convegno - Città metropolitana di Bologna

CONVEGNO
da Provincia a Cittàgrande
Bologna, 9-10-12-13 luglio 2001
La presentazione degli indirizzi politici e tecnici
Illustrazione da parte dei responsabili dei gruppi di lavoro
10 luglio
CONNESSIONI E SINERGIE TRA PTCP
E PROCESSO DI AGENDA 21 PROVINCIALE
Dott.Urb. Gabriele Bollini
Dirigente del Servizio Valutazione di Impatto
e Sostenibilità Ambientale
Che cos’è l’Agenda 21 Locale
L’Agenda 21 è il Piano di Azione dell'ONU per lo sviluppo sostenibile di riferimento per il 21°
secolo, definito dalla Conferenza ONU Sviluppo e Ambiente di Rio de Janeiro nel 1992, e
sottoscritto da 180 Governi1.
Per sviluppo sostenibile si intende uno sviluppo che risponda alle necessità delle
generazioni attuali senza compromettere la capacità delle generazioni future di
soddisfare i propri bisogni. In altri termini di conciliare efficienza economica, equità sociale
e uso durevole delle risorse ambientali.
L'Agenda 21 Locale (A21L) costituisce un processo partecipato in ambito locale per
giungere ad un consenso tra tutti i settori e attori della comunità locale per elaborare in
modo condiviso un Piano di azioni e progetti v erso la sostenibilità ambientale, sociale ed
economica del territorio.
L’A21L è parallelamente:
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il mandato delle autorità locali per tradurre operativamente a livello locale il Piano
di Azione dell'ONU per il 21° secolo (Agenda 21)
un nuovo strumento di management e di governance a livello urbano;
un processo partecipato che prevede il coinvolgimento di tutti i portatori di interessi
legittimi di una comunità locale nelle definizione condivisa di politiche e piani
d'azione locali.
L’A21L costituisce uno dei nuovi strumenti di management urbano e di governance
nell’ambito delle politiche di sviluppo sostenibile a livello locale. Da un lato presuppone un
approccio sistemico e interdisciplinare rispetto all’analisi dei problemi e alla definizione di
politiche con azioni intersettoriali.
Dall’altro, dal punto di vista del nuovo approccio della governance, richiede e introduce
un nuovo approccio nelle politiche locali in termini di sussidiarietà (come autonomia nelle
decisioni gestionali locali), di partecipazione (come coinvolgimento attivo dei vari attori
locali nella definizione del Piano di Azione di A21L e nei processi decisionali), di stimolo alla
co-responsabilità e empowerment degli stakeholders coinvolti (come rafforzamento e
valorizzazione delle conoscenze e delle competenze dei vari attori di una comunità
locale – imprese, organizzazioni no-profit, associazioni di categoria, istituzioni, ordini
professionali, scuole, Università, giovani, anziani).
In Europa oltre 1000 autorità pubbliche partecipano alla Campagna Europea Città
Sostenibili, hanno avviato ufficialmente processi di A21L sottoscrivendo la Carta di
Aalborg2.
In Italia, oltre 430 Amministrazioni pubbliche tra Regioni, Province e Comuni hanno aderito
ufficialmente alla Carta di Aalborg impegnandosi ad avviare un processo di A21L3. e oltre
350 aderiscono al Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali.
Il processo di Agenda 21 Locale
Operativamente l’Agenda 21 Locale si basa sull’attivazione e gestione di un processo
partecipato mediante un apposito Forum A21 Locale e l’attività di gruppi di lavoro
tematici.
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Agenda 21: http.www.un.org/esa/sustev/agreed.htm
Campagna Europea Città Sostenibili : http://www.sustainablecities.org
Associazione Agende 21 Locali Italiane: http://www.comune.modena.it/a21l/
2
Il processo prevede diverse fasi di lavoro: analisi-auditing su problematiche locali,
definizione di una visione strategica di lungo termine e di un Piano d’Azione per singoli
ambiti settoriali, di attuazione e monitoraggio delle azioni in corso, finalizzate ad una
logica di miglioramento continuo.
Un processo di A21L è uno strumento di partecipazione e di governo di tipo volontario,
che non prevede procedure standardizzate o previste da specifiche normative, ma che
va adattato secondo i bisogni e le specificità istituzionali, sociali, ambientali e culturali del
territorio in cui viene avviato.
E’ uno strumento di stakeholders management finalizzato a definire progetti condivisi per
lo sviluppo sostenibile, di supporto e ad integrazione di altri strumenti di governo utilizzati
dagli Enti pubblici ma anche di supporto progettuale per un’ampia gamma di attori di
una comunità locale.
Un percorso “classico” che si articola su diverse fasi di processo è quello raccomandato
dal Consiglio Internazionale per le Iniziative Ambientali Locali (ICLEI).
Il processo del Forum Agenda 21 Locale della Provincia di Bologna 4
La Provincia di Bologna ha aderito formalmente alla Carta di Aalborg impegnandosi
ufficialmente ad attuare i 13 principi di questo Documento sul proprio territorio.
Al fine di preparare l’approfondimento delle tematiche legate allo sviluppo sostenibile
nonché l’elaborazione partecipata tra i vari attori del territorio per un Piano d’Azione di
A21L provinciale, l’Assessorato Ambiente della Provincia ha promosso un Forum Agenda
21 Locale provinciale.
Il Forum, inteso come nuovo strumento di partecipazione di carattere intersettoriale
(ampia gamma di attori coinvolti) e interdisciplinare (ampia gamma di temi trattati), è
costituito da numerosi soggetti rappresentativi del settore delle Amministrazioni pubbliche
bolognesi, delle agenzie di controllo, del settore imprenditoriale, delle associazioni di
categoria, del volontariato sociale, ambientalista, dei consumatori, degli ordini
professionali, della scuola, che hanno vi aderito formalmente e volontariamente.
Il Forum della Provincia di Bologna è stato costituito ufficialmente nel gennaio 2001.
Compiti primari del Forum sono quelli di:
1. Permettere un processo di coinvolgimento attivo di tutti i settori della comunità locale
nelle fasi di analisi e di valutazione delle principali problematiche e nell'elaborazione
del Piano di Azione;
2. Valutare i lavori dei gruppi tematici;
3. Monitorare i progetti in corso dal punto di vista ambientale economico e sociale;
4. Fornire indicazioni e proposte sia alla Provincia di Bologna che agli altri attori coinvolti.
Il Forum ha svolto le sue attività attraverso tre gruppi di lavoro tematici a cui hanno
aderito i partecipanti scegliendo il loro gruppo di preferenza.
I gruppi si sono incontrati periodicamente secondo un’agenda di lavoro prestabilita per
affrontare e discutere le varie problematiche relative ai temi del proprio gruppo.
I gruppi tematici del Forum provinciale sono:
Gruppo 1: Economia – Attività Produttive - Lavoro
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sito web http://www.provincia.bologna.it/ag21
3
Gruppo 2: Ambiente - Territorio
Gruppo 3: Società - Cultura
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Le fasi di lavoro
Le fasi di lavoro del Forum A21L della Provincia di Bologna hanno previsto il percorso
classico di un processo di A21L come proposto dai principali network internazionali e nello
specifico come suggerito dall’International Council for Local Environmental Initiative
(ICLEI) (vedi Tab. 1 precedente).
Nel caso specifico di Bologna però si è optato per un percorso “accelerato” ma “intenso”
per passare in tempi brevi ad una fase operativa al fine di mantenere un giusto equilibrio
tra processo e contenuti, tra motivazione, efficacia ed efficienza della partecipazione e
intersettorialità dei temi affrontati.
La fase di analisi e di definizione del Piano di Azione è stata svolta contemporaneamente
da parte dei tre gruppi tematici attraverso 11 workshops di lavoro su specifici argomenti.
Per ogni workshop è stata svolta in un’introduzione tecnica da parte di un esperto, “tutor
tematico” (Dirigente o Funzionario dell’Amministrazione Provinciale), al fine di fornire un
quadro di contesto con dati aggiornati, oggettivi e completi di supporto diretto alla
discussione a disposizione dei partecipanti per le fasi di analisi e di definizione del Piani di
azione tematici.
Metodologia di lavoro
Il Forum in quanto strumento di partecipazione intersettoriale con funzioni di consultazione
e di proposta progettuale, ha coinvolto tutte le organizzazioni e i soggetti portatori di
interessi collettivi e rappresentativi della realtà sociale, culturale, ambientale ed
economica del territorio bolognese.
I singoli gruppi tematici sono stati gestiti da un facilitatore con il compito di guidare la
discussione, di facilitare il dibattito in modo da sollecitare la più ampia partecipazione dei
presenti, di fare rispettare i tempi degli interventi e di sollecitare la rilevanza rispetto ai temi
e all’agenda dei lavori previsti dal calendario delle attività del Forum.
In occasione dei primi incontri sono state illustrate alcune “regole di fondo” sulle modalità
di lavoro operative dei gruppi e del Forum, evidenziando gli obiettivi, le potenzialità ma
anche le criticità insite in un processo di Agenda 21 Locale, dettata da problemi
organizzativi, gestionali, dalla diversità di attori e di “linguaggi” coinvolti e della necessità
di un approccio negoziale e orientato al risultato.
Nell’affrontare i singoli temi, i facilitatori hanno operativamente utilizzato un’apposita
matrice di lavoro, in modo da garantire omogeneità di approccio nella fase di
valutazione, con l’obiettivo di supportare la discussione in modo ordinato, sequenziale e
strutturato sia per i vari aspetti riguardanti una singola problematica che per i diversi temi
presi in esame.
Per ogni workshop, dopo le introduzioni tecniche dei tutors, si è utilizzato un mix di
tecniche di partecipazione: lavoro individuale, lavori a coppie, presentazioni in plenaria,
fasi di brainstorming e fasi di discussione e sintesi. Le varie fasi sono state utilizzate e
modulate volta per volta in base al contesto specifico di ogni workshop e le discussioni
sono state rilevate in tempo reale dal facilitatore mediante la matrice a muro e riprese nei
report tematici forniti ai partecipanti agli incontri seguenti al fine di fornire con continuità i
risultati dei lavori dei gruppi.
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Le schede di analisi hanno riguardato la definizione delle principali problematiche, delle
loro cause ed effetti, mentre del Piano hanno previsto la definizione degli obiettivi
strategici, specifici, delle azioni, degli indicatori, delle possibili relazioni con altri progetti in
corso. I target saranno definiti in modo più appropriato su specifici progetti-azione nella 2°
fase operativa del Forum.
La segreteria operativa ha inoltre evidenziato per ogni obiettivo e relative azione il grado
di coerenza 21 e consistenza tra progetti a livello locale del Piano di Azione del Forum
provinciale con gli obiettivi strategici internazionali dei 40 capitoli del Programma di
Agenda dell’ONU.
La funzione innovativa dell'Agenda 21 Locale
Partendo dalle contraddizioni e dalle difficoltà con cui spesso ci si scontra: marginalità
della questione ambientale nei processi decisionali, carenze del quadro conoscitivo dal
punto di vista di un approccio sistemico e dell'aggiornamento costante, coinvolgimento
dei soggetti sociali limitato ai soggetti tradizionalmente riconosciuti, partecipazione
praticata più come ricerca di consenso che non come coinvolgimento "alla pari", scarso
consolidamento della capacità di progettare soluzioni innovative e azioni positive,
considerazione dell'ambiente essenzialmente come vincolo da rispettare piuttosto che
come opportunità di sviluppo; si apre uno spazio importante e essenziale per l'Agenda 21
Locale che viene a configurarsi anche come strumento per superare difficoltà e ritardi.
L'Agenda 21 Locale può cioè diventare il percorso attraverso cui:
ü si sensibilizza il tessuto locale sui temi della sostenibilità, avviando veri e propri processi
di "apprendimento" sociali;
ü si creano le condizioni per l'aggregazione e il confronto tra soggetti fino a ieri esclusi
dai processi decisionali o fino a ieri "potenzialmente conflittuali";
ü si promuove una cultura della sussidiarietà anche tra pubblica amministrazione e
soggetti economici e sociali (P.A. come agenzia di programmazione e promozione e
non come soggetto in grado di coprire direttamente tutti gli spazi di intervento);
ü si sollecita una cultura della responsabilizzazione e dell'attivazione diretta dei soggetti
non istituzionali, nel progettare e mettere in pratica soluzioni di sviluppo sostenibile.
L'Agenda 21 Locale, attraverso la messa a punto del Piano d'azione locale e accordi tra
le parti, può inoltre diventare lo strumento in grado di:
ü definire un sistema di obiettivi e precisi target quantificati e condivisi fortemente
orientati alla sostenibilità ambientale dello sviluppo;
ü generare nuove soluzioni e proposte in grado di colmare il ritardo attuale nella
progettazione di "percorsi di sviluppo sostenibile", superando la logica della semplice
minimizzazione degli effetti negativi e valorizzando le opportunità positive.
La "forza" dell'Agenda 21 Locale e quindi la sua capacità di costituire un "valore aggiunto"
rispetto all'attuale sistema di programmazione consiste nel fatto che l'attivazione di questi
percorsi e la messa a punto di questi strumenti, avviene:
ü per iniziativa diretta di servizi e enti che hanno come principale missione la sostenibilità
ambientale;
ü con attenzione e coinvolgimento diretto di soggetti esterni che hanno radicamento e
capacità di rappresentare interessi ambientali e non di potere;
ü al di fuori dei tempi stretti e delle formalità della norma.
E infine pensando ancora a possibili scenari di integrazione fra Agenda 21 Locale e …:
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•
Agenda 21 Locale come “contenuto e indirizzo” per la programmazione, ovvero viene
a configurarsi come l’occasione per mettere a punto sistemi di obiettivi e Piani
d’azione in grado di trasformarsi, anche sul piano formale, nei “contenuti” dei Piani di
Sviluppo, dei Piani Territoriali di Coordinamento, dei Piani Strutturali, dei Piani di Settore
o comunque in grado di orientare in senso sostenibile i loro contenuti e strumenti;
•
Agenda 21 Locale come “strumento di valutazione” della programmazione, ovvero il
sistema di obiettivi e indicatori può essere utilizzato a supporto delle procedure di
valutazione ambientale dei piani, previste da una prossima Direttiva UE e, in parte,
dalla normativa regionale.
Connessioni e sinergie tra PTCP e processo di Agenda 21 Locale provinciale
Le più recenti normative, sia a livello nazionale che regionale, indicano il Piano Territoriale
di Coordinamento Provinciale (PTCP) come il quadro di riferimento entro cui stabilire le
direttive strategiche per il coordinamento del territorio su tutti i temi di carattere
sovracomunale: dall’uso del suolo, alle infrastrutture, ai trasporti, al paesaggi e
all’ambiente.
Infatti questo livello di pianificazione porta a delle scelte che sono il risultato di valutazioni
generali derivanti da un approccio sistemico, interdisciplinare e di area vasta: quindi di
una visione d’insieme di carattere strategico.
Il PTCP si occupa delle principali scelte di lungo termine e di area vasta: quindi non solo
quelle relative alla gestione delle risorse naturali e alla tutela dell’ambiente in senso
stretto, ma anche quelle relative alla tutela del patrimonio culturale, storico e
paesaggistico, oltre alla mobilità, alle infrastrutture e servizi per le imprese e per i poli di
sviluppo terziario e residenziale.
In definitiva nel PTCP convergono le problematiche di lungo termine e di area vasta in
campo economico, sociale e ambientale.
Non a caso questi tre campi sono anche quelli che interagiscono l’uno con l’altro nella
ricerca di un difficile ma necessario equilibrio. Equilibrio che prende il nome di “sviluppo
sostenibile” e che vede nell’Agenda 21 (capitolo 28 della “Dichiarazione di Rio de Janeiro
sull’Ambiente e lo Sviluppo”, 1994) lo strumento cardine per la risoluzione di questa difficile
equazione.
Nasce così, più che la possibilità, la necessità di far colloquiare due strumenti, il PTCP e
l’Agenda 21. Necessità in quanto i due strumenti non devono e non possono essere vissuti
come uno predominante sull’altro ma, al contrario, devono interloquire ed integrarsi.
Se il PTCP ha una valenza normativa forte, che ne fa strumento cardine di governo del
territorio, l’A21 è uno strumento che basa la sua forza su una capacità di coinvolgimento
molto più ampia di strumenti istituzionali come i piani urbanistici e territoriali.
L’Agenda 21 può dare un contributo forte sia nel momento formativo che in quello
esecutivo degli strumenti attuativi della pianificazione urbanistica e territoriale, potendo
contare su un’adesione allargata, volontaria e responsabile, sia di soggetti istituzionali che
di associazioni, del mondo imprenditoriale e di altre organizzazioni.
Inoltre l’A21 ha alcune valenze uniche che ne fanno anche strumento di coinvolgimento,
di formazione, di conoscenza, di sviluppo tecnologico ed economico, o meglio, di
“sviluppo eco-trainato”.
Evidentemente la correlazione PTCP-Agenda 21 crea forti sinergie, da utilizzare al fine
della buona riuscita di entrambi gli strumenti.
Rispetto al PTCP i punti di convergenza sono vari:
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ci si basa su un sistema di conoscenza che presuppone il riconoscimento delle risorse
presenti, del loro valore relativo, dei principali punti di criticità del sistema;
si assume come obiettivo generale la realizzazione di uno scenario ambientale
sostenibile per quanto riguarda la realtà governata (nel nostro caso la provincia);
si assume che il processo per il raggiungimento di tale scenario sia di tipo partecipato,
ottenuto anche attraverso il confronto con i principali soggetti economici e sociali.
Rispetto al PTCP l’Agenda 21 mostra peraltro le seguenti specificità:
• l’Agenda 21 è un processo volontario, attuabile da amministrazioni di differente livello
(Comuni, Province, Regioni) non previsto da leggi specifiche; al contrario del PTCP che
invece è atto obbligatorio a livello provinciale;
• gli impegni che ne seguiranno (in particolare quelli contenuti nel piano d’azione
locale) dovranno utilizzare strumenti giuridici d’altra natura (ad esempio patti
territoriali, accordi di programma, ecc.) rispetto al PTCP che invece potrà prevederne
di specifici e cogenti;
• ha pertanto un margine di flessibilità operativa maggiore rispetto al PTCP, può
scegliersi con libertà i tempi e i modi più efficaci per il raggiungimento degli obiettivi;
• rischia peraltro, se non sono ben definite le modalità di rispetto degli impegni presi dai
soggetti che sottoscriveranno il piano d’azione, di non essere sufficientemente
garantita nel suo sviluppo futuro.
Appare necessario un coordinamento tra i due strumenti che ne sfrutti al meglio le
caratteristiche complementari. A tal fine è necessario:
•
verificare la coerenza degli obiettivi adottati; a tal fine il lavoro del Forum per
l’Agenda 21 ha prodotto il Piano d’azione locale che definisce una serie di obiettivi
generali e specifici nonché le azioni per raggiungerli per il territorio provinciale; è
opportuno che questo lavoro sia assunto dal PTCP come base da cui partire per la
definizione degli obiettivi strategici e di sostenibilità da considerare nella VALSAT del
piano stesso; inoltre si potrebbe pensare ad un ruolo del Forum come soggetto plurale
e momento di verifica e consultazione nella fase delle Conferenze di pianificazione;
•
verifica che non vi sia incoerenza tra gli scenari di sostenibilità prefigurati dai due
strumenti e di conseguenza anche i sistemi di indicatori previsti in entrambi gli strumenti
dovranno essere tra loro coordinati.
In estrema sintesi, e forse in modo anche un po’ semplificato, si può affermare che il
coordinamento tra i due strumenti può portare vantaggi consistenti ad entrambi nei
seguenti termini:
• le potenzialità di coinvolgimento dell’Agenda 21 può aiutare l’allargamento del
processo di PTCP anche a soggetti non strettamente istituzionali e di solito non
coinvolti;
• la valenza normativa del PTCP può fornire un appoggio concreto all’attuazione degli
obiettivi di sostenibilità emersi dal Piano d’azione locale di Agenda 21.
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