Indagine conoscitiva "Sull`anagrafe tributaria nella prospettiva di

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COMMISSIONE PARLAMENTARE DI VIGILANZA
SULL’ANAGRAFE TRIBURARIA
Indagine conoscitiva
"Sull'anagrafe tributaria nella prospettiva di
una razionalizzazione delle banche dati
pubbliche in materia economica e finanziaria.
Potenzialità e criticità del sistema
nel contrasto all'evasione fiscale”
11 febbraio 2015
AUDIZIONI ABI
2015
AUDIZIONI ABI – ANNO 2015
INDICE
1. Premessa: le comunicazioni del settore bancario all’anagrafe
tributaria
2. Il primo passo nella razionalizzazione delle banche dati.
L’acquisizione del codice fiscale
3. Le comunicazioni degli operatori finanziari all’Anagrafe tributaria.
L’Archivio dei rapporti finanziari
4. Le altre comunicazioni e gli adempimenti connessi alla
dichiarazione precompilata
5. La razionalizzazione delle procedure di trasmissioni dati
6. La collaborazione del settore bancario con il mondo della giustizia
7. Il sistema delle segnalazioni antiriciclaggio
8. Problematiche relative all'utilizzo del contante e possibili misure
che possano favorire e facilitare il ricorso alla moneta elettronica
Indagine conoscitiva sull’anagrafe tributaria
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Signor Presidente, Onorevoli Deputati e Senatori,
in primo luogo, ringrazio vivamente a nome dell’ABI, del suo Presidente e
del Direttore Generale per l’invito a intervenire a questa Audizione, nella
speranza di fornire un utile contributo ai lavori della Vostra Commissione.
1.
Premessa:
le
comunicazioni
del
settore
bancario
all’anagrafe tributaria
Come si è già avuto modo di segnalare nel corso di un’analoga occasione di
audizione,
l’Anagrafe
tributaria
rappresenta
per
l’Amministrazione
finanziaria uno strumento conoscitivo di ampie dimensioni, di sicura valenza
sia per una migliore percezione delle dimensioni delle varie attività
economiche esercitate da cittadini e imprese, sia quale strumento di
controllo ai fini tributari.
Nell’Anagrafe tributaria sono censiti tutti i soggetti in possesso di codice
fiscale,
siano
essi
persone
fisiche
o
meno.
Nell’Anagrafe
tributaria
confluiscono i dati relativi alle dichiarazioni fiscali, ai versamenti delle
imposte e tasse, ai contributi previdenziali ed assistenziali, alle denunce e
comunicazioni presentate presso gli uffici finanziari, alle attività ed
operazioni degli operatori finanziari, alle utenze energetiche e telefoniche,
agli accertamenti fiscali e molti altri ancora.
Tale immenso patrimonio di dati che, come si è detto, era stato inizialmente
concepito come strumentale al comparto tributario, sta divenendo via via un
indispensabile punto di riferimento per il legislatore, il quale ne ha
ampiamente previsto l’utilizzo per l’emanazione di leggi finalizzate al
contrasto degli illeciti finanziari, al riciclaggio del denaro di illecita
provenienza, al monitoraggio dei flussi di denaro da e per l’estero, al
contrasto della criminalità organizzata di stampo mafioso, alle misure di
prevenzione e di recupero coattivo, allo scambio d’informazioni con i Paesi
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esteri, ai controlli sulle prestazioni sociali agevolate (ISEE), all’attività di
compliance dei contribuenti verso l’Amministrazione finanziaria, come nella
recente
iniziativa
relativa
all’invio
della
dichiarazione
dei
redditi
precompilata.
Alla costituzione ed alla implementazione di tale patrimonio informativo
contribuiscono in modo particolarmente rilevante gli operatori finanziari, i
quali sono destinatari di molteplici obblighi di segnalazione all’Anagrafe
tributaria, sia nella qualità di soggetti tenuti per legge ad assolvere
determinati obblighi fiscali per conto di terzi (c.d. sostituto d’imposta), sia in
funzione della tipica attività di intermediazione svolta, le cui caratteristiche
hanno consentito al legislatore di delegare a questi operatori
numerose
funzioni di supporto all’attività erariale, disponendo obblighi di applicazione
del
prelievo
tributario,
del
versamento
delle
imposte
nonché
di
rendicontazione mediante presentazione di apposite dichiarazioni annuali.
Il conferimento da parte del fisco di numerosi e complessi compiti a carico
degli operatori finanziari si è tradotto per lo Stato in un notevole risparmio
di costi che altrimenti si sarebbero dovuti sostenere per le risorse umane e
per i mezzi da utilizzare. L’entità del fenomeno è ragguardevole: basta
considerare il livello del servizio prestato in termini di professionalità
dedicate, di sofisticazione dei processi informativi utilizzati e da ultimo della
qualità ed affidabilità delle informazioni segnalate.
Si è in più occasioni rappresentato come la gestione di una così variegata
serie di adempimenti e di obblighi di segnalazione ai fini tributari, cui si
aggiungono impegni analoghi ed altrettanto imponenti ai fini di vigilanza e
di prevenzione e contrasto alle attività illecite, abbiano reso ormai
assolutamente insostituibile l’utilizzo di apposite procedure informatiche le
quali, in considerazione dei dati trattati, richiedono accorgimenti ed
implementazioni onerose. Completano tale quadro le gravose conseguenze,
in termini di sanzioni, sia amministrative che penali, previste per le
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irregolarità commesse nell’assolvimento degli adempimenti posti a carico
dalle diverse normative.
Conseguentemente, non può che essere accolto con estremo favore l’invito
alla presente audizione nel corso della quale si cercherà di esporre le linee
progettuali attraverso le quali il settore bancario intende perseguire, di
concerto con le Amministrazioni interessate, una razionalizzazione delle
banche dati che possa rendere più agevole e potente la funzionalità degli
strumenti di prevenzione e controllo, anche nell’ottica di una maggior
efficienza e di un contenimento dei costi di compliance.
2. Il primo passo nella razionalizzazione delle banche dati.
L’acquisizione del codice fiscale.
Affinché
l’impegno
del
settore
segnalazioni
all’Anagrafe
realizzazione
degli
bancario
tributaria
obiettivi
e
finanziario
possa
condurre
perseguiti
nell’interesse
in
materia
di
alla
effettiva
della
Pubblica
Amministrazione è fondamentale che sia raggiunta la piena consapevolezza
sull’imprescindibilità dell’utilizzo del codice fiscale.
Tale dato, infatti, è ormai assurto ad elemento irrinunciabile e determinante
nel processo di identificazione tra diversi soggetti che, non di rado, possono
presentare elementi comuni nel nome o denominazione, data di nascita,
ecc., tali da ingenerare difficoltà ai fini della differenziazione delle relative
posizioni.
L’utilizzo del codice fiscale è indispensabile sia nei rapporti con la pubblica
amministrazione, come ad es. per la fruizione del servizio sanitario
nazionale e per l’istruzione, sia nei rapporti economici tra privati.
Ma il codice fiscale è soprattutto indispensabile per la clientela degli
operatori finanziari, in quanto propedeutico allo svolgimento di qualsiasi
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attività istituzionale da essi svolta. Tutti i soggetti che vogliano servirsi dei
servizi offerti dalle banche e dagli altri operatori finanziari sono tenuti ad
esibire - unitamente ai documenti attestanti l’identità del soggetto persona
fisica, ovvero la denominazione dei soggetti diversi (società, associazioni,
ecc.) – il proprio numero di codice fiscale.
Poiché nell’operatività la mancanza del codice fiscale – situazione diffusa nel
caso di soggetti non residenti, per i quali l’obbligatorietà sussiste al pari dei
residenti
–
ovvero
l’acquisizione
di
codici
fiscali
errati,
ancorché
formalmente corretti, si traducono in un serio ostacolo allo svolgimento
dell’attività
bancaria
e
finanziaria
e
determinano
l’impossibilità
di
trasmettere regolarmente i dati all’Anagrafe tributaria, l’Agenzia delle
Entrate ha previsto, accogliendo le istanze ABI, apposite procedure che
permettono di richiedere agli operatori finanziari il rilascio del codice fiscale
per conto dei propri clienti che ne risultino sprovvisti.
L’utilità delle suddette procedure è comunque limitata alla gestione di
singole posizioni, nel senso si tratta di un meccanismo applicabile per “un”
codice fiscale alla volta.
Il che evidentemente non è sufficiente: se consideriamo che le anagrafiche
della clientela per un grande gruppo bancario possono superare i cento
milioni di soggetti; risulta pertanto evidente l’impossibilità di regolarizzare
mediante tali procedure una popolazione di siffatte dimensioni, tanto più
tenuto presente che l’incidenza dei codici fiscali errati si attesta mediamente
al 10% del totale. In considerazione di ciò sono in corso contatti con
l’Agenzia delle entrate al fine di varare una procedura che consenta alle
banche ed agli altri operatori finanziari di procedere ad una regolarizzazione
massiva dei codici fiscali della propria clientela.
ABI è pienamente convinta che un reale ed effettivo potenziamento delle
banche dati nonché una loro razionalizzazione sia possibile soltanto dopo
che tutte le posizioni di codici fiscali irregolari siano sanate.
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3. Le comunicazioni degli operatori finanziari all’Anagrafe
tributaria. L’archivio dei rapporti finanziari.
È noto che dal 1 gennaio 2006 gli operatori finanziari sono tenuti a rilevare i
dati anagrafici della clientela, ivi incluso, come detto, il codice fiscale, e a
tenerne evidenza ai fini della segnalazione, agli uffici finanziari richiedenti,
dei rapporti intrattenuti e delle operazioni finanziarie eseguite da parte della
propria clientela.
Successivamente, con la legge Bersani-Visco dello stesso anno è stato
istituito l’Archivio dei rapporti finanziari, che costituisce un’apposita sezione
dell’Anagrafe tributaria.
L’archivio
dei
rapporti
finanziari
contiene
i
nominativi
dei
soggetti
intestatari, compresi i delegati, dei rapporti intrattenuti con gli operatori
finanziari in corso dal 1° gennaio 2005, il codice identificativo del rapporto,
il numero del rapporto stesso. E’ inoltre indicato l’indirizzo di posta
elettronica (PEC) certificata dell’operatore finanziario.
Il varo dell’archivio dei rapporti finanziari ed il conseguente avvio operativo,
avvenuto il 29 ottobre 2007, ha rappresentato un notevole potenziamento
degli strumenti d’indagine a disposizione degli uffici finanziari, dal momento
che attraverso l’accesso all’archivio è possibile l’immediata rilevazione degli
operatori finanziari presso i quali il soggetto sottoposto ad indagini
intrattiene rapporti ed esegue operazioni, anche mediante delega conferita
a terzi ovvero ricevuta da terzi.
In questo scenario, qualora l’ufficio procedente ravvisi l’opportunità di
approfondire l’indagine al fine di acquisire ulteriori dati e documenti (ad es.
estratto conto, copia degli assegni, ecc.), formulerà apposita richiesta
all’operatore finanziario mediante esclusivo utilizzo dell’indirizzo di posta
elettronica certificata.
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Per avere una dimensione dell’ampiezza di tale banca dati è sufficiente
citare i dati più significativi dell’Archivio, rappresentati attualmente da oltre
un miliardo e mezzo di rapporti censiti, cui si aggiungono 300 milioni di
soggetti con operazioni extra conto e oltre 100 milioni di deleghe.
Con il decreto "Monti" (DL. n. 201 del 6 dicembre 2011) il legislatore ha poi
deciso di imprimere ulteriore impulso all'efficacia dell'azione di controllo
fiscale, prevedendo che, a far data dal 1° gennaio 2012, gli operatori
finanziari sono obbligati a comunicare annualmente all'Anagrafe tributaria le
movimentazioni relative ai rapporti finanziari e ogni altra informazione
relativa ai predetti rapporti necessaria ai fini dei controlli fiscali (operazioni
"fuori conto", richiesta di assegni a fronte di pagamento in contanti,
richiesta di bonifici per cassa, al cambio di valuta, pagamento di assegni in
contanti), nonché l'importo delle operazioni finanziarie stesse. In buona
sostanza, dovranno essere segnalati il totale delle movimentazioni attive e
delle movimentazioni passive relative all’anno solare.
I suddetti dati devono essere archiviati nell'apposita sezione dell'Anagrafe
tributaria; per quanto riguarda le finalità delle informazioni inviate, esse
potranno essere utilizzate dal Fisco anche per elaborare – con procedure
centralizzate, secondo i criteri individuati con provvedimento direttoriale –
specifiche liste selettive di contribuenti a maggior rischio di evasione nonché
per eseguire i controlli in materia di ISEE.
Con il medesimo provvedimento è stato inoltre posto a carico dell'Agenzia
delle
Entrate
il
compito
di
trasmettere
annualmente
una
relazione
riepilogativa al Parlamento per comunicare i risultati relativi all'emersione
dell'evasione a seguito dell'applicazione delle nuove disposizioni in materia
dei suddetti obblighi.
Sarà quindi interessante poter conoscere tali risultati anche al fine di
rilevare le attuali criticità e poter individuare le migliori soluzioni operative
per un potenziamento degli strumenti ed una loro maggiore efficienza.
L’auspicio è che non siano individuate soluzioni che comportino ulteriori
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aggravi
di
costi
per
gli
intermediari
e
per
la
stessa
Pubblica
Amministrazione, ma possano essere concertate azioni comuni che già in
passato hanno permesso di interagire con risultati positivi per tutte le parti
coinvolte.
Prima di illustrare le azioni che ABI ha già intrapreso a tal fine, in piena
sintonia con l’Agenzia delle Entrare, considero opportuno un breve cenno
sugli altri obblighi posti a carico delle banche, alcuni dei quali forse meno
rilevanti in termini di impegno ma non per questo trascurabili per utilità.
4. Le altre comunicazioni e gli adempimenti connessi alla
dichiarazione precompilata
Il monitoraggio fiscale. La vigente normativa, come modificata dalla
legge 6 agosto 2013, n. 97, prevede specifici obblighi di segnalazione dei
flussi transfrontalieri di disponibilità finanziarie a carico degli intermediari.
In particolare questi ultimi sono tenuti a trasmettere all’Agenzia delle
entrate i dati relativi ai trasferimenti da e verso l’estero di mezzi di
pagamento quando si tratti di operazioni eseguite per conto o a favore di
persone fisiche, società semplici e le associazioni equiparate ai sensi
dell’articolo 5 del TUIR nonché enti non commerciali, siano essi residenti o
non residenti nel territorio dello Stato.
In particolare, per effetto delle recenti modifiche normative gli operatori
finanziari dovranno attingere i dati da utilizzare per le segnalazioni
dall’archivio unico informatico (AUI), tenuto con finalità di prevenzione del
riciclaggio. In altri termini, sono da segnalare su base periodica (annuale) le
operazioni già rilevate ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera b) del
decreto legislativo n. 231 del 2007 sempreché relative a movimentazioni da
e verso l’estero e riferibili ai suindicati soggetti.
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Ulteriore novità di particolare rilievo è la disposizione in base alla quale è
previsto che l’Unità Speciale per il contrasto agli illeciti finanziari (UCIFI), di
cui al D.L. 78/2009, ed i reparti speciali della Guardia di Finanza possono
formulare nuove richieste (in deroga ad ogni vigente disposizione di legge)
agli intermediari. In particolare può essere richiesta:

l’evidenza delle operazioni di cui all’art. 36, comma 2, lett. b) D.Lgs.
n. 231 del 2007 intercorse con l’estero anche per masse di
contribuenti e con riferimento ad uno specifico periodo temporale;

l’identità dei titolari effettivi – nell’accezione di cui alla citata
normativa antiriciclaggio – relativamente a specifiche operazioni con
l’estero o rapporti ad esse collegati.
Elenco
delle
persone
fisiche
che
hanno
corrisposto
nell’anno
interessi passivi per mutui fondiari e presti agrari. Le banche che
erogano mutui ipotecari e prestiti agrari sono tenute a trasmettere in via
telematica l’elenco delle persone fisiche che hanno corrisposto interessi
passivi in relazione a detti finanziamenti. Poiché gli interessi passivi danno
diritto
alla
l’ammontare
detraibilità
degli
dell’IRPEF,
interessi
tale
passivi
elenco,
pagati
che
include
nell’anno,
è
anche
utilizzato
dall’Amministrazione finanziaria in sede di controllo delle dichiarazioni
annuali
delle
persone
fisiche
che
hanno
esposto
detto
ammontare
nell’apposito riquadro degli oneri detraibili dalla propria imposta. In tal
modo i contribuenti interessati non sono tenuti ad allegare alla propria
dichiarazione annuale la documentazione probante il pagamento degli
interessi passivi, adempimento questo che, allo stato attuale, risulta
incompatibile con la trasmissione in via telematica delle dichiarazioni
annuali.
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Dichiarazione precompilata - Nuova certificazione unica. Tra le novità
più recenti in tema di adempimenti dichiarativi delle persone fisiche vi è poi
indubbiamente l’introduzione della dichiarazione precompilata. Il Decreto
sulle semplificazioni fiscali dello scorso mese di novembre ha infatti previsto
che a partire dal 2015 l’Agenzia delle Entrate rende disponibile ai
contribuenti persone fisiche il modello di dichiarazione annuale dei redditi in
forma precompilata. Abbiamo letto l’ampia illustrazione svolta sul punto dal
Direttore Generale dell’Agenzia delle Entrate nella propria audizione del 14
gennaio scorso. Mi limito, pertanto, a segnalare che al settore bancario è
stato chiesto di eseguire la trasmissione dei dati relativi ai mutui,
anticipandone l’invio dal 30 aprile al 28 febbraio 2015, al fine di permettere
all’Agenzia delle Entrate di acquisire per tempo l’ammontare degli interessi
passivi detraibili.
Si tratta di impegno non da poco, soprattutto se si considera che dal
corrente anno i sostituti di imposta, e quindi anche le banche, sono tenuti a
trasmettere mediante la Certificazione Unica i dati fiscali e previdenziali
relativi ai redditi da lavoro dipendente in precedenza inseriti nel CUD ma
non soggetti ad un autonomo obbligo di trasmissione (rispetto a quanto già
previsto ai fini della dichiarazione dei sostituti di imposta). Ulteriore novità è
rappresentata dall’inserimento, nella certificazione unica, dei dati relativi ai
redditi da lavoro autonomo e di redditi diversi.
Elenco dei bonifici bancari e postali disposti per il pagamento delle
spese di recupero del patrimonio edilizio e per il contenimento
energetico. Le banche e le Poste sono tenute a trasmettere all’Anagrafe
tributaria, con cadenza semestrale, gli elenchi contenenti i dati relativi ai
bonifici, obbligatori per legge, per interventi di recupero del patrimonio
edilizio ad uso abitativo, nonché per gli interventi relativi al c.d. risparmio
energetico, ai fini delle rispettive detrazioni IRPEF, pari al 50 ed il 65 per
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cento. Gli elenchi da trasmettere contengono i dati identificativi del
mittente, dei beneficiari della detrazione e dei destinatari dei pagamenti.
Lo spesometro. L’art. 21 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha introdotto l’obbligo, per
i titolari di partita IVA, di comunicazioni telematiche alla Agenzia delle
entrate delle operazioni, attive e passive, rilevanti ai fini dell’IVA, di importo
non inferiore a 3.000 euro (c.d. spesometro). Tale adempimento, anche se
in misura inferiore rispetto ad altre categorie, coinvolge anche il settore
bancario, per le operazioni diverse da quelle finanziarie, che sono escluse
dalla comunicazione in quanto già comunicate all’Archivio dei rapporti.
Pagamenti con carta. E’ infine prevista la comunicazione telematica da
parte degli operatori finanziari per acquisti effettuati d’importo superiore a
3.000 euro in caso di pagamento con carte di credito, prepagate o
bancomat.
5. I processi di razionalizzazione delle comunicazioni dati.
Come già opportunamente evidenziato dall’Amministratore delegato di
Equitalia nella propria audizione del 22 ottobre 2014, l’utilità dell’intero
patrimonio informativo dell’Anagrafe tributaria è resa quanto mai difficoltosa
dal fatto che le informazioni sono parcellizzate in una serie di apposite
banche dati la cui consultazione d’insieme appare ardua. E’, pertanto,
avvertita l’esigenza di accorpare le banche dati in un unico data base la cui
consultazione sia in grado di offrire una visione unitaria per soggetto oppure
dell’insieme dei beni riconducibili ad uno o più soggetti.
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La realizzazione di una siffatta infrastruttura richiede un’analisi organica dei
flussi dei dati da inviare, ponendo in risalto possibili sinergie procedurali e
duplicazione dei dati (anagrafici, reddituali, patrimoniali).
A tal fine, verso la metà del 2014 il settore finanziario ha concordato con
l’Agenzia delle Entrate un progetto per la riduzione dei vari obblighi di
comunicazione, da perseguirsi attraverso l’adozione di standard informatici
che ne permettano l’unificazione.
Il progetto è finalizzato al raggiungimento dei seguenti obiettivi:
1. unificazione in un singolo tracciato informatico delle due distinte
comunicazioni oggi effettuate in materia di archivio dei rapporti
finanziari, senza tuttavia variarne le rispettive cadenze mensili ed
annuale, in modo da semplificare l’inserimento dei dati comuni;
2. utilizzo del tracciato per le comunicazioni internazionali, non solo per la
segnalazione
dovuta
in
applicazione
dell’accordo
intergovernativo
Italia/Usa ai fini dell’applicazione della normativa c.d. FACTA, ma anche
per analoghe segnalazioni, quale in particolare quelle che dovranno
essere effettuate a seguito degli accordi OCSE in tema di scambio
internazionale di informazioni fiscali (Common reporting standard CSR);
3. definizione di un tracciato “domestico”, nel quale verranno accorpati gli
attuali obblighi di comunicazione relativi agli interessi passivi, allo
spesometro, ai bonifici per le detrazioni fiscali, ai pagamenti con carta, al
monitoraggio valutario.
Questo processo, già di per sé ambizioso e destinato a creare le premesse
per la graduale definizione di un unico format trasmissivo che, pur
rispettando l’autonomia delle singole comunicazioni, possa consentire
significative economie nel caricamento dei dati comuni nonché limitare gli
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errori fisiologicamente possibili quando si proceda alla ripetuta compilazione
di molteplici tracciati.
Altro elemento da considerare nelle innovazioni da apportare è quello
relativo all’unificazione dei diversi termini di invio, in modo da esaurire
l’adempimento in un’unica fase.
Il vantaggio di una evoluzione nei termini appena accennati è ovviamente
evidente anche per la Pubblica Amministrazione nella sua accezione più
ampia, dal momento che il flusso delle informazioni potrebbe a sua volta,
seppur nel rispetto delle rigide prescrizioni di riservatezza previste dal
Garante per la protezione dei dati personali, divenire patrimonio non solo
dell’Amministrazione finanziaria ma di tutte le amministrazioni a vario titolo
coinvolte.
Sotto tale profilo è auspicabile che anche il legislatore fiscale contribuisca
all’attuazione di un tale processo, provvedendo alla delegificazione degli
adempimenti ormai superflui. Se da un lato, pertanto, va positivamente
valutata l’abolizione della comunicazione annuale IVA, attuata con l’anticipo
della dichiarazione annuale IVA al 28 febbraio dell’anno successivo, è
auspicabile una analoga rivisitazione degli obblighi di dichiarazione dei
sostituti di imposta - Mod. 770 - alla luce delle rilevanti complicazioni
gestionali derivanti dall’introduzione della nuova certificazione unica.
6. La collaborazione del settore bancario con il mondo della
giustizia
1. Gli intermediari bancari e finanziari da sempre assicurano un costante
impegno alle Autorità nel contrasto attivo ad ogni forma di illegalità e una
proficua collaborazione con il mondo della giustizia. Intensa è stata la
collaborazione nell’espletamento dell’attività di accertamento bancario per
indagini penali e per l’applicazione di misure di prevenzione patrimoniale.
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Tale attività è culminata nel 2009 con i Protocolli organizzativi per “la
razionalizzazione, segretezza e riservatezza negli accertamenti bancari in
materia penale e per l’applicazione di misure di prevenzione patrimoniali”,
siglati dall’ABI con la DNA e con 16 Procure Generali della Repubblica presso
le Corti d’Appello ed efficaci per l’intero distretto (Bari, Brescia, Cagliari,
Catanzaro, Genova, Lecce, Messina, Napoli, Palermo, Perugia, Potenza,
Reggio Calabria, Roma, Salerno, Torino e Trieste). Nel complesso, 112
Procure della Repubblica presso i Tribunali ordinari e per i Minorenni,
nonché le Forze dell’Ordine operanti nei distretti delle Procure Generali
firmatarie, sono impegnate a seguire le best practices previste nei
Protocolli.
Detti
Protocolli
prevedono
regole
specifiche
per
uno
svolgimento
dell’indagine bancaria più semplice, omogenea, agevole e dinamica, al fine
di incrementare la celerità e la qualità nell’attività di accertamento bancario,
assicurando sempre la riservatezza e la segretezza dell’attività d’indagine
stessa.
2. Decisivo è anche il contributo che l’ABI ed il settore bancario hanno
fornito per la costituzione dell’Archivio dei rapporti finanziari, realizzato
come sezione autonoma nell’ambito dell’Anagrafe tributaria, ma consultabile
anche dalle Autorità inquirenti a fini penali.
A tale ultimo riguardo, l’attività di riscontro degli operatori bancari alle
richieste di accertamento penale disposte dalla Magistratura inquirente
riveste particolare importanza nell’ambito delle indagini penali. Dal luglio
2009 il citato Archivio dei rapporti è operativo anche per tali indagini.
L’accesso alla banca dati consente quindi alla Magistratura di svolgere
indagini di “primo livello”, vale a dire quelle che consentono di conoscere
presso quale banca o altro intermediario i soggetti indagati dispongono di
conti, rapporti bancari oppure effettuano operazioni finanziarie.
L’Archivio rappresenta uno strumento strategico ai fini delle indagini
bancarie, in grado di ridurre notevolmente i tempi delle indagini stesse,
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nonché gli oneri organizzativi ed economici che gravano sia sul sistema
giustizia che sul settore bancario. In particolare, è stato stimato un
“recupero di efficienza per il settore bancario e per quello pubblico, in
termini di migliore allocazione possibile per le risorse coinvolte (…). In
sostanza, in ipotesi di pieno utilizzo dell’archivio dei rapporti finanziari a
livello nazionale, il settore pubblico beneficerebbe della possibilità di allocare
su altre funzioni, a valore aggiunto, un impegno corrispondente a quello di
280 risorse, precedentemente dedicato ad inviare alle banche richieste di
informazioni poi risultate inutili (…). Si devono tenere presenti anche i
risparmi in termini di costi vivi relativi alla stampa e alla consegna delle
richieste (…).1”
7. Il sistema delle segnalazioni antiriciclaggio
Come noto, tra le misure di contrasto all’evasione fiscale si inseriscono
anche alcune norme volte a presidiare il fenomeno del riciclaggio. Infatti, ai
sensi dell’art. 49 del D.lgs. n. 231 del 2007, è vietato il trasferimento di
denaro contante o di libretti di deposito bancari o postali al portatore o di
titoli al portatore in euro o in valuta estera, effettuato a qualsiasi titolo tra
soggetti
diversi,
quando
il
valore
oggetto
di
trasferimento
è
complessivamente pari o superiore a 1.000 euro.
Il trasferimento è vietato anche quando è effettuato con più pagamenti
inferiori alla soglia che appaiono artificiosamente frazionati. Il trasferimento
può tuttavia essere eseguito per il tramite di banche, istituti di moneta
elettronica e Poste Italiane S.p.A..
Le banche sono quindi tenute a comunicare al Ministero dell’Economia e
delle Finanze le infrazioni alle disposizioni in tema di circolazione del denaro
1
cfr. “Il valore dell’efficienza negli accertamenti bancari penali: gli impatti per la
Magistratura e le banche”, a cura di ABI, in Amministrazione della giustizia, crescita e
competitività del Paese, ASTRID, Passigli Editore, 2012, p. 384-387.
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contante e dei titoli al portatore di cui hanno notizia in relazione ai loro
compiti di servizio e nei limiti delle loro attribuzioni e responsabilità.
Nel corso degli anni si sono succeduti una serie di interventi volti a
modificare le cd. “soglie d’importo”. Si è passati quindi da 12.500 euro a
5.000 euro (con il D.L. n. 70 del 2010). La soglia è stata ulteriormente
ridotta ad un importo pari o superiore a 2.500 euro (comma 4 dell'art. 2,
D.L. 13 agosto 2011, n. 138) e infine ad un importo pari o superiore a
1.000 euro (comma 1 dell'art. 12, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201).
In ragione delle modifiche intervenute nel corso degli anni sia ai limiti per la
circolazione
del
denaro
contante
sia
ai
conseguenti
termini
per
la
regolarizzazione dei libretti al portatore individuati all’art. 49 del D.lgs. n.
231/2007, le banche sono state particolarmente impegnate nell’attività di
detecting e comunicazione delle infrazioni al MEF.
In funzione della peculiarità che le norme sui limiti di circolazione del
contante rivestono per il legislatore nazionale, sono stati previsti appositi
meccanismi
di
enforcement
attraverso
la
definizione
di
un
quadro
sanzionatorio ad hoc.
Con
il
rafforzamento
dei
presidi
anti-riciclaggio
e
con
il
continuo
monitoraggio dei fenomeni criminosi da parte delle Autorità interessate, nel
corso degli anni è stata in alcuni casi rilevata una contiguità dei fenomeni di
riciclaggio con quelli di evasione fiscale. Ciò è vero non solo sul piano
nazionale ma anche sul piano internazionale.
Ricordo che la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) ha espressamente
previsto nelle nuove Raccomandazioni FATF che i reati fiscali siano
ricompresi tra i reati presupposto di riciclaggio; la normativa italiana
rappresenta in questo senso una best practice, avendo il D.lgs. n. 74 del
2000 già disposto in tale senso.
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Va tuttavia richiamata l’attenzione sul fatto che il sistema italiano di lotta
all’eccessiva circolazione del contante e di contrasto al riciclaggio e al
finanziamento del terrorismo, è lungi dall’essere classificabile – come alcune
notizie di stampa hanno paventato – un “grande fratello”.
Dal lato dell’intermediario bancario e finanziario, preme ricordare che la
segnalazione al Ministero dell’Economia e delle Finanze dell’infrazione delle
norme sulla circolazione del contanti tra privati e la segnalazione di
operazioni sospette a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo
all’UIF non costituiscono in alcun modo una “notizia di reato”, ma
sottopongono all’attenzione del MEF o dell’UIF elementi di valutazione che
poi verranno esplorati dalle rispettive Autorità.
In particolare, l’attività di contrasto al fenomeno di riciclaggio di denaro,
realizzata
attraverso
la
segnalazione
di
operazioni
sospette,
non
rappresenta un’attività investigativa ma una sorta di cerniera informativa
fra l’autore del reato e le autorità incaricate della repressione.
In questo contesto, va tenuto presente che la “prossimità” della banca a
fenomeni
di
denaro
sporco
deriva
fisiologicamente
da
rischi
di
manipolazione inconsapevole dei percorsi operativi tipici della professione
bancaria (sistemi di pagamento, raccolta di fondi, intermediazione in
strumenti finanziari, ecc.) che espongono le imprese bancarie al rischio di
utilizzi da parte di terzi ai fini di “trasformazione” del denaro proveniente da
reati.
Ci sono casi di operazioni finalizzate al riciclaggio, di particolare complessità
tecnica sotto il profilo ricostruttivo, tali da poter essere con difficoltà rilevati
non solo dalla banca ma anche da operatori esperti sul piano economico e
giuridico. L’ampia gamma dei servizi in cui si articola l’attività bancaria ed il
processo di strutturazione che rende le operazioni di riciclaggio sempre più
sofisticate sotto il profilo finanziario sono elementi che debbono indurre a
riflettere sulla complessità dell’opera richiesta al settore ed a tenere in
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giusta considerazione il rischio di anomala utilizzazione cui è esposta
l’impresa bancaria.
In questa attività che gli intermediari bancari e finanziari hanno svolto sino
ad oggi con estrema attenzione e che vede il settore bancario come quello
che effettua il maggior numero di segnalazioni di operazioni sospette, è
supportata da una serie di indicazioni delle Autorità, tra cui rivestono
importanza gli schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano
economico e finanziario riferibili a possibili attività di riciclaggio o di
finanziamento del terrorismo, che l’UIF è tenuto ad elaborare e diffondere,
avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento della propria
attività.
Nel solco di tale previsione, l’UIF ha recentemente pubblicato gli schemi
relativi alla operatività connessa con le frodi fiscali internazionali e con le
frodi nelle fatturazioni, richiedendo a tutti i destinatari della normativa
antiriciclaggio di prestare attenzione, nell’ambito delle proprie valutazioni,
all’operatività inusuale che caratterizza settori quali attività di pulizia e
manutenzione, attività di consulenza e pubblicitarie; settore dei materiali
ferrosi; edile, dell’autotrasporto e del movimento terra, dei metalli preziosi,
etc.
Gli schemi rappresentativi dell’UIF hanno riguardato negli anni molteplici
fenomeni, dall’usura, al fishing, al factoring, etc.
Anche in questo caso, non vi è alcun automatismo della segnalazione di
operazione sospetta. La banca utilizza gli elementi in suo possesso e forniti
dalle Autorità per valutare eventuali anomalie del profilo del cliente.
Ricordo, infine che la stessa segnalazione di operazione sospetta, prima di
giungere all’esterno della banca (SOS a rilevanza esterna), transita per un
numero di livelli e soggetti deputati alla valutazione e all’inoltro della
segnalazione (SOS a rilevanza interna).
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A fronte di tale collaborazione tuttavia, la Pubblica amministrazione non può
non innescare al proprio interno una riflessione sulla razionalizzazione e
sulla circolarità delle informazioni in proprio possesso. I dati comunicati alle
singole banche dati non possono essere patrimonio esclusivo di una singola
amministrazione ma devono essere messe a disposizione di tutte le
amministrazioni che ne necessitano, in funzione del perseguimento delle
finalità riconosciute dalla legge e dallo svolgimento della propria funzione.
Ciò può essere realizzato attraverso una doverosa verifica - anche, ad
esempio, attraverso la costituzione di una Commissione pubblica a cui
rivolgersi – da parte dell’Amministrazione, tutte le volte in cui ci sia
un’esigenza del pubblico, dell’esistenza di un archivio che possa rispondere
a tale esigenza e in tale caso dell’estensione dell’accesso alle informazioni
ivi contenute e, solo nel caso in cui questo non esista, immaginare la
costituzione di un nuovo archivio.
E’ proprio nella Relazione della Commissione parlamentare di vigilanza
sull’anagrafe
tributaria
all’evasione/elusione
che
fiscale
–
nel
richieda
precisare
la
come
massima
il
contrasto
circolarità
delle
informazioni fra i diversi enti che a vario titolo intervengono nei processi
correlati – si sostiene come tutti i soggetti della Pubblica Amministrazione,
come
auspicato
dal
CAD,
debbono
impegnarsi
in
un
processo
di
digitalizzazione coordinato e condiviso dell’azione amministrativa. Ciò
presuppone una modifica dei processi di servizio riformulati alla luce delle
opportunità offerte dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
La Relazione evidenzia come questa modifica dei processi determina la
contemporanea razionalizzazione dei flussi informativi, che è necessaria per
il riuso sistematico dei dati pubblici, al fine di ridurre i costi e gli
adempimenti. Queste esigenze s’innestano su un contesto tecnico –
organizzativo in cui ogni Ente ha sviluppato in modo autonomo i propri
processi amministrativi, che a loro volta devono essere supportati da
applicazioni informatiche e banche dati appropriate.
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Guardando al tema della razionalizzazione degli archivi dal lato delle
imprese, è necessario considerare quanto ogni comunicazione che viene
effettuata ha un costo importante, in quanto richiede anche processi di
estrazione e rielaborazione prima che possa essere effettuata.
Gli oneri sostenuti dalle imprese per rispondere ad esigenze della pubblica
amministrazione sono talmente rilevanti che la stessa Commissione UE ne
ha fatto oggetto di un ripensamento complessivo nell’ambito dell’Unione
Europea attraverso un programma d’azione per la riduzione degli oneri
amministrativi che ha portato all’emanazione di diversi atti e proposte.
La
Commissione
ha
avviato
un
processo
di
valutazione
del
carico
amministrativo gravante sulle imprese, nell’adempimento degli obblighi
imposti dalla legislazione europea e nazionale.
Dai dati raccolti è emerso che:
•
la
percentuale
più
elevata
dei
costi
derivanti
dagli
oneri
amministrativi si riferisce agli obblighi d’informazione vigenti in due
settori: la fiscalità ed il diritto societario;
•
gli obblighi d’informazione, in proporzione, sono generalmente più
onerosi per le piccole e medie-imprese;
•
il 32% degli oneri è il risultato della decisione di alcuni Stati membri
dell’UE di andare al di là delle normative comunitarie e dell’inefficacia
delle rispettive procedure amministrative.
In conclusione, semplificazione e razionalizzazione sono i due principi chiave
che possono veramente dare il senso di un’amministrazione capace che ben
risponde all’interesse della collettività.
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8. Problematiche relative all'utilizzo del contante e possibili
misure che possano favorire e facilitare il ricorso alla moneta
elettronica
Ho già fatto menzione della progressiva riduzione del limite entro il quale è
consentito il trasferimento di denaro contante tra privati, in funzione di
presidio contro il riciclaggio e come misura di contrasto all’evasione fiscale.
Vorrei tornare sull’argomento per sottolineare la necessità di un’azione più
ampia, volta a favorire l’utilizzo di strumenti di pagamento alternativi al
contante nel loro complesso.
La caratteristica precipua di non tracciabilità del contante è evidente a tutti;
altrettanto lo è quindi il “(dis)valore” di tale caratteristica nell’ambito
dell’economia sommersa, della criminalità organizzata, a fini di elusione e
evasione fiscale: non può quindi non ribadirsi che la riduzione dell’ampio
ruolo che il contante ha nel nostro Paese va di pari passo con l’emersione
del sommerso, la riduzione degli spazi di evasione ed elusione, la
prevenzione del riciclaggio e di ogni attività illecita.
Tuttavia, ed è su questo che vorrei soffermarmi maggiormente, non
altrettanto evidenti sono i costi nascosti della gestione dell’ampia quota di
contante per l’economia del Paese, che vanno ad aggiungersi ai costi di tutti
i fenomeni che ho appena citato.
Secondo i dati emersi da uno studio della Banca d’Italia: “Costi per circa 8
miliardi di euro, pari allo 0,52 per cento del PIL (valore superiore a quello,
0,40 per cento, rilevato nella media degli altri paesi europei), sono
riconducibili all’utilizzo del contante... I risultati in termini di costo sociale
rapportato al valore medio dell’operazione” mostrano che il contante è lo
“strumento più costoso (2 per cento).”
E ancora “Dal confronto internazionale si evince che nei paesi (come l’Italia)
dove è maggiore l’incidenza del contante negli acquisti (percentuale di
operazioni), il costo sociale complessivo (in rapporto al PIL) dei servizi di
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pagamento tende a essere più elevato. Dall’indicatore riferito al PIL si
desume che in Italia i costi del contante risultano 13 volte più elevati di
quelli dei pagamenti con carte di debito e superiori di oltre 7 volte a quelli
dei pagamenti con carte di credito. Gli stessi indicatori sono ridotti di oltre il
70 per cento nel caso di paesi come la Danimarca e la Svezia nei quali le
analisi più recenti evidenziano un drastico spostamento verso le carte di
pagamento negli acquisti al dettaglio.”
Nel 2009, anno cui si riferiscono le considerazioni appena riportate, in Italia
90 transazioni su 100 avvenivano in contanti, mentre la media europea era
70. Orbene, nel 2012 in Italia i pagamenti in contanti si sono ridotti a 87 su
100, ma la media UE è scesa a 60 su 100.
Resta tutt’ora elevato il ritardo nell’utilizzo di strumenti alternativi al
contante; i pagamenti elettronici crescono, ma a ritmi inferiori a quelli di
altri paesi e, soprattutto, si continua ad ampliare il divario tra l’utilizzo procapite annuo: nel 2013, 75 operazioni annuali per abitante nel nostro Paese
erano con strumenti alternativi al contante, contro i circa 200 nell’area
dell’euro (fonte Banca d’Italia). E ciò a fronte di un assetto infrastrutturale
per i pagamenti elettronici perfettamente paragonabile a quello di altri paesi
europei – a fine 2013 in Italia vi erano 40.000 ATM e più di 1.500.000 POS,
valori che, rapportati alla popolazione sono pressoché uguali a quelli della
Francia, dove però le transazioni pro-capite con carta nel 2013 erano 136
mentre in Italia erano soltanto 30 – nonché ad uno sviluppo dei pagamenti
elettronici trainato soprattutto da innovazioni tecnologiche e di offerta (si
pensi ad esempio alla grande crescita dei pagamenti online nell’ambito del
commercio elettronico, o alle varie sperimentazioni in materia di pagamenti
con telefonia mobile).
Nel corso degli ultimi anni vi è stata molta attenzione da parte del
legislatore italiano ed europeo sul tema e numerose norme sono state
emanate. Per quanto riguarda la normativa nazionale, oltre al citato D.Lgs.
n. 231 del 21 novembre 2007 – che ha imposto il divieto di trasferire
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somme di denaro contante (libretti e titoli al portatore) oltre la soglia di
1.000 euro – ricordo:

il D.Lgs. n. 235 del 30 dicembre 2010 – recante modifiche al Codice
dell’Amministrazione Digitale (CAD) – che ha interessato i pagamenti
elettronici a favore della Pubblica Amministrazione (art. 5) e ha dettato
le linee guida dell’Agenzia per l’Italia Digitale (Linee guida AGID).

Il D.L. 201 del 6 dicembre 2011, convertito con modificazioni dalla L. 22
dicembre 2011, n. 214 (cosiddetto Decreto “Salva Italia”) – che con l’art.
12 ha introdotto l’obbligo di utilizzo di strumenti di pagamento elettronici
per importi superiori a 1.000 euro, il “conto di base” (ovvero un conto
corrente gratuito per fasce di clientela svantaggiate e per titolari di
trattamenti pensionistici fino a 1.500 euro), e fissato le linee guida per
l’elaborazione di regole generali per la riduzione delle commissioni agli
esercenti per pagamenti effettuati mediante carte di pagamento,
introdotte poi con DM n. 51 del 14 febbraio 2014, entrato in vigore il 29
luglio 2014.

Il D.L. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con modificazioni dalla L. 17
dicembre 2012, n. 221 (cosiddetto Decreto Sviluppo bis), che ha
introdotto l’obbligo, per i soggetti che svolgono attività di vendita di
prodotti o prestazione di servizi, anche professionali, di accettare
pagamenti con carte di debito, attuato poi con decreto del MISE 24
gennaio 2014. L’obbligo è poi entrato in vigore il 1° luglio 2014.
A
livello
europeo
commissioni
di
è
stato
interscambio
appena
per
le
approvato
il
transazioni
Regolamento
mediante
sulle
carta
di
pagamento, ancora in esame è la revisione della Direttiva sui Servizi di
Pagamento (PSD2), da poco avviato il recepimento della Direttiva sui conti
di pagamento.
Tutte le norme in questione – che debbono essere opportunamente
coordinate, avendo riguardo alla necessità di normative bancarie identiche
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in tutti i Paesi soggetti alla vigilanza unica, ivi compreso per ciò che attiene
la normativa sui servizi di pagamento – hanno il potenziale per accelerare la
graduale tendenza verso un maggior ricorso a strumenti di pagamento
elettronico; occorre però dar modo a queste norme di esplicare i loro effetti
che necessariamente si potranno manifestare solo nel medio periodo perché
comportano profondi mutamenti negli assetti organizzativi dell’offerta e
della domanda dei servizi e nelle abitudini di pagamento.
La lenta evoluzione nell’utilizzo degli strumenti di pagamento elettronico nel
nostro Paese, oltre che ai vantaggi “meno nobili” dell’uso del contante che
ho richiamato in precedenza, va ascritta infatti anche a ragioni culturali,
demografiche, sociologiche e psicologiche, a erronee percezioni relative alla
minore sicurezza e, nuovamente, al timore di un “grande fratello”, che vuole
conoscere le mie spese, abitudini e preferenze attraverso pagamenti
“tracciabili”.
ABI ritiene dunque che, a fronte dell’ampio panorama normativo e
dell’attiva azione delle banche nell’offerta di servizi tecnologicamente
avanzati, non sia funzionale all’obiettivo di favorire gli strumenti di
pagamenti
elettronici
insistere
sul
solo
concetto
di
“tracciabilità”
e
continuare a imporre norme vincolanti.
Piuttosto, in una prospettiva più ampia, una triplice azione da parte
dell’autorità pubblica potrebbe fungere da volano per assicurare un minor
ricorso al contante. La prima è accelerare, per la propria parte, l’attuazione
dell’art. 5 del CAD e delle relative Linee guida dell’Agenzia per l’Italia
Digitale, ossia la digitalizzazione dei pagamenti della PA, rispettando, per
tutti gli enti pubblici, la scadenza della fine del 2015 per consentire a tutti i
cittadini di pagare i servizi offerti dall’operatore pubblico con strumenti
telematici di pagamento.
La seconda è introdurre incentivi di carattere fiscale per chi utilizza
strumenti di pagamento elettronico, sulla falsariga di esperienze di successo
di altri paesi (Corea, Argentina), generando un’interazione virtuosa tra
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interessi potenzialmente contrastanti: quello del pagatore e del beneficiario
a utilizzare o meno il contante. Si potrebbero, ad esempio, introdurre forme
di detrazione fiscale a fronte di documentate spese effettuate con strumenti
di pagamento elettronico sia per i pagatore sia per il beneficiario, una
riduzione dell’imposta di bollo sull’estratto conto della carta, un credito di
imposta per i costi legati all’acquisizione e alla manutenzione dei POS.
Tali misure potrebbero trovare riscontro in verifiche realizzabili proprio
attraverso le basi di dati di cui ho parlato in precedenza, senza aggravare
ulteriormente l’onere di reportistica a carico degli intermediari.
La terza ed ultima azione pubblica è un’incisiva azione culturale e formativa,
che insista sulla trasparenza, sulla sicurezza dei prodotti e sulla semplicità
di utilizzo, e che faccia emergere i costi occulti dell’utilizzo del contante per
l’intera economia.
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Indagine conoscitiva "Sull`anagrafe tributaria nella prospettiva di

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