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Management e Gestione
martedì 14 aprile 2015
Servizio idrico: pubblico, privato o efficiente?
Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche: secondo letteratura proprietà dei gestori ininfluente,
fondamentali buona regolazione, responsabilità imprese e autonomia organizzativa e gestionale
Pubblico o privato? La questione, ampiamente dibattuta con
riguardo agli assetti proprietari delle aziende che gestiscono il servizio
idrico integrato in Italia, rappresenta “un falso problema”, da superare
– insieme agli ideologismi che si porta dietro – per non condannare il
settore a una paralisi in cui lo scontro tra diverse esigenze impedisce
la soddisfazione di ciascuna di esse. Questo il fulcro dell'analisi che il
Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche dedica
all'argomento nel nuovo contributo per la collana Acqua, “Regole,
controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0”, auspicando
la maturazione di “un nuovo patto sociale in grado di compenetrare le
esigenze di tutela delle fasce più deboli della popolazione e la
particolare natura etica del bene acqua con l‘affermazione di un approccio industriale”.
La polarizzazione che negli ultimi anni ha caratterizzato il dibattito sul servizio idrico, ricorda il
Laboratorio, è stata la radice di uno stallo istituzionale e amministrativo frutto di un corto circuito
normativo: il settore idrico è stato protagonista prima di un tentativo di “privatizzazione” forzata, con
l'approvazione del decreto legge n. 112/2008, poi dello sforzo per annullarlo sfociato nel referendum
del 2011 teso ad affermare la gestione totalmente pubblica del servizio. Secondo gli analisti è questo
nodo la principale causa del ritardo infrastrutturale del settore.
Il problema, peraltro, si è posto anche in ambito accademico: la letteratura economica distingue le
imprese pubbliche da quelle private per i diversi obiettivi che perseguono, la massimizzazione del
“benessere sociale” da un lato e quella del profitto dall'altro. Cosa si intenda per “benessere
sociale” non è chiaramente definito: può trattarsi di un insieme di caratteristiche che, nell'erogazione
dei servizi, vanno dall'alta qualità del servizio e dalla soddisfazione degli utenti al costo contenuto per
gli utenti, nonché all'attenzione per l'ambiente. L'operatore pubblico può anche avere finalità quali il
sostegno all'occupazione e lo sviluppo del territorio. I molti obiettivi della gestione pubblica, dunque,
possono entrare in conflitto tra loro, richiedendo una mediazione. La difficoltà di ottenere al contempo
tutti i risultati desiderati si coniuga con alcuni elementi che nel pubblico si sono dimostrati motivo di
inefficienza. Tra questi, le possibili interferenze politiche che deviano la gestione dagli obiettivi di
efficienza e la poca chiarezza degli obiettivi (legata proprio alla molteplicità e contraddittorietà delle
esigenze che si intende soddisfare). Ma neanche la gestione privata è scevra di limiti intrinseci:
l'obiettivo di massimizzazione del profitto si può tradurre, ad esempio, in un livello elevato delle tariffe e
nello scadimento della qualità del servizio determinato dall'esigenza di contenere i costi. In entrambi i
casi si rivela necessaria una regolazione indipendente in grado di assicurare un equilibrio tra le
tendenze dei due tipi di gestione a favore della collettività.
Proprio nella letteratura scientifica, infatti, si trova la conclusione che un buon contesto
istituzionale, e in particolare una buona regolazione, consente di superare la questione degli assetti
proprietari, incentivando le aziende di natura sia pubblica che privata a “incontrarsi” sul terreno delle
migliori pratiche di entrambe. Essenziale, inoltre, la ricerca di elevati standard di governo societario,
che favoriscano “l'accountability, la trasparenza delle scelte e il reporting sociale e ambientale”,
adottati su base volontaria o promossi dalla regolazione. Secondo alcuni studi l'accounting finanziario e
la separazione contabile e amministrativa sono un importante strumento per promuovere la
trasparenza delle scelte. Sarebbe quindi auspicabile, afferma il Laboratorio, la promozione di “un
sistema di valutazione delle performance aziendali che vada oltre le logiche economico-finanziarie e
integri giudizi sul grado di coinvolgimento dei diversi portatori di interesse, sull'accountability e sulla
trasparenza delle scelte operate”. Ulteriori elementi di salubrità delle aziende risiedono nell'autonomia
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organizzativa e manageriale e nella presenza di attività di audit da parte dei portatori d'interesse
(cittadini/utenti, finanziatori, istituzioni, regolatore, ecc.). Di fatto, spiega il Laboratorio, gli strumenti di
governance interni a un'azienda hanno un'influenza determinante sull'efficienza operativa e sulla
produttività, a differenza degli assetti proprietari che le ricerche nel campo hanno ritenuto non
discriminanti. Pertanto, si osserva nell'analisi, sono da perseguire efficaci strumenti di governo
societario, per mezzo anche di una regolazione economica che assicuri un controllo indipendente,
uniformi gli standard e applichi meccanismi di premio/penalità. Inoltre, per conciliare il ruolo di indirizzo
e programmazione della proprietà pubblica con l'autonomia dei manager e il perseguimento
dell'efficienza, si potrebbe “sganciare le attività di indirizzo e programmazione dal ciclo elettorale,
isolando un mandato di medio termine che dettagli le opere da realizzare, la qualità e l'efficienza nei
costi da conseguire e i relativi sviluppi organizzativi e finanziari” e che potrebbe “essere in fase con il
ciclo quadriennale della regolazione Aeegsi”.
Vi è poi la “terza via”, ricordano gli analisti, della società mista pubblico-privata: un soggetto di
natura ibrida che offre il vantaggio di un minore impegno economico-finanziario dell'ente pubblico
nell'erogazione del servizio o nella realizzazione delle opere ma un livello significativo di controllo sulla
gestione da parte del partner pubblico, accanto all'apporto di know-how industriale da parte del socio
privato e a una maggiore flessibilità gestionale rispetto a un soggetto interamente pubblico. La
compresenza di pubblico e privato, inoltre, riduce il rischio di inadempimenti da parte
dell'amministrazione pubblica e di comportamenti inerziali di fronte alle esigenze di adeguamento delle
tariffe. D'altra parte, logiche pubbliche e privatistiche potrebbero non intersecarsi facilmente, creando
contraddizioni e strozzature nella gestione. Non necessariamente, dunque, il partenariato pubblicoprivato conduce a un miglioramento dell'efficienza economica.
Il contributo del Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche (n. 38, aprile 2015) è
integralmente scaricabile all'indirizzo www.refricerche.it/it/laboratorio-spl-futuro/contributi-di-analisi/.
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