni disponibili a livello nazionale e a
livello di Stati Schengen.
La decisione e le sue principali motivazioni
dovrebbero essere verbalizzate.
I necessari contatti e la partecipazione di altri
Stati Schengen devono avere luogo secondo
procedure standardizzate.
37
RACCOMANDAZIONI
8.4.
MIGLIORI PRATICHE
Marittimi in transito
Le norme applicabili ai marittimi in transito
sono descritte nella decisione Schengen Com-ex
(96) 27
Aspetti operativi della lotta alla criminalità
transfrontaliera
La dimensione operativa della lotta alla
criminalità transfrontaliera è rilevante nella
gestione delle frontiere.
È pertanto importante disporre di una normativa Istituzione di unità pluridisciplinari specializzate
che dia a tutte le autorità pertinenti (polizia di ai fini della lotta contro la criminalità
frontiera, polizia, dogana, magistratura, ecc.) la transfrontaliera
facoltà di prevenire e individuare la criminalità
connessa con le frontiere, senza limitarne le
attività alla sola zona a cavallo della frontiera.
Gli Stati Schengen dovrebbero descrivere le
misure adottate per lottare contro la criminalità
transfrontaliera, che dovrebbero:
−
essere basate sull’analisi dei vari tipi di
reati e
−
includere una rassegna di tutti i fattori
pertinenti,
ad
esempio
personale,
apparecchiature
e
formazione,
cooperazione tra servizi nazionali e
internazionali.
38
RACCOMANDAZIONI
9.
9.1.
9.1.1.
MIGLIORI PRATICHE
Casi specifici relativi a determinati tipi
di frontiera
Frontiere marittime
Analisi del rischio
Il volume del traffico marittimo è generalmente
elevato rispetto alle risorse disponibili per i
controlli. L’analisi del rischio sul piano tattico è
pertanto essenziale affinché la sorveglianza della
frontiera blu possa soddisfare i requisiti stabiliti
nel Manuale comune, parte II, paragrafo 2.2. Si
dovrebbe controllare il movimento delle
imbarcazioni e le identificazioni, ossia i nomi
delle imbarcazioni dovrebbero essere confrontati
con
le
informazioni
disponibili
sulle
imbarcazioni a rischio. In base a tali
informazioni si dovrebbe stabilire il livello dei
controlli
da
effettuare
sulle
singole
imbarcazioni. La stessa procedura dovrebbe
essere seguita per gli elenchi dei membri
dell’equipaggio e dei passeggeri.
Il comando con responsabilità operativa in una
data zona dovrebbe contenere entro limiti
ragionevoli il rischio di irregolarità note o
potenziali. Ciò dovrebbe avvenire in tutte le
zone e per tutti i flussi di traffico. A tal fine,
l’attività delle autorità di gestione della frontiera
dovrebbe essere adattata in base alle più recenti
informazioni
sui
fattori
di
rischio,
essenzialmente per quanto riguarda la
programmazione a medio termine nell'ambito
del comando operativo.
Il sistema VTMIS (o sistema simile) viene
utilizzato per sorvegliare ampi tratti di mare
dove il traffico principale è identificato.
L’autorità responsabile dell'attività di polizia di
frontiera marittima ha accesso in tempo reale al
VTMIS. Per ulteriori informazioni, si veda la
sezione relativa alle migliori pratiche di cui al
paragrafo
1.1.6.
"Consapevolezza
della
situazione e capacità di reazione ".
39
RACCOMANDAZIONI
I metodi di valutazione della situazione e di
adeguamento delle contromisure a medio
termine possono essere definiti analisi del
rischio operativa.
MIGLIORI PRATICHE
Il comando operativo dovrebbe disporre di un
quadro realistico delle irregolarità prevalenti
nella zona di cui è responsabile. A tal fine,
dovrebbero essere disponibili dati e stime
relativi a:
•
•
•
•
•
tipo e volume di tutti i movimenti
d'imbarcazioni tra il mare aperto e la costa
volume di controlli effettivi eseguiti sui
vari tipi di movimenti d'imbarcazioni
(sulla base di quanto precede) valutazione Quando possibile, formalizzare la cooperazione
delle possibilità di essere intercettati con i vettori mediante memorandum d’intesa o
durante l’attraversamento illegale della accordi.
frontiera
volume e tipo delle irregolarità rilevate
stima del volume e tipo delle irregolarità
non rilevate.
Cooperazione con terzi
Andrebbe rafforzata la cooperazione con i
vettori di ogni tipo.
9.1.2.
Navi da carico
Tutti i controlli amministrativi dovrebbero Partecipazione al sistema EISICS
essere svolti anticipatamente. Sulla base di tali
controlli e delle informazioni disponibili,
andrebbe poi eseguita un’analisi del rischio. Le
navi ad alto rischio devono essere sottoposte a
controllo fisico immediatamente dopo l'arrivo. I
controlli devono comprendere controlli diretti
delle persone a bordo e/o una perquisizione
fisica della nave.
40
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
Qualora non siano disponibili anticipatamente
informazioni sui membri dell’equipaggio e i
passeggeri, la nave dovrebbe essere sottoposta a
controllo fisico immediatamente dopo l'arrivo.
I passeggeri devono sempre controllati di
persona.
In caso di rischio particolare l'imbarcazione deve
rimanere sotto costante controllo delle autorità
durante la permanenza in un porto Schengen.
Tutte le persone che si imbarcano o sbarcano
dalla
nave
devono
essere
controllate
direttamente. Le informazioni sulle imbarcazioni
a rischio devono essere trasmesse al successivo
porto Schengen di destinazione tramite il
sistema di allarme rapido del CIRSFI.
9.1.3.
Navi da crociera
In linea di massima l’acquis Schengen prevede
controlli di persona su tutti i passeggeri a bordo
di navi da crociera nel primo e nell’ultimo porto
di ingresso. Di norma il passeggero deve
soddisfare tutte le condizioni di ingresso o
uscita. Tuttavia, è possibile prevedere controlli
meno approfonditi in base ai regolamenti sulle
circostanze speciali se:
•
a bordo della nave è presente un numero
ingente di passeggeri,
•
il tempo a disposizione per i controlli è
limitato e
•
vi sono fondati motivi per ritenere che
l'imbarcazione e i relativi passeggeri non
presentino rischi elevati.
41
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
In tali circostanze sono accettabili controlli
amministrativi solo nel primo e nell’ultimo porto
Schengen. In questi casi è come minimo
necessario svolgere un controllo sui cittadini di
paesi terzi tramite il SIS e apporre un timbro sui
loro passaporti.
Se dai controlli emerge che a talune persone
presenti a bordo dev'essere rifiutato l’ingresso
nel territorio Schengen, è necessario adottare
misure speciali, nell’interesse sia degli Stati
Schengen che delle compagnie di navigazione.
Le autorità assicurano che tali persone
rimangano a bordo e lascino il porto con
l'imbarcazione. Le informazioni relative a queste
persone dovrebbero essere trasmesse al
successivo porto Schengen di destinazione, dove
verrà applicata una procedura analoga.
Se una nave da crociera rappresenta un rischio in
termini di attraversamento illegale della
frontiera esterna, è necessario adottare misure
speciali, nell’interesse comune degli Stati
Schengen. Durante la permanenza in un porto
Schengen la nave dovrebbe rimanere
costantemente sotto il controllo delle autorità.
Tutte le persone che s'imbarcano o sbarcano
dalla nave dovrebbero essere controllate
direttamente. Ai fini dell’imbarco e dello sbarco,
ciascun passeggero dovrebbe soddisfare le
necessarie condizioni di ingresso o di uscita. Le
informazioni relative a tali navi dovrebbero
essere trasmesse, tramite il sistema di allarme
rapido del CIRSFI, al successivo porto
Schengen di destinazione, dove verrà applicata
una procedura analoga.
42
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
I controlli meno approfonditi sopra descritti non
dovrebbero impedire in alcun modo alle autorità
di svolgere controlli più approfonditi nei
successivi porti di destinazione.
I passeggeri delle navi da crociera devono essere
in possesso di un visto, in base alle medesime
condizioni valide per le altre persone che
entrano nel territorio Schengen.
9.1.4.
Navi da pesca
Andrebbero eseguiti controlli per assicurare che È organizzato uno scambio di informazioni tra
le navi da pesca provenienti da paesi terzi gli Stati Schengen e i paesi terzi limitrofi. Il
paese terzo segnala tra l’altro le imbarcazioni
seguano la procedura corretta.
che stanno lasciando il suo territorio, in
L’acquis Schengen consente di svolgere particolare quelle che hanno lasciato il territorio
controlli
amministrativi
sui
membri Schengen senza essere controllate in uscita.
dell’equipaggio se questi ultimi possono essere
considerati marittimi. Ad ogni modo, è
opportuno ricorrere ai controlli diretti sulle
persone
e/o
a
perquisizioni
fisiche
dell'imbarcazione ogniqualvolta ciò risulti
necessario sulla base dell’analisi del rischio.
Inoltre, le zone di pesca costiere di cui al
Manuale comune, parte II, paragrafo 3.4.4.4.
dovrebbero formare oggetto di controlli saltuari
sulla base di un'adeguata analisi del rischio.
43
RACCOMANDAZIONI
9.1.5.
MIGLIORI PRATICHE
Imbarcazioni da diporto
Andrebbero eseguiti controlli per assicurare che È organizzato uno scambio di informazioni tra
le imbarcazioni da diporto provenienti da paesi gli Stati Schengen e i paesi terzi limitrofi. Il
terzi seguano la procedura corretta.
paese terzo segnala tra l’altro le imbarcazioni
che stanno lasciando il suo territorio, in
particolare quelle che hanno lasciato il territorio
Schengen senza essere controllate in uscita.
9.1.6.
Navi con un numero ingente di
immigranti illegali a bordo
Si dovrebbero approntare piani di emergenza per Viene nominato un organo governativo per il
navi con un numero ingente di immigranti coordinamento interministeriale e interservizi. A
illegali a bordo, riguardanti gli aspetti seguenti:
quest'organo fanno capo i necessari organi
rappresentativi paralleli a livello regionale e
•
fermo dei responsabili del trasporto locale per facilitare il coordinamento ed una
illegale in vista di ulteriori misure precisa divisione delle competenze. Poteri e
giudiziarie
mezzi adeguati sono messi a disposizione di
questa struttura e specialmente di quegli organi
•
fermo di tutte le persone a bordo ai fini regionali responsabili dell'espletamento delle
dell'assunzione di responsabilità nei misure infrastrutturali.
confronti degli immigranti in vista del
rimpatrio e per garantirne i diritti alla Questa struttura è tenuta in prontezza per
salute e alla protezione
facilitare la realizzazione della pratica
raccomandata.
•
trasmissione agli altri Stati Schengen di
informazioni sulle navi a rischio tramite Le autorità locali e regionali tengono piani
l'EISICS e il sistema di allarme rapido del coerenti per la loro partecipazione e
CIRSFI
cooperazione. Tali piani vengono regolarmente
testati e sviluppati come stabilito dall'organo di
coordinamento governativo.
44
RACCOMANDAZIONI
9.1.7.
MIGLIORI PRATICHE
Passeggeri clandestini
Per combattere il fenomeno dei passeggeri
clandestini le autorità dovrebbero adottare
misure preventive riguardo all'imbarco/sbarco
non autorizzato dalle navi.
9.1.8.
Finti equipaggi
Per combattere i finti equipaggi come mezzo di
ingresso illegale le autorità dovrebbero espletare
operazioni
di
intelligence,
scambi
di
informazioni, misure investigative e azioni
penali.
9.1.9.
Documento di identità dei marittimi
All'atto del rilascio dei documenti di identità dei Le caratteristiche di sicurezza del documento
marittimi si dovrebbe prestare particolare sono le stesse dei passaporti nazionali.
attenzione alle caratteristiche di sicurezza del
documento.
9.1.10. Marittimi in transito
In base all'acquis, il comandante o l'agente
marittimo dovrebbero informare le autorità
responsabili della gestione delle frontiere al
porto di ingresso dell'arrivo di marittimi che
necessitano di un visto di transito e di qualunque
cambiamento
nella
composizione
dell'equipaggio.
Il comandante o l'agente marittimo dovrebbero
informare le autorità di gestione delle frontiere
non appena possibile e sempre almeno tre giorni
prima dell'arrivo dei marittimi, in modo da
accelerare le procedure di rilascio dei visti di
transito.
Le autorità di gestione delle frontiere Sarà creata un'unità in servizio 24 ore su 24 in
dovrebbero controllare l'accuratezza dei dati modo da dare risposte veloci e coordinate alle
forniti dal comandante o dall'agente marittimo.
richieste di visti di transito per marittimi
presentate in frontiera.
45
RACCOMANDAZIONI
Le autorità possono rilasciare visti di transito a
marittimi soltanto dopo attenta verifica dei dati
forniti dall'armatore e dopo conferma da parte
delle autorità del luogo dove la nave è
ormeggiata o dove è prevista ormeggiare.
MIGLIORI PRATICHE
9.1.11. EISICS
Le imbarcazioni, l'equipaggio e i passeggeri
dovrebbero essere controllati attentamente nel
primo porto di arrivo nel territorio Schengen. Se
lo scalo successivo dell'imbarcazione è ancora
un porto di uno Stato Schengen che usa il
sistema EISICS, l'autorità di gestione delle
frontiere del primo Stato Schengen dovrebbe,
quando l'imbarcazione sta lasciando quello
Stato, inviare per fax il modulo EISICS al porto
Tutti gli Stati Schengen dovrebbero aderire al
sistema EISICS, che dovrebbe essere
computerizzato, al fine di assicurare che le
informazioni siano protette e inoltrate
velocemente alla pertinente autorità di gestione
delle frontiere.
di scalo successivo. Il modulo EISICS dovrebbe
elencare tutte le informazioni pertinenti raccolte
dall'autorità di gestione delle frontiere sulla
nave. I controlli di frontiera nel porto successivo
possono essere meno accurati, in funzione delle
informazioni ricevute nel modulo EISICS.
Interscambio di dati elettronici
Gli Stati Schengen dovrebbero incoraggiare
l'utilizzo dell'interscambio di dati elettronici
(EDI) alle loro frontiere marittime. I dati
elettronici, tra le altre cose per identificare i
membri dell'equipaggio, i passeggeri, i
clandestini presenti a bordo, nonché i loro
documenti di viaggio, trasferiti a tempo debito,
dovrebbero fungere da sostituto obbligatorio di
tutti i documenti cartacei in uso alla frontiera di
uno Stato Schengen.
46
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
L'utilizzo dell'EDI dovrebbe essere facilitato
dall'armonizzazione e dall'uniformazione della
normativa sul valore vincolante o sulle
conseguenze. Le autorità di frontiera del porto
Schengen da cui l'imbarcazione lascia
l'ormeggio dovrebbero trasferire in tempo utile
dati elettronici aggiornati alle autorità del
successivo porto Schengen di destinazione.
9.2.
Frontiere aeree
9.2.1.
Equipaggi
Gli equipaggi devono
sistematicamente
9.2.2.
essere
controllati Creare una struttura apposita per controlli
prioritari sugli equipaggi
Voli merci
Un controllo sistematico dovrebbe essere Gli operatori dovrebbero recarsi presso gli aerei
che effettuano voli merci per incontrare
effettuato anche per gli equipaggi di voli merci
l'equipaggio
9.2.3.
Procedura per passeggeri in transito
(aeroporto)
Dovrebbe essere disponibile un'area di transito Possibilità di effettuare controlli nella zona di
separata per passeggeri non Schengen
transito (internazionale)
9.2.4.
Aviazione generale
47
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
9.3. Controlli ferroviari
I treni dovrebbero essere sotto un'appropriata e
continua sorveglianza da un punto di controllo
di frontiera all'altro. I controlli di frontiera veri e
propri possono essere effettuati sul treno in
movimento o alla stazione ferroviaria, sul treno
o in strutture fisse adibite specificamente a tali
scopi. Le autorità di gestione delle frontiere
dovrebbero avere strumenti efficaci per
controllare i documenti di viaggio e consultare
banche dati online, che devono essere a loro
disposizione in tutti i casi. Tutti i passeggeri ed
il personale (ed il treno) dovrebbero essere
controllati in conformità con le norme Schengen
(art. 6. della convenzione di Schengen).
I treni dovrebbero essere sotto sorveglianza
continua da un punto di controllo di frontiera
all'altro (per es. pattuglie, sorveglianza tecnica,
telecamera).
L'area del binario per i treni in traffico esterno
deve essere fisicamente separata da quelle per i
treni in traffico interno. Dovrebbe essere
scongiurata la possibilità di evadere il controllo
di frontiera e la zona di arrivo dovrebbe essere
tenuta sotto opportuno controllo.
I controlli prima della frontiera insieme con
autorità di frontiera di paesi terzi confinanti
possono risultare efficaci, se sono soddisfatti i
pertinenti requisiti in materia di competenza
giurisdizionale e se c'è fiducia reciproca tra (a)
Stati confinanti e (b) tra partner Schengen.
Accordi di cooperazione con i vettori ferroviari.
Tale cooperazione dovrebbe, se del caso, essere
formalizzata fornendo alle autorità di frontiera
un elenco dei passeggeri con congruo anticipo.
Apparecchiature portabili SIS sui treni (controlli
prima dell'attraversamento della frontiera e nei
luoghi a rischio).
48
PARTE SECONDA: ALLONTANAMENTO E RIAMMISSIONE
1.
Introduzione
La lotta contro l'immigrazione clandestina costituisce una grave preoccupazione per tutti gli Stati
membri dell'Unione. La libertà di circolazione nel territorio Schengen richiede un corrispondente
rafforzamento delle frontiere esterne che lo racchiudono e una politica efficace e dissuasiva in
materia di allontanamento degli stranieri in situazione irregolare.
A norma dell'articolo 23, paragrafo 1 della convenzione di Schengen, il cittadino di un paese terzo
(ossia non cittadino dell'UE né di uno dei paesi del SEE) che non soddisfi o che non soddisfi più le
condizioni di soggiorno di breve durata applicabili nel territorio di uno degli Stati Schengen deve, in
linea di principio, lasciare senza indugio i territori degli Stati Schengen. Qualora la partenza non sia
volontaria ovvero se motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico impongono l'immediata
partenza del cittadino del paese terzo, quest'ultimo deve essere allontanato alle condizioni previste
dal diritto nazionale dello Stato Schengen nel cui territorio è stato fermato.
Pertanto, mentre la convenzione di Schengen stabilisce chiaramente la necessità
dell'allontanamento, l'acquis di Schengen al riguardo è molto limitato, poiché gli Stati Schengen
hanno la facoltà di definire le circostanze e l'attuazione di tali misure.
La normativa è stata parzialmente armonizzata nel contesto della succitata direttiva 2001/40/CE
relativa al reciproco riconoscimento delle decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi, il
cui obiettivo è assicurare una più efficace esecuzione di tali misure e una migliore cooperazione tra
gli Stati membri.
Il metodo seguito per l'elaborazione del presente documento è stato di fornire innanzi tutto una
"istantanea" delle pratiche nazionali esistenti e quindi di scegliere in questa gamma quelle che
sembrano tendere a una maggiore efficacia. L'elenco così stilato è indicativo e non esauriente.
49
RACCOMANDAZIONI
2.
MIGLIORI PRATICHE
Misure di allontanamento
Le misure di allontanamento dovrebbero essere Effettivo allontanamento dal territorio. Per
conformi allo stato di diritto ed essere basate sul conseguire tale obiettivo, combinare la misura,
ove opportuno, con un divieto per il cittadino del
diritto.
paese terzo di ritornare nel territorio per un
Esse dovrebbero essere adottate conformemente periodo sufficientemente lungo e inserire tale
alle disposizioni previste nei seguenti strumenti: dato nel SIS a fini dissuasivi.
−
convenzione europea dei diritti dell'uomo L'inosservanza del divieto di ritornare nel
territorio potrebbe comportare sanzioni.
del 4 novembre 1950,
−
convenzione delle Nazioni Unite contro la
tortura ed altre pene o trattamenti crudeli,
disumani o degradanti del 1984,
−
convenzione di Ginevra relativa allo status
dei rifugiati del 28 luglio 1951 e
protocollo del 31 gennaio 1967,
−
convenzione internazionale sui diritti del
fanciullo del 20 novembre 1989,
−
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea del 13-14 ottobre 2000.
−
Obiettivo: ottenere il rimpatrio dello
straniero soggetto alla misura nel suo
paese di origine o il suo ritorno in un paese
che lo ammetta.
50
RACCOMANDAZIONI
−
Due tipi di decisione:
−
decisione amministrativa in base:
MIGLIORI PRATICHE
all'inosservanza delle norme in materia di
ingresso o soggiorno dei cittadini di paesi
terzi,
alla minaccia per l'ordine pubblico o la
sicurezza nazionale;
−
sanzione amministrativa o giudiziaria in
relazione a illeciti penali di una certa
gravità.
Garanzie
Possibilità per il cittadino di un paese terzo Mettere il cittadino di un paese terzo in
trattenuto di fare ricorso contro le misure condizione di esercitare i diritti che gli sono
concessi.
applicate nei suoi confronti.
3.
Persone interessate
3.1. Cittadini di paesi terzi in situazione
irregolare
Il cittadino di un paese terzo che non si In questo caso la decisione che impone di
conforma alla decisione presa dovrebbe essere lasciare il territorio può essere seguita da una
verifica all'atto partenza dal territorio.
allontanato.
Se non rispetta l'obbligo di lasciare il territorio,
il cittadino di un paese terzo dovrebbe essere
inserito nell'elenco nazionale e, se opportuno,
nell'elenco SIS delle persone ricercate.
51
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
Per assicurare la credibilità del sistema, la
resistenza intenzionale all'allontanamento può
essere soggetta a specifiche sanzioni, che
ovviamente
lasciano
impregiudicato
il
provvedimento di allontanamento iniziale, il
quale dovrebbe essere eseguito.
3.2. Cittadini di paesi terzi la cui presenza
costituisce una minaccia per l'ordine
pubblico o la sicurezza nazionale
(1-2):
Caso particolare dei minori non
accompagnati
Le seguenti raccomandazioni o migliori pratiche si applicano solo se conformi alla legislazione
nazionale di ciascuno Stato Schengen.
−
Allontanamento
dei
minori
non −
accompagnati assicurando nel contempo
l'interesse superiore del minore e il rispetto
delle disposizioni della convenzione
internazionale sui diritti del fanciullo del
20 novembre 1989
Allontanamento
dei
minori
non
accompagnati al più presto, tutelando nel
contempo gli interessi del minore. Per
quanto possibile, assicurare che i minori
siano accompagnati e accolti all'arrivo.
4.
Attuazione delle misure di allontamento
4.1. Identificazione
−
Identificazione, in particolare mediante le Istituzione di un archivio nazionale dei cittadini
impronte digitali dei cittadini di paesi terzi di paesi terzi.
soggetti ad una misura di allontanamento
−
Inserimento in un archivio di dati dei
cittadini di paesi terzi che presentano
domanda di visto o di permesso di
soggiorno. Da attuare in futuro.
(Conclusioni del Consiglio GAI del
21 settembre 2001)
52
RACCOMANDAZIONI
−
MIGLIORI PRATICHE
Ai fini della non ammissione, completare
la registrazione specificando i motivi.
4.2. Trattamento
I cittadini di paesi terzi che costituiscono una
minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza
nazionale devono essere trattenuti nel periodo
precedente l'esecuzione del provvedimento di
allontanamento.
Ciò è necessario quando l'allontanamento non
può essere effettuato rapidamente, in particolare
perchè la persona non è in possesso di un
documento di viaggio.
I cittadini di paesi terzi possono essere trattenuti
per impedire che si sottraggano alla misura di
allontanamento e per preparare l'esecuzione di
tale misura.
−
Necessità di strutture specifiche
I cittadini di paesi terzi soggetti ad un
provvedimento di allontanamento devono essere
trattenuti, in linea di principio, in centri speciali
che abbiano un adeguato status giuridico che li
distingua chiaramente dagli istituti penitenziari e
siano dotati di strutture che garantiscano
condizioni abitative e igieniche rispettose della
dignità umana. Le strutture dovrebbero
consentire altresì alle persone ivi trattenute di
esercitare i loro diritti (interpreti, visite, cure
sanitarie, ecc.).
53
RACCOMANDAZIONI
−
MIGLIORI PRATICHE
Garanzie
Possibilità per il cittadino di un paese terzo
trattenuto di presentare ricorso contro le misure
applicate nei suoi confronti
−
Minori
I minori possono essere trattenuti solo in casi Sarebbe opportuno prevedere alternative al
specifici e in conformità della convenzione trattenimento dei minori.
internazionale sui diritti del fanciullo del
20 novembre 1989
−
Durata
La durata del periodo di trattenimento dei Tale obiettivo giustifica un adeguato periodo di
cittadini di paesi terzi costituisce un fattore trattenimento.
decisivo nella misura di allontanamento; lo
scopo è quello di consentire al servizio
responsabile dell'allontanamento di disporre del
tempo
strettamente
necessario
per
l'organizzazione pratica della partenza
4.3. Rilascio di lasciapassare consolari
Lasciapassare ottenuti dalle autorità consolari Utilizzare tutti i mezzi adeguati, compresa la
entro termini compatibili con i periodi di visita dei centri di trattenimento da parte delle
trattenimento.
autorità consolari.
A tale scopo, rafforzare la cooperazione
consolare
54
RACCOMANDAZIONI
4.4. Finanziamento
allontanamento
delle
MIGLIORI PRATICHE
misure
Esaminare la possibilità che
dell'allontanamento siano sostenute:
le
di
spese Esaminare la possibilità che
dell'allontanamento siano sostenute:
le
spese
−
dal cittadino di un paese terzo medesimo;
−
dal cittadino di un paese terzo medesimo;
−
dai passatori.
−
dalla persona che ha fornito alloggio al
cittadino di un paese terzo o da chiunque
si sia fatto garante per esso in una
dichiarazione di presa a carico all'atto del
rilascio di un visto o permesso di
soggiorno al cittadino di un paese terzo;
−
dalla persona che ha assunto illegalmente
il cittadino del paese terzo;
−
dai passatori.
Possibilità che le spese di allontanamento e
trattenimento siano messe a carico delle persone
summenzionate.
−
Possibilità di sanzioni in caso di mancato
pagamento.
4.5. Scorta
Se necessario, è prevista la scorta da parte di L'introduzione di speciali carte europee potrebbe
operatori specificamente formati per tale contribuire a migliorare le modalità di
compito
allontanamento.
Lo Stato che procede all'allontanamento
dovrebbe sottoporre la persona da allontanare ad
una valutazione del rischio per appurare se sia
necessaria una scorta e, in caso affermativo, per
determinare il numero di operatori da destinarle.
55
RACCOMANDAZIONI
MIGLIORI PRATICHE
Il vettore che interviene nell'esecuzione
dell'allontanamento dovrebbe essere informato
del risultato della valutazione del rischio, in
conformità della convenzione di Chicago del
7 dicembre 1944
e
delle
norme
e
raccomandazioni adottate dall'ICAO.
−
Riammissione
Gli accordi di riammissione prevedono in Sviluppare la cooperazione transfrontaliera tra
generale due categorie di persone che possono tutte le autorità competenti interessate.
essere riammesse: i cittadini del paese terzo
stesso e i cittadini dei paesi terzi. Possono essere
previste anche disposizioni in materia di
transito.
La riammissione rende gli Stati membri e i paesi Varare politiche efficaci in materia di
terzi responsabili dell'efficace controllo delle riammissione utilizzando tutti i mezzi
disponibili sia in strumenti giuridici (accordi di
rispettive frontiere.
riammissione, inserimento di clausole di
riammissione in altri tipi di accordi, ecc.) che in
termini pratici.
Questa
procedura
speciale
consiste
nell'allontanamento dei cittadini di paesi terzi in
situazione irregolare nello Stato A verso lo Stato
B che è il loro Stato di origine e/o di transito,
imponendo a quest'ultimo di accoglierli.
La riammissione avviene in luoghi specifici Rispondere alla domanda di riammissione al più
determinati in ciascun accordo. È indispensabile presto.
che le autorità dello Stato di riammissione siano
materialmente in grado di accogliere i
rimpatriati/rientrati non appena è adottata la
decisione di accettazione.
______________
56