FEDERALISMO FISCALE IN GERMANIA. IL SISTEMA DELLA

FEDERALISMO FISCALE IN GERMANIA. IL SISTEMA DELLA
PEREQUAZIONE ORIZZONTALE E VERTICALE
PREMESSA
Il federalismo fiscale in Germania o meglio l’autonomia finanziaria di cui
godono gli enti territoriali rappresenta un aspetto del modello federale tedesco di
estremo interesse per degli osservatori stranieri. La tensione connaturata a tutti gli Stati
federali tra autonomia e solidarietà trova, infatti, la massima espressione in quella che
in Germania viene definita Costituzione finanziaria. In particolare, a quasi quindici
anni dalla riunificazione tedesca permangono, nonostante i cospicui investimenti,
rilevanti squilibri economici tra le due parti del paese, che inducono a riflettere sul
concreto operare del federalismo fiscale.
Secondo alcuni1 la Germania si troverebbe di fronte alla scelta tra una
maggiore solidarietà e sussidiarietà interregionale e una autonomia finanziaria “più
spinta”.
Il complicato sistema di perequazione finanziaria ma, soprattutto, l’alto grado
di solidarietà tra enti ha indotto alcuni Länder occidentali a ricorrere al Tribunale
costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht – BverfGe) per suscitarne una presa
di posizione che salvaguardi in qualche modo i loro interessi finanziari ritenuti
minacciati dalla eccessiva dipendenza economica dei nuovi Länder. Si tratta in realtà
della richiesta di un maggior grado di competizione tra gli enti che li responsabilizzi
migliorando l’efficienza complessiva dell’organizzazione federale.
La sentenza, di cui si dirà meglio in appresso, è stata emessa nel 1999 ed ha
dichiarato l’attuale legge di perequazione finanziaria (Finanzausgleichgesetz – FAG)
applicabile solo in via transitoria fino al 2004, pena la sua illegittimità costituzionale. Il
legislatore ordinario, prendendone atto ha adottato una nuova legge di perequazione
che sarà operativa a partire dal 2005.
Ma prima di entrare nei dettagli dei rapporti finanziari tra gli enti, che come ci
viene ricordato autorevolmente costituiscono una “pietra angolare” dei sistemi
regionali2, è opportuno fare cenno alla struttura federale tedesca e al suo esplicarsi in
senso cooperativo.
1 P.B. Spahn, Fiscal solidariety and decentralized government: Germany, Convegno Federalismo fiscale: analisi e
prospettive, Milano 4 luglio 2003, organizzato dal CNEL e dall’Università Luigi Bocconi, dattiloscritto, p.
3
2 C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, tomo II, 1976, Padova, Cedam, p. 906
1.1.LA STRUTTURA FEDERALE. CENNI
La Germania, maggior paese europeo per superficie e popolazione, si è
sviluppata storicamente in senso federale, nonostante l’assenza di rilevanti diversità
etnico - culturali. Le tappe fondamentali3 di questa evoluzione possono essere
individuate nella formazione dell’Impero germanico del 1871, che ha unificato i piccoli
stati tedeschi, e nella Legge fondamentale (Grundgesetz) del 1949, che ha confermato
la struttura federale anche come reazione al sistema instaurato dal III Reich.
La sovranità originaria degli Stati è garantita dalla legge fondamentale che, in
particolare, agli articoli 20 e 79 dichiara intangibile l’articolazione della Federazione in
Länder. Tale concezione riceve forza dalla disposizione di principio contenuta
nell’articolo 30 della Costituzione che stabilisce che l’esercizio dei poteri e
l’adempimento dei compiti sono di competenza dei Länder salvo diversa regolazione
contenuta nella Costituzione.
La presunzione di competenza a favore del Land viene ribadita dal primo
comma dell’articolo 71 della legge fondamentale, in materia di ripartizione della
funzione legislativa. Nonostante tali affermazioni di principio, l’ordinamento federale
tedesco non concreta quella ripartizione di poteri tra centro e periferia tipica del
modello statunitense, dove l’esigenza è quella di distinguere nettamente materie nel cui
ambito gli enti territoriali esplicano una autonomia piena.
Le differenze tra il federalismo americano e il Föderalismus tedesco si sono
accentuate nel tempo anche per la valorizzazione del principio di omogeneità stabilito
nella legge fondamentale. Quest’ultimo consiste nella realizzazione, ove possibile, di
equivalenti condizioni di vita in tutto il territorio federale e nella tutela dell’unità
giuridica ed economica nell’interesse dello Stato4.
Nel contesto della democrazia tedesca, che privilegia soluzioni concordate, si
è sviluppata una tendenziale monopolizzazione della funzione legislativa da parte del
Bund e un vasto decentramento amministrativo a favore dei Länder. La prevalenza
dell’intervento legislativo del Bund si è affermata nel sostanziale accordo (se non
addirittura con la richiesta) dei Länder e grazie a un sistema sociale che ha fatto
dell’unità giuridica ed economica del paese un valore da difendere.
D’altra parte a presidio della sovranità dei Länder stanno le disposizioni
costituzionali in materia di procedimento legislativo, che prevedono il necessario
assenso del Bundesrat per l’approvazione delle leggi che toccano gli interessi degli Stati
membri. Nello stesso tempo il Bund definisce il quadro giuridico entro il quale si
esplicano i poteri amministrativi e gestionali dei Länder.
Questo intreccio di attribuzioni costituisce l’aspetto tipico del federalismo
tedesco da più parti definito come cooperativo. “Ciò significa che tutti i livelli di
governo coinvolti nella realizzazione di una determinata attività pubblica collaborano e
H. Siedentopf, Federalism and Decentralization in the Federal Republic of Germany: An Outline in “Hochschule
für Verwaltungswissenschaftlichen”, 1981, pp. 32-33.
4 Si veda in particolare l’articolo 72 della legge fondamentale.
3
coordinano le loro iniziative, suddividendosi le responsabilità esecutive; il tutto è
finalizzato all’obiettivo di una maggiore efficienza pubblica”5.
L’interazione tra livelli di governo comporta una collaborazione continua tra
gli stessi e spesso si traduce nella esistenza di procedimenti formalizzati e nella
istituzione di appositi organismi. Secondo alcuni6 l’operare di questo sistema
(denominato Politikverflechtung ovvero intreccio politico) ha portato a una
centralizzazione surrettizia delle attribuzioni, limitando di fatto l’autonomia decisionale
dei Länder, generando elementi di complessità e poca trasparenza dei processi
decisionali. D’altra parte, si sarebbe così evitato il passaggio definitivo di competenze
per interi settori di attività, al livello di governo superiore.
Altri autori7 mettono di contro in luce la flessibilità del sistema tedesco, che si
è saputo adattare nel tempo non cedendo alle sollecitazioni emerse nel corso della sua
storia di un diverso modello di federalismo (di tipo concorrenziale se non “duale”)
ovvero di una maggiore centralizzazione.
La legge fondamentale tedesca riconosce due livelli di governo di pari dignità:
il Bund e i Länder. I 16 Länder o più precisamente i 13 Länder e le 3 città – Stato
(Brema, Berlino e Amburgo)8 hanno una propria costituzione che prevede un
Parlamento e un governo autonomo. Al livello centrale il Parlamento federale è
suddiviso in due Camere, il Bundestag elettivo e il Bundesrat dove siedono
rappresentanti nominati dagli Stati.
Il Bundestag (Camera federale) è il supremo organo legislativo dello Stato
federale; i deputati che lo compongono (662) sono eletti per quattro anni a suffragio
universale diretto e, oltre ad esercitare il potere legislativo, eleggono il Presidente
federale (che è a capo dello Stato) e il Cancelliere federale (capo del governo).
L’Istituto del Cancellierato è tipico delle democrazie tedesche e rappresenta
una modalità peculiare di regolamentazione dei rapporti tra Parlamento e Governo. Il
Cancelliere è eletto dal Bundestag a maggioranza assoluta su proposta del Presidente
federale. Tale potere di proposta ha un rilievo quasi esclusivamente simbolico
essendo il Presidente tenuto a scegliere il leader del partito vincitore delle elezioni.
Il Cancelliere è una figura “forte” che ha facoltà di scegliere e revocare i
ministri.
La notevole stabilità nei Governi della Repubblica tedesca sono la risultante,
oltre che di una chiara divisone tra maggioranza e opposizione, sia del meccanismo
“di sfiducia costruttiva”, in forza del quale il Bundestag può obbligare alle dimissioni il
Cancelliere solo nel momento in cui si riesce a formare una nuova maggioranza e ad
eleggere un nuovo Cancelliere, sia del sistema elettorale proporzionale con
F. Pica D.Fausto, Teoria e fatti del federalismo fiscale, Il Mulino, 2000, p. 160
A. Fossati E.W.Tamarindo, Il federalismo fiscale in Germania in “Rivista di diritto finanziario e scienza delle
finanze”, LIX, 4, I, 2000, p. 561
7 G. Stornaiuolo, La struttura federale della Repubblica tedesca e l’evoluzione del sistema della finanza pubblica, p. 157
e ss.
8 Dei 16 Länder, 11 sono quelli istituiti all’indomani della seconda guerra mondiale (Berlino, Amburgo,
Brema, Baden-Württemberg, Baviera, Assia, Nord Renania-Vestfalia, Renania-Palatinato, Saarland, Bassa
Sassonia, Schleswig-Holstein ) e 5 sono quelli annessi a seguito della riunificazione (Brandeburgo
Magdeburgo-Pomerania Occidentale, Sassonia, Sassonia-Anhalt, Turingia)
5
6
sbarramento al 5%, che concorre ad arginare fenomeni di polverizzazione nella
rappresentanza parlamentare.
Il governo locale si articola sostanzialmente su due livelli: i c.a. 15.000 comuni
(Gemeinden) e i 329 circondari (Kreise). I due livelli agiscono sulla base del principio
di sussidiarietà, che vede in prima battuta il comune responsabile dell’amministrazione
delle questioni locali e l’intervento del circondario solo laddove il comune non fosse in
grado di realizzare efficacemente gli obiettivi prefissati. Le città più grandi (oltre i
100.000 abitanti) non sono inserite in un circondario, sono le c.d. Kreisfreiestädte
(letteralmente: libere dal circondario) e assommano i due livelli di governo. I comuni
più piccoli possono, invece, per espressa previsione costituzionale, associarsi
(Gemeindeverbände) per rafforzare le loro potenzialità amministrative.
L’organizzazione federale tedesca è molto varia dal punto di vista
dimensionale: si passa, infatti, dal Land più piccolo di c.a. 1 milione di abitanti
(Saarland) a quello più grande di c.a. 18 milioni (Renania – Vestphalia). L’attuale
definizione territoriale dei Länder non rispecchia sempre gli antichi confini ma risente
delle vicende dell’occupazione post-bellica. Tale situazione ha dato origine ad una serie
di problemi, non ultimi quelli di tipo finanziario e a tentativi di fusione fino ad oggi
falliti.
1.2. LA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE
Il primo comma dell’articolo 70 della legge fondamentale pone una
presunzione generale (e una disposizione residuale) di competenza legislativa in capo
ai Länder, stabilendo che essi hanno “diritto di legiferare nella misura in cui la legge
fondamentale non riservi al Bund le competenze legislative”.
Come già osservato, si è nel concreto invece assistito a un processo di
esautoramento dei poteri legislativi dei Länder. Ma è la stessa legge fondamentale che,
nel suddividere le competenze normative del Bund nelle tre forme di legislazione
federale (esclusiva, concorrente e quadro), ha fornito le basi per una supremazia
legislativa della federazione.
Una prima ampia elencazione di materie9 è contenuta nell’articolo 73 della
legge fondamentale, per la quale il Bund ha competenza legislativa esclusiva; in tali
L’art. 73 elenca un ampio ventaglio di materie nelle quali la Federazione esercita la competenza
legislativa esclusiva:
1. gli affari esteri, nonché la difesa, ivi compresa la protezione della popolazione civile;
2. la cittadinanza federale;
3. la libertà di circolazione, i passaporti, l'immigrazione e l'emigrazione, l'estradizione;
4. il sistema valutario e monetario, i pesi e le misure, la determinazione del tempo;
5. l'unità del territorio doganale e commerciale, i trattati di commercio e di navigazione, la libertà di
circolazione delle merci, gli scambi commerciali e il movimento dei pagamenti con l'estero, compresa la
polizia delle dogane e dei confini;
6. il trasporto aereo;
9
ambiti i Länder hanno il potere di legiferare solo se espressamente autorizzati da una
legge federale.
Ma il vero “grimaldello”, che ha consentito al Bund di appropriarsi quasi per
intero della funzione legislativa, è rappresentato dalle disposizioni in materia di
legislazione concorrente (articoli 72, 74 e 75 della legge fondamentale).
In settori di centrale rilievo per un Ordinamento giuridico (quali, fra gli altri, il
diritto civile e il diritto penale10 ), i Länder hanno il potere di legiferare solo quando e
6a. i trasporti ferroviari totalmente o in maggioranza di proprietà della Federazione (ferrovie della
Federazione), la costruzione, la manutenzione e l'esercizio delle linee ferroviarie federali, come pure le
tariffe per l'utilizzazione delle linee ferroviarie della Federazione;
7. le poste e le telecomunicazioni;
8. lo stato giuridico del personale al servizio della Federazione e degli enti di diritto pubblico direttamente
dipendenti dalla Federazione;
9. la protezione giuridica industriale, i diritti d'autore e i diritti degli editori;
10. la collaborazione della Federazione e dei Länder nelle questioni relative: a) alla polizia criminale; b)
alla difesa dell'ordinamento costituzionale liberale e democratico, e della stabilità e della sicurezza della
Federazione o di un Land; c) alla difesa contro iniziative nel territorio della Federazione, che, attraverso
la violenza o la preparazione di essa pregiudichino interessi internazionali della Repubblica federale di
Germania, come anche per l'istituzione di un Ufficio federale di polizia criminale per la lotta alla
delinquenza internazionale;
11. la statistica per scopi federali.
10 La competenza legislativa concorrente della federazione riguarda le seguenti materie (art.74 L.F.):
1. il diritto civile, il diritto e l'esecuzione penale, l'ordinamento giudiziario e la procedura, l'avvocatura, il
notariato e la consulenza legale;
2. lo stato civile;
3. il diritto di riunione e di associazione;
4. il diritto di soggiorno e di residenza degli stranieri;
4a. la disciplina in materia di armi ed esplosivi;
5. (abrogato)
6. i problemi relativi ai profughi e agli espulsi;
7. l'assistenza pubblica;
8. (abrogato)
9. i danni di guerra e il risarcimento;
10. l'assistenza per gli invalidi di guerra e per le famiglie dei caduti, l'assistenza per i prigionieri di guerra;
10a. le tombe dei caduti in guerra e le tombe delle altre vittime della guerra e delle vittime della tirannia;
11. la legislazione economica (miniere, industria, energia, artigianato, mestieri, commercio, banche, borsa,
assicurazioni di diritto privato);
11a. la produzione e l'utilizzazione dell'energia nucleare a scopi di pace, la costruzione e la gestione di
impianti ed enti che servono a questi scopi, la difesa da pericoli che sorgono dalla produzione dell'energia
atomica o dalle radiazioni ionizzanti ed il trattamento di materiali radioattivi;
12. il diritto del lavoro, compreso l'ordinamento dell'impresa, la protezione del lavoro, il collocamento dei
lavoratori, così come le assicurazioni sociali e le assicurazioni contro la disoccupazione;
13. la disciplina dei contributi per l'istruzione e la promozione della ricerca scientifica;
14. la legislazione relativa all'espropriazione nel caso riguardi le materie indicate negli articoli 73 e 74;
15. il trasferimento delle proprietà terriere, delle risorse naturali e dei mezzi di produzione in proprietà
collettiva o in altre forme di economia collettiva;
16. la prevenzione degli abusi da parte di gruppi di potere economico;
17. la promozione della produzione agricola e forestale, la garanzia dei rifornimenti alimentari,
l'importazione e l'esportazione di prodotti agricoli e forestali, la pesca d'alto mare e costiera e la
protezione delle coste;
nella misura in cui la Federazione non eserciti la propria competenza. I presupposti
per l’intervento legislativo del Bund sono indicati nell’articolo 72 e consistono nella
necessità di realizzare “equivalenti condizioni di vita nel territorio federale” e di
tutelare “l’unità giuridica ed economica” nell’interesse dello Stato.
Queste stesse condizioni vanno osservate nel caso in cui la Federazione voglia
emanare disposizioni quadro. L’articolo 75 della legge fondamentale elenca11, infatti, le
materie nelle quali il Bund può dettare disposizioni di carattere generale che obbligano
poi il Land alla connessa normativa di attuazione entro termini fissati dalla legge.
Nel 1994 al fine di salvaguardare le competenze legislative dei Länder da
indebite ingerenze della legislazione federale si è modificato l’articolo 75 per stabilire il
principio che le disposizioni quadro possono contenere norme di dettaglio o di diretta
applicazione solo in casi eccezionali.
Allo stato, l’autonomia legislativa dei Länder si esplica soprattutto nei settori
dell’ambiente, dell’educazione, del diritto comunale e della cultura. A questo proposito
si è parlato della “sovranità culturale” dei Länder.
Tale essendo il quadro dei poteri e dei limiti alla competenza legislativa dei
Länder, diviene cruciale l’influenza dagli stessi esercitata, attraverso il Bundesrat, sulla
legislazione federale sia sotto forma di iniziativa, sia per il profilo della partecipazione
18. i trasferimenti immobiliari, la legislazione concernente la terra (a esclusione del diritto relativo a
contributi di urbanizzazione) e gli affari agrari, le abitazioni, le migrazioni e i luoghi di insediamento;
19. le misure contro le malattie dell'uomo e degli animali, infettive e pericolose per la collettività,
l'autorizzazione all'esercizio della professione medica e di altre professioni sanitarie, e all'esercizio dei
mestieri sanitari, il commercio di medicinali, farmaci, narcotici e veleni;
19a. la sicurezza economica degli ospedali e la disciplina delle tariffe ospedaliere;
20. la protezione del traffico di generi alimentari e voluttuari, di oggetti di prima necessità, di foraggi, di
piante e semi agricoli e forestali, così come la protezione degli alberi e delle piante contro le malattie e i
parassiti; e così pure la protezione degli animali;
21. la navigazione d'alto mare e costiera, i segnali marittimi, la navigazione interna, il servizio
meteorologico, i canali marittimi e i canali interni adibiti al traffico comune;
22. il traffico stradale, gli autoveicoli, la costruzione e la manutenzione delle strade nazionali di grande
comunicazione, così come l'istituzione e la decisione dei pedaggi per l'uso di strade pubbliche con veicoli;
23. le linee ferroviarie, che non sono ferrovie della Federazione, ad eccezione delle ferrovie di montagna;
24. lo smaltimento dei rifiuti, il controllo dell'inquinamento atmosferico e la lotta al rumore;
25. la responsabilità dello Stato;
26. la fecondazione artificiale negli esseri umani, l'esame e la modificazione artificiale di informazioni
genetiche nonché la regolamentazione dei trapianti di organi e tessuti organici.
L’articolo 74 stabilisce, inoltre, che la competenze legislativa concorrente si estende alle retribuzioni e al
trattamento previdenziale degli impiegati pubblici che si trovano in un rapporto di servizio e di diritto
pubblico, nel rispetto della competenza legislativa esclusiva della Federazione a norma dell’articolo 73,
punto 8.
11 L’art.75 delle L.F. elenca le seguenti materie:
1. lo stato giuridico del personale che presta servizio pubblico nei Länder, nei Comuni e negli altri enti di
diritto pubblico, salvo quanto disposto dall'articolo 74a;
1a. i principi generali dell’insegnamento superiore;
2. la disciplina giuridica generale della stampa;
3. la caccia, la protezione della natura e la tutela del paesaggio;
4. la ripartizione delle terre, la gestione del territorio ed il regime delle acque;
5. la dichiarazione di domicilio ed i documenti di identità;
6. la tutela dei beni culturali tedeschi dall'esportazione all'estero.
al processo decisionale. L’articolo 50 prevede, infatti, che attraverso il Bundesrat i
Länder collaborino alla legislazione e all’amministrazione della Federazione e agli affari
dell’Unione europea. A seconda delle materie la Camera Alta ha un ruolo più o meno
decisivo. In particolare, la legge fondamentale richiede l’assenso della maggioranza
assoluta dei membri del Bundesrat quando vengono toccati interessi dei Länder12.
Negli altri casi il Bundesrat ha solo un potere di veto sospensivo superabile con una
votazione analoga del Bundestag.
In coerenza con il sistema cooperativo tedesco, che ricerca sempre soluzioni
negoziate, in caso di disaccordo tra i due rami del Parlamento, è istituzionalizzata una
particolare procedura e la costituzione di una commissione di intermediazione
composta da membri del Bundestag e del Bundesrat.
1.3. LA DISTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE
“In campo amministrativo, la previsione costituzionale di una competenza
generale a favore dei Länder corrisponde sul piano pratico ad una effettiva
preminenza statale come contrappeso alla concentrazione di fatto della potestà
legislativa nelle mani del Bund”13. In particolare, l’articolo 83 pone una importante
riserva a favore dei Länder in quanto li abilita espressamente all’attuazione delle leggi
emanate dal Bund. E’ viceversa da considerarsi implicita la capacità di dare
applicazione agli atti di provenienza dello stesso Land14.
Nel dare esecuzione alle leggi federali “a titolo di competenza propria”
(articolo 84) il Land, se non diversamente stabilito, disciplina la relativa organizzazione
degli uffici e il procedimento amministrativo. A tale proposito la Federazione esercita
un mero controllo di legittimità (articolo 84, comma 3) sull’esecuzione delle leggi
federali che può sfociare in una pronuncia sulla “violazione del diritto” da parte del
Land avverso il quale è proponibile ricorso dinanzi al Tribunale costituzionale
federale.
La vigilanza del Bund non può andare oltre l’aspetto della conformità della
legge all’agire amministrativo per non ledere la sovranità del Land.
Diversi sono i casi in cui, in determinate materie indicate dalla legge
fondamentale, il Land agisce su incarico (delega) della Federazione. Si tratta, ad
esempio, dell’attuazione delle leggi riguardanti la difesa nazionale (articolo 87b,
comma 2), la produzione e l’uso di energia nucleare (articolo 87c), le autostrade e
strade nazionali (articolo 90, comma 2), i tributi spettanti in tutto o in parte alla
12 Nei seguenti casi le leggi possono essere varate solo se si verifica l’assenso della maggioranza assoluta
del Bundesrat: a) leggi che possono influenzare le finanze dei Länder; b) leggi che riguardano la sovranità
amministrativa dei Länder, l’autonomia della loro amministrazione; c) leggi che riguardano i compiti
comuni; d) leggi varate in uno stato di emergenza legislativa; e) leggi sulla procedura relativa alla modifica
della consistenza territoriale dei Länder
13 L. Mezzetti, Il sistema federale tedesco in Regionalismo, Federalismo, Devolution competenze e diritti. Confronti europei
(Spagna, Germania, Regno Unito) a cura di Silvio Gambino – Giuffrè, Milano, 2003, p. 185
14 A. Alacri, Federalismo fiscale e omogeneità di trattamento da “Quaderni del Dipartimento di diritto pubblicoUniversità di Pisa”, G.Giappichelli, Torino, 1996, p. 61
Federazione (articolo 108, comma 3), le prestazioni pecuniarie erogate dai Länder
(Geldleistungsgesetze) ma finanziate almeno per la metà dal Bund (articolo 104a,
comma 3).
Sono tutte ipotesi nelle quali il Bund, anche se delega per l’esecuzione
l’amministrazione regionale, conserva il potere di emanare istruzioni e di controllare
l’azione amministrativa sotto il profilo, oltre che della legittimità, anche del merito.
Il Bund esercita le proprie competenze amministrative nelle materie indicate
dalla legge fondamentale e dispone a tal fine di un’amministrazione (diretta o
indiretta), esercitata tramite enti di diritto pubblico (articolo 87).
L’apparato amministrativo del Bund preposto a questi settori
(amministrazione federale delle ferrovie, delle poste, delle finanze federali, delle poste
federali, dell’esercito...) è piuttosto snello. E’ da notare che in queste materie, il potere
amministrativo dei Länder è del tutto escluso.
Relativamente all’autonomia amministrativa degli enti locali, i comuni e le loro
eventuali forme associative, la legge fondamentale detta disposizioni ad hoc atte a
garantirla.
Ai sensi dell’articolo 28 della Costituzione, ai Gemeinde spetta il diritto di
regolare, sotto la propria responsabilità, gli affari della comunità locale nell’ambito
delle leggi.
L’autonomia amministrativa riconosciuta ai comuni dalla legge fondamentale
riflette la lunga tradizione in questo senso dello Stato tedesco.
Nelle costituzioni dei vari Länder sono indicate le materie di stretta pertinenza
locale; esse comprendono, in genere, il rifornimento dell’acqua, dell’energia, del gas, la
gestione dei rifiuti e del sistema fognario, il traffico urbano, la costruzione e il
mantenimento delle strade locali ecc.
In ultimo si deve accennare ai c.d. compiti comuni al Bund e ai Länder, che la
riforma della Costituzione finanziaria del 1969 ha introdotto, fornendo un ulteriore
strumento alla Politikverflechtung (intreccio politico). Tale fenomeno, riguardato con
diversa chiave di lettura, può considerarsi come una tappa sul sentiero della
istituzionalizzazione di forme di cooperazione tra i due livelli di governo esistenti.
L’articolo 91a stabilisce, infatti, che nelle materie dell’insegnamento superiore,
del miglioramento della struttura economica regionale e della struttura agraria e
costiera, il Bund possa collaborare con il Land nell’assolvimento dei relativi compiti.
Condizione normativa per l’intervento della Federazione è il rilievo dei compiti da
assolvere per la generalità dei cittadini e l’utilità per il miglioramento delle condizioni
sociali.
Le materie che possono ricadere nei “compiti comuni” sono in linea di
principio di competenza dei Länder e, pertanto, i critici del federalismo cooperativo,
vedono nella nuova disciplina una minaccia all’autonomia dei Länder. Inoltre,
l’articolo 91a, codificando le fattispecie determinanti l’inserimento di un progetto nella
sfera dei compiti comuni, ha gettato le basi per la costituzione di forme di
“amministrazione mista” tra Bund e Länder, soprattutto per ciò che attiene alla
pianificazione e al finanziamento.
Il citato articolo contiene poi l’indicazione dell’onere massimo o minimo, a
seconda dei casi, che deve ricadere sulla Federazione15.
Nei campi della ricerca scientifica e dell’istruzione, che hanno un rilievo
sovraregionale, l’articolo 91b ha consentito a Bund e Länder di collaborare sulla base
di “accordi per la programmazione”, slegati da rigide procedure codificate. Alla base di
questa disposizione v’è il desiderio di istituzionalizzare gli accordi di cooperazione in
queste materie, lasciando però gli enti liberi di scegliere le forme e le modalità di
finanziamento dei progetti.
In generale è fuori di dubbio che le disposizioni in materia di compiti comuni
spostino il baricentro dell’ordinamento federale verso il centro, rendendo più difficile
l’individuazione delle responsabilità.
1.4. LA COSTITUZIONE FINANZIARIA
In un ordinamento federale è fondamentale che i due livelli statali (la
Federazione e i suoi membri) abbiano sufficienti mezzi economici per realizzare le
funzioni loro attribuite. In altre parole vi deve essere corrispondenza tra sistema di
competenze e sistema di relazioni finanziarie16.
Secondo alcuni17 nel corso della storia della Repubblica federale tedesca si è
andata perdendo quella che viene considerata tra le basi legittimanti del federalismo,
ovvero una certa competizione tra i Länder e tra questi e il Bund.
Tale evoluzione si riverbera sull’Ordinamento finanziario che tende ormai a
privilegiare la solidarietà rispetto alla concorrenza.
Il termine Costituzione finanziaria è patrimonio del diritto costituzionale
tedesco dal 1949, ma non compare nella legge fondamentale sebbene venga dedicato
un intero titolo (il decimo) alla “materia finanziaria”.
Nella definizione di Klein18 per Costituzione finanziaria si deve intendere
“l’ordinamento fondamentale dell’autorità finanziaria dello Stato disciplinato nella
legge fondamentale – esercitata attraverso i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario –
nonché la sua suddivisione federale e le sue garanzie comunali così come il sistema
tributario”. In effetti, negli articoli da 104 a 115 del titolo X del Grundgesetz (che non
esauriscono peraltro tutte le disposizioni in materia finanziaria contenute nella legge
fondamentale) si spazia dalla potestà impositiva al riparto del gettito tributario, dalla
legislazione finanziaria all’amministrazione fiscale, dalla perequazione orizzontale e
verticale fino a comprendere disposizioni in materia di bilancio e debito pubblico.
15 In particolare è stabilito che nel caso di ampliamento e costruzione di istituti di insegnamento superiore
(e cliniche universitarie) e di miglioramento della struttura economica regionale il Bund sopporti massimo
il 50% della spesa, mentre per i progetti di miglioramento della struttura agraria e costiera il contributo
deve essere almeno del 50%
16 L. Merzetti, op. cit. p. 187
17 U. Margedant, Projek Föderalismusreform, Grundzüge der Finanzordnung der Bundesrepublik Deutschland, Sankt
Augustin, Oktober 2001, p. 6
18 F. Klein, Il Bund e i Länder secondo la Costituzione finanziaria posta dalla legge fondamentale, in
“Amministrazione”, n. 1/1996, p 53
La c.d. Costituzione finanziaria è stata emendata molte volte (c.a. 20) nella
storia della RFT e ha dato origine a sentenze molto discusse del Tribunale
costituzionale federale. Inevitabilmente sulle relazioni finanziarie tra livelli di governo
si scaricano tutte le tensioni connaturate agli ordinamenti federali perennemente
sospesi tra autonomia e solidarietà. L’ultima grande modifica ai citati articoli della
legge fondamentale risale al 1969; a seguito della stessa le più importanti imposte del
sistema fiscale sono diventate “comuni” (il loro gettito cioè viene condiviso dai diversi
livelli di governo, secondo quote prestabilite).
Nello stesso tempo le modifiche apportate alla legge fondamentale in materia
di perequazione hanno introdotto un elevato grado di sostegno ai Länder
finanziariamente deboli, al fine di realizzare quell’uniformità di condizioni di vita in
tutto il territorio federale che costituisce un valore guida anche e specialmente nella
materia finanziaria.
Da ultimo, va sottolineato il fatto che le disposizioni di carattere fiscale,
inserite nel Titolo X, si riferiscono solo ai tributi e non ad altri tipi di entrate a
carattere contributivo (canoni di concessione, contributi d’uso ecc.)
1.4.1. IL PRINCIPIO DI CONNESSIONE (ARTICOLO 104A)
Secondo l’articolo 104a, comma 1 della legge fondamentale il Bund e i Länder
sopportano separatamente le spese derivanti dai compiti loro attribuiti, sempre che la
Costituzione non disponga diversamente. Si tratta del c.d. principio di connessione
ossia del necessario collegamento tra attribuzioni amministrative e oneri finanziari.
Con la riforma del 1969, infatti, è stato definitivamente chiarito19 che il
finanziamento di un’attività pubblica è posto a carico dell’ente che ne ha la
responsabilità amministrativa, non rilevando il soggetto che ha emanato la legge che
disciplina l’attività stessa. Pertanto, l’espressione “compiti” contenuta nell’articolo
104a della legge fondamentale va intesa nel senso di “compiti amministrativi” e
comporta, avendo riguardo alla distribuzione dei poteri stabilita nella Costituzione, che
il Land debba sostenere i costi ogni qual volta dia esecuzione alle leggi federali ai sensi
dell’articolo 83.
Il principio di stretta separazione delle responsabilità finanziarie tra Bund e
Länder risulta temperato da una serie di eccezioni coerenti con il modello federale
cooperativo e comportanti in alcuni casi forme di co-finanziamento.
Si tratta tra le altre delle disposizioni contenute nello stesso articolo 104a
(commi da 2 a 4) nonché di quelle previste in materia di sicurezza sociale o dettate per
i compiti comuni.
Nell’articolo 104a, comma 2 si fa riferimento al caso in cui lo svolgimento
delle attività federali venga delegato dal Bund ai Länder. In queste ipotesi nelle quali il
Land agisce “su incarico” del Bund, quest’ultimo deve sopportare le spese. Ciò non
implica che il Land possa scaricare sulla Federazione anche i costi del proprio
apparato amministrativo (ad esempio i costi del personale). A tale proposito sovviene
19
F. Klein, op. cit., p. 59
il comma 5 che pone a carico dei Länder (e del Bund) le spese di amministrazione
relative alle rispettive autorità.
Per l’amministrazione su delega, che riveste nella prassi una notevole
importanza20, le autorità federali conservano i poteri di direzione e controllo già
evidenziati.
Il terzo comma dell’articolo 104a stabilisce che “le leggi federali che
prevedono delle spese (che devono essere eseguite dai Länder) possono disporre che
le stesse siano sopportate in tutto o in parte dal Bund. Se la legge dispone che il Bund
sopporti metà o più della spesa, essa viene eseguita su delega del Bund. Se la legge
dispone che i Länder sopportino un quarto o più della spesa la legge deve essere
approvata anche dal Bundesrat.”.
Nella maggior parte si tratta di leggi di spesa che riguardano l’erogazione di
contributi a privati (Geldleistungsgesetze) per scopi sociali (ad esempio l’edilizia
pubblica). La Costituzione per tali tipi di erogazioni non ha voluto rigidamente
predeterminare le rispettive quote di finanziamento per Bund e Länder.
La Federazione, inoltre, può concedere ai Länder aiuti finanziari per
investimenti dei Länder e dei comuni necessari ad impedire una turbativa
dell’equilibrio economico generale, per equilibrare differenze di potere economico nel
territorio federale o per promuovere un’espansione economica. Queste assegnazioni
federali per la realizzazione di obiettivi regionali specifici, che consistono in fondi a
destinazione vincolata, dovrebbero rimanere casi isolati e temporanei, atti a superare
difficoltà economiche che i Länder con le loro sole forze non riescono a fronteggiare.
In altre parole andrebbe mantenuta al riguardo la responsabilità politica dei Länder.
Altre deroghe al principio della connessione sono stabilite, rispettivamente,
dall’articolo 120, comma 1, che imputa al Bund gli oneri e i contributi delle
assicurazioni sociali (compresi i sussidi di disoccupazione), e dagli articoli 91a e 91b
dove, come già detto, si prevede un co-finanziamento del Bund e dei Länder per i c.d.
compiti comuni.
tab. 1 - Quadro dei co-finanziamenti Bund - Länder (miliardi di euro)
Spesi Stanziati
2003 2004
1 Compiti comuni (91a)
2,8 2,5
di cui:
- Istituti di insegnamento superiore
1,1 0,9
- Struttura economica regionale
0,9 0,9
- Struttura agraria e protezione coste
0,8 0,7
2 Accordi per la promozione dell’istruzione (91b)
0,1 0,1
3 Accordi per lo sviluppo della ricerca scientifica (91b)
3,3 3,4
4 Leggi che accordano contributi (104a co.3)
8,5 8,3
di cui:
20 Comprende tra l’altro la protezione civile, il traffico aereo, l’amministrazione delle autostrade e strade
federali
- Edilizia
- Educazione
- Manutenzione
- Altro
5 Aiuti finanziari (104a co.4)
di cui:
- Edilizia sociale
- Istituti di cura
- Sviluppo edilizia cittadina
- Altro
Fonte: Bundesministerium der Finanzen 6/2003
2,7
3,3
0,3
2,2
2,6
2,7
3,1
0,2
2,2
2,8
0,6
0
0,4
3,5
0,5
0,2
0,5
3,8
La tabella 1 fornisce un quadro dell’entità dei progetti suscettibili di
cofinanziamento da parte del Bund e dei Länder per il 2003 e per il 2004. Come si
può notare nel 2003 sono stati spesi c.a. 6,2 miliardi di euro per finanziare i compiti
comuni, soprattutto nei settori della ricerca scientifica.
1.4.2. LA POTESTÀ IMPOSITIVA E BREVI CENNI ALLA GESTIONE
AMMINISTRATIVA DEI TRIBUTI
La distribuzione delle competenze in materia tributaria tra i diversi livelli di
governo stabilita dalla Costituzione economica segue la sistematica generale del
Grundgesetz che distingue tra potestà legislativa e potestà amministrativa.
L’articolo 105 regola la competenza legislativa, mentre l’articolo 108
(rubricato “amministrazione finanziaria”) ripartisce le funzioni amministrative tra
Bund e Länder nella gestione dei tributi. In effetti, accanto alla potestà impositiva
(Gesetzgebungshoheit) e all’amministrazione dei tributi (procedure di accertamento e
riscossione) viene individuata una “competenza sui proventi” (Ertragshoheit), una
sorta di diritto alla percezione del gettito che costituisce secondo alcuni21 un aspetto
della generale competenza amministrativa che segue regole proprie.
E’ stato notato come la stessa traduzione della parola Ertragskompetenz
risulti difficile, sulla base delle categorie dell’Ordinamento italiano, vertendo sulla
“pura e semplice capacità di appropriarsi del ricavato di un’imposta”22. Inoltre, il
diritto di vedersi attribuiti i proventi delle imposte sorge in capo all’ente sia con
riferimento ai c.d. tributi propri, di cui si dirà meglio in seguito, sia con riguardo alle
c.d. imposte comuni i cui proventi vengono ripartiti tra il Bund e i Länder, secondo
quote rigidamente stabilite nella legge fondamentale.
Venendo alla potestà impositiva, occorre preliminarmente osservare come,
alla luce delle disposizioni del Grundgesetz, emerga un’ancor più marcata preferenza
per la competenza legislativa del Bund rispetto ai Länder di quanto non risulti dalle
norme disciplinanti in generale tale potestà (articolo 70 e ss.).
21
22
F. Klein, op. cit., p. 68
A. Alacri, op. cit. p. 122
Nell’equilibrio che ricercano tutti gli Stati federali tra pluralità e unità, si è
decisamente privilegiata quest’ultima in materia tributaria, riducendo se non azzerando
la possibile competizione tra i Länder. Il risultato, espressamente manifestato dalle
disposizioni del Grundgesetz, è di una legislazione fiscale uniforme su tutto il
territorio nazionale.
L’articolo 105, nel dettare le disposizioni speciali che regolano la potestà
impositiva, fa riferimento alla competenza legislativa esclusiva e a quella concorrente.
In particolare, secondo l’articolo 105, comma 1, il Bund ha la competenza legislativa
esclusiva sui dazi doganali e sui monopoli fiscali. Sul piano pratico la produzione
normativa del Bund in queste materie è fortemente limitata, dati i vincoli che derivano
alla legislazione federale in virtù dell’appartenenza all’Unione europea. A determinare
la massiccia invasione della normativa federale è piuttosto l’utilizzo da parte del Bund
della competenza concorrente.
Al riguardo i presupposti richiesti dal secondo comma dell’articolo 105, per la
regolazione e l’introduzione di nuovi tributi da parte della Federazione, sono: la
spettanza del relativo gettito, in tutto o in parte, al Bund o il ricorso dei requisiti
previsti dall’articolo 72, comma 2; ovvero, la necessità di realizzare equivalenti
condizioni di vita in tutto il territorio o preservare l’unità giuridica ed economica
nell’interesse dello Stato.
I confini posti alla legislazione federale sono formulati in maniera così ampia
da far sì che tutte le imposte importanti ricadano nell’ambito di competenza del Bund.
Basti pensare che, anche nel caso in cui il gettito di un’imposta sia di pertinenza
esclusiva dei Länder, ove il Bund ravvisi la necessità di una legislazione uniforme
(condivisione questa difficilmente sindacabile da parte del giudice costituzionale) è
abilitato ad appropriarsi della relativa competenza legislativa. Il Bund, come è stato
osservato23, può colpire qualsiasi manifestazione di capacità contributiva, non potendo
rappresentare l’elencazione contenuta nel successivo articolo 106 (a proposito della
ripartizione del gettito) un limite al suo Steuererfindungsrecht (letteralmente diritto di
inventare imposte).
Ciò che residua in capo ai Länder ai sensi del comma 3 dell’articolo 105 è la
disciplina delle imposte locali di consumo e di lusso, “finchè e nella misura in cui esse
non siano analoghe a imposte disciplinate con legge federale”.
Il Tribunale costituzionale federale, con una interpretazione restrittiva24, ha
ricondotto il concetto di gleichartigkeit (analogia), usato dal Grundgesetz, al divieto
per il Land di colpire (dal 1° gennaio 1970, anno di entrata in vigore delle modifiche
costituzionali) manifestazioni di capacità contributive identiche negli elementi
essenziali a quelle già prese in considerazione dalla legislazione federale.
Un limite “si configura pertanto nei confronti dei tributi che incidano sullo
stesso oggetto (Steuergestand), nella stessa misura (Besteuerungsmaßstab) e che
presentino oltretutto identità di fonte, patrimonio o reddito che sia”25. In pratica il
Bund ha, in nome del principio di uniformità, regolato anche le imposte locali sui
R. Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in “Handbuch des Staatsrecht”, Heidelberg 1990, p. 1039
BverfGe, n. 65, p. 325
25 Alacri, p. 124
23
24
consumi (comprese ad esempio le tasse di circolazione delle autovetture), lasciando ai
Länder l’emanazione di disposizioni tributarie solo in materia di: caccia, pesca, cani,
imballaggi, bevande, seconde case.
L’unico strumento a portata dei Länder per influire sulla politica fiscale della
Federazione è costituito dall’aggravio procedimentale previsto dall’ultimo comma
dell’articolo 105, che richiede il necessario assenso del Bundesrat per le leggi federali
su imposte “i cui proventi spettino in tutto o in parte ai Länder o ai comuni (o ai
consorzi dei comuni)”. Si rammenta però come, da una parte, la Camera Alta sia
espressione dei governi dei Länder e non dei rispettivi Parlamenti nazionali e,
dall’altra, essa abbia solo un generale potere di veto. Non sono infrequenti i casi in cui
il governo federale ricerchi il consenso (voto) di singoli Länder in materia tributaria
(ma non solo) in cambio dell’approvazione di altri progetti che possono interessare i
Länder stessi.
Nel sistema tedesco il desiderio di mantenere un livello uniforme di
prestazioni pubbliche, quindi anche indirettamente della pressione fiscale, ha
indubbiamente sacrificato un’autonoma conduzione di politica tributaria da parte dei
Länder. Viene quindi azzerata la possibilità di innescare meccanismi competitivi tra gli
Stati basati sulle rispettive discipline fiscali.
Qualche elemento in questo senso è rinvenibile nella regolamentazione delle
entrate comunali. E’ infatti lo stesso Grundgesetz agli articoli 28, comma 2 e 106,
comma 6, a garantire il diritto di fissare le aliquote per l’imposta sulle attività
produttive (Gewerbesteuer) e per le imposte reali (Realsteuer).
L’articolo 28, comma 2, della legge fondamentale lega espressamente
l’autonomia amministrativa con la responsabilità finanziaria, possibile solo laddove
vengano fornite adeguate risorse economiche per l’espletamento delle proprie
funzioni.
Un breve cenno può dedicarsi all’articolarsi delle competenze amministrative
in materia tributaria, che in realtà meriterebbe un ben diverso approfondimento.
La disciplina posta con l’articolo108 della legge fondamentale dà vita a un
sistema molto decentrato dal punto di vista amministrativo, che compensa in qualche
modo il monopolio del Bund per ciò che riguarda la legislazione.
Tramite uffici finanziari federali il Bund, amministra, infatti, solo i monopoli
fiscali, i dazi e le imposte sui consumi (compresa l’IVA) e i tributi dell’Unione
europea. I restanti tributi vengono amministrati da uffici federali dei Länder i quali ai
sensi del comma 3 dell’articolo 105 gestiscono, su delega del Bund, anche le imposte
di spettanza intera o per quota parte alla Federazione. Il Bund disciplina con legge
anche il procedimento che gli uffici finanziari devono osservare. La legge federale può
poi disporre, ex comma 4 dell’articolo 105, una collaborazione tra uffici finanziari del
Bund e dei Länder per l’amministrazione delle imposte.
Si conferma dunque anche in questo ambito il carattere cooperativo del
federalismo tedesco, accompagnato dal suo tratto tipicamente esecutivo. Da una parte,
infatti, le decisioni sulla gestione della politica tributaria, pur accentrate nel Bund,
vengono prese con l’assenso del Bundesrat, dall’altra viene affidata praticamente in
toto ai Länder l’attività di accertamento e riscossione dei tributi, fatta salva però la
possibilità di instaurare collegamenti e collaborazioni tra i diversi uffici finanziari
(federali e non).
1.4.3. IL SISTEMA DI FINANZIAMENTO: ARTICOLI 106 E 107
La Costituzione finanziaria dedica gli articoli 106 e 107 alle disposizioni che
regolano la distribuzione del gettito tra i vari livelli di governo e alla perequazione
finanziaria. Si tratta di una disciplina minuziosa e complessa, che ha dato origine a
numerose sentenze del Tribunale costituzionale federale chiamato negli anni a
verificare la legittimità costituzionale della legislazione federale di attuazione.
La stessa Corte ha chiarito che alla base della ripartizione del gettito tra gli enti
e della perequazione sta l’idea che la Federazione e i Länder debbano godere di una
dotazione finanziaria che consenta loro di assolvere efficacemente i propri compiti
costituzionali: solo in tal modo, infatti, la autonoma natura statuale di Bund e Länder
può divenire effettiva, e rendere concreto il dispiegarsi del principio di autosufficienza
e di responsabilità di entrambi i livelli nell’assolvimento dei rispettivi compiti26.
Il sistema delineato dalla legge fondamentale costituisce applicazione di due
diversi modi di distribuzione delle fonti tributarie: il Trennsystem (sistema della
separazione) e il Verbundsystem (sistema della partecipazione al gettito). Per i tributi
espressamente menzionati nei commi 1 e 2 dell’articolo 106, si applica il principio della
separazione, nel senso che ogni livello di governo ha diritto a percepire per intero il
gettito del tributo riscosso nel suo territorio. Sebbene si utilizzi in questi casi il termine
di tributi propri (rispettivamente del Bund e dei Länder) è evidente come ci si riferisca
alla Ertragshoheit (ossia il diritto sul ricavato) e non alla potestà impositiva che rimane
regolata dall’articolo 105.
Dalla riforma finanziaria del 1969 a prevalere nel finanziamento è il
Verbundsystem, ossia l’attribuzione per quota parte delle imposte comuni incassate
collettivamente.
E’ possibile a questo punto, seguendo il ragionamento del Tribunale
costituzionale federale, individuare quattro fasi.
Nella prima avviene la suddivisione verticale del gettito delle imposte comuni
tra Bund, Länder e Gemeinde e si stabilisce il diritto alla percezione per intero dei
tributi propri.
Con la seconda si provvede alla divisione orizzontale dei proventi tributari tra
i singoli Länder.
La terza e la quarta fase operano in funzione correttiva dei risultati raggiunti
dai Länder in termini di dotazioni finanziarie alla fine della fase uno e due. Le ultime
due fasi hanno uno spiccato obiettivo perequativo, in quanto mirano a potenziare le
risorse dei Länder finanziariamente deboli tramite trasferimenti interregionali (terza
fase detta di perequazione orizzontale – Länderfinanzausgleich) e, in via subordinata,
se le differenze di capacità finanziaria tra i Länder sono giudicate ancora eccessive,
26
BverfGe 72, pp 330 (383); 86, 148 (213, 264ss)
con assegnazioni federali complementari (quarta fase di perequazione verticale o
Bundesergänzungsweisungen).
I primi due step vengono definiti di perequazione primaria, gli ultimi di
perequazione secondaria. Come si vedrà, il sistema del Finanzausgleich è improntato
ad un elevato grado di solidarietà non solo tra Bund e Länder ma anche tra i Länder
stessi; siffatta caratterizzazione
non ha mancato di sollevare discussioni e
rivendicazioni da parte dei c.d. Länder pagatori, specie all’indomani della
riunificazione.
1.4.4. RIPARTIZIONE VERTICALE DEI TRIBUTI (ARTICOLO 106,
1 A 7)
COMMI DA
Preliminarmente va rilevato come, osservando le risorse fiscali complessive
della Germania, (tabella 2) sia riscontrabile una netta prevalenza delle imposte comuni
rispetto ai tributi propri. In altre parole, sul totale delle entrate fiscali, il peso
preponderante (quasi tre quarti) è costituito dal ricavo delle imposte comuni. Sono
dunque pochi i tributi percepiti in esclusiva dal Bund, dai Länder e dai Comuni, in
quanto il sistema della compartecipazione si applica ai tributi più importanti (imposta
sul reddito delle persone fisiche, delle società e IVA).
tab. 2 - Risorse fiscali complessive dei tre livelli di governo (ripartizione %)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Tributi comuni 72,3 72,3 74,5 73,6 71,1 69,4 69,6 70,9 71,0 71,3 69,4 68,7
Tributi propri 26,4 26,6 24,5 25,3 28,0 29,8 29,6 28,4 28,3 28,0 29,9 30,6
di cui:
Bund
14,1 14,4 12,5 13,4 16,5 17,2 17,0 15,7 15,9 16,2 17,8 18,9
Länder
4,4 4,5 4,6 4,6 4,5 4,8 4,4 4,5 4,3 3,9 4,4 4,2
Comuni
7,9 7,8 7,4 7,3 7,0 7,8 8,2 8,2 8,1 7,8 7,7 7,6
Dazi
1,3 1,1 1,0 0,9 0,9 0,8 0,9 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7
Totale
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Nel corso degli anni (si veda sempre la tabella 2) la percentuale di imposte
comuni è rimasta più o meno costante (c.a. il 70 per cento) con una lieve flessione
nell’ultimo triennio. La diminuzione delle entrate comuni è andata tra l’altro a
beneficio del ricavo delle imposte proprie federali. E’ anche da notare come i tributi
riscossi per intero dal Land siano percentualmente meno significativi rispetto a quelli
del Bund e dei Comuni (per il 2002: 18,9% di tributi federali; 7,6% di tributi comunali
e solo il 4,2% di tributi dei Länder).
Per individuare le imposte che dal punto di vista qualitativo devono affluire
direttamente alle casse dei vari enti occorre fare riferimento alle disposizioni del
Grundgesetz.
Ai sensi del comma 1 dell’articolo 106 spetta al Bund il ricavo dei monopoli
fiscali e dei dazi nonchè delle imposte: di consumo (in quanto non spettino ai Länder
o ai comuni ai sensi dei commi successivi); sulla circolazione stradale delle merci e sui
trasferimenti di capitale delle assicurazioni e dei titoli di credito; straordinarie sul
patrimonio e di conguaglio, riscosse al fine di realizzare la compensazione degli oneri
risultanti dalla guerra; supplementari all’imposta sul reddito delle persone fisiche e
delle società.
Queste categorie generali di imposte ricevono poi contenuto grazie alle
singole leggi (ad esempio imposte di fabbricazione di determinati beni come tabacco,
tè, oli minerali, acquavite, spumanti ecc., addizionali alle imposte sul reddito delle
persone fisiche e giuridiche).
Guardando alle risorse fiscali del Governo federale (tabella 3) si nota come
negli anni sia aumentato il gettito dei tributi propri (salito addirittura al 43% sul totale
delle entrate di pertinenza del Bund nel 2002). Ciò è dovuto al massiccio intervento
federale per la riunificazione che perdura ancora oggi, non essendo stati colmati i
divari nello sviluppo economico delle diverse aree del paese.
Ai Länder confluiscono, ex comma 2 dell’articolo 106, le entrate derivanti
dalle imposte (ordinarie sul patrimonio e sulle successioni) nonché dalle tasse sulla
circolazione degli autoveicoli e sui trasferimenti (in quanto non spettino in esclusiva al
Bund o, congiuntamente al Bund e ai Länder), e dalle imposte sulla birra e sulle case
da gioco.
tab. 3 - Risorse fiscali del governo federale
1991
1992
1993
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.)
Entrate da tributi
47.869,1 29,5 53.733,4 29,8 47.937,5
propri
Entrate da tributi
114.620,8 70,5 126.698,5 70,2 134.074,0
comuni
162.489,9 100 180.431,9 100 182.011,5
Totale entrate
1995
1996
1997
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.)
Entrate da tributi
68.546,9 36,6 70.489,5 40,7 69.159,6
propri
Entrate da tributi
118.622,6 63,4 102.534,1 59,3 100.068,7
comuni
187.169,5 100 173.023,6 100 169.228,3
Totale entrate
1994
% Euro (mil.) %
26,3 53.934,1
27,8
73,7 139.794,1 72,2
100 193.728,2 100
1998
% Euro (mil.) %
40,9 66.730,2
38,2
59,1 107.868,1 61,8
100 174.598,3 100
1999
2000
2001
2002
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) %
Entrate da tributi
72.235,0 37,5 75.503,6 38,0 79.276,7 40,9 83.493,7 43,5
propri
Entrate da tributi
120.212,3 62,5 123.286,8 62,0 114.489,8 59,1 108.556,8 56,5
comuni
192.447,3 100 198.790,4 100 193.766,5 100 192.050,5 100
Totale entrate
E’ immediata l’osservazione del collegamento con il territorio di queste
imposte. Ciò che va comunque tenuto a mente è che l’attribuzione del gettito è cosa
ben diversa dalla potestà impositiva, che come detto è in prevalenza nelle mani del
Bund. Anche in questo caso la tabella 4 dimostra lo scarso peso dei tributi dei Länder
rispetto al totale delle loro entrate (solo al 10% nel 2002, rimasto più o meno costante
nel corso degli anni).
Anche i comuni sono menzionati dall’articolo 106, comma 6, che attribuisce
loro il gettito delle imposte reali (Grundsteuer) e sulle attività produttive
(Gewerbesteuer) e di quelle locali sui consumi e sui beni di lusso. Nella pratica le
prime due imposte sono le più importanti; per la Gewerbesteuer sussiste la possibilità
di una partecipazione al gettito da parte del Bund e dei Länder.
tab. 4 - Risorse fiscali dei Länder
1991
1992
Euro (mil.) % Euro (mil.)
Entrate da tributi
14.885,5 12,8 16.853,5
propri
Entrate da tributi
101.563,6 87,2 111.643,0
comuni
116.449,1 100 128.496,5
Totale entrate
1995
1996
Euro (mil.) % Euro (mil.)
Entrate da tributi
18.714,1 11,7 19.705,2
propri
Entrate da tributi
141.451,1 88,3 148.109,6
comuni
160.165,2 100 167.814,8
Totale entrate
1993
1994
% Euro (mil.) % Euro (mil.) %
13,1 17.751,9
13,3 18.688,2
13,6
86,9 115.386,9 86,7 118.947,8 86,4
100 133.138,8 100 137.636,0 100
1997
1998
% Euro (mil.) % Euro (mil.) %
11,7 17.732,6
10,6 19.071,2
10,8
88,3 149.988,1 89,4 156.880,9 89,2
100 167.720,7 100 175.952,1 100
1999
2000
2001
2002
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) %
Entrate da tributi
19.563,7 10,6 18.443,5 9,7 19.628,2 11,0 18.575,9 10,4
propri
Entrate da tributi
164.439,4 89,4 171.049,2 90,3 159.008,3 89,0 159.976,3 89,6
comuni
184.003,1 100 189.492,7 100 178.690,5 100 178.552,2 100
Totale entrate
La Realsteuer colpisce le proprietà agricole (Grundsteuer A) e tutte le altre
proprietà fondiarie e immobiliari private, abitazioni e immobili per le industrie
(Grundsteuer B).
Maggiore rilevanza per il finanziamento dei comuni riveste la Gewerbesteuer
che nel corso del tempo è stata modificata più volte e soprattutto messa in
discussione. Simile alla nostra IRAP, l’imposta sulle attività produttive colpisce le
imprese localizzate nel territorio comunale per l’utilizzo dei servizi pubblici e per gli
oneri che arrecano alle collettività locali.
Nella base imponibile della Gewerbesteuer veniva preso in considerazione,
oltre ai profitti e al capitale (esclusi i fabbricati), anche il monte salari; era pure stabilito
che i comuni dovessero versare a un fondo di compartecipazione (del Bund e dei
Länder) il 40% del gettito dell’imposta in cambio di una percentuale (del 15%)
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Nel 1980, oltre all’esclusione del monte
salari dalla base di computo imponibile della Gewerbesteuer, è stato ridotto dal 40 al
15% la quota del gettito che i comuni devono versare al Bund e ai Länder.
La struttura della Gewerbesteuer è molto discussa ancora oggi, soprattutto per
le numerose esenzioni soggettive contemplate dalla sua disciplina (in special modo per
l’agricoltura e per il lavoro autonomo). Nonostante ciò l’mposta sulle attività
produttive rimane un’importante voce dei bilanci comunali, che si finanziano per larga
parte con entrate proprie (il 63% sul totale delle risorse fiscali nel 2002 è dovuto ad
entrate proprie e la Gewerbesteuer pesa per il 44% sul totale delle entrate e per il 70%
delle entrate fiscali proprie comunali, tabella 5).
I comuni, che possono autonomamente modificare le aliquote delle due
principali imposte comunali, tendono a spostare la pressione fiscale più sulle imprese
(quindi con maggiori aliquote per la Gewerbesteuer) che non sulla proprietà fondiaria.
tab. 5 - Risorse fiscali dei Comuni
1991
1992
1993
1994
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) %
Entrate da tributi
26.791,3 61,8 29.098,3 61,0 28.280,3 57,6 29.755,0 59,8
propri
di cui
22.930,3
21.610,2
22.540,9
Imp. att. produtt. 21.115,0
Entrate da tributi
16.550,6 38,2 18.613,4 39,0 20.856,8 42,4 20.031,7 40,2
comuni
Totale entrate
43.341,9 100 47.711,7 100 49.137,1 100 49.786,7 100
1995
1996
1997
1998
Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) %
Entrate da tributi
29.308,4
propri
di cui
Imp. att. produtt. 21.551,9
Entrate da tributi
19.239,5
comuni
48.547,9
Totale entrate
1999
Euro (mil.)
Entrate da tributi
36.519,8
propri
di cui
Imp. att. produtt. 27.059,8
Entrate da tributi
19.814,1
comuni
56.333,9
Totale entrate
60,4 31.707,1
66,0 33.547,4
68,1 34.905,1
23.447,2
24.849,5
25.824,5
39,6 16.331,7
34,0 15.748,3
31,9 18.844,4
64,9
35,1
100 48.038,8 100 49.295,7 100 53.749,5 100
2000
2001
2002
% Euro (mil.) % Euro (mil.) % Euro (mil.) %
64,8 36.658,4
64,2 34.419,0
63,7 33.447,7
63,7
27.025,5
24.553,0
23.489,3
35,2 20.477,7
35,8 19.640,1
36,3 19.094,6
36,3
100 57.136,1
100 54.059,1
100 52.542,3
100
Per concludere sul bilancio delle entrate fiscali dei comuni, si deve aggiungere
che, ai sensi rispettivamente dei commi 5 e 5a, questi hanno diritto a una quota parte
dell’ammontare dell’imposta sul reddito e dal 1° gennaio 1998 anche a una quota del
gettito IVA.
Il Land inoltre può destinare parte del gettito che gli deriva dalla distribuzione
verticale delle imposte comuni ai Gemeinde (comma 7, dell’articolo 106).
Sono da considerare imposte comuni, che competono insieme alla
Federazione e ai Länder, (tolta la parte di spettanza comunale ai sensi dei commi 5 e
5a) l’imposta sulle entrate, sulle società e sul giro d’affari (articolo 106, comma3).
E’ stato notato27 che rispetto a un sistema di trasferimenti puri dal centro alla
periferia il Verbundsystem, ovvero la compartecipazione al gettito dei tributi, limita in
parte i difetti della finanza derivata. Infatti, in questo modello, centro e periferia sono
ugualmente legittimate alle risorse finanziarie, l’entità delle quali è determinata in
modo oggettivo (facendo perno sul riscosso). Inoltre, ciascun soggetto ha interesse a
un maggior ricavato sul proprio territorio discendendo da questo più mezzi finanziari
a disposizione.
La legge fondamentale fissa direttamente le quote percentuali del gettito
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle società che devono affluire al
Bund e ai Länder, demandando invece a una legge federale la distribuzione verticale
dell’IVA. In particolare, spettano esattamente per metà le entrate derivanti
dall’imposta sul reddito delle persone fisiche (tolto un 15% a favore di comuni)
27
R. Wendt, op. cit., p. 1057
dall’imposta sul reddito delle persone giuridiche, dall’imposta sul reddito dei capitali,
dalla ritenuta alla fonte degli interessi (anche qui detratto un 12% a favore dei
comuni).
All’IVA è stato assegnato il ruolo di elemento flessibile del sistema di
finanziamento, in quanto la legge fondamentale non fissa in avanti le quote di
spettanza dei due livelli di governo ma demanda alla legislazione federale la loro
determinazione.
La legge federale soggetta all’approvazione del Bundesrat deve stabilire le
quote di riparto dell’IVA avendo riguardo a una serie di principi fissati in Costituzione:
1) garantire al Bund e ai Länder, nell’ambito delle entrate correnti, una proporzionale
copertura delle “spese necessarie” in una prospettiva di pianificazione pluriennale
(comma 3, dell’articolo 106); 2) assicurare le necessità di copertura del fabbisogno
della Federazione e dei Länder consentendo anche congrui livelli di perequazione; 3)
evitare un’eccessiva pressione fiscale sui contribuenti e mantenere l’uniformità delle
condizioni di vita sul territorio.
Il rapporto di partecipazione al gettito IVA stabilito dalla legge va poi
rideterminato in caso di rilevante squilibrio del rapporto tra le entrate e le spese
(comma 4).
Stante la fissità delle quote di partecipazione al gettito delle altre imposte
stabilite in Costituzione, il gettito IVA e la sua ripartizione hanno costituito l’elemento
dinamico del sistema di perequazione verticale, consentendo con una serie di
aggiustamenti definiti in sede negoziale tra Governo federale e Länder di fronteggiare
particolari esigenze. In effetti, i principi che dovrebbero guidare il legislatore ordinario
nel riparto del gettito IVA sono alquanto difficili da interpretare, basti solo pensare
alle controversie che possono sorgere intorno alla definizione di “entrate correnti” e
“spese necessarie”.
Nella tabella 6, che riassume la distribuzione verticale delle imposte comuni, si
può notare quante volte si sia intervenuti a ritoccare le quote di compartecipazione al
gettito IVA. Durante gli anni critici della riunificazione, in realtà, si è deciso di non
sfruttare la possibilità offerta dal comma 4 dell’articolo 106 di rideterminazione delle
quote IVA a favore dei Länder, per non causare un ingiusitificato arricchimento dei
Länder finanziariamente forti. In astratto però il comma 4 permette ai Länder di
pretendere legittimamente una modifica della suddivisione a suo tempo assunta con
legge.
Tab. 6 - Distribuzione verticale delle imposte comuni tra Bund, Länder e
Comuni
Imposte persone fisiche
Imposta persone giuridiche
Imposte da capitali
Ritenute alla fonte sugli interessi
1984/1985
1986/1987
Bund
42,5
50,0
50,0
Länder Comuni
42,5 15,0
50,0 0,0
50,0 0,0
65,5
65,0
34,5
35,0
0,0
0,0
44,0
44,0
1988/2002
IVA*
63,0
37,0
1988/1994
56,0
44,0
1995
50,5
49,5
1996/1997
51,2
46,7
1998
52,2
45,7
1999
52,0
45,9
2000/2001
51,4
46,5
2002/2003
5,0
15,0
Imposta locale sulle attività produttive
*Dato al netto dei prelievi del 5,6% destinati al sistema pensionistico
12,0
0,0
0,0
0,0
2,1
2,1
2,1
2,1
80,0
Sempre riguardo all’IVA occorre poi precisare che sul totale del gettito viene
trattenuto il 5,63% a favore del Bund a titolo di contributo supplementare al sistema
pensionistico.
1.4.5. RIPARTIZIONE
ORIZZONTALE DEI TRIBUTI
(ARTICOLO 107,
COMMA 1)
L’articolo 107, comma 1 si preoccupa di fissare regole per la ripartizione
orizzontale dei tributi tra i Länder. In altre parole, stabilita la quota di gettito delle
imposte comuni cui i Länder hanno complessivamente diritto (distribuzione verticale),
occorre ora vedere come questo vada suddiviso tra loro.
Ancora una volta si seguono criteri diversi per le imposte sul reddito e per
l’IVA che corrisponde anche al diverso ruolo rivestito da queste imposte nel sistema
tedesco
Il primo periodo del comma 1, prevede, infatti, che l’ammontare delle imposte
locali dei Länder e la parte di loro spettanza sul ricavato delle imposte sul reddito delle
persone fisiche e delle società vadano al Land che le ha riscosse. E’ il criterio del
örtliches Aufkommen, che consente al Land di mantenere presso di sé quanto
materialmente percepito sul proprio territorio. Ciò significa che ciascun Land detratta
la parte spettante al Bund, trattiene quanto riscosso tramite i propri uffici finanziari.
Per evitare ingiustizie date dalla discrepanza tra luogo della realizzazione della
entrata tributaria e luogo di produzione effettiva del reddito, il Grundgesetz ha
rinviato all’emanazione di un’apposita legislazione federale. Tipici esempi di possibili
distorsioni possono originare da imprese articolate in più filiali ma con sede centrale in
un solo Land (si pensi alla concentrazioni di banche a Francoforte) o al fenomeno del
pendolarismo nelle città stato. Per ovviare a questi inconvenienti, la legislazione
federale fissa criteri più equi, ricorrendo di volta in volta ai principi: di residenza, per
l’imposta sul reddito delle persone fisiche; di localizzazione delle imprese, per
l’imposta sulle società. Talora si fa ricorso a modelli pattizi volti a semplificare i
rapporti tra i Länder, disciplinando le poste di credito /debito reciproci.
Naturalmente le disposizioni federali in materia, che tra l’altro concernono
anche le imposte locali, necessitano dell’assenso del Bundesrat.
La distribuzione orizzontale dell’imposta sul reddito (delle persone fisiche e
delle società) non persegue un obiettivo perequativo, in quanto tende ad assegnare in
termini di gettito ad ogni Land quanto effettivamente prodotto. Le differenze negli
introiti fiscali dei Länder riflettono dunque la capacità produttiva dei vari enti e fanno
permanere i divari in termini di risorse tra i vari territori.
A questo proposito vengono assegnati degli obiettivi perequativi orizzontali
alla distribuzione del gettito IVA tra i Länder. Per l’imposta sul valore aggiunto non
rileva il luogo di riscossione del tributo, che, infatti, viene raccolto al livello
centralizzato. L’articolo 107, comma 1, stabilisce che l’IVA detratta la quota che va al
Bund, vada ripartita tra i Länder, per il 75% in base al numero di abitanti e , per il
25%, con regole stabilite con legge federale aventi lo scopo di sostenere i Länder più
deboli.
La distribuzione del 75% del gettito IVA (spettante ai Länder) in base alla
popolazione ha in parte effetti redistributivi, perché affluisce maggiore denaro dove ci
sono più abitanti ovvero un maggior bisogno di servizi pubblici. A questo punto la
legge federale può in base al Grundgesetz ripartire la restante parte dell’IVA ai Länder
più deboli, ossia quelli le cui entrate pro capite (che si ottengono sommando le
imposte locali, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle società) siano inferiori
alla media degli altri Länder. Le condizioni di svantaggio del Land, che consentono al
Land stesso di mettere le mani su un maggior gettito IVA, sono precisate dalla
Costituzione, e consistono nella ridotta capacità fiscale pro capite. La legge
fondamentale tace però sul livello che deve raggiungere la perequazione, rimandando
la scelta al legislatore ordinario.
La legge sulla perequazione finanziaria (Finanzausgleich – FAG) ha stabilito
che, con la ripartizione (c.d. esplicita) dell’IVA, i Länder deboli debbano raggiungere
non la media delle entrate fiscali pro capite di tutti i Länder ma almeno il 92% della
stessa. In sostanza gli Stati sotto la media nazionale ricevono trasferimenti dagli Stati
sopra la media, originando una distribuzione di risorse fiscali tra Länder unica nel
panorama degli Stati federali. Per il carattere aggiuntivo dei trasferimenti così ottenuti
essi ricevono il nome di Ergänzungsanteile (appunto “parte aggiuntiva”).
Il sistema rende evidente il sostegno prestato dai Länder con reddito più
elevato in favore di quelli più arretrati, nei limiti massimi però del 25% del gettito IVA
spettante ai Länder.
Nel periodo immediatamente successivo alla riunificazione il sistema sopra
delineato di perequazione è risultato difficilmente accettabile da parte dei Länder
occidentali, fino ad allora chiamati ad una solidarietà tra Stati contrassegnati da un
livello di sviluppo economico pressoché analogo. Per tale motivo per un periodo
transitorio (1991 – 1994) è stata sospesa l’applicazione di questa parte del
Grundgesetz, stabilendo che ai fini della ripartizione del 25% di IVA i Länder
dovessero essere divisi in due diversi gruppi (quelli occidentali e quelli orientali) e
prendendo quindi in considerazione due diverse medie. Nello stesso tempo è stato
istituito il Fondo per l’unità tedesca finanziato con una quota parte dell’IVA.
Gli effetti redistributivi dell’IVA, sebbene non siano di poco conto, sono
ancora giudicati insufficienti ai fini dell’obiettivo delle “uniformi condizioni di vita” da
parte della legge fondamentale che appresta altri strumenti di perequazione orizzontale
e verticale.
1.5. LA PEREQUAZIONE IN SENSO PROPRIO (ARTICOLO 107, COMMA
2, PRIMO PERIODO)
Sui meccanismi di distribuzione del gettito delle imposte come sopra delineati
si innesta la perequazione vera e propria, che viene attuata sia tra gli Stati (terza fase),
sia grazie ad assegnazioni supplementari del Bund (quarta fase).
L’articolo 107, comma 2 assegna alla legge federale il compito di garantire che
le differenze nelle capacità finanziarie dei diversi Länder vengano adeguatamente
livellate, prendendo a tal fine in considerazione anche la capacità e i fabbisogni
finanziari dei comuni. Fissati dei parametri che si riferiscono alla media della capacità
finanziaria dei Länder, si individueranno gli Stati obbligati a erogare risorse (Länder
pagatori) e quelli legittimati a riceverle.
Le scelte adottate con la legge federale sulla perequazione finanziaria sono
state più volte esaminate dal Tribunale costituzionale federale (più oltre si accennerà
all’ultima importante sentenza del 1999), anche perché il concetto di “capacità
finanziaria” non è determinato e, soprattutto, non è stabilito il grado di solidarietà tra
enti che si debba raggiungere.
Il rischio è naturalmente quello di schiacciare l’autonomia di alcuni Länder,
appiattendo le differenze territoriali e frustrando i tentativi di migliorare la propria
performance economica.
Uno dei punti più controversi è, come detto, la definizione di capacità
finanziaria, anche perché i Länder hanno tutto l’interesse a non includere nell’indice
risorse (anche extrafiscali) in grado di elevare il loro potenziale economico.
L’attuale legge sulla perequazione, al fine di individuare l’entità dei
trasferimenti interregionali, mette a confronto un indice della capacità finanziaria con
un indice di perequazione (o indice di fabbisogno).
L’indice di capacità finanziaria è costituito dalle entrate fiscali del Land pro
capite, che si ottiene sommando i tributi propri, il gettito delle imposte comuni
(determinato fino alla fase precedente) e il 50% del gettito delle imposte comunali. In
realtà per il calcolo delle imposte comunali si utilizza un’aliquota figurativa uguale per
tutto il territorio federale.
Poiché le entrate comunali rafforzano la posizione economica del Land si è
stabilito di includerle solo per la metà nell’indice e con una aliquota figurativa uguale
per tutti per non deprimere lo sforzo fiscale dei comuni e dei Länder stessi.
Dall’indice di capacità finanziaria vengono poi dedotti alcuni oneri speciali che
(si ritiene) gravino sulla città Stato di Amburgo e Brema e sui Länder Niedersachsen e
Meckeburg – Vorpommern per la presenza nei loro territori di porti. Tale correzione,
che abbassa evidentemente la ricchezza presunta di questi Länder e quindi l’entità dei
trasferimenti eventualmente dovuti, è molto controversa in Germania, anche perché si
discute del fatto che un porto nel territorio costituisca un onere e non piuttosto un
volano per l’economia locale.
Come indice di perequazione o di fabbisogno viene considerata la media delle
entrate fiscali pro capite moltiplicata per la popolazione del singolo Land (si tiene inoltre
conto, con un calcolo un po’ più complesso, del fabbisogno dei comuni).
In sostanza l’indice di fabbisogno si assume uniforme in tutto il territorio e si
lega al dato della popolazione (maggiore la popolazione, maggiore il fabbisogno). A tal
fine si attribuisce maggior peso alla popolazione delle città Stato (il cui numero per
abitante viene ponderato al 135%), assumendo che la più elevata densità abitativa
faccia aumentare il fabbisogno finanziario ovvero la domanda di servizi pubblici.
Confrontando l’indice di capacità finanziaria di ciascun Land con l’indice di
fabbisogno si stabilisce se lo stesso è obbligato a erogare trasferimenti o a riceverli. La
somma dei pagamenti dei Länder ricchi dovrà poi essere uguale alla somma dei
trasferimenti ricevuti.
A questo punto occorre vedere a quale livello di perequazione tra i Länder
giunge la legge. Ogni Land debole ha diritto al 100% della somma che gli consente di
portare la sua capacità finanziaria al livello del 92% del fabbisogno. Ha invece diritto
solo al 37,5% della somma che gli consente di portare la sua capacità finanziaria al
livello del 100% del fabbisogno. Analogamente, i Länder obbligati al pagamento non
vedono sottratta tutta la loro “eccedente” capacità finanziaria rispetto all’indice di
perequazione. L’eccedenza del dato della capacità finanziaria sul fabbisogno compresa
tra il 100% e il 101% viene spogliata nella misura del 15%, fra il 101% e il 110% del
66%, sopra il 110% dell’80%. Questo sistema a scaglioni cerca di mitigare gli effetti
della perequazione per gli Stati che si collocano vicino alla media nazionale, anche per
non dare origine a situazioni paradossali.
Al termine del procedimento due “clausole di garanzia” consentono degli
aggiustamenti. I Länder legittimati a ottenere trasferimenti non devono scendere sotto
la soglia del 95% dell’indice di fabbisogno e quelli obbligati ai pagamenti non devono
collocarsi sotto il 100% dell’indice stesso.
tab. 7 - Trasferimenti orizzontali del FAG (mil. di euro)
NW BY BW NI HE RP SH SL HH HB WEST SN ST TH BB MV EST BE Tot. +/1995 -1.763 -1.295 -1.433 231 -1.101 117 -72 92 -60 287 -4.996 907 574 521 442 394 2.838 2.159 5.724
1996 -1.598 -1.463 -1.289 283 -1.657 118 8 120 -246 325 -5.399 1.005 635 576 529 438 3.182 2.217 6.253
1997 -1.564 -1.586 -1.232 344 -1.610 151 -3 104 -140 179 -5.356 981 601 574 504 431 3.091 2.266 6.134
1998 -1.583 -1.486 -1.778 403 -1.758 219 0 117 -314 466 -5.713 1.020 617 595 534 448 3.214 2.501 6.920
1999 -1.318 -1.635 -1.760 532 -2.433 195 89 153 -345 340 -6.182 1.122 672 612 587 464 3.457 2.725 7.490
2000 -1.141 -1.884 -1.957 568 -2.734 392 185 167 -556 442 -6.519 1.182 711 670 644 500 3.707 2.812 8.273
2001 -278 -2.277 -2.115 952 -2.629 229 60 146 -268 402 -5.780 1.031 591 573 498 434 3.127 2.653 7.568
2002 -1.627 -2.038 -1.640 486 -1.904 417 111 138 -190 407 -5.840 1.036 600 565 534 435 3.171 2.670 7.399
La tabella 7 ci fornisce un quadro negli anni dell’andamento dei trasferimenti
orizzontali in valori assoluti (milioni di euro). Come si può notare, i Länder pagatori
sono sempre gli stessi a beneficio per lo più dei Länder dell’est (a far man bassa dei
trasferimenti è la città Stato di Berlino con ben 2.670 milioni di euro ricevuti nel 2002).
L’entità complessiva dei crediti/debiti è di +/- 7.399 milioni di euro.
tab. 8 - Effetti sulla capacità fiscale dei Länder dei tarsferimenti orizzontali
(FAG) e di quelli verticali (BEZ)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
NW
Prima
107,0
106,4
106,4
106,3
105,3
104,6
101,8
FAG
102,3
102,2
102,3
102,3
102,1
102,0
101,1
BEZ
102,3
102,2
102,3
102,3
102,1
102,0
101,1
BY
Prima
107,7
108,6
109,4
108,6
109,1
110,2
112,4
FAG
102,5
102,8
103,1
103,0
103,3
103,7
104,1
BEZ
102,5
102,8
103,1
103,0
103,3
103,7
104,1
BW
Prima
109,7
108,8
108,7
111,3
111,0
111,9
113,2
FAG
103,0
102,9
103,0
103,5
103,7
104,0
104,2
BEZ
103,0
102,9
103,0
103,5
103,7
104,0
104,2
NI
Prima
96,2
95,4
94,4
93,8
92,2
92,0
89,6
2002 106,6 102,5 102,5 111,3 103,7 103,7 110,7 103,7 103,7 92,5
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
RP
Prima
96,2
96,3
95,2
93,4
94,4
90,9
93,2
2002 90,3
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
SN
Prima
85,5
84,6
84,7
84,7
84,2
83,8
84,5
2002 84,1
FAG
97,6
97,7
97,0
95,9
96,5
95,0
95,8
BEZ
99,8
99,8
99,7
99,6
99,7
99,5
99,6
SH
Prima
102,5
99,6
100,6
100,2
96,3
92,7
97,4
95,0 99,5 95,1
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
ST
Prima
85,0
84,0
84,4
84,6
84,1
83,6
84,8
95,0 99,5 84,2
FAG
101,2
99,8
100,5
100,2
97,7
95,5
98,4
BEZ
101,2
100,0
100,5
100,2
99,8
99,6
99,8
SL
Prima
90,9
89,8
90,4
90,1
88,9
88,4
88,9
97,0 99,7 89,1
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
TH
Prima
85,0
84,0
83,9
84,0
84,2
83,4
84,3
95,0 99,5 84,2
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
HH
Prima
103,5
107,9
105,2
109,8
110,3
115,8
109,3
FAG
97,6
97,1
96,5
96,1
95,1
95,0
95,0
BEZ
99,8
99,7
99,6
99,6
99,5
99,5
99,5
HE
Prima
112,2
117,2
116,9
117,6
123,0
125,3
125,8
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
95,0 99,5 85,5
MEDIA W
MEDIA E
BE
Prima FAG BEZ Prima FAG BEZ Prima FAG BEZ
1995 105,1 101,5
85,4 95,0
72,6 95,0 99,5
BEZ
103,4
104,1
104,2
104,3
105,6
106,3
106,4
95,3 99,5 119,4 105,1 105,1
FAG
102,2
102,8
102,3
103,5
103,7
105,5
104,1
BEZ
102,2
102,8
102,3
103,5
103,7
105,5
104,1
HB
Prima
80,9
79,2
86,4
71,8
79,3
74,1
75,0
95,0 99,5 106,3 102,4 102,4 74,3
BB
Prima
86,6
85,1
85,5
85,6
85,2
84,5
86,3
FAG
103,4
104,1
104,2
104,3
105,6
106,3
106,4
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
MV
Prima
84,6
83,6
83,6
83,7
83,8
83,2
83,9
95,0 99,5 83,6
FAG
96,3
96,4
96,0
95,8
96,1
95,5
95,8
BEZ
99,6
99,6
99,6
99,6
99,6
99,5
99,6
95,9 99,6
FAG
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
BEZ
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
95,0 99,5
1996
1997
1998
1999
2000
2001
105,4
105,3
105,4
105,5
105,6
105,3
101,4
101,4
101,4
101,4
101,4
101,4
84,3
84,5
84,6
84,3
83,7
84,8
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
72,3
71,4
70,1
69,0
68,7
68,6
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
95,0
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
99,5
2002 105,4 101,4
84,3
95,0
67,8
95,0 99,5
La tabella 8 sintetizza gli effetti della perequazione orizzontale (e verticale che
poi vedremo) in relazione al rapporto tra capacità finanziaria e indice di fabbisogno di
ciascun Land. Nella prima colonna i valori prima della perequazione orizzontale, nella
seconda i dati a seguito dei trasferimenti avvenuti tra i Länder. In virtù della clausola di
salvaguardia i Länder creditori raggiungono tutti la soglia minima del 95%
guadagnando (in particolare i Länder orientali) c.a. 10 punti percentuali (con la punta
di Berlino che ne guadagna ben 27). D’altra parte, con il sistema “a scaglioni” sopra
delineato, i Länder occidentali più sono ricchi più perdono punti nell’operazione di
trasferimento. Il risultato scontato, perché voluto dalla legge e in linea di principio dal
Grundgesetz, è un livellamento della capacità finanziaria di tutti i Länder.
1.5.1
PEREQUAZIONE VERTICALE: LE ASSEGNAZIONI FEDERALI
SUPPLEMENTARI (ARTICOLO 107, COMMA 2, ULTIMO PERIODO)
I risultati raggiunti con i trasferimenti interregionali potrebbero essere ancora
insufficienti in vista dell’obiettivo delle “uniformi condizioni di vita” in tutto il
territorio. Per tale motivo l’articolo 107, comma 2, ultimo periodo abilita il Bund ad
erogare, con propri mezzi, assegnazioni supplementari ai Länder con minore capacità
economica per la copertura del loro generale fabbisogno finanziario
(Bundesergänzungsweisungen - BEZ).
Questa fase del tutto eventuale e lasciata alla discrezione della legge federale si
innesta sulla perequazione orizzontale ma in qualche modo se ne differenzia. Infatti, la
legge fondamentale consente al Bund di supportare i Länder con minore capacità
economica, che è qualcosa di più della capacità finanziaria posta a base della
perequazione orizzontale.
In altre parole, il Bund è invitato a effettuare una valutazione più ampia delle
condizioni di ciascun Land, avendo riguardo sia alle entrate che alle spese come anche
alla dotazione infrastrutturale. Nello stesso tempo queste assegnazioni supplementari
non si dirigono alla realizzazione di particolari opere bensì mirano a incrementare la
massa di risorse a favore del Land, contribuendo alla copertura del “generale
fabbisogno finanziario” (articolo 107, comma 2, ultimo periodo).
Per progetti finalizzati l’Ordinamento federale dispone di altri strumenti,
come gli aiuti finanziari o il co-finanziamento dei compiti comuni già incontrati nei
paragrafi che precedono.
Nel diritto positivo si sono sviluppate due modalità di erogazione delle
assegnazioni supplementari.
La prima si aggancia più direttamente al procedimento di perequazione e mira
a livellare ulteriormente la capacità finanziaria, portando il rapporto tra i due indici (di
capacità finanziaria e di fabbisogno) ad almeno il 99,5%. Nel determinare queste
assegnazioni il Bund deve però evitare che il Land beneficiario superi il dato della
media. E’ il c.d. Nivellierungsverbot, che vieta di perseguire strategie volte a porre tutti
i Länder sullo stesso piano28.
In verità la percentuale del 99,5% sembra rappresentare un grado piuttosto
elevato di omogeneizzazione tra i Länder.
Con il secondo tipo di trasferimenti si mira a coprire oneri specifici sopportati
dal Land a causa di particolari situazioni. Allo stato queste assegnazioni supplementari
sono 4: la copertura dei costi della c.d. guida politica nei Länder piccoli (ossia per le
diseconomie che si creano per le limitate dimensioni territoriali); gli oneri straordinari
dovuti alla riunificazione (per i nuovi Länder sprovvisti di infrastrutture); la
compensazione degli effetti della perequazione orizzontale per i Länder occidentali più
deboli (che per colpa dell’ingresso degli Stati orientali si sono trasformati da Länder
creditori a Länder debitori) e, infine, il risanamento del bilancio degli Stati da tempo in
crisi (Saar e Brema).
Riassumendo, la distribuzione finale correttiva di risorse pubbliche nella
forma di trasferimenti asimmetrici del Bund opera sia al fine di colmare (in parte) le
differenze ancora sussistenti al termine della perequazione inter-Land, sia per sollevare
alcuni Länder da oneri specifici cui non riescono a fare fronte.
I trasferimenti supplementari del Bund negli anni precedenti alla
riunificazione erano scarsamente significativi; in seguito hanno ricevuto un impulso
che dura ancor oggi.
Nella tabella 9 sono evidenziati i valori assoluti delle assegnazioni
supplementari dal 1995 al 2002, disaggregati per tipologia. Nel 2002 essi
ammontavano complessivamente a 15.767 milioni di euro, vedendo beneficiati
soprattutto i Länder orientali. Su questo tipo di trasferimenti si appuntano molte
critiche per gli eccessivi effetti redistributivi e per l’inefficienza insita in un sistema di
alleggerimento costante dei vincoli di bilancio. Quest’ultima osservazione vale
soprattutto se si considera che queste forme asimmetriche di intervento del Bund
dovrebbero essere riservate a casi eccezionali con una durata limitata nel tempo e non
costituire forme consolidate di sostegno ai bilanci pubblici di alcuni Länder.
tab. 9 - Trasferimenti verticali ai Länder (mil. di euro)
NI SN RP ST
1995
28
A. Alacri, op. cit. p. 166
SH TH BB
MV SL
BE HB Totale
Trasferimenti verticali
606 2.299 518 1.470 200 1.345 1.336 1.011 1.039 1.907 1.088 12.819
di cui:
trasferimenti integrativi federali
347 429 175 258 0 235 237 171 102 434 62 2.450
Costo guida politica
0 0
112 84 84 84 84 84 78 112 64 786
oneri straordinari riunificazione
0 1.870 0 1.129 0 1.027 1.015 756 0
1.361
7.158
compensazione per i Länder occidentali 259 0
231 0
116 0
0
0
41 0
41 688
risanamento bilanci
0 0
0 0
0 0
0
0
818 0
920 1.738
1996
Trasferimenti verticali
658 2.303 497 1.472 200 1.347 1.340 1.012 1.036 1.912 1.083 12.860
di cui:
trasferimenti integrativi federali
424 433 177 259 12 236 241 172 103 439 61 2.557
Costo guida politica
0 0
112 84 84 84 84 84 78 112 64 786
oneri straordinari riunificazione
0 1870 0 1129 0 1027 1015 756 0
1361 0
7.158
compensazione per i Länder occidentali 233 0
208 0
104 0
0
0
37 0
37 619
risanamento bilanci
0 0
0 0
0 0
0
0
818 0
920 1.738
1997
723 2.297 524 1.468 177 1.344 1.339 1.010 1.031 1.906 1.084 12.903
Trasferimenti verticali
di cui:
trasferimenti integrativi federali
515 427
Costo guida politica
0 0
oneri straordinari riunificazione
0 1870
compensazione per i Länder occidentali 208 0
risanamento bilanci
0 0
227 255
112 84
0 1129
185 0
0 0
0
84
0
93
0
233
84
1027
0
0
240
84
1015
0
0
170
84
756
0
0
102
78
0
33
818
433
112
1361
0
0
66
64
0
33
920
2.668
786
7.158
552
1.738
tab. 9 - Trasferimenti verticali ai Länder (mil. di euro)
NI SN RP ST
SH TH BB
MV SL
BE HB Totale
1998
786 2.317 603 1.479 165 1.354 1.353 1.018 1.032 1.924 1.086 13.117
Trasferimenti verticali
di cui:
trasferimenti integrativi federali
604 446
Costo guida politica
0 0
oneri straordinari riunificazione
0 1870
compensazione per i Länder occidentali 182 0
risanamento bilanci
0 0
329 266
112 84
0 1129
162 0
0 0
0
84
0
81
0
244
84
1027
0
0
255
84
1015
0
0
178
84
756
0
0
107
78
0
29
818
451
112
1361
0
0
73
64
0
29
920
2.953
786
7.158
483
1.738
1999
951 2.336 541 1.489 287 1.365 1.367 1.026 828 1.943 1.080 13.213
Trasferimenti verticali
di cui:
trasferimenti integrativi federali
798 466
Costo guida politica
0 0
oneri straordinari riunificazione
0 1870
compensazione per i Länder occidentali 155 0
292 277
112 84
0 1129
139 0
133 255
84 84
0 1027
70 0
269
84
1015
0
186
84
756
0
112
78
0
25
471
112
1361
0
71
64
0
25
3330
786
7.158
414
risanamento bilanci
0
0
0
0
0
0
0
0
614 0
920 1.534
2000
970 2.345 658 1.493 406 1.370 1.375 1.030 750 1.955 987 13.339
Trasferimenti verticali
di cui:
trasferimenti integrativi federali
841 475
Costo guida politica
0 0
oneri straordinari riunificazione
0 1870
compensazione per i Länder occidentali 129 0
risanamento bilanci
0 0
430 281
112 84
0 1129
116 0
0 0
264 260
84 84
0 1027
58 0
0 0
277
84
1015
0
0
190
84
756
0
0
114
78
0
20
537
481
112
1361
0
0
84
64
0
20
818
3.697
786
7.158
343
1.355
2001
900 2.311 548 1.472 220 1.352 1.358 1.016 662 1.924 870 12.633
Trasferimenti verticali
di cui:
trasferimenti integrativi federali
796 441
costo guida politica
0 0
oneri straordinari riunificazione
0 1870
compensazione per i Länder occidentali 104 0
risanamento bilanci
0 0
344 260
112 84
0 1129
92 0
0 0
89
84
0
47
0
242
84
1027
0
0
259
84
1015
0
0
176
84
756
0
0
107
78
0
16
460
451
112
1361
0
0
73
64
0
16
716
3.238
786
7.158
275
1.176
2002
Trasferimenti verticali
807 3.180 578 1.996 286 1.829 1.830 1.367 578 2.557 761 15.769
di cui:
trasferimenti integrativi federali
729 428 397 251 167 234 252 171 104 442 70
3.245
Costo guida politica
0
0
112 64
786
oneri straordinari riunificazione
0
2752 0
2003 0
10.532
0
206
112 84
84 84
1661 0
84
84
78
1510 1493 1113 0
compensazione per i Länder occidentali 78 0
69 0
35 0
0
0
12
risanamento bilanci
0
0
0
0
383 0
0
0
0
0
12
614 997
La tabella 8, già in precedenza descritta, reca nella terza colonna, gli effetti sul
rapporto capacità finanziaria/fabbisogno delle assegnazioni supplementari del Bund
(BEZ).
1.5.3. LA PEREQUAZIONE COMUNALE
Le finalità perequative analizzate nel sistema dei trasferimenti verso e tra i
Länder sono riscontrabili anche in relazione ai rapporti finanziari tra il Land e le sue
entità territoriali, soprattutto i Comuni (art. 106 co. 7 LF).
E’ opportuno chiarire, in prima battuta, che gli effetti perequativi tendono in
questo caso ad uniformare l'autonomia e le condizioni di vita dei comuni, all'interno
però dello stesso Land. Ogni Land, infatti, ha regole e parametri propri che possono
variare nel tempo.
I trasferimenti dai Länder verso i comuni del proprio territorio sono di due
tipi: generici e vincolati. I trasferimenti generici vengono assegnati sulla base di indici
che tengono conto del fabbisogno ma anche della capacità tributaria. L'utilizzo di
entrambi i criteri ha lo scopo di evitare un'espansione non necessaria della spesa di un
comune che andrebbe a scapito degli altri. Gli indici vengono poi ponderati in modo
da raggiungere un doppio risultato: premiare lo sforzo fiscale dei comuni che fissano
aliquote più alte e non penalizzare i comuni con popolazione più elevata dove il costo
pro capite dei servizi è maggiore.
Il comune ottiene il trasferimento (perequativo) quando - dopo i processi di
ponderazione degli indici - il fabbisogno risulta essere maggiore della capacità. Ogni
Land fissa autonomamente la percentuale del differenziale da finanziare. Il sistema è
teso a ridurre il divario delle risorse - e/o del livello delle prestazioni - tra comuni forti
e comuni deboli, realizzando il principio dell'uniformità delle condizioni di vita
all'interno dello stesso Land.
I trasferimenti condizionati, invece, sono destinati a specifiche realizzazioni
nonché a coprire spese correnti ed investimenti. I criteri di assegnazione rispondono
anche in questo caso a finalità perequative; esistono peraltro diversi casi di
trasferimenti finalizzati e/o determinati dalla semplice esigenza di copertura del
fabbisogno.
In generale, nei vecchi Länder, l’incidenza, sul dato complessivo, dei
trasferimenti generici e di quelli condizionati risulta, rispettivamente, del 56% e del
44%.
Il rapporto tra trasferimenti generaci e condizionati, sul dato aggregato della
risorse trasferite, con queste due modalità è 56% contro 44%.
1.6. LA SENTENZA DEL TRIBUNALE COSTITUZIONALE FEDERALE
DEL 1999 E CENNI ALLA NUOVA PEREQUAZIONE FINANZIARIA
Il Tribunale costituzionale federale ha avuto più occasioni di esprimersi sulla
legittimità costituzionale della legge sulla perequazione finanziaria. Da ultimo si è
pronunciato con la sentenza dell’11 novembre 1999 su ricorso della Baviera, del Baden
– Würtemberg e dell’Assia, dichiarando applicabile fino al 2004 la vigente legge sulla
perequazione e invitando il legislatore a provvedere con una nuova legge che enunci
“parametri generali” per una nuova perequazione.
Come già osservato, con il sistema della perequazione finanziaria si
esasperano tutte le tensioni connaturate agli ordinamenti federali perennemente in
bilico tra autonomia (responsabilità) e solidarietà e alla ricerca di un equilibrio che
salvaguardi l’individualità dei singoli Stati membri senza far venir meno la
corresponsabilità per l’andamento dell’intera Federazione.
La Corte costituzionale tedesca in precedenti sentenze aveva fatto
espressamente riferimento al principio di solidarietà, che caratterizza i rapporti tra i
membri dell’ordinamento federale e che si traduce in materia finanziaria nel dovere
da parte dei Länder più forti di prestare (entro certi limiti) aiuti a quelli più deboli. Dal
principio della Bundestreue (lealtà federale) deriva, secondo la Corte, un obbligo di
redistribuzione del gettito IVA tra i Länder, laddove la ripartizione verticale delle
imposte non risulti idonea a garantire risorse finanziarie sufficienti per l’espletamento
dei compiti previsti29.
In un’altra occasione30 il Tribunale costituzionale federale ha ammesso la
possibilità di un intervento federale transitorio di sostegno, per far fronte a particolari
situazioni di emergenza di bilancio e stabilizzare la situazione economica generale.
Nell’ultima sentenza del 1999 la Corte tedesca ha aperto la strada per una
lettura se non proprio in chiave competitiva della legge fondamentale, atta almeno ad
introdurre qualche stimolo volto a migliorare l’efficienza complessiva del sistema. In
particolare, viene esortato il legislatore ad ancorare la perequazione a parametri più
certi: “ogni diritto e ogni onere finanziario devono fondarsi su una motivazione
esplicita e la suddivisione dei gettiti fiscali deve basarsi su una programmazione
finanziaria pluriennale”31.
Oltre al problema della trasparenza i giudici costituzionali hanno evidenziato
come la perequazione finanziaria, voluta dalla legge fondamentale, miri ad avvicinare
la capacità finanziaria dei Länder non ad eguagliarla del tutto. La solidarietà tra gli Stati
membri di una federazione tende a ridurre le differenze non può appianarle.32
Il Tribunale federale ha inoltre sottolineato l’importanza di preservare sia
l’individualità storica dei Länder, sia la sussistenza di spazi di competizione tra le aree
territoriali, seppur nell’ambito dei principi federali. Infatti, la competizione politica tra
i Länder (e tra questi e la Federazione) ha un’importante funzione nello stimolare la
capacità innovativa dei diversi enti. E’ stato comunque notato33 come con la presente
sentenza le doglianze dei ricorrenti non siano state del tutto accolte, in quanto il
principio di solidarietà continua ad essere un valore imprescindibile del sistema
federale tedesco, pur con la possibile accentuazione degli aspetti competitivi. La
perequazione non deve infatti giungere a coprire le responsabilità dei vari livelli di
governo disincentivando la ricerca di sistemi pubblici più efficienti che aumentino il
benessere dei cittadini né come detto appianare del tutto le differenti capacità
finanziarie.
Il Tribunale costituzionale federale si è poi espresso criticamente a proposito
delle assegnazioni supplementari federali, che non devono mai sostituirsi alla
perequazione orizzontale e alla distribuzione verticale delle imposte superandone gli
effetti. In altre parole “le correzioni” federale alla perequazione non possono avere
come conseguenza uno stravolgimento della “graduatoria” in termini di forza
finanziaria dei Länder.
La nuova legge sulla perequazione finanziaria (Maßstäbegesetz) è stata
approvata nel luglio del 2001 ed entrerà in vigore a partire dal 2005. Tra le novità
introdotte, che richiederebbero un apposito studio, figurano l’abolizione del criticato
riconoscimento di speciali oneri per le città portuali e l’introduzione di un sistema
BverfGe 72, p 402
BverfGe 86, pp. 214, 264
31 BverfGe Eugrz, 1999, p. 641
32 BverfGe Eugrz, 1999, p. 643
33 J. Woelk, La Germania. Il difficile equilibrio tra unitarietà, solidarietà e (maggiore) competizione, in “Federalismo
fiscale e Costituzione” a cura di Vincenzo Atripaldi, Raffaele Bifulco, Giappichelli, Torino, 2001, p. 210
29
30
premiale per gli Stati economicamente più forti. Infatti, è stabilito che il 12% delle
entrate fiscali raccolte dal Land che superano la media degli altri Länder venga tenuto
indenne dalla perequazione.
Paola Palmarini
Professoressa ordinaria della Scuola Superiore
dell’economia e finanze