Impedire l`uso del territorio incompatibile con le dinamiche evolutive

LA FUNZIONE DI SALVAGUARDIA
Impedire l’uso del territorio incompatibile con le dinamiche evolutive della
pianificazione
Due ipotesi principali:
1)- assenza di disciplina urbanistica (standard)
2)- Disciplina urbanistica in corso di approvazione
1)- Gli STANDARD OPE LEGIS
Problema: l’adozione del PRG/PSC è una facoltà o un obbligo per il Comune ?
 LU: “facoltà”
 LP: introduzione di una disciplina suppletiva e recessiva di carattere
generale, valida fino all’adozione dei piani comunali, assai restrittiva
 GIURISPRUDENZA: tutelabilità dell’interesse legittimo pretensivo
Contenuto degli standard ope legis
- fuori del perimetro urbano l’indice massimo per l’edificazione
residenziale è di 0,03 metri cubi per metro quadro
- il rapporto di copertura per le superfici a destinazione produttiva fuori
dei centri abitati è massimo 1/10
- nei centri abitati, fatti salvi più restrittivi limiti regionali, sono
ammessi esclusivamente:
 restauro e risanamento conservativo ( interventi edilizi rivolti a
conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un
insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e
strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi
compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il
rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi
accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli
elementi estranei all'organismo edilizio)



 manutenzione straordinaria (le opere e le modifiche necessarie per
rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed
integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi
e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle
destinazioni di uso)
 manutenzione ordinaria (interventi edilizi che riguardano le opere di
riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle
necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici
esistenti)
 ristrutturazione edilizia (quid novi), ma solo per la realizzazione
di alloggi da vendere o locare a prezzi concordati (interventi rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che
possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni
elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di
nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione
edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione
con la stessa volumetria (e sagoma, abrogato) di quello preesistente, fatte salve
le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica
nonché quelli rivolti al ripristino degli edifici, o parti di essi, eventualmente
crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne
la precedente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e successive
modificazioni, gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono
interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima
sagoma dell’edificio preesistente”
Tutela in mancanza di piano attuativo (prescritto dall’art. 9 TUE):
- illegittimità del silenzio
- perdurando il silenzio:
 in zone totalmente inedificate
=> necessità di piano generale + attuativo (CdS 2740/2012
=> legittimo diniego ma spetta il risarcimento
 in zone edificate
 possibile rilascio del permesso di costruire in hp di “lotto
intercluso” (cfr. TAR CZ 22/2011
o unica area non edificata
o in zona interamente edificata
o presenza di tutte le opere di urbanizzazione (primaria e
secondaria)
o il progetto sia in tutto conforme al PRG
o => necessaria adeguata motivazione
 in zone parzialmente edificate
 no (CdS 3699/2010)
 “ni” (TAR Campania, Napoli, 3942/2012)
2)- LE MISURE DI SALVAGUARDIA
Problema: preservare il territorio da interventi incompatibili con una
modificazione, in atto, della pianificazione urbanistica
Soluzione: sospendere i procedimenti di approvazione delle domande di
autorizzazione agli interventi sul territorio fino all’adozione della nuova disciplina
urbanistica
Ipotesi:
 misure di salvaguardia ordinarie
- il Consiglio comunale ha adottato, ma non approvato il PRG
 la PA è priva di discrezionalità
- durata temporanea (3-5 anni)
“in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di
strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di
salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero
cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione
competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione” art. 12, comma
3 del D.P.R. n. 380 del 2001
 E’norma di principio della legislazione statale?
 Quali principi costituzionali applica?
L'art. 12, comma 3, t.u. edilizia, nel riprendere i contenuti sostanziali dell'articolo unico della
l. n. 1902 del 1952, detta, pur con norma apparentemente di dettaglio, una disposizione che
ben può essere riguardata quale norma di principio - espressiva dell'esigenza di riordino del
sistema che permea il testo unico - che, in armonia con i criteri della trasparenza, efficacia,
celerità ed economicità dell'azione amministrativa e, in generale, con gli ordinari canoni di
buona amministrazione, e nell'ottica dei principi di semplificazione e di non aggravamento del
procedimento, vale ad indurre le amministrazioni locali a definire tempestivamente l'iter
procedimentale conseguente all'adozione degli strumenti urbanistici generali con il loro
tempestivo invio agli organi deputati alla loro approvazione, correlando agli eventuali ritardi
burocratici un regime di minor favore, volto, essenzialmente, ad evitare le strumentalizzazioni
che un non sollecito esercizio dell'azione amministrativa renderebbe possibile e (con contenuti
in certo modo sanzionatori delle spesso defatiganti lungaggini amministrative) a favorire una
maggiore responsabilizzazione degli amministratori locali (CdS, Ad. Plen., n. 2/2008)
 Può essere prolungato detto termine con legge regionale?
“È costituzionalmente illegittimo l'art. 14 l. reg. Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5, come modificato
dall'art. 1, comma 8, lett. a), l. reg. 31 marzo 2008, n. 5, dall'art. 4 l. reg. 23 dicembre 2008, n. 33, e
dall'art. 23 l. reg. 5 febbraio 2010, n. 7. Premesso che il d.P.R. n. 380 del 2001 costituisce disciplina
recante i principi fondamentali e generali in materia di attività edilizia, ai quali il legislatore regionale
deve attenersi, le disposizioni censurate, le quali al fine di salvaguardare il potenziamento
dell'aeroporto di Montichiari, stabiliscono il divieto nell'ambito territoriale limitrofo all'aeroporto di
interventi edificatori fino all'entrata in vigore del Piano territoriale regionale d'area (Ptra) di
Montichiari e, in ogni caso, non oltre il 30 giugno 2011, violano la competenza legislativa statale nella
materia concorrente del governo del territorio, in quanto hanno più volte reiterato il termine finale dei
vincoli, in contrasto con il principio del necessario indennizzo nel caso di reiterazione di vincoli
urbanistici che comportino l'inedificabilità; in particolare, sussistono i seguenti vizi: a) la violazione
dei principi fondamentali dettati dalla legislazione statale in materia di attività edilizia (nel caso di
specie il differimento temporale dello "ius aedificandi", riconosciuto per un periodo di anni ben
superiore a quello fissato dalla legislazione statale); b) l'indeterminatezza dei tempi dell'iter
procedimentale (dato che i differimenti a volta a volta operati hanno indicato dei termini finali che
venivano successivamente prorogati); c) l'adozione di misure non meramente sospensive, ma di divieto
all'attività edificatoria. (sent. n. 575 del 1989, 344 del 1995, 262 del 1997, 179 del 1999, 303, 362 del
2003, 314, 402 del 2007, 271 del 2008, 167, 309, 340 del 2009, 341 del 2010, 243, 309 del 2011; ord. n.
314 del 2012)”C. Cost. 102 del 29 maggio 2013
 misure di salvaguardia straordinarie
- sono adottate dalle Regioni su proposta comunale
- riguardano l’attività edilizia in essere
- consiste nell’ordinare la sospensione delle attività già assentite
=> a condizione che siano di pregiudizio alla nuova pianificazione (cfr. CdS n.
636/1977)
 misure di salvaguardia nei piani sovracomunali
- sono disposte dalla legge o da provvedimenti amministrativi generali
(es. tutela dei valori ambientali, aree naturali protette, piani di
bacino). Ad es. nella legge Galasso (l. 431/’85, art. 1 quinquies) è
posto vincolo di inedificabilità assoluta fino all’adozione di piani
regionali paesistici.
LA FUNZIONE DI DISCIPLIANA SOSTANZIALE
- Funzione Ordinale -
E’ diretta a guidare la discrezionalità della P.A. competente alla regolazione
urbanistica (che è, invece, funzione di gestione)
Fissa alcuni Standard
c.d
standard urbanistici o speciali o ad operatività differita
(art. 41 quinquies L.U., mod. art. 17 l. 765/’67)
Obiettivo: vincolare le amministrazioni locali
e preservarle dalle pressioni dei proprietari
(limite esterno alla discrezionalità)
Principio ispiratore:
all’interno delle zone omogenee predisporre
un rapporto equilibrato
fra spazi pubblici, infrastrutture e servizi
=>
attraverso regole minime e tendenzialmente inderogabili
che impongono
limiti e rapporti
relativi a
opere di urbanizzazione
uso dello spazio
 Infrastrutture per la collettività
altezze
o Istruzione
o Attrezzature sociali,
assistenziali,
pubblici servizi, sanità,
amministrazione
distanze
densità edilizia
o aree e spazi pubblici
attrezzati, parchi gioco,
sport
o parcheggi pubblici
N.B. possibile disciplina più restrittiva
- DM 1444/’68 N.B. limiti “derogabili” (problematicamente) secondo il c.d. decreto del fare (art.
30 dl 69/2013) “nell’ambito dei piani urbanistici comunque funzionali a un assetto
complessivo unitario o di specifiche aree territoriali”
Riferimento
=> zone territoriali omogenee
A. Centri storici. Aggregati urbani di interesse storico, artistico e di particolare
pregio ambientale
B. Zone di completamento. Aree edificate, totalmente o parzialmente
C. Zone di espansione. Aree parzialmente edificate, ma con densità edilizia
inferiore a quella delle zone di completamento
D. Nuovi insediamenti produttivi
E. Zone agricole
F. Zone destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale
N.B. L’omogeneità è reale o è una fictio iuris?
Opere di Urbanizzazione
=>
dipendono dal
Carico Urbanistico
(fabbisogno)
 Insediamenti residenziali ed assimilabili x abitante
o Negozi di prima necessità, servizi collettivi per abitazioni, studi
 80 mc
o 18 mq di opere di urbanizzazione (escluse sedi viarie)
 4,50 per istruzione
 2 per attrezzature di interesse comune
 9 per spazi pubblici attrezzati e sport
 2,50 parcheggi pubblici
 eccezioni:
o zone A e B (18/2)
o zone A, => impossibilità => altri strumenti
(standard funzionale)
o zone B => impossibilità => aree adiacenti
o zone C => eccezioni secondo l’elemento
dimensionale (pop. < 10.000 ab.)
o zona E => 6 mq/ab (ma densità edilizia fondiaria
massima 0,03 mc/mq)
o non necessario reperimento dei servizi in zona
omogenea
o in ogni altro caso di impossibilità, obbligo di prova
e congrua motivazione
 zona F => è categoria funzionale
 1,5 mq/ab per istruzione superiore
 1 mq/ab per sanità ed ospedali
 15 mq/ab per parchi pubblici
 Commerciale / direzionale
 Per superficie complessiva => 80 mq., di cui min. 40 mq a
parcheggi, ogni 100 mq.
 Riducibile del 50% in presenza di particolari esigenze, purchè si
supplisca con attrezzature speciali
 Industriale
 Per superficie complessiva => min. 10%
I Limiti da Rispettare nell’Adozione dei Piani Urbanistici
DENSITA’ EDILIZIA, art. 7 DM 1444/’68 (indici)
 rapporto tra zone omogenee e future trasformazioni (densità edilizia
territoriale)
 parametro bidimensionale (superficie)
 parametro tridimensionale (volume)
 strumento: PRG/PSC (zonizzazione strutturale)
 zona A (centro storico)
 nuove costruzioni
o max 50% densità fondiaria media della zona
o max 5 mc/mq
 interventi sul preesistente
o max densità preesistente, depurata degli interventi
posticci
 zona E (agricola)
o max 0,03 mc/mq
 zona B (completamento)
o discrezionalità (tenuto conto delle quantità minime
delle opere di urbanizzazione e dell’esigenza di
decongestionamento)
o demolizione e ricostruzione: max 7, 6, 5 mc/mq in
funzione della popolazione prevista all’adozione del
piano
o possibili deroghe, fino al 70% della densità
fondiaria ed edilizia preesistente
 zona C (espansione)
o non c’è limite di densità fondiaria
o la densità territoriale residua una volta determinati
gli standard urbanistici
ALTEZZE
 Zona A
 Altezza del preesistente o degli edifici circostanti
 Zona B
 Come zona A, salvo PP o lottizzazioni convenzionate
 zona C
 se contigue a zona A, compatibilità con i relativi edifici
DISTANZE
 C. Cost. 6/20913: oggetto di disciplina rientrante nell’”ordinamento civile”.
Problematico l’intervento del decreto del fare.
 10 m. tra pareti finestrate ed antistanti (anche in assenza di PRG: Tar Lazio
772/’82).
 per zone C, pari all’altezza del fabbricato antistante, se > 10 m.
 in presenza di strade di larghezza L < 7m., + 5 m, 7<L< 15, + 7,50, L>15, + 10
VINCOLI DIVERSI: vincolo pertinenziale a parcheggio 1 mq per ogni 10 mc
Problema del dimensionamento (capacità insediativa: cfr. art. 19 l.r. Lombardia
51/’75; art. 13 l.r. E. Romagna 47/’78) e della zonizzazione (anni ’60: per nuovi
spiragli cfr. TAR E. Romagna n. 22 del 14.1.1999)