appalti e ciclo di vita delle opere

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APPALTI E CICLO DI VITA
DELLE OPERE
Il collega, ing. Sergio Di Veroli, ci ha fatto pervenire alcune considerazioni
conseguenti all'introduzione del nuovo codice degli appalti (aprile 2016).
Il relatore vuole che si ponga particolare attenzione al ruolo nuovo che si
deve assumere l’ingegnere tecnico progettista, non solo creatore di
soluzioni innovative e funzionali, ma anche responsabile primario del
Costo del Ciclo di Vita dell’opera. Non basta solo progettare bene ma
anche trovare i giusti accorgimenti per cui i costi operativi di gestione e
manutenzione risultino ridotti al massimo.
A seguire le argomentazioni del Collega.
http://www.ingegneriromani.it
22 luglio 2016
Ing. Sergio Di Veroli
[email protected]
Argomenti di Ingegneria Economica: estratto dal “nuovo Codice degli Appalti”
(18 aprile 2016).
Premessa
Questo estratto degli articoli del testo del Codice degli appalti è legato a tutta la
parte innovativa del codice stesso che riguarda il concetto base di decisione di
assegnazione dell’appalto sulla base del miglior rapporto Qualità/Prezzo. Ma come si
fa ad ottenere questo risultato in modo obiettivo che libera, speriamo per sempre, dalla
decisione di dare l’appalto al minimo prezzo offerto su un progetto di massima, con
somme di varianti approvate poi in opera? Per prima cosa il progetto deve essere
fornito già completato, prima dell’inizio della costruzione, di tutti i particolari della
fase esecutiva e quindi sono bandite le costruzioni basate su progetti di massima. Ma
la cosa importante è che non basta progettare bisogna anche dimostrare in modo
obiettivo che il progetto sia, oltre che completo per la rispondenza offerta alle richieste
del bando, al miglior Costo del Ciclo di Vita (LCC)
Lo spostamento dell’obiettivo dal Costo attuale di una opera a quella del Ciclo
di Vita è la vera chiave innovativa. Infatti parlare del LCC significa che bisogna offrire
qualcosa che abbia la Qualità e l’organizzazione manutentiva adeguata ad un tempo
lungo, sicuramente pluriennale. Da qui la necessità di parlare non solo di Qualità ma
anche di Affidabilità (Qualità nel tempo). Nel discorso entra anche “l’innovazione”.
Infatti molto spesso andare ai processi più innovativi può inizialmente far pensare a
qualche costo in più ma poi se usiamo per un impianto di edificio, a titolo di esempio,
più elettronica (oggi a vita quasi infinita) che meccanica con affidabilità molto più
bassa, otteniamo un LCC minore anche con un costo iniziale maggiore. Così va come
per esempio il ponte TAV sul Po (Piacenza) controllato da un centinaio di sensori di
pressione nei nodi fondamentali la cui misura, riportata a un centro di controllo,
verifica ad ogni passaggio del treno lo stato del ponte, riducendo di gran lunga i costi
di manutenzione e aumentando la sicurezza. Il costo è stato meno dell’1% del totale.
Quelli precedenti sono gli spunti per cui si intuisce come usando le modellazioni
del Ciclo di Vita, che comprendano anche le analisi dei rischi tecnico-economici, oggi
si possa rispondere in modo obiettivo al miglior rapporto Qualità/Prezzo di un’opera.
Crediamo che dall’uso intensivo di queste tecniche non si possano più sottrarre né le
stazioni appaltanti, né le aziende appaltatrici di opere per lo Stato, né le aziende
finanziarie. Le tecniche dell’affidabilità, della sicurezza e della simulazioni del
modello di Costo del Ciclo di Vita, già usate in maniera intensiva nell’industria e quindi
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arrivate già a maturazione, si prestano ad essere usate immediatamente per rispondere
alle esigenze manifestate dal Codice degli Appalti.
L’ esame del nuovo “codice degli appalti pubblici” sotto una luce delle
competenze integrate occorrenti per le tecniche della valutazione del Costo del
Ciclo di Vita (LCC)1 e dei rischi operativi.
PARTE I
AMBITO DI APPLICAZIONE, PRINCIPI DISPOSIZIONI COMUNI ED
ESCLUSIONI
Art.3 pag 5
contiene la denominazione di tutti gli enti e le tipologie di contratto che si possono poi
leggere dentro il fascicolo delle norme.
In particolare paiono particolarmente interessanti il paragrafo 1.2 per vari comma. In
particolare per quanto riguarda la concessione di lavori e servizi:
UU)“concessioni di lavori”, un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù
del quale una o più stazioni appaltanti affidano l’esecuzione dei lavori ad uno o più
operatori economici riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di
gestire le opere oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo , con
assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle
opere.
VV) “concessioni di servizi” un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù
del quale una o più stazioni appaltanti affidano ad uno a più operatori economici la
fornitura e la gestione di servizi diversi dall’esecuzione dei lavori riconoscendo a titolo
di corrispettivo unicamente il diritto di gestire i servizi oggetto del contratto o tale
diretto accompagnato da un prezzo con assunzioni in capo al concessionario del rischio
operativo legato alla gestione dei servizi.
Sono anche interessanti il punto zz) (rischio operativo con i sottopunti: aaa) bbb)
ccc) dove si parla dei rischi di costruzione, dei rischi di disponibilità, del rischio di
domanda. Importante, sembra anche il punto fff) dove si parla dell’equilibrio
economico finanziario. Ossia la contemporanea presenza delle condizioni di
convenienza economica e sostenibilità finanziaria. Per convenienza economica si
intende la capacità del progetto di creare valore nell’arco dell’efficacia del contratto
1
Costo del Ciclo di Vita- Life Cycle Cost (LCC), Total Cost Management TCM) o Total Ownership Cost (TOC) sono termini
che si usano per metodologie che mirano allo stesso scopo: la previsione, il controllo del Costo operativo e dei rischi
lungo il tempo complessivo della vita tecnico-economica di un’opera.
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e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito; per
sostenibilità finanziaria si intende la capacità del progetto di generare flussi di cassa
sufficienti a garantire il rimborso del finanziamento.
Infatti bisogna che tutta la simulazione del progetto sia effettivamente completata dalla
assegnazione di tutti i rischi supportabili ai tre enti che sono la stazione appaltante, il
finanziatore, e l’operatore. In questo caso perciò sembrano molto convenienti l’uso
delle simulazioni di progetto fatte con le tecniche dell’affidabilità e della sicurezza
inserite in un modello decisionale del costo del ciclo di vita.2 E’ indispensabile usare
le tecniche dell’affidabilità, per tutte le opere, nel totale loro Ciclo di Vita (progetto,
costruzione, collaudo, uso operativo e commerciale, manutenzione e aggiornamenti).
Ossia praticamente per tutte le opere pubbliche importanti in quanto il loro Ciclo di
Vita è quasi sempre molto lungo.
hhhh) “ciclo di vita”, tutte le fasi consecutive o interconnesse, compresi la ricerca e lo
sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto,
l’utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto o del lavoro o della
prestazione del servizio, o dalla generazione delle risorse dall’acquisizione della
materia prima fino allo smaltimento e alla fine del servizio o all’utilizzazione;
nnnn) si dedica alla “innovazione” , ossia l’attuazione di un prodotto, servizio o
processo nuovo o che ha subito significativi miglioramenti per cui quelli relativi ai
processi di produzione, di edificazione o di costruzione o quelli che riguardano un
nuovo metodo di commercializzazione o organizzativo nelle prassi commerciali o
nell’organizzazione del posto del lavoro o nelle relazioni esterne;
PARTE II
CONTRATTI DI APPALTO PER LAVORI SERVIZI E FORNITURE
Art 35 si parla delle soglie di aggiudicazione. Dato che noi stiamo parlando di
progettazione questa soglia è fissata normalmente ai € 135.000 al di sotto della quale
ci può essere una aggiudicazione con procedura negoziata. Al di sotto dei € 40.000 si
può procedere per aggiudicazione diretta. In casi speciali la soglia può essere elevata a
€ 209.000.
Art 46 e relativo a quali sono gli operatori economici connessi dell’affidamento dei
servizi di architettura e ingegneria. Principalmente mi pare che vengono favorite le
società di professionisti o quelle di ingegneria anche se non vengono esclusi anche i
singoli.
2
Oggi esistono software specializzati che aiutano a costruire, a chi ha un minimo di cultura nel campo, dei buoni
sistemi per la stima del Costo del Ciclo di Vita. Occorrono sia le tecniche dell’Affidabilità che comprendono le
metodologie, RAM, RBD, FMECA, FTA, sia i sw per la modellazione e per le decisioni in ordine al Costo del Ciclo di Vita
(Decision on LCC).
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Art 68 riguarda le specifiche tecniche. A parte le normalità essa specifica la cosa
innovativa che possa essere proposta dal partecipante alla gara delle modifiche
sostanziali alle specifiche di progetto se quello che si propone è innovativo e può
abbassare i costi ovviamente rispondendo sostanzialmente alle funzioni richieste dal
bando senza che per questo ente appaltante possa mettere fuori gara il proponente. È
un’importantissima apertura al fornitore come apportatore di innovazione.
Articolo 95 “criteri di aggiudicazione dell’appalto”
Punto 2: fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative
al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici, le stazione
appaltante, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di
trattamento, procedono all’aggiudicazione dell’appalto dell’affidamento dei confronti
di progettazione, sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
individuato sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Sono aggiudicati
esclusivamente sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuato
sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo durante il ciclo di vita dell’opera.
I documenti di gara stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell’offerta pertinenti
alla natura dell’oggetto e alle caratteristiche del contratto. In particolare, un’offerta
economicamente più vantaggiosa individuato la base del miglior rapporto
qualità/prezzo, valutato sulla base di criteri oggettivi quali gli aspetti qualitativi
ambientali sociali connesse all’oggetto dell’appalto nell’ambito di tali criteri possono
rientrare:
a) qualità (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità,
certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche
sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche innovative,
commercializzazione e relative condizioni);
b) possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE)
in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per
cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto;
c) costo di utilizzazione e manutenzione, «avuto anche riguardo ai consumi di
energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi
quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all'intero
ciclo di vita dell'opera, bene o servizio, con l'obiettivo strategico di un uso più efficiente
delle risorse e di un'economia circolare che promuova ambiente e occupazione»;
d) compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività
dell'azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n.
2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all'uso di metodologie
comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita
dei prodotti e delle organizzazioni;
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e) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato
nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza
significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;
f) servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;
g) condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.
Articolo 96 “Costo del Ciclo di Vita”
i costi del ciclo di vita comprendono:
 costi relativi all’acquisizione
 costi connessi all’utilizzo, quali consumo di energia altre risorse;
 costi di manutenzione;
 costi relativi al fine vita, come costi di raccolta di smaltimento e di riciclaggio;
 costi imputati a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizio lavori nel corso
del ciclo di vita.
Quando si basa la valutazione dei costi utilizzando un sistema di Costi del Ciclo di
Vita, le stazioni appaltanti indicano nei documenti di gara i dati che gli offerenti
dovrano fornire per permettere a loro di usare il metodo che la stazione appaltante
impiegherà al fine di determinare i costi del ciclo di vita sulla base di tali dati. E’ ovvio
pertanto che l’offerente dovrà dotarsi prima di metodi per la valutazione più
possibilmente oggettiva del LCC che permetteranno di fornire alla stazione appaltante
i dati richiesti. Il metodo usato dalla stazione appaltante dovrà comunque:
1. essere basato su criteri oggettivi verificabili e non discriminatori. Se il metodo
non è stato previsto per una applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve
favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici;
2. essere accessibile a tutte le parti interessate;
3. essere fatto in modo che i dati richiesti debbano poter essere forniti con
ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti.
L’allegato 18º al codice contiene l’elenco degli atti legislativi dell’Unione e ove
necessario degli atti delegati attuativi che approvano metodi comuni per la votazione
del costo del ciclo di vita.
Articolo 97 offerte anormalmente basse
articolo 133 principi generali per la selezione dei partecipanti
articolo 134 sistemi di qualificazione
articolo 152 ambito di applicazione dei concorsi di progettazione e di idee..
articolo 154 operazione di concorso di progettazione e selezione dei partecipanti. Qui
si dice in particolare che i requisiti di qualificazione devono comunque consentire
condizioni di accesso e partecipazione per i piccoli e medi operatori economici
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dell’area tecnica e per i giovani professionisti. In caso di intervento di particolare
rilevante complessità la stazione appaltante può procedere all’esperimento di un
concorso di progettazione articolata in due fasi. La seconda fase, avente ad oggetto la
presentazione del progetto di fattibilità, si svolge tra i soggetti individuati attraverso la
valutazione di proposte d’idee presentata nella prima fase e selezionate senza
formazione di graduatoria di merito e con l’assegnazione al vincitore del concorso. A
quest’ultimo, se in possesso dei requisiti previsti, può essere anche affidato l’incarico
di progettazione definitiva a condizione che il corrispettivo sia previsto dal bando.
PARTE TERZA
CONTRATTI DI CONCESSIONE
articolo 164 oggetto e ambito di applicazione
articolo 165 rischio ed equilibrio economico finanziario nelle concessioni.
1. Nei contratti di concessione come definiti dall’articolo 3 comma 1.2 lettere uu
e vv la maggior parte dei ricavi gestione del concessionario proviene dalla
vendita dei servizi resi al mercato. Tali contratti comportano perciò il
trasferimento al concessionario del rischio operativo definito dall’articolo 3
comma 2 lettera zz riferita alla possibilità che, in condizioni operative normali,
le variazioni relative ai costi e ricavi oggetto della concessione incidono
sull’equilibrio del piano economico finanziario.
2. L’equilibrio economico finanziario definito dall’articolo 3 rappresenta il
presupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al precedente comma 1.
Ai soli fini del raggiungimento dell’equilibrio in sede di gara si può stabilire
anche un prezzo consistente in un contributo pubblico o la cessione di beni
immobili.
Nota: E’ importante nel caso di concessioni usare tutte le possibili metodologie
per poter attribuire ai tre soggetti interessati, Stazione appaltante, Ente
finanziatore, Operatore di concessione le proprie responsabilità sui rischi e per
le garanzie reciproche. Qui pertanto occorre usare in modo molto accurata sia
la simulazione tecnico-economica sul Ciclo di Vita che quella sull’aspetto
finanziario. La novità è che quello che finora sembravano mondi distaccati
quello dell’Ente Finanziatore e quello del valore tecnico-economico e dei ricavi
dell’operatore devono incontrarsi per condividere insieme “il rischio e
l’equilibrio economico della concessione” con il compito di assicurare
permanentemente l’operatività un servizio di pubblica utilità. Anche qui quindi
ritorniamo ai concetti di LCC insieme al progetto finanziario.
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Articolo 167 metodi di calcolo del valore stimato di concessione:
Articolo 183 finanza di progetto
per la realizzazione di lavori pubblici. I lavori di pubblica utilità, inseriti negli strumenti
di programmazione formalmente approvati dalla stazione aggiudicatrice sulla base
della normativa vigente finanziabili, in tutto o in parte con capitali privati, le
amministrazioni giudicatrici possono, in alternativa all’affidamento mediante
concessione, affidare una concessione ponendo a base di gara il progetto di fattibilità,
mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla presentazione di offerte che
contengano, utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei soggetti
proponenti. In ogni caso per le infrastrutture per le opere in linea, è necessario che le
relative proposte siano ricomprese negli strumenti di programmazione approvato dal
ministero delle infrastrutture dei trasporti.
Articolo 184, società di progetto
il bando di gara per l’affidamento della concessione per la realizzazione e/o gestione
di una infrastruttura o di un nuovo servizio di pubblica utilità, deve prevedere che
l’aggiudicatario abbia la facoltà, dopo l’aggiudicazione, di costituire una società di
progetto in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile.
Nota Finale: il dott. ing. Sergio Di Veroli sviluppa modelli del Costo del Ciclo di Vita
(LCC) per tutti i settori delle costruzioni e per i settori industriali. Il modello LCC si
forma dalla relazione matematica tra l’albero del costo delle operazioni di studio di
produzione e gestione del prodotto e l’albero del prodotto quello formato da tutti gli
elementi messi in maniera gerarchica che compongono il prodotto (edificio, nave,
aereo ecc.). Le caratteristiche fisiche dei componenti del prodotto e quelle della loro
qualità mantenuta nel tempo (affidabilità) permettono di calcolare i costi operativi e
delle manutenzioni occorrenti durante il Ciclo di Vita. Si arriva così a determinare
una previsione di costo totale durante il Ciclo di Vita che può differire in modo molto
notevole dal costo dell’investimento.
E’ questa la chiave con cui una amministrazione può giudicare la bontà di una offerta
a seconda della previsione del costo del ciclo di vita e, inoltre, la realizzazione di
modelli tecnico-economici permette anche di valutare l’alternativa fra varie ipotesi
costruttive e analizzare i rischi tecnico-economici delle varie scelte a seconda della
possibile variazione dei parametri iniziali.
La preparazione di un buon LCC è anche la base essenziale per una attività in
Concessione o in Project Financing, controllata dal punto di vista della sua redditività
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complessiva: ciò a favore sia dell’ente Finanziatore che del Concessionario (vedi
codice appalti punto zz in questo testo pagina 2).
Il relatore vuole che si ponga particolare attenzione al ruolo nuovo che si deve
assumere l’ingegnere tecnico progettista, non solo creatore di soluzioni innovative e
funzionali, ma anche responsabile primario del LCC dell’opera. Non basta solo
progettare bene ma anche trovare i giusti accorgimenti per cui i costi operativi di
gestione e manutenzione risultino ridotti al massimo. Anche l’Università deve fare i
suoi sforzi per la creazione di ingegneri adatti ai tempi e non più perseguire la,
secondo me, assurda divisione tra ingegneria gestionale e ingegneria progettuale.
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