Il Trasporto Ferroviario regionale in Italia in Italia

Transcript

Il Trasporto Ferroviario
regionale in Italia
in Italia
2
Il trasporto ferroviario regionale – ASSTRA
Il trasporto ferroviario regionale
Sommario
Introduzione ...................................................................................................................................................... 4
Il quadro normativo del trasporto ferroviario ................................................................................................... 5
La politica comunitaria .................................................................................................................................. 5
Il primo pacchetto ferroviario ................................................................................................................... 8
Il secondo pacchetto ferroviario ............................................................................................................... 9
Il terzo pacchetto ferroviario ................................................................................................................... 10
Direttiva n. 34/2012/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione)..................... 11
La politica nazionale .................................................................................................................................... 13
Il Decreto Legislativo 8 luglio 2003, n. 188 .............................................................................................. 15
Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007, n. 162 e il recepimento del secondo pacchetto ferroviario ....... 19
Il recepimento del terzo pacchetto ferroviario ....................................................................................... 20
Le politiche di riforma del trasporto ferroviario regionale ............................................................................. 24
La questione dei tagli al tpl.......................................................................................................................... 24
Novita’ legge stabilita’ 2013 ........................................................................................................................ 27
Il trasporto ferroviario regionale ..................................................................................................................... 35
Il materiale rotabile ..................................................................................................................................... 43
Investimenti ............................................................................................................................................. 45
Dati di traffico .............................................................................................................................................. 47
Addetti al settore......................................................................................................................................... 50
La qualità dei servizi ferroviari .................................................................................................................... 52
Sistemi di tariffazione .................................................................................................................................. 53
Sicurezza e sistemi di protezione della marcia del treno ................................................................................ 56
Criticità e proposte .......................................................................................................................................... 59
3
4
Introduzione
Negli ultimi decenni i principali investimenti in nuove linee hanno riguardato la creazione di
una rete ad Alta Velocità/Alta Capacità, nata con l’obiettivo di aumentare la qualità e la
quantità dell’offerta ferroviaria, favorendo così il riequilibro modale del sistema dei
trasporti del nostro Paese. Tale rete ha comportato l’indubbio vantaggio di spostare una
parte considerevole della domanda di trasporto verso una modalità di spostamento meno
inquinante e con minore impatto sul territorio, e ha introdotto nuovi standard qualitativi,
grazie anche all’affacciarsi di nuovi operatori in concorrenza tra di loro .
Sebbene sia evidente che l’utente del trasporto ferroviario regionale abbia caratteristiche
ed esigenze ben diverse dal cliente dell’Alta Velocità, è però indubbio che le aspettative di
tale utenza siano cresciute e che si rende necessario intervenire per portare alla dovuta
attenzione il trasporto ferroviario regionale, che proprio per la sua connotazione storica e
per la sua capillare diffusione sul territorio è una delle componenti più importanti del
sistema ferroviario nazionale e coinvolge ogni giorno 10 milioni di passeggeri (dati
Uniontrasporti 2011).
Il presente studio vuole tracciare un quadro puntuale della situazione delle imprese
operanti nel settore del trasporto ferroviario regionale, con un’attenzione particolare agli
aspetti riguardanti il quadro normativo, le dimensioni del settore, l’estensione
dell’infrastruttura e la dotazione di materiale rotabile, anche attraverso focus sugli
investimenti e sui sistemi di tariffazione .
L’analisi effettuata fornisce un quadro articolato e aggiornato del sistema, con l’obiettivo
da un lato di dare uno strumento utile per poter programmare e mettere in atto le
politiche necessarie ad affrontare le criticità del settore, dall’altro di offrire alle imprese un
patrimonio conoscitivo fondamentale per cogliere nuove opportunità: conoscere il
contesto in cui si opera è infatti essenziale al fine di definire nuove strategie competitive.
L’intento della ricerca è quindi non solo quello di scattare una fotografia delle imprese
operanti nel settore, ma anche quello di inserire le stesse in un panorama più ampio che
tenga conto del contesto che le circonda, con l’obiettivo di far emergere criticità, ma anche
possibili traiettorie di sviluppo, in un settore fortemente condizionato dall’incertezza della
cornice normativa e della progressiva riduzione nell’erogazione di risorse pubbliche.
Il quadro normativo del trasporto ferroviario
La politica comunitaria
Il trasporto ferroviario, sia in Italia che in Europa, ha avuto una storia evolutiva in
controtendenza rispetto a quella del trasporto stradale.
Ad una situazione di assoluta preponderanza del trasporto ferroviario, sia passeggeri che
merci, maturata in corrispondenza delle varie fasi della rivoluzione industriale nel XIX
secolo, si è andata a sostituire una situazione di progressiva diminuzione della sua quota di
riparto modale, a seguito del contemporaneo rapido sviluppo dell’autotrasporto ascrivibile
anche a precise scelte di politica economica e sociale. Tali scelte hanno certamente avuto
una ragion d’essere negli anni in cui lo sviluppo della motorizzazione privata è
essenzialmente coinciso con lo sviluppo dell’economia industriale italiana, ma si sono
rivelate non confacenti alle esigenze di sostenibilità dello sviluppo socio-economico ed
industriale che sono venute maturando sempre più inderogabilmente negli ultimi decenni.
Tale evoluzione è derivata, in gran parte, dalle caratteristiche tecniche e dalle peculiarità
produttive dei due modi di trasporto concorrenti, profondamente diversi per flessibilità
operativa e per costi di avviamento e produzione.
Logica conseguenza della politica di “promozione” del trasporto privato è stata la
contrazione dei traffici ferroviari che ha raggiunto il suo culmine negli anni ’80, ma il cui
lento declino aveva iniziato a manifestarsi negli anni ’50 e si era acuito nel corso degli anni
’70.
Si deve evidenziare per completezza che, in misura diversa, tutti gli Stati europei hanno
attuato, all’interno di politiche complessive di sviluppo, delle politiche trasportistiche che
dal secondo dopoguerra hanno privilegiato in modo diverso l’autotrasporto e, di
conseguenza, a diversi livelli presso ogni Stato è stato possibile il riequilibrio modale.
In considerazione dell’impossibilità ad intervenire con azioni coattive è maturata nel tempo
quindi la consapevolezza politica che la risposta al declino del settore ferroviario dovesse
consistere, oltre che nel necessario potenziamento infrastrutturale, in una serie di azioni
che avrebbero dovuto incidere sugli aspetti economici con l’introduzione nel settore di
logiche di mercato. Tale processo, pur nella piena consapevolezza che tali importanti
riforme strutturali in un settore che produce servizi pubblici di trasporto presentano
elementi di complessità e di notevole difficoltà, doveva trovare attuazione attraverso le
due leve di governo costituite dalla liberalizzazione del mercato e dalla privatizzazione,
attraverso la trasformazione delle aziende monopolistiche in società per azioni.
Il legislatore comunitario si è inserito nello scenario sopra descritto rendendosi artefice di
una delle maggiori riforme in tema di trasporti, generando un sistema di regole improntato
principalmente alla completa attuazione dei principi contenuti nel Trattato di Roma del
1957 quali la reale concorrenza tra imprese, l’efficace gestione dei servizi di interesse
economico generale e la garanzia della mobilità.
5
6
La politica europea di concorrenza si fonda su un quadro legislativo comunitario definito
nei suoi punti essenziali dal Trattato, in particolare dagli articoli da 81 a 90, cui si aggiunge il
regolamento del Consiglio relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra le
imprese. Sulla base di questi testi fondamentali, la politica di concorrenza si articola
attorno a quattro grandi settori di azione:
-
repressione degli accordi restrittivi della concorrenza e degli abusi di
posizione dominante;
controllo delle concentrazioni tra imprese;
liberalizzazione dei settori economici soggetti a monopolio;
controllo sugli aiuti di Stato.
Al livello comunitario, infatti, è possibile individuare un disegno normativo coerente che,
partendo dai principi fondamentali sulla concorrenza, si amplia in una serie di
provvedimenti specifici volti ad applicare tali principi a quei settori che, per proprie
caratteristiche, richiedono una disciplina espressamente dedicata.
Anche nel settore dei trasporti, proprio per le peculiarità del mercato caratterizzato da una
naturale tendenza ad una configurazione di tipo monopolista, nonché per la vocazione
pubblica e la componente fortemente sociale del servizio stesso, non è stato possibile
applicare direttamente i principi generali della concorrenza previsti nel Trattato, ma si è
resa necessaria una legislazione ad hoc in grado di tenere nella dovuta considerazione tali
aspetti.
Nel Trattato istitutivo, infatti, accanto ai principi generali sulla concorrenza previsti al Titolo
VI trova spazio nel Titolo V anche la politica comune in materia di trasporti che, di volta in
volta e con provvedimenti mirati, deroga alla disciplina in materia di concorrenza per
tenere presente gli aspetti specifici appena citati.
Il legislatore comunitario non si è limitato a disciplinare e ad adattare nell’ambito dei
trasporti terrestri i principi comunitari in materia di concorrenza, ma si è spinto anche nella
regolamentazione di alcuni aspetti specifici che hanno contribuito alla creazione del
mercato comune.
Un provvedimento fondamentale in tal senso è la Direttiva 91/440/CEE che ha l’obiettivo
di predisporre strumenti per arrestare il declino dei sistemi nazionali, reso evidente sia
dalla continua riduzione delle quote di mercato del trasporto ferroviario, sia dal crescente
ricorso a trasferimenti pubblici per coprire i disavanzi delle imprese di trasporto. Il punto di
arrivo di tale processo viene proprio identificato nella creazione di un sistema europeo di
mercati liberalizzati nei quali possa operare un numero aperto di aziende, regolato dalle
leggi di mercato e dalla concorrenza.
La Direttiva 91/440/CEE intende promuovere la liberalizzazione dei servizi di trasporto
ferroviari attraverso:
-
l’incentivazione dell’autonomia gestionale, da conseguirsi attraverso la separazione
della gestione dell’infrastruttura dalla gestione dei servizi di trasporto;
il risanamento della struttura contabile delle imprese;
la garanzia del diritto di accesso alle reti ferroviarie degli stati membri per le
associazioni internazionali di imprese ferroviarie, nonché per le imprese che effettuano
trasporti combinati internazionali di merci.
Il processo nella prima stesura della direttiva in esame è obbligatorio sul piano contabile
mentre rimane facoltativo sul piano organizzativo. Gli Stati membri sono pertanto chiamati
ad adottare “tutte le misure necessarie affinché le imprese ferroviarie dispongano, in
materia di direzione, gestione, amministrazione e controllo amministrativo, economico e
contabile interno, di uno status di indipendenza secondo la quale esse dispongono, in
particolare, di un patrimonio, di un bilancio e d'una contabilità separati da quelli degli
Stati”.
Nella direttiva è inoltre stabilita la necessità di un intervento di ogni singolo Stato per
operare un risanamento finanziario delle imprese ferroviarie nazionali, e consentire la
libertà di accesso all’infrastruttura ferroviaria per le associazioni ferroviarie internazionali.
A integrazione della direttiva n. 440/91/CE, negli anni successivi l’Unione Europea ha
emanato due nuovi regolamenti in tema di trasporto su rotaia: la Direttiva 95/18/CE,
relativa al rilascio delle licenze per le imprese ferroviarie e la Direttiva 95/19/CE, relativa
alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per
l’uso della stessa. Tali provvedimenti sono importanti perché introducono il principio della
regolamentazione del pagamento per l’accesso alla rete ed enunciano i seguenti principi in
tema di regolazione e assegnazione dei diritti di accesso:
-
-
gli Stati membri devono disciplinare il rilascio, la proroga e la modifica delle licenze
destinate alle imprese ferroviarie;
gli Stati membri devono individuare un soggetto o un’autorità istituita ad hoc che si
occupi della ripartizione della capacità ferroviaria attraverso l’assegnazione delle tracce
orarie secondo principi di equità, non discriminazione, efficacia ed efficienza;
vengono identificati i requisiti necessari per configurare determinate aziende come
imprese ferroviarie e le modalità da utilizzare per l’assegnazione delle tracce da parte
del gestore della rete.
Uno degli elementi di maggiore innovazione è costituito senza dubbio dall’introduzione nei
sistemi ferroviari europei del regime dei canoni di accesso alla rete. E’ proprio tale regime a
consentire infatti un’ampia liberalizzazione, attraverso l’utilizzo delle reti da parte di una
molteplicità di operatori, nazionali e stranieri, in concorrenza tra loro.
7
8
Il primo pacchetto ferroviario
-
-
-
-
L’emanazione delle tre Direttive n. 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE (note come
“primo pacchetto ferroviario”) ha dato ulteriore impulso al processo di liberalizzazione del
trasporto ferroviario incidendo sulla precedente disciplina. L’obiettivo è stato quello di
agevolare ulteriormente l’accesso delle imprese all’infrastruttura ferroviaria, di soddisfare
le richieste di tutti i tipi di utenti e di traffico, consentendo al gestore dell’infrastruttura di
immettere sul mercato la capacità disponibile al fine di utilizzarla in modo ottimale,
migliorando il livello di affidabilità del servizio e, al tempo stesso, riducendo i costi che
gravano sulla collettività.
Le tre direttive hanno pertanto riformato gli elementi fondamentali del processo
introducendo alcune novità destinate a produrre effetti di rilievo sugli assetti istituzionali
ed economici nazionali connessi a tale modalità di trasporto. Ai fini del presente studio è
utile evidenziare, tra le altre, le seguenti novità:
la liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale di merci, entro marzo 2003 sulla
c.d. “Rete TERFN (Trans European Rail Freight Network: 50.000 Km di rete europea) ed
entro marzo 2008 dell’intero settore merci (internazionale e nazionale);
la limitazione della liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale di persone fino al
2010 al solo segmento realizzato da associazioni internazionali di imprese;
la necessaria separazione fra attività di infrastruttura e attività di trasporto, attraverso
assetti organizzativi delle aziende nazionali pubbliche che garantiscano bilanci di esercizio
finanziario distinti;
il divieto per il soggetto incaricato del rilascio delle licenze, dell’assegnazione delle tracce e
dell’imposizione dei pedaggi di esercitare attività di trasporto e suo obbligo di
indipendenza dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale;
la necessità di istituire un organismo per la regolazione della concorrenza nel settore dei
servizi ferroviari.
A pochi anni dalla loro entrata in vigore la Commissione Europea ha evidenziato in una
comunicazione che “finora le direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE («primo
pacchetto ferroviario») sono state recepite da circa la metà degli Stati membri, benché il
termine ultimo fosse stato fissato al 15 marzo 2003. La Commissione ha promosso una
serie di ricorsi per inadempimento presso la Corte di Giustizia nei confronti degli Stati
membri che non hanno ancora notificato misure di recepimento. […] Nel complesso, la
Commissione spera che queste direttive possano essere effettivamente applicate
nell’Unione europea allargata nel 2004. Esse hanno una funzione essenziale ai fini della
riforma del settore ferroviario europeo in quanto aprono alla concorrenza i servizi di
trasporto ferroviario internazionale di merci, stabiliscono un quadro preciso e trasparente
per la ripartizione della capacità di infrastruttura e l’imposizione dei diritti per il suo utilizzo
e chiedono l’istituzione di un organismo di controllo in ciascuno Stato membro” .
Il secondo pacchetto ferroviario
In nuovo assetto del trasporto ferroviario, introdotto dalle normative comunitarie in tema
di liberalizzazione, ha imposto la ridefinizione della normativa in materia di sicurezza,
attraverso una nuova ripartizione delle competenze tra il gestore dell’infrastruttura e le
imprese ferroviarie ed ha, quindi, condotto il legislatore comunitario all’emanazione del
c.d. secondo pacchetto ferroviario:
- Regolamento n. 881/2004 che istituisce l’Agenzia ferroviaria europea;
- Direttiva n. 2004/49/CE relativa alla sicurezza delle ferrovie;
- Direttiva n. 2004/50/CE, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario
transeuropeo convenzionale;
- Direttiva n. 2004/51/CE con la quale si modifica la Direttiva n. 440/91 e si prevede
l’apertura del trasporto merci.
La direttiva n. 2004/49/CE, infatti, si è posta l’obiettivo di un efficiente funzionamento del
trasporto su rotaia all’interno della Comunità Europea attraverso la formulazione di un
approccio comune in termini di sicurezza che consenta la definizione di un sistema che
armonizzi le modalità per il rilascio e per il mantenimento della validità dei certificati di
sicurezza nei diversi paesi e che introduca il principio dell’indipendenza delle indagini
tecniche in caso di incidente. Per raggiungere l’integrazione dei sistemi di sicurezza
nazionale la direttiva propone:
- l’istituzione di un’Autorità nazionale per la sicurezza ferroviaria indipendente dagli altri
soggetti operanti sul mercato;
- di sviluppare sistemi comuni di sicurezza attraverso l’armonizzazione della divisione
delle responsabilità e la costituzione di autorità nazionali per la sicurezza ferroviaria
nazionale;
- di trovare un equilibrio tra sicurezza e liberalizzazione attraverso l’introduzione di un
meccanismo che consenta di adottare livelli comuni di sicurezza e istituire una
procedura chiara per il rilascio dei certificati di sicurezza per l’accesso all’infrastruttura;
- di introdurre il principio di trasparenza e circolazione delle informazioni attraverso
l’istituzione di indicatori comuni relativi alla sicurezza che costituiscano un metodo per
il monitoraggio e la misurazione dei progressi in materia di sicurezza;
- di istituire enti indipendenti per indagare in caso di incidenti (c.d. organismo
investigativo).
La direttiva 2004/51/CE, modificando la precedente direttiva n. 440/91/CE in relazione alla
modalità ed ai tempi di apertura del mercato ferroviario coerentemente con quanto
previsto nel libro bianco “La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle
scelte”, ha stabilito che l’accesso all’intera rete ferroviaria per l’esercizio dei servizi di
trasporto internazionale di merci fosse anticipato al 1 gennaio 2006 (art. 1, comma 2, lett.
a) e che le imprese ferroviarie potessero accedere a condizioni eque all’infrastruttura in
9
10
tutti gli Stati membri per l’esercizio di tutti i tipi di trasporto ferroviario merci (art. 1,
comma 2, lett. a).
Il terzo pacchetto ferroviario
Successivamente all’entrata in vigore del secondo pacchetto ferroviario, le critiche dei
commentatori riguardavano il poco coraggio dimostrato dal legislatore comunitario ad
aprire completamente il settore ad un regime effettivamente concorrenziale nel servizio
del trasporto passeggeri. Per questa ragione, ad appena tre anni dal Secondo Pacchetto,
viene presentato una proposta di riforma del settore definito come il Terzo Pacchetto
Ferroviario. Dopo una lunga discussione e il concreto rischio che il “pacchetto” naufragasse
definitivamente, a seguito delle difficile trattative in seno al Parlamento europeo, venne
approvato il 23 ottobre del 2007 e composto dalle Direttive 2007/58/CE, 2007/59/CE,
nonché dai Regolamenti 2007/1370/CE, 2007/1371/CE e 2007/1372/CE.
Particolare attenzione merita la prima direttiva che, nel modificare le Direttive 91/440CE e
2001/14/CE, introduce il principio del diritto di accesso alla rete ferroviaria anche al
trasporto passeggeri, nell’intento di ampliare la concorrenza nel settore. In particolare,
viene prevista, a partire dal gennaio 2010, l’apertura del mercato ferroviario per il
trasporto internazionale dei passeggeri e, indirettamente, anche per il cabotaggio, ovvero
per il trasporto effettuato sul territorio nazionale nell’ambito di un tragitto internazionale.
La direttiva 2007/58/CE, infatti, prevede il diritto di accesso all’infrastruttura di tutti gli
Stati membri per l’esercizio internazionale del trasporto di passeggeri ed il diritto – durante
lo svolgimento di tale servizio – di “far salire e scendere passeggeri tra due stazioni situate
lungo l’itinerario internazionale, ivi compreso tra due stazioni situate nel medesimo Stato
membro”.
L’introduzione della possibilità di effettuare soste anche all’interno del tragitto nazionale è
considerata fondamentale per attirare nuovi competitors sul mercato e garantire, quindi, il
successo del progetto di apertura del mercato del trasporto dei passeggeri alla concorrenza
di nuovi operatori ferroviari. Il terzo pacchetto prevede, comunque, la possibilità di limitare
l’accesso sulle tratte che sono soggette a contratto di servizio pubblico tra imprese
ferroviarie e Stato o comunità locali per l’erogazione di alcuni servizi di trasporto non
remunerativi sotto il profilo commerciale ma considerati di rilevanza sociale. Gli Stati
membri, pertanto, possano limitare il diritto di accesso alle imprese ferroviarie che
effettuano servizi di trasporto passeggeri sulle relazioni oggetto di un contratto di servizio
pubblico, nel caso in cui ciò risulti strettamente necessario per il mantenimento
dell’equilibrio economico del servizio definito nel contratto di servizio pubblico, e previo
parere favorevole dell’Organismo di regolazione istituito ai sensi della direttiva
2001/14/CE.
Con il “Terzo pacchetto ferroviario”, le autorità comunitarie si sono poste l’obiettivo di
completare l’integrazione dello spazio ferroviario europeo, rilanciando così un modo di
trasporto più che mai necessario. Tutto ciò passa necessariamente anche per un
rafforzamento dei diritti dei passeggeri internazionali e l’istituzione di un sistema di
certificazione per i macchinisti al fine di migliorare la qualità del trasporto ferroviario di
merci. Sono state introdotte, pertanto, regole minime per l'informazione dei passeggeri,
prima e durante il viaggio, le modalità di risarcimento dei passeggeri in caso di ritardo,
nonché il trattamento dei reclami e l'assistenza alle persone a mobilità ridotta. Infine, con
riferimento al trasporto ferroviario merci, sono state introdotte norme che prevedono
l'introduzione di clausole minime di qualità nei contratti tra le imprese ferroviarie e i clienti.
Direttiva n. 34/2012/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione)
La politica comunitaria di riequilibrio modale a favore del trasporto ferroviario sembra aver
dimostrato qualche effetto positivo e, soprattutto, ha stabilizzato la quota modale del
trasporto su ferro nel corso dell’ultimo decennio, dopo un lungo periodo di declino.
Nonostante ciò, a oggi l’istituzione di un mercato ferroviario unico appare essere ancora un
processo fragile e irto di ostacoli.
In questa prospettiva la Commissione Europea, a settembre 2010, si espresse in favore di
una politica di “recast” della normativa europea concernente la liberalizzazione del
mercato ferroviario. Tale intenzione si è tradotta nell’approvazione di una nuova direttiva
volta a semplificare e consolidare il quadro legislativo in un testo coerente con la fusione
delle precedenti direttive e le loro successive modifiche. Nelle intenzioni della
Commissione la proposta di riformulazione del primo pacchetto ferroviario si offre come:
-
-
un esercizio di semplificazione legislativa e di consolidamento ("codificazione") che
intende pervenire alla fusione delle tre direttive in vigore e delle loro successive
modificazioni (complessivamente nove direttive, una decisione e due atti di adesione).
un’occasione per modernizzare la legislazione, per risolvere i problemi sorti a seguito di
interpretazioni divergenti tra gli Stati membri sull’implementazione della normativa e,
infine, per adeguare la stessa al fine di renderla adatta ad affrontare i principali
problemi che sono stati identificati negli ultimi 10 anni di liberalizzazione effettiva del
mercato, vale a dire:



un basso livello di concorrenza a causa delle condizioni di accesso al mercato
che non sono sufficientemente precise e quindi ancora sbilanciata a favore degli
operatori storici.
una inadeguata vigilanza regolamentare da parte delle autorità nazionali, spesso
dotate di scarsa autonomia, competenze e poteri.
i bassi livelli di investimenti, pubblici e privati, e la conseguente decrescente
qualità delle infrastrutture dovuta a finanziamenti insufficienti in molti Stati
membri.
11
12
L’iter di approvazione della Direttiva «Recast» è durato circa due anni e si è concluso con
la pubblicazione della direttiva n. 34/2012/UE, che dovrà essere recepita nelle legislazioni
nazionali entro il 16 giugno 2015. Tale direttiva abroga le direttive 91/440/CEE, 95/18/CE
e 2001/14/CE a decorrere dal 15 dicembre 2012.
La Direttiva si pone l’obiettivo di realizzare uno spazio unico europeo attraverso il
rafforzamento di regole sulla concorrenza e il chiarimento di alcuni principi, quali ad
esempio la separazione societaria, che avevano dato adito a dubbi interpretativi che
avevano condotto ad un’applicazione degli stessi molto diversificata negli stati membro
cui era conseguito l’apertura di ben 17 procedure d’infrazione. La Direttiva n. 2012/34/UE
non si configura solo come un testo unico delle Direttive precedenti ma aggiunge nuovi
elementi e rafforza, in primo luogo, il concetto di separazione dell’infrastruttura e delle
attività di trasporto. La Sezione II del capo II, infatti, stabilisce che gli Stati membri devono
provvedere affinché sia i conti profitti e perdite sia i bilanci delle attività connesse alla
prestazione di servizi di trasporto e per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria siano
tenuti separati.
Tale separazione è prevista (art.6, co. 3) anche tra le attività connesse con la prestazione
di trasporto merci e di trasporto passeggeri al fine di ottemperare all’obbligo (ex art. 7
Reg. n. 1370/2007) di far figurare separatamente i fondi pubblici erogati per a prestazione
di servizi di trasporto per servizio pubblico e che gli stessi non possano essere trasferiti ad
attività relative alla prestazione di altri servizi di trasporto o, più in generale, ad altre
attività.
Il successivo comma precisa ulteriormente che la separazione contabile deve consentire
la verifica del rispetto del divieto di trasferimento di fondi pubblici ad altri settori e di
verificare l’utilizzo delle entrate derivanti dai canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura e le
eccedenze provenienti da altre attività commerciali.
Tra i molteplici temi affrontati dalla Direttiva in oggetto, che per ragion di sintesi non
saranno illustrati, merita di essere citato il rafforzamento dell’indipendenza e dei poteri
dell’Ufficio di Regolazione (oggi in Italia URSF). Le disposizioni comunitarie, nel
confermare una linea già intrapresa dal legislatore nazionale, prevedono, in particolare,
che l’organismo di regolazione sia un’autorità indipendente sotto il profilo organizzativo,
funzionale, gerarchico e decisionale e sia giuridicamente distinto e indipendente da
qualsiasi altro ente pubblico o privato, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi
preposti alla riscossione dei canoni, dai richiedenti e da qualsiasi autorità preposta
all’aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico.
La Direttiva prevede, in particolare, che l’organismo di regolazione, in considerazione
delle funzioni attribuite, possa essere fuso, sotto il profilo organizzativo, con l’autorità
nazionale garante della concorrenza oppure con l’autorità preposta al rilascio della
licenza.
Nella prospettiva di realizzare un quadro di cooperazione e il necessario scambio di
informazioni teso a evitare conseguenze negative sulla concorrenza o sulla sicurezza
ferroviaria, inoltre, dovrà essere prevista una stretta collaborazione tra l’organismi di
regolazione, l’autorità nazionale di sicurezza e l’autorità preposta al rilascio della licenza,
ed un meccanismo che consenta di fornire alle richiamate autorità raccomandazioni in
merito a questioni che possano pregiudicare la concorrenza o la sicurezza.
La Commissione Europea ha inoltre svolto studi preliminari finalizzati alla predisposizione
di una nuova proposta di Direttive e Regolamenti da adottare per proseguire nella
liberalizzazione del trasporto ferroviario, affrontando l’apertura del mercato nazionale,
compresa la questione delle procedure di gara nei servizi ferroviari pubblici, e
sviluppando misure volte a sviluppare ulteriormente l’accesso non discriminatorio
all'infrastruttura e a i requisiti di separazione esistenti tra gestore dell'infrastruttura e
impresa ferroviaria.
La commissione ha inoltre osservato che le procedure di certificazione a livello nazionale
comportano costi e ritardi ingiustificati, e la loro disparità in Europa e la mancanza di
trasparenza e prevedibilità rappresentano ostacoli inaccettabili per lo sviluppo di un reale
sistema ferroviario europeo.
Tra gli argomenti in discussione da inserire nel c.d. “Quarto Pacchetto Ferroviario”, il cui
avvio del processo legislativo è previsto per la primavera del 2013, si segnalano:
-
-
La liberalizzazione del mercato del trasporto passeggeri nazionale;
L’obbligo di gara nei servizi ferroviari pubblici (soppressione dell'articolo 5.6 del
Regolamento 1370/2007);
La valutazione del grado più efficace di separazione tra la rete ferroviaria ed il
servizio (contabile, funzionale, societario. Attualmente in Italia la separazione è
societaria, mentre nella CE la separazione è contabile);
L’armonizzazione della normativa di accesso alla rete (interoperabilità, sicurezza
ferroviaria, procedure amministrative/autorizzatorie);
Rafforzamento delle competenze e dei poteri dell’ Agenzia Ferroviaria Europea
(ERA).
La politica nazionale
Sotto la spinta delle indicazioni comunitarie, di vincoli di bilancio pubblico sempre più
stringenti e delle innovazioni tecnologiche, anche in Italia, come nel resto d’Europa, sono
state messe in discussione le tradizionali politiche di gestione dei cosiddetti servizi pubblici,
ivi inclusi il settore del trasporto.
Il processo di riforma, peraltro ancora in corso, mira a disegnare nuovi mercati
concorrenziali dove una molteplicità di soggetti si confronta nell’offerta di quei servizi
tradizionalmente gestiti da imprese pubbliche in regime di monopolio legale. In
quest’ottica vanno lette le numerose e importanti privatizzazioni, avvenute in Italia durante
13
14
gli anni novanta, che hanno aperto la strada alla liberalizzazione nell’offerta dei servizi nei
campi dell’energia, delle telecomunicazioni e, appunto, dei trasporti.
In via preliminare si vuole però evidenziare come la normativa italiana in materia di
trasporti in generale (non solo per quelli ferroviari) non segua uno schema ordinato
gerarchicamente come quella comunitaria appena analizzata. Se a livello europeo è infatti
possibile individuare i principi di fondo ai quali si ispira la politica della concorrenza e la
politica comune dei trasporti, nulla di analogo è rintracciabile nella normativa nazionale
che, in assenza di un disegno legislativo programmatico e di lungo termine, si compone
principalmente di documenti di recepimento di quanto disposto in sede comunitaria e di
una costellazione di interventi di natura urgente o straordinaria volti a sanare i disequilibri
e le perturbazioni che di volta in volta si sono manifestate nel settore dei trasporti.
Gli interventi legislativi in materia si sono rivolti principalmente alla razionalizzazione del
settore e alla riorganizzazione del principale operatore pubblico costituito dal Gruppo
Ferrovie dello Stato al fine di rispettare le prescrizioni comunitarie che imponevano
l’adozione delle misure necessarie a garantire l’accesso di nuovi operatori alle
infrastrutture ferroviarie.
Se il processo di liberalizzazione, come detto, si fa risalire agli anni novanta, il primo atto di
un certo rilievo si realizza già nel 1985 quando le FS acquisiscono lo status giuridico di ente
pubblico economico, rispetto a quello precedente di amministrazione autonoma dello
Stato, con la conseguente acquisizione di un’autonomia gestionale dell’azienda alla stregua
di una qualsiasi impresa commerciale.
La seconda tappa del processo di riorganizzazione è avvenuta nei primi anni novanta con la
trasformazione delle FS in società per azioni. Pur essendosi trattato di una privatizzazione
meramente formale e non sostanziale (altrimenti detta privatizzazione fredda), essa ha
permesso una certa autonomia dell’azienda nei confronti dello Stato sotto il profilo
dell’elaborazione di nuovi progetti di risanamento aziendale.
Successivamente, con il D.P.R. 277/1998, venne recepita, seppur con enorme ritardo, la
direttiva CEE n. 440 del 1991: con cui furono introdotti, tra gli altri, il principio della
separazione contabile tra gestione della rete ed esercizio del servizio di trasporto, ed il
principio del libero accesso alla rete, anche se limitato alle sole associazioni internazionali
di imprese ferroviarie specializzate nel trasporto passeggeri (a media e lunga distanza) e
merci, nonché alle imprese ferroviarie che effettuano trasporti combinati internazionali di
merci.
Una delle principali novità della normativa nazionale che ha recepito le prime disposizioni
comunitarie è stata certamente il superamento dell’istituto della concessione con quello
della licenza, strumento che risulta molto più funzionale alla liberalizzazione dei servizi
ferroviari: la discrezionalità dell’amministrazione è limitata infatti al mero accertamento
del possesso dei requisiti tecnici e finanziari dell’impresa che vuole accedere al mercato e
quindi all’infrastruttura, dietro pagamento di un canone o di un pedaggio. Ben diverso è
invece il regime concessorio, con il quale si trasferisce una vera e propria potestà pubblica,
a seguito di una valutazione discrezionale dell’amministrazione ben più ampia e
concernente anche profili di interesse pubblico e non solo il possesso dei suddetti requisiti
da parte dell’impresa.
Il Decreto Legislativo 8 luglio 2003, n. 188
L’intera materia è stata infine ridisegnata dal D.lgs. n. 188/2003, che nel dare attuazione
alle direttive 200/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE, costituisce oggi il testo unico della
normativa vigente in materia di trasporti ferroviari, avendo abrogato e sostituito il DPR
277/98 ed il DPR 146/99.
Tale decreto ha ribadito e rafforzato i due principi cardine della liberalizzazione:
l’autonomia tra le imprese che gestiscono l’infrastruttura ferroviaria e quelle che svolgono
l’attività di trasporto ed il diritto per queste ultime di accedere all’infrastruttura ferroviaria
a condizioni non discriminatorie. Il provvedimento ha esteso la liberalizzazione anche ai
trasporti nazionali prevedendo esplicitamente (art. 16) che le imprese ferroviarie possano
accedere, a condizioni di reciprocità, all’intera rete ferroviaria per l’espletamento anche di
servizi di trasporto passeggeri e merci.
I principali elementi di novità introdotti dal D.lgs. n. 188/03 sono quelli relativi:
- all’estensione dei principi di liberalizzazione anche ai sistemi ferroviari regionali
connessi alla rete ferroviaria nazionale;
- alla creazione dell’Organismo di Regolazione in seno al Ministero delle
Infrastrutture e Trasporti (ora Ministero dei Trasporti);
- alla creazione di un quadro di principi e linee guida per la fornitura dei servizi alle
imprese ferroviarie che, a garanzia della libera concorrenza nel mercato del
trasporto ferroviario, rende indipendenti dalle stesse imprese ferroviarie i servizi di
manovra;
- all’introduzione della figura del cosiddetto “richiedente autorizzato”, cui conseguirà
un significativo avvicinamento dell’offerta di trasporto ferroviario alla domanda di
trasporto delle merci, in quanto sarà consentita l’acquisizione di capacità
infrastrutturale da parte di qualsiasi soggetto titolare di interessi economici o di
pubblico servizio, che intenda movimentare merci o passeggeri per ferrovia
(rimangono quindi esclusi i soggetti che effettuano solo intermediazione
commerciale sull’acquisizione di capacità).
Il decreto stabilisce infatti il principio della libertà di accesso all’intera rete ferroviaria
nazionale, al mercato del trasporto passeggeri e merci per ferrovia da parte delle
associazioni internazionali di imprese ferroviarie e delle imprese ferroviarie, in conformità
alle prescrizioni contenute nelle direttive comunitarie a condizioni eque, non
discriminatorie e trasparenti e tali da garantire lo sviluppo della concorrenza nel settore
ferroviario. Le imprese ferroviarie che intendono effettuare servizi nazionali passeggeri e
merci e internazionale passeggeri sono tenute a dimostrare il possesso, oltre che della
15
16
licenza e del certificato di sicurezza, del titolo autorizzatorio (art. 6, comma 2, D.Lgs.
188/2003).
Le disposizioni comunitarie contenute nel primo pacchetto ferroviario dispongono, invece,
l’apertura del mercato ferroviario per le imprese in possesso di licenza, unicamente al
trasporto internazionale di merci e limitatamente alla rete ferroviaria transeuropea per il
trasporto delle merci e solo a partire dal marzo 2008 su tutta la rete (art. 10, comma 3
Direttiva 2001/12/CE).
L’articolo 20 del DLgs 188/2003 definisce, infine, i servizi che il gestore dell’infrastruttura
deve fornire alle imprese ferroviarie cui sono state assegnate le tracce orarie. La direttiva
europea individua, invece, i servizi che devono essere garantiti, su base non
discriminatoria, alle imprese; i servizi che possono essere rifiutati unicamente se esistono
alternative valide alle condizioni di mercato; i servizi complementari che devono essere
forniti su richiesta dell’impresa e quelli che devono essere richiesti ma il gestore non è
obbligato a fornire.
La normativa italiana ha previsto che alcuni servizi come il controllo dei trasporti di merci
pericolose e l’assistenza alla circolazione di treni speciali, previa sottoscrizione di contratti
specifici, rientrino tra i servizi che il gestore è obbligato a fornire, a meno che non ci siano
alternative valide a condizioni di mercato, mentre nella normativa europea sono compresi
tra i servizi complementari.
In relazione alla figura del “richiedente autorizzato”, la direttiva comunitaria 2001/14/CE,
all’articolo 2, definisce il “richiedente” come: “un’impresa ferroviaria titolare di una licenza
e/o un’associazione internazionale di imprese ferroviarie e, negli Stati membri che
prevedono tale possibilità, altre persone fisiche o giuridiche con un interesse di pubblico
servizio o commerciale ad acquisire capacità di infrastruttura per la prestazione di un
servizio ferroviario nei rispettivi territori, quali le autorità pubbliche di cui al regolamento
CEE n. 1191/69, nonché i caricatori, gli spedizionieri e gli operatori di trasporti combinati” e
ancora, all’articolo 16 “le richieste di capacità di infrastruttura possono essere presentate
da imprese ferroviarie e dalle loro associazioni internazionali e, nel territorio degli Stati
membri possono consentire ad altri richiedenti di presentare una richiesta di capacità
d’infrastruttura nei rispettivi territori”. Gli Stati membri, quindi, possono accordare la
facoltà di richiedere tracce anche a soggetti diversi dalle imprese ferroviarie.
Il legislatore italiano, con il D.Lgs. 188/2003 ha colto l’opportunità fornita dalla normativa
europea ed ha definito il richiedente come “un’impresa ferroviaria titolare di licenza e/o
un’associazione internazionale di imprese ferroviarie, ciascuna in possesso di licenza,
nonché una persona fisica o giuridica con un interesse di pubblico servizio o commerciale
ad acquisire capacità di infrastruttura ai fini dell’effettuazione di un servizio di trasporto
ferroviario (…)”. Si prevede, pertanto, la possibilità che soggetti diversi dalle imprese
ferroviarie richiedano tracce orarie secondo un’apposita procedura che prevede la stipula
di specifici accordi quadro.
Con l’emanazione di tale decreto, l’Italia è stata tra i primi Paesi in Europa ad introdurre
norme a garanzia della libera concorrenza tra imprese ferroviarie, unitamente a norme
anticipatrici della nuova normativa comunitaria che era ancora in fase di preparazione che
hanno consentito a nuovi operatori, in ambito passeggeri e merci, di accedere al mercato
italiano.
Il decreto, tuttavia, non è perfettamente allineato alla disciplina comunitaria come
dimostra, ad esempio, una differenza formale di non poca importanza tra l’articolo 11 del
DLgs 188/2003, ai sensi del quale “il gestore dell’infrastruttura ferroviaria è soggetto
autonomo ed indipendente sul piano giuridico, organizzativo o decisionale dalle imprese
operanti nel settore dei trasporti”, e il dettato comunitario della Direttiva 14/CE/2001, che
sottolinea in più parti “la necessità di garantire l’indipendenza sul piano giuridico,
organizzativo e decisionale” del gestore dell’infrastruttura dalle imprese ferroviarie. La
ratio della norma comunitaria è che il gestore dell’infrastruttura e l’impresa di trasporto
ferroviario devono essere, sotto il profilo sostanziale, effettivamente separate affinché non
vi sia commistione tra le rispettive attività.
Oltre ai suddetti limiti, da più parti si evidenziano altri ostacoli alla piena liberalizzazione
dei trasporti ferroviari in Italia, primo tra tutti la mancanza di “interoperabilità” del
materiale rotabile, da intendersi come compatibilità tecnica del materiale rotabile utilizzato
dall’impresa ferroviaria di qualunque Stato membro sulla rete ferroviaria di pertinenza. Si
tratta di una questione che non coinvolge esclusivamente l’Italia: ciascuna ferrovia
nazionale ha adottato i propri standard tecnici ed amministrativi così diversificando i
sistemi di segnalamento, la fornitura di elettricità, le procedure di gestione, i sistemi di
sicurezza, nonché la formazione dei macchinisti e la necessaria conoscenza da parte di
costoro delle tratte di percorrenza. Tutto ciò significa che, benché potenzialmente le
imprese ferroviarie siano in grado di offrire i propri servizi in qualsiasi Stato membro,
vedendosi riconosciuto per legge il diritto ad accedere all’infrastruttura, concretamente
fino a quando le tecnologie non verranno pienamente armonizzate, il materiale rotabile
dovrà essere necessariamente adeguato alle caratteristiche delle relative tratte di
percorrenza.
Il Decreto Legislativo 188/2003 proprio in quanto “legge quadro” del settore rinviava ad
appositi decreti ministeriali attuativi per individuare le reti regionali non isolate (DM 5
agosto 2005), definire le modalità di pagamento e l’ammontare dei diritti per il rilascio
della licenza (DM 8 luglio 2005), definire il quadro di accesso all’infrastruttura e stabilire
principi e procedure per l’assegnazione della capacità e per il calcolo del canone di accesso
e dei corrispettivi dei servizi. Dei quattro decreti ministeriale solo i primi due sono stati
emanati.
17
18





Il Decreto Ministeriale del 5 agosto 2005, in particolare, individua le reti ferroviarie locali e
regionali non isolate che, quindi, rientrano nell’ambito di applicazione del citato D.Lgs. n.
188/2003 e prevede, all’articolo 3, comma 1, che il Ministero delle infrastrutture e dei
Trasporti, su proposta della Regioni, possa procedere a revisione del citato elenco
nell’ipotesi in cui le Regioni interessate vogliano estendere il campo di applicazione a
nuove reti regionali non isolate.
Molteplici sono gli spunti di riflessione offerti dal Decreto Ministeriale tra questi si
sottolineano, in particolare:
Il gestore dell'infrastruttura ferroviaria: è soggetto autonomo ed indipendente, sul piano
giuridico, organizzativo o decisionale, dalle imprese operanti nel settore dei trasporti e si
avvale di un direttore d’esercizio che è responsabile della sicurezza per l’infrastruttura e
per la circolazione per tutte le imprese ferroviarie che accedono all’infrastruttura. Il gestore
dell’infrastruttura ferroviaria, inoltre, elabora ed aggiorna il prospetto informativo della
rete e pubblica un catalogo delle tracce per l’utilizzo ottimale dell’infrastruttura (articolo
5);
Certificato di sicurezza: è rilasciato dal gestore dell’infrastruttura regionale ai fini della
circolazione sulla propria rete e può essere limitato a singole linee o a singoli servizi. Il
certificato di sicurezza è assoggettato al preventivo assenso degli uffici USTIF competenti
per territorio, reso entro sessanta giorni dal ricevimento della domanda e della
documentazione completa. Nell’ipotesi in cui l’impresa ferroviaria richiedente sia già in
possesso di un certificato di sicurezza rilasciato da un gestore operante in Italia e voglia
accedere ad un’altra infrastruttura ferroviaria il gestore dell’infrastruttura, per la quale
l’impresa non ha il certificato di sicurezza, applica una procedura semplificata
relativamente al materiale rotabile. L’impresa controllata dal gestore dell’infrastruttura, o
facente parte di una società che gestisce l’infrastruttura, infine, può operare sulla rete
relativa senza certificato di sicurezza (articolo 6);
Assegnazione della capacità: le Regioni e le Province autonome definiscono lo schema delle
priorità per l’assegnazione delle capacità sulle reti regionali tenendo conto delle esigenze di
capacità per i servizi di trasporto pubblico locale (articolo 7);
Canone di accesso all’infrastruttura regionale non isolata: le Regioni e le province
autonome stabiliscono i canoni per l’accesso alle reti regionali individuate dall’articolo 3
(articolo 8);
Coordinamento fra gestori: il punto di sutura tra rete regionale e rete nazionale è definito
dai gestori delle infrastruttura in modo tale da assicurare che le stazioni di collegamento
siano ricomprese in una delle due reti e adottano uno sportello unico per le imprese che
realizzano servizi che impegnano reti di diversi gestori (articolo 10).
Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007, n. 162 e il recepimento del secondo pacchetto
ferroviario
Il recepimento del c.d. secondo pacchetto ferroviario nel nostro ordinamento è avvenuto
con i Decreti Legislativi nn. 162/2007 e 163/2007.
Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007 n. 162, in particolare, che recepisce le direttive
2004/49 e 2004/50, relative alla sicurezza e allo sviluppo delle ferrovie comunitarie,
istituisce l’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie (ANSF) e l’Organismo
Investigativo. Per la prima volta, dopo oltre un secolo di storia delle Ferrovie dello Stato,
nascono due organismi preposti alla sicurezza del trasporto su rotaia esterni ed
indipendenti dal Gruppo Ferrovie dello Stato S.p.A..
Il provvedimento ha come obiettivo il mantenimento ed il costante miglioramento della
sicurezza del sistema ferroviario italiano, con particolare attenzione alla prevenzione degli
incidenti gravi, attraverso l’adeguamento e l’armonizzazione della struttura normativa
nazionale con quella comunitaria.
Il decreto si applica all’intero sistema ferroviario italiano con esclusione:
- di metropolitane, tram e altri sistemi di trasporto leggero su rotaia;
- delle reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario ed adibite unicamente
a servizi passeggeri locali, urbani o suburbani, nonché alle imprese ferroviarie che
operano esclusivamente su tali reti;
- dell'infrastruttura ferroviaria privata utilizzata esclusivamente dal proprietario
dell'infrastruttura per le sue operazioni di trasporto di merci.
L’ANSF, con sede a Firenze, è sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti ed è incaricata, fra l’altro, di svolgere i seguenti compiti
(articolo 6):
- definizione del quadro normativo in materia di sicurezza;
- controllo, promozione e, se del caso imposizione delle disposizioni e emanazione delle
prescrizioni di esercizio e verifica della loro applicazione;
- autorizzazione della messa in servizio del materiale rotabile ;
- emissione del certificato di omologazione di un prodotto generico;
- rilascio, rinnovo, modifica e revoca dei pertinenti elementi che compongono i certificati
di sicurezza e le autorizzazioni di sicurezza;
- verifica dell’immatricolazione del materiale rotabile.
Con separati regolamenti, che avrebbero dovuto essere emanati entro 6 mesi dall’entrata
in vigore del decreto (art. 4, comma 6), su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei
Trasporti, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro per le
riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, si sarebbe dovuto provvedere alla:
19
20
-
-
-
definizione dell’assetto organizzativo centrale e periferico dell’Agenzia con indicazione
del comparto di contrattazione collettiva, adozione dello statuto (recante il limite
massimo di trecento unità) e delle risorse finanziarie di cui all’articolo 26;
definizione delle modalità di trasferimento del personale proveniente dal ministero dei
Trasporti;
disciplina del reclutamento delle risorse umane, individuate mediante procedure
selettive da espletarsi entro 6 mesi dall’entrata in vigore del relativo regolamento
prevedendo una riserva di posti non superiore al 50% destinata al personale di cui
all’art. 4, comma 8, lett. b.;
ricognizione delle attribuzioni che restano nella competenza del Ministero dei
Trasporti;
adozione del regolamento di amministrazione e contabilità.
L’articolo 18 del richiamato decreto istituisce, inoltre, l’Organismo investigativo
permanente, costituito da una nuova direzione generale per le investigazioni ferroviarie,
che svolge indagini a seguito di incidenti gravi al fine di fornire eventuali raccomandazioni
finalizzate al miglioramento della sicurezza ferroviaria e alla prevenzione di incidenti.
La prima stesura dell’articolo 27 del decreto stabiliva che l’applicazione dello stesso, sulle
reti non isolate e isolate interessate da traffico merci, fosse posticipata di 3 anni, e quindi a
ottobre 2010, per permettere l’unificazione degli standard di sicurezza, dei regolamenti e
delle procedure per il rilascio del certificato di sicurezza con la specifica previsione che le
imprese controllate dal gestore dell’infrastruttura, o facenti parte della società che gestisce
l’infrastruttura, potessero continuare a operare fino a tale data sulla relativa rete senza
certificato di sicurezza. Alla vigilia di tale scadenza, tuttavia, in considerazione del fatto che
solo pochissime infrastrutture regionali avevano avviato le procedure per l’attrezzaggio
dell’infrastruttura con adeguati sistemi di protezione della marcia del treno, così come
previsto dall’art. 1, comma 1, del DM 18 marzo 2008, n. 81/T, il periodo transitorio è stato
esteso ( D.L. 43/2011) prevedendo che il passaggio delle reti c.d. regionali sotto la
competenza dell’ANSF avvenga solo con l’attrezzaggio dell’infrastruttura con adeguati
sistemi di protezione della marcia del treno.
Il recepimento del terzo pacchetto ferroviario
Il terzo pacchetto ferroviario è stato recepito dall’ordinamento italiano con il D.Lgs.
15/2010. Tale decreto ha dato attuazione alla direttiva 2007/58/CE, che modificava le
direttive 91/440/CE e 2001/14/CE, relative rispettivamente allo sviluppo delle ferrovie
comunitarie, alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’ imposizione
dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.
Tale disposizione ha dunque introdotto nel quadro normativo nazionale una parte dei
criteri dettati dalla Direttiva 2007/58/CE prevedendo, in particolare, che dal 1° gennaio
2010 le imprese ferroviarie che forniscono servizi di trasporto internazionale di passeggeri
avessero il diritto di trasportare passeggeri tra stazioni nazionali situate lungo il percorso
del servizio internazionale, fatte salve le limitazioni atte a evitare che tale servizio possa
compromettere l’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico (vedi a questo
proposito l’articolo 59 - Limitazioni ai servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale della Legge
99/2009, “Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in
materia di energia”).
Il D.Lgs. 15/2010, inoltre, rinvia alla Legge 99/2009 anche con riferimento ai requisiti per lo
svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale (articolo 58), alle modifiche
al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (articolo 60) e alle modifiche al decreto
legislativo 8 luglio 2003, n. 188 (articolo 62).
Il recepimento di tale pacchetto era stato parzialmente anticipato dalla Legge 23/7/2009,
n. 99 nella quale è stabilito che “le Autorità competenti all’aggiudicazione dei contratti di
servizio, allo scopo di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel
settore del trasporto pubblico locale e regionale con le norme comunitarie, possono
avvalersi, anche in deroga alla disciplina di settore, delle previsioni di cui all’articolo 5,
paragrafi 2, 4, 5 e 6 e all’articolo 8 del Regolamento CE n. 1370/2007” (art.61). Tale
disposizione, quindi, nell’anticipare il recepimento delle disposizioni del Regolamento CE n.
1370/2007 , legittima, in modo esplicito e derogatorio rispetto alla disciplina di settore, il
ricorso alle forme di affidamento diretto dallo stesso regolamento previste all' articolo 5
paragrafi 2, 4, 5 e 6.
L’articolo 58 della richiamata Legge 99/2009, relativo ai requisiti per lo svolgimento di
servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, ha introdotto la cosiddetta “clausola di
reciprocità”. Ha infatti stabilito che le imprese ferroviarie devono essere in possesso di
apposita licenza valida in ambito nazionale, e che il rilascio di tale licenza può avvenire
esclusivamente nei confronti di imprese aventi sede legale in Italia e, qualora siano
controllate da imprese aventi sede all’estero, nei limiti dei medesimi principi di reciprocità
previsti per il rilascio del titola autorizzatorio di cui al’articolo 131, comma 1, della legge 23
dicembre 2000, n. 388.
L’articolo 59 della Legge 99/09, inoltre, ha recepito la direttiva 57/2007, stabilendo che
dal primo gennaio 2010 le imprese ferroviarie che forniscono servizi di trasporto
internazionale di passeggeri hanno il diritto di far salire e scendere i passeggeri nelle
stazioni nazionali situate lungo il percorso. Lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in
ambito nazionale, ivi compresa la parte di servizi internazionali svolta sul territorio italiano,
può essere soggetto a limitazioni nel diritto di far salire o scendere i passeggeri in stazioni
situate lungo il percorso del servizio, nei casi in cui il loro esercizio possa compromettere
l’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico in termini di redditività di tutti i
servizi coperti da tale contratto. L’organismo di regolazione entro 2 mesi dal recepimento
delle necessarie informazioni, in base ad una analisi economica oggettiva e a criteri
21
22
prestabiliti, stabilisce se il nuovo servizio compromette l’equilibrio economico di un
contratto di servizio in essere e se necessario dispone le eventuali limitazioni al servizio.
Con il D.Lgs. 191/2010, l’ordinamento nazionale ha invece recepito le direttive 2008/57/CE
e 2009/131/CE relative all’interoperabilità del sistema ferroviario comunitario.
Tale decreto, in sintesi, ha definito le condizioni - in termini di progettazione, costruzione,
messa in servizio, ristrutturazione, rinnovamento, esercizio e manutenzione, nonché in
termini di qualifiche professionali e condizioni di salute e di sicurezza del personale che
contribuisce all’esercizio e alla manutenzione - necessarie a realizzare l’interoperabilità del
sistema ferroviario nazionale con il
corrispondente sistema ferroviario transeuropeo, stabilite dalla direttiva 2008/57/CE, così
come modificata dalla direttiva 2009/131/CE e in modo compatibile con le disposizioni
della direttiva 2004/49/CE, così come modificata dalla direttiva 2008/110/CE.
Il 30 dicembre 2010, inoltre, è stato emanato il d.lgs. n. 247/2010 volto a dare attuazione
alla direttiva 2007/59/CE. Il decreto stabilisce le condizioni e le procedure per la
certificazione dei macchinisti addetti alla condotta dei locomotori e dei treni nel sistema
ferroviario
nazionale. A tale scopo il decreto stabilisce i compiti svolti dalle amministrazioni nazionali
competenti, dai macchinisti e dagli altri soggetti operanti nel settore, con particolare
riferimento alle imprese ferroviarie, dai gestori delle infrastrutture e dai centri di
formazione.
Il 24 maggio 2011, infine, è stato emanato il d.lgs. n. 43/2011, di attuazione della direttiva
2008/110/CE che modifica la direttiva 2004/49/CE, con il fine di migliorare e sviluppare
ulteriormente la sicurezza delle ferrovie comunitarie, modificando ed integrando la
disciplina del decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162.
Tale decreto ha introdotto in particolare:
- precisazioni per quanto riguarda i compiti dell’Agenzia;
- definizione di ruoli e responsabilità dei nuovi soggetti “detentore” (keeper) e del
“Soggetto Responsabile della Manutenzione” (ECM);
- certificazione del Soggetto Responsabile della Manutenzione (ECM) dei carri.
Il d.lgs. n.43/2011 ha infine modificato l’ambito di applicazione del d.lgs 162/2007,
sostituendo il comma 4 dell’art.27 del richiamato decreto con il seguente: “Sulle reti
regionali non isolate e su quelle isolate interessate da traffico merci individuate
dall'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, l'applicazione delle
disposizioni di cui al presente decreto e' attuata quando risultino completati sistemi di
attrezzaggio idonei a rendere compatibili i livelli tecnologici delle medesime reti regionali a
quelli della rete nazionale per permettere l'unificazione degli standard di sicurezza, dei
regolamenti e delle procedure per il rilascio del certificato di sicurezza. Con successivi
provvedimenti della direzione generale competente del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, sentite le regioni interessate, sono fissati i termini entro i quali le suddette reti
regionali devono completare i sistemi di attrezzaggio compatibili a quelli della rete
nazionale. Sulle reti regionali, per le quali non risultano completati gli adeguamenti
tecnologici di cui sopra, possono continuare ad operare senza certificato di sicurezza le
imprese ferroviarie controllate dal gestore dell'infrastruttura, o facenti parte della società
che gestisce l'infrastruttura; in tale caso il direttore di esercizio e' responsabile di tutti gli
obblighi di legge di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753.”
23
24
Le politiche di riforma del trasporto ferroviario regionale
Dal 2000 le Regioni hanno la piena responsabilità per quanto riguarda le politiche in
materia di servizio ferroviario locale, subentrando allo Stato nel ruolo di interlocutore con i
diversi concessionari che operano il servizio regionale, e dal 2001 hanno avuto trasferite le
risorse, già destinate al finanziamento del servizio ferroviario locale. Le Regioni hanno la
responsabilità di definire con i gestori che operano in concessione sul proprio territorio, la
quantità, i costi e gli standard di qualità dei servizi ferroviari erogati. Con i Contratti di
Servizio l’impresa ferroviaria s’impegna all’erogazione di un quantitativo di treni-km ed al
rispetto di determinati indici di qualità (relativi a pulizia, comfort, informazione e
puntualità delle corse), e l’amministrazione regionale stabilisce un corrispettivo economico
per l’erogazione di tali servizi. Il Contratto di Servizio stabilisce inoltre le penali da applicare
al gestore dei servizi in caso di mancato rispetto degli indici di qualità definiti dallo stesso
Contratto.
La competenza in mano alle Regioni è largamente diffusa in tutta Europa perché
responsabilizza gli Enti più vicini ai cittadini nella definizione delle politiche più efficaci di
trasporto locale.
La questione dei tagli al tpl
Al fine di definire le criticità del settore si ritiene opportuno premettere che il trasporto
ferroviario è caratterizzato dalla presenza di una rete che collega le varie destinazioni e
sulla quale possono spostarsi più imprese ferroviarie.
La gestione dell’infrastruttura deve garantire il mantenimento in efficienza della rete, il suo
sviluppo, la sua gestione in “sicurezza” attività queste che spesso richiedono importanti
investimenti che un operatore privato non è in grado di affrontare.
L’attività di trasporto ferroviario, invece, si presta ad una gestione da parte di molteplici
imprese ferroviarie che utilizzano l’infrastruttura ed i servizi da questa erogati per garantire
la sicurezza, la qualità e l’efficienza del trasporto.
Un quadro regolamentare coerente e stabile è essenziale per garantire che la
liberalizzazione promossa dalle direttive comunitarie e dal legislatore nazionale possa
realizzarsi e portare quei risultati auspicati in termini di efficienza e qualità del servizio e di
sviluppo industriale del settore.
Ciò premesso risulta opportuno evidenziare che si registrano delle criticità specifiche del
settore ed altre caratteristiche del comparto passeggeri e merci.
La principale criticità è legata all’accesso all’infrastruttura ferroviaria in generale e al
Prospetto Informativo della Rete in particolare. Il documento, come è noto, illustra le
regole che disciplinano l’accesso all’infrastruttura ferroviaria nazionale e i servizi erogati dal
gestore dell’infrastruttura nazionale, RFI S.p.A.
Appare doveroso evidenziare che nel corso degli ultimi anni il PIR non è stato il risultato di
una effettiva concertazione, ma è stato presentato da RFI pochi giorni prima della sua
entrata in vigore con l’ovvio risultato di ridurre al minimo i tempi per la presentazione di
eventuali osservazioni da parte degli operatori e per le relative considerazioni e prescrizioni
da parte dell’Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari.
La recente edizione del PIR 2010, che ha avuto una particolare eco sugli organi di stampa,
aveva previsto l’introduzione di norme molto impattanti sulle imprese ferroviarie che sono
state parzialmente eliminate dall’Ufficio di Regolazione o posticipate nell’applicazione o
confermate.
Il settore del trasporto ferroviario merci, in particolare, registra un’apertura del mercato e
l’ingresso di nuovi operatori che, tuttavia, non superano nell’insieme il 10% dei treni/km
effettuati. In termini di volumi l’intero comparto registra, inoltre, una forte riduzione del
traffico a favore di altre modalità di trasporto e in particolare della gomma. Il cargo
ferroviario dimostra, tuttavia, di avere potenzialità per rilanciare il settore ed una vitalità
delle imprese diverse dal monopolista che può rappresentare una delle leve su cui agire per
riattivare il comparto che presenta elevati margini di crescita per tutti gli operatori.
In questo contesto, tuttavia, la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 luglio
2009 ha rappresentato una pesante battuta d’arresto al processo di liberalizzazione e
rilancio del settore.
La Direttiva in oggetto, infatti, ha ridotto il numero degli scali merci pubblici da 240 a 71 ed
ha contestualmente stabilito che RFI potesse trasferire la proprietà degli scali residui ad
altre società del gruppo FS e, quindi, anche a Trenitalia S.p.A. Le aziende del Gruppo non
sono tenute a mantenere la destinazione d’uso o a garantirne l’accesso a tutti gli operatori.
Questo provvedimento, che sembrerebbe trovare una prima attuazione già nel PIR
edizione 2010, offre a Trenitalia enormi vantaggi concorrenziali e mina gravemente il
processo di liberalizzazione del cargo ferroviario.
Nel trasporto ferroviario regionale e locale, invece, sussiste una forte commistione tra
regolamentazione della concorrenza ed esigenza di garantire servizi universali per cui, nel
caso di queste tipologie di servizio, è possibile ipotizzare esclusivamente un’apertura del
mercato attraverso l’introduzione di una concorrenza per il mercato. Questo principio si
scontra, tuttavia, con alcune difficoltà, come la disponibilità del materiale rotabile, la
possibilità di avvalersi di impianti di manutenzione e deposito, la possibilità delle imprese di
non essere vincolate da contratti lavoro dell’incumbent e ed una normativa che consente
l’affidamento diretto, le quali finiscono per rendere difficile l’apertura di questo mercato.
In tale contesto si è inserito il D.L. n.78/2010 che, nel ridurre considerevolmente i
trasferimenti statali alle Regioni, ha operato tagli diretti al trasporto pubblico locale per
25
26
1.625 milioni di Euro, di cui 1.329 di natura corrente e 306 in conto capitale (sostituzione
autobus).
In relazione al settore del trasporto pubblico locale la tabella sopra riportata indica i
trasferimenti dello Stato alle Regioni a statuto ordinario che sono stati oggetto di riduzione.
Come si evince dalla tabella, considerando solo le risorse correnti, la quasi totalità dei tagli
è riferibile al trasporto ferroviario di Trenitalia (98% delle risorse correnti).
Grazie agli accordi Stato Regioni prima di ottobre 2010 e dicembre 2010 e poi di dicembre
2011 tali riduzioni sono state quasi interamente compensate.
Tuttavia, nonostante il taglio dei trasferimenti abbia quasi esclusivamente riguardato
Trenitalia, la mancata assegnazione alle Regioni di queste risorse ha avuto pesanti
ripercussioni sul settore del trasporto pubblico locale (automobilistico, metropolitano,
tranviario, ecc.), settore in cui il processo di fiscalizzazione/federalismo amministrativo,
avviato nel 1995 con l’abolizione delle Ex Fondo nazionale trasporti, è stato completato con
la Legge finanziaria 2008
Rispetto al 2010 la riduzione di risorse complessiva per il settore è stata pari a 302 milioni
di Euro nel 2011 (-6 %) e a 571 milioni di Euro nel 2012 (-11,4%).
Figura 1 - Tagli al settore TPL (2011-2010;%)
Figura 2 - Tagli al settore TPL (2012-2010;%)
In termini reali, considerando anche gli adeguamenti inflattivi non riconosciuti, il taglio
sale, rispetto al 2010, a 545 milioni di Euro nel 2011 (-10%) e a 893 milioni di Euro nel 2012
(-17%).
La riduzione delle risorse per il trasporto pubblico avvenuta negli ultimi due anni (20112012) ha avuto le seguenti ripercussioni:
1. Incremento dei livelli tariffari al fine di compensare, almeno parzialmente, la
contrazione di risorse;
2. Riduzione del servizio offerto;
3. Effetti occupazionali (blocco del turnover, mancata riconferma dei contratti a
tempo determinato, applicazione di misure straordinarie come esodi incentivati,
contratti di solidarietà difensiva ed in alcuni casi utilizzo di ammortizzatori sociali
in deroga); tali effetti coinvolgono circa 8.500 dipendenti( oltre il 7% del totale
della forza lavoro del settore);
4. Oggettive difficoltà nel raggiungimento dell’intesa per il rinnovo del CCNL;
5. Aggravarsi del problema della crisi di liquidità delle aziende dovuto al ritardo dei
pagamenti di Regioni ed Enti Locali.
Novita’ legge stabilita’ 2013
L’articolo 1, comma 301, della legge di stabilità 2013 nel sostituire l’articolo 16-bis del D.L.
n.95/2012 (cd spending review), istituisce il Fondo nazionale per il concorso dello Stato
agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a statuto
ordinario con una dotazione complessiva di 4.929 milioni di Euro (comma 1).
Il Fondo è alimentato dalla compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio
per autotrazione e sulla benzina.
L’aliquota di compartecipazione alle predette accise, definita con D.P.C.M. entro il 31
gennaio 2013, assicura per ciascuno degli anni 2013, 2014 e a decorrere dal 2015:
27
28
465 milioni di Euro per il 2013, 443 milioni di Euro per il 2014 e 507 milioni di Euro a
decorrere dal 2015;
le risorse, per l’anno 2011, di cui alla Legge n.244/2007 (Legge finanziaria 2008) pari a
1.748 milioni di Euro (articolo 1, comma, 296, tabella 1) e 242 milioni di Euro (articolo 1,
comma, 298);(ACCISA GASOLIO AUTOTRAZIONE)
le risorse, per l’anno 2011, di cui all’articolo 3, comma 12, della Legge n.549/1995 al netto
della quota di accisa destinata al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale,
per un importo complessivo pari a 1.339 milioni di Euro; (ACCISA BENZINA)
Si segnala che rispetto al testo originario è intervenuta in sede parlamentare una modifica
da valutarsi positivamente, che di fatto cristallizza al 2011 le risorse derivanti da accisa
benzina e gasolio. Come e’ noto, infatti, parte importante di queste risorse, esattamente i
predetti 242 e i 1.339 milioni di Euro, dipendevano nel loro ammontare, fino al 2012, dalle
dinamiche dei consumi dei carburanti. Ciò significa che, a partire dal 2013, l’alea di rischio
della contrazione dei consumi non grava più sul settore, il quale in ogni caso introita il
gettito relativo all’anno 2011. Tale misura assume maggiore importanza alla luce degli
andamenti decisamente negativi dei consumi dei carburanti per autotrazione. Solo
nell’ultimo anno, 2012 su 2011, si sono ridotti di quasi il 10%.
Le risorse del Fondo per il trasporto pubblico locale, anche ferroviario di cui all’articolo 21,
comma 3, del D.L. n.98/2011 integrate con le risorse di cui all’articolo 30, comma 3, del D.L.
n.201/2011 per un importo complessivo di 1.135 milioni di Euro per 2013, 1.157 milioni di
Euro per il 2014 e 1.093 milioni di Euro a decorrere dal 2015 (Fonte dati: relazione tecnica
al ddl su dati Ragioneria generale dello Stato).
Figura 3 - Fondo nazionale dei trasporti (importi espressi in Euro milioni).
E’ bene evidenziare che il Fondo nazionale in questione non contiene, tuttavia, una delle
principali fonti di finanziamento del settore, vale a dire le risorse del Fondo perequativo
istituito dall’articolo 3, commi 2 e 3, della Legge n.549/1995 e attualmente corrisposte a
valere sul gettito IRAP.
Tale Fondo, si rammenta, veniva istituito in seguito alla soppressione di alcuni
finanziamenti in favore delle regioni a statuto ordinario, tra cui il Fondo nazionale trasporti,
finanziamenti sostituiti con la devoluzione di una quota del gettito dell’accisa sulla benzina.
La sua funzione era quella di colmare la differenza tra i trasferimenti soppressi e il gettito
derivante dall’applicazione di una quota dell’accisa sulla benzina. Al 1996 il Fondo
perequativo ammontava a 2.236,3 milioni di Euro.
A decorrere dal 1999 l’articolo 42 del D.lgs. n.446/1997 sopprimeva il fondo perequativo e
lo sostituiva con un fondo di compensazione interregionale.
Infine l’articolo 13, comma 2, del D.lgs n.56/2000 ha abolito il fondo di compensazione e ha
disposto che, a decorrere dal 2001, una quota dell’IRAP è riservata alla copertura dell’ex
Fondo perequativo. Attualmente l’ammontare del Fondo è pari a 2.509 milioni Euro la cui
ripartizione regionale è riportata dalla seguente tabella:
Tabella 1 – Fondo nazionale dei trasporti (importi espressi in Euro milioni)
29
30
In base a stime del Ministero dell’Economia e delle Finanza la quota per il trasporto
pubblico locale e regionale del Fondo perequativo in questione è pari a 1.450 milioni di
Euro.
Ad ogni buon conto, seppur queste risorse restino in libera e completa disponibilità delle
Regioni, sotto il profilo logico sistematico parte del Fondo perequativo rimane una primaria
fonte di finanziamento per la copertura degli oneri del trasporto pubblico locale.
La Camera dei Deputati aveva inserito un comma (comma 2) che prevedeva che la quota di
compartecipazione delle regioni a statuto ordinario all’IVA, da destinare al finanziamento
del SSN, dovesse essere incrementata con DPCM entro il 31 marzo 2013 al fine di garantire
alle regioni a statuto ordinario un gettito pari a quello per l’anno 2011 dell’accisa sulla
benzina abrogata dal successivo comma 3.
Il comma in questione è stato soppresso in quanto già l’articolo 5, commi 1 e 2, del D. Lgs.
n.56/2000 prevede l’emanazione di un DPCM per la rideterminazione delle aliquote alla
compartecipazione all’IVA in caso di compensazione di trasferimenti soppressi.
Il comma 2 provvede ad abrogare, a decorrere dall’entrata in vigore del D.P.C.M. di cui al
comma 1, tutte le leggi di autorizzazione di spesa che sono confluite nel Fondo nazionale.
CRITERI DI RIPARTIZIONE DEL FONDO (Articolo 16-bis, comma 3)
Il comma 3 reca disposizioni che definiscono i criteri per la ripartizione e trasferimento
delle risorse del Fondo nazionale tra le Regioni a statuto ordinario, criteri, si ricorda,
identici a quelli del previgente articolo 16-bis del D.L. n.95/2012. Nel corso dell’esame alla
Camera è stato approvato un emendamento che fa salve le funzioni attribuite all’Autorità
dei trasporti, la quale tuttavia, per difficoltà nella designazione della terna dei componenti,
non risulta ancora costituita.
I criteri di ripartizione sono definiti con DPCM, di concerto con il Ministero dell’Economia
e Finanze, da emanarsi entro il 31 gennaio 2013, tenendo conto in primis del rapporto
tra ricavi da traffico e costi operativi previsto dalla normativa nazionale (almeno il 35%;
articolo 19, comma 5, D. Lgs n.422/1997) con la garanzia comunque della salvaguardia
della mobilità nei territori anche con differenziazione dei servizi.
Il legislatore, nell’introdurre tale ultimo inciso, sembra voler attutire l’applicazione “secca”
del rapporto di almeno il 35% quale parametro per la ripartizione delle risorse,
comprendendo che in alcuni territori, dove per caratteristiche strutturali della domanda non
è oggettivamente possibile assicurare il raggiungimento del predetto parametro di
efficienza-efficacia, è comunque necessario garantire le esigenze della mobilità anche con
differenziazione dei servizi.
I criteri, poi, sono finalizzati ad incentivare le Regioni e gli Enti Locali a razionalizzare,
rendere efficiente la programmazione e la gestione dei servizi tramite il raggiungimento dei
seguenti obiettivi:
a) un'offerta di servizio più idonea, più efficiente ed economica per il soddisfacimento
della domanda di trasporto pubblico;
b) il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi;
c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il
corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata;
d) la definizione di livelli occupazionali appropriati;
e) la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica.
Le lettere a) e c) promuovono da parte degli enti competenti una programmazione dei
servizi tesa da un lato a definire un’offerta improntata all’economicità e al soddisfacimento
della domanda e dall’altro a razionalizzare i servizi da ritenersi in eccesso rispetto alle
effettive esigenze di mobilità con il contestuale incremento qualitativo e quantitativo dei
servizi in quelle aree dove la domanda di trasporto è elevata. Con tale disposizione
l’intenzione del legislatore è evidentemente e chiaramente quella di stimolare una
programmazione dei servizi “orientati alla domanda”, con la contestuale previsione che i
risparmi rivenienti da eventuali razionalizzazioni su alcune reti non siano distolti per altre
finalità di finanza pubblica, ma siano impiegati nel settore ed in particolar in quelle reti ad
elevata intensità di domanda.
La lettera b) introduce l’obiettivo del progressivo incremento del rapporto tra ricavi da
traffico e costi operativi al fine di stimolare gli operatori e le autorità competenti a
minimizzare i costi unitari di produzione (efficienza) e ad incrementare i ricavi, attraverso
l’incremento della domanda e l’adeguamento
delle tariffe alle dinamiche
inflattive(efficacia).
Con l’introduzione della lettera d) il legislatore pone quale obiettivo la definizione di livelli
occupazionali appropriati. Non è chiara la ratio che sottende tale previsione, in particolare
se per “livelli occupazionali appropriati” si intende il mantenimento o incremento dei livelli
occupazionali attuali del settore oppure un’entità della forza lavoro determinata in base ad
una produttività-obiettivo.
Con la lettera e), invece, l’intenzione del legislatore è chiaramente identificabile nel
rispetto da parte dei soggetti coinvolti alla trasmissione dei dati all’Osservatorio per il
trasporto pubblico locale di cui al successivo comma 8.
31
32
RIPROGRAMMAZIONE DEI SERVIZI (Articolo 16-bis, comma 4)
Il comma 3 dispone che le Regioni a statuto ordinario, per avere accesso ai finanziamenti
statali sia per gli investimenti che per i servizi, debbano procedere, entro quattro mesi
dall’emanazione del DPCM di cui al precedente comma 2 ed in conformità con i criteri
definiti dallo stesso decreto:
all’adozione di un piano di riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e
ferroviario regionale;
alla rimodulazione dei servizi a domanda debole;
alla sostituzione, entro centottanta giorni dalla predetta data, delle modalità di trasporto
da ritenersi diseconomiche in relazione al mancato raggiungimento del rapporto tra
ricavi da traffico e costi del servizio al netto dei costi dell’infrastruttura, previsto
dall’articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, con quelle
più idonee a garantire il servizio nel rispetto dello stesso rapporto tra ricavi e costi.
In relazione a tale punto non è chiaro se la predetta data da cui decorrono i centottanta
giorni per procedere alla sostituzione sia quella del DPCM di cui al comma 3 (da emanarsi
entro il 31 gennaio) oppure quella di cui al comma 4 (entro quattro mesi dal DPCM di cui al
comma 3).
Inoltre, la disposizione non certo brilla per coerenza in merito alla valutazione del
raggiungimento del rapporto ricavi da traffico e costi se confrontata con il precedente
comma 3. Un’interpretazione letterale della misura porterebbe a ritenere che le modalità di
trasporto cd “diseconomiche”, in cui per l’appunto il rapporto ricavi da traffico-costi
operativi del 35% non sia raggiunto, debbano essere sostituite con quelle più idonee al
raggiungimento di questa soglia obiettivo. Tralasciando per ora la considerazione che
questo rapporto non è esclusivamente relazionabile alla modalità di trasporto ma anche
alle dinamiche della domanda nonché alle politiche di determinazione dei livelli tariffari, si
evidenzia che il precedente comma, nel definire i criteri di ripartizione, assegna al rapporto
in questione una connotazione dinamica, nel senso di “un progressivo incremento”.
Pertanto, sotto il profilo logico-sistematico nonché sotto il profilo organico con l’intero
articolato i processi decisionali che portano all’eventuale sostituzione dei servizi dovrebbero
ragionevolmente tenere conto non dell’applicazione “secca” del 35% ma del suo
progressivo incremento.
L’ultimo periodo dispone che a seguito della riprogrammazione, rimodulazione e
sostituzione, i contratti di servizio già stipulati da aziende di trasporto, anche ferroviario,
con le singole regioni a statuto ordinario, sono oggetto di revisione.
LA RIPARTIZIONE DEL FONDO ED EROGAZIONE (Articolo 16-bis, commi 5 e 6)
Il comma 5, lievemente modificato nel corso dell’esame alla Camera in prima lettura, reca
disposizioni circa le modalità di ripartizione del Fondo.
Il Fondo è ripartito con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da emanare, sentita la Conferenza
unificata, entro il 30 giugno di ciascun anno (nel testo originario la data era definita al 30
marzo di ogni anno), previa verifica effettuata sugli effetti prodotti dal piano di
riprogrammazione dei servizi, di cui al comma 4, nell’anno precedente.
Per il 2013 la ripartizione delle risorse avviene in base ai criteri e modalità definiti dal
DPCM di cui al comma 3 previa adozione del piano di riprogrammazione di cui al comma 4
da parte delle regioni a statuto ordinario. Il testo originario, si rammenta, non recava alcun
collegamento con i criteri necessari al riparto delle risorse, in quanto essendo la data di
emanazione del decreto di riparto entro il 28 febbraio non si poteva ipotizzare, per il 2013,
la verifica dell’attuazione dei piani di riprogrammazione da adottare nel medesimo anno.
Il comma 6 dispone che, finché non sarà emanato il decreto di ripartizione di cui al
comma precedente, il 60% dello stanziamento dl Fondo nazionale, tramite decreto del
Ministero dell’Economia e delle Finanze, è ripartito a titolo di anticipazione tra le regioni
a statuto ordinario. Le risorse ripartite sono oggetto di integrazione, di saldo o di
compensazione con gli anni successivi a seguito dei risultati delle verifiche di cui al
comma 3, lettera e), effettuate attraverso gli strumenti di monitoraggio. La relativa
erogazione a favore delle regioni a statuto ordinario è disposta con cadenza mensile.
OSSERVATORIO TPL E RACCOLTA DATI (Articolo 16-bis, comma 7)
Il comma 7 disciplina le modalità con cui l’Osservatorio per il trasporto pubblico locale
richiede i dati alle aziende di trasporto pubblico locale e ferroviario. In particolare, le
aziende devono fornire i dati economici e trasportistici, per via telematica e con cadenza
semestrale, all’Osservatorio, il quale, nel garantire la tutela dei dati commerciali sensibili,
provvede a creare una banca dati e un sistema informativo per la verifica dell’andamento
del settore. Le modalità di certificazione dei dati sono definite con apposito decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Inoltre, l’ultimo periodo dispone che
l’erogazione dei contributi pubblici alle aziende è condizionata all’avvenuta trasmissione
dei dati secondo le modalità indicate.
VINCOLO DI DESTINAZIONE DELLE RISORSE PER IL SETTORE (Articolo 16-bis, comma 8)
33
34
Il comma 8, inoltre, nel confermare il comma 2 dell’articolo 16-bis del D.L. n.95/2012,
dispone che le risorse del Fondo nazionale non possano essere destinate a finalità diverse
da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario.
Il secondo periodo del comma 8, nel fare le salve le competenze dell’Autorità dei trasporti,
assegna all’Osservatorio nazionale sul TPL il monitoraggio sui costi e sulle modalità di
erogazione del servizio in ciascuna Regione.
PENALITA’ PER REGIONI IN CASO DI DISEQUILIBRIO ECONOMICO (Articolo 16-bis,comma
9)
Il comma 9 introduce la previsione di penalità per le Regioni che non assicurano l’equilibrio
economico e l’appropriatezza della gestione, secondo i criteri stabiliti con il DPCM di cui al
comma 2. In tal caso, infatti, la Regione non può avere completo accesso al Fondo di cui al
comma 1 ed inoltre con ulteriore DPCM sono stabilite le modalità di redazione del piano di
riprogrammazione dei servizi, anche con la previsione della eventuale nomina di
commissari ad acta, la decadenza dei direttori generali degli enti e delle società regionali
che gestiscono il trasporto pubblico locale, le verifiche sull’attuazione del piano e dei
relativi programmi operativi.
I primi del Novecento ed il Governo Giolitti furono testimoni di un acceso dibattito sulla c.d.
“statalizzazione delle ferrovie” che, si concretizzò con la promulgazione della Legge Fortis
del 22 aprile 1905 n. 137, e sue successive modificazioni e integrazioni con la quale si
operò il “riscatto” delle ferrovie e che lasciò le linee di interesse locale in concessione a
società private. Risulta interessante evidenziare che successivamente furono costruite
nuove linee concesse tra cui, in particolare, le ferrovie Appulo-Lucale nel 1912, ad opera
della Società Italiana per le Strade Ferrate del Mediterraneo.
In oltre un secolo di storia le ferrovie concesse, oggi ferrovie regionali hanno vissuto
cambiamenti epocali che hanno ridefinito le politiche e le strategie del settore ed hanno
condotto a definire un quadro di 28 aziende, tutte associate ad ASSTRA.
ASSTRA, infatti, rappresenta le Imprese ferroviarie e/o i gestori dell’infrastruttura che, per
caratteristiche storiche, istituzionali o vocazionali, svolgono la propria attività principale in
contesti regionali definiti, e quindi rappresentano un elemento fondamentale della
mobilità collettiva e delle politiche e strategie del territorio.
L’estensione complessiva della infrastruttura ferroviaria è di circa 3500 km e, come può
evincersi dalla tabella sotto riportata, rappresenta circa un quarto dell’intera dotazione
infrastrutturale nazionale ed assolve un ruolo importante in ambito nazionale.
E’ altresì importante sottolineare che ben 2121 KM dei complessivi 3500 KM di linee
ferroviarie secondarie si sviluppano nelle Regioni dell’Italia Meridionale e Insulare e che le
stesse sono in concessione a 11 gestori dell’infrastruttura regionale.
Le reti regionali dell’area meridionale e insulare rappresentano circa il 60% dell’estensione
complessiva della rete ferroviaria secondaria, con un’estensione particolarmente
significativa in Puglia (68,2%) e in Sardegna (58,9%).
Risulta interessante evidenziare che la capillarità dell’infrastruttura ferroviaria, regionale e
nazionale, riveste un ruolo fondamentale per garantire la mobilità collettiva e che tale
obiettivo appare, nell’insieme, raggiunto benché l’estensione della rete regionale abbia
subito una riduzione negli ultimi anni, come illustrato dalla tabella sottostante dalla quale
si evince che, nel periodo 2004/2011, si è passati da un minimo di 3.400 km, registrato nel
2009, ad un massimo di 3.900 km nel 2006.
35
Regione
Estensione
complessiva
522,00
1.071,00
1.466,16
1.634,00
1.361,03
524,32
2.004,86
386,00
270,00
2.007,00
1.641,88
1.036,60
1.493,60
1.533,60
487,00
521,00
81,00
1.264,02
19.305,05
Abruzzo
Calabria
Campania
Emilia Romagna
Lazio
Liguria
Lombardia
Marche
Molise
Piemonte
Puglia Basilicata
Sardegna
Sicilia
Toscana
Trentino alto Adige
Umbria
Valle d’Aosta
Veneto e Friuli V.G.
TOTALE
Estensione della
rete nazionale
512,00
851,00
1.108,00
1.284,00
1.250,00
500,00
1.678,00
386,00
270,00
1.895,00
822,00
429,00
1.378,00
1.450,00
362,00
368,00
81,00
1.192,00
15.764,00
Estensione della
rete regionale
10,00
220,00
358,16
350,00
111,03
24,32
326,86
0,00
0,00
112,00
819,88
607,60
115,60
83,60
125,00
153,00
0,00
72,02
3.489,05
% rete regionale
complessiva
1,92
20,54
24,43
21,42
8,16
4,64
16,30
0,00
0,00
5,58
49,94
58,61
7,74
5,45
25,67
29,37
0,00
5,70
18,07
Tabella 2 - La rete nazionale e la rete regionale a confronto
4.000
3.900
3.800
3.700
km
36
3.600
3.500
3.400
3.300
3.200
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Figura 4 - Estensione dell'infrastruttura regionale
Tali variazioni, imputabili anche alla dismissione di linee ferroviarie sono imputabili a
diversi motivi tra i quali si ritiene opportuno citare la perdita di interesse commerciale da
parte della società esercente o dell’ ente pubblico.
Le differenze territoriali non sono solo legate ai km di rete presenti, e quindi di tipo
quantitativo, ma sono soprattutto di tipo qualitativo, a seconda del numero di binari e della
tipologia di trazione. La Tabella 3 mostra l’estensione della rete regionale per tipologia di
trazione. Le trazione elettrica presenta il vantaggio di garantire maggiore economicità di
esercizio nelle ferrovie a traffico intenso, ed ha inoltre minore impatto ambientale e
consente con opportuni sistemi anche un certo recupero di energia nelle discese e nelle
fasi di rallentamento o frenatura. Una più ampia lunghezza delle linee elettrificate rispetto
al totale della rete è pertanto indice di un maggiore livello di sviluppo tecnologico della rete
stessa. In molte regioni la rete regionale non è completamente elettrificata e solo in sette
regioni (di cui due nel Sud) la quota di rete elettrificata è superiore ai tre quarti del totale.
A livello nazionale invece la percentuale di infrastruttura regionale elettrificata è pari a
circa il 36%, che corrispondo a circa 1.258 km.
Regione
Valle d’Aosta
Piemonte
Lombardia
Trentino Alto Adige
Veneto e Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia e Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Italia Settentrionale
Italia Centrale
Italia Meridionale e Insulare
Totale
Trazione
Elettrica
Diesel
0
0
96
16
195,7
131,16
65
60
9
63,015
24,318
0
125
225
83,6
0
142
11
0
0
111,03
0
10
0
0
0
316,911
41,245
74,984
744,891
0
220
3,8
111,8
0
607,6
515,018
495,175
Totale
% elettrificata
0
112
326,86
125
72,015
24,318
350
83,6
153
0
111,03
10
0
358,156
819,875
220
115,6
607,6
1010,193
0,00
85,71
59,87
52,00
12,50
100,00
35,71
100,00
92,81
0,00
100,00
25,00
0,00
88,48
9,15
0,00
3,29
0,00
50,98
346,63
11
357,63
96,92
395,695
1725,536
2121,231
18,65
1257,343
2231,711
3489,054
36,04
Tabella 3 - Estensione della rete regionale (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende associate e rilevati con
questionario).
La Figura 5 descrive l’estensione delle linee elettrificate in confronto al totale, facendo una
distinzione tra ferrovie a scartamento ordinario e ferrovie a scartamento ridotto. Dai dati
37
38
raccolti risulta evidente che le linee con una maggiore percentuale di elettrificazione sono
quelle a scartamento ordinario, che presentano infatti una percentuale di elettrificazione
pari a circa il 45%, mentre quelle a scartamento ridotto sono elettrificate per circa il 23%
della lunghezza totale.
2500
km linea
2000
1500
1000
500
0
scartamento ordinario
scartamento ridotto
Figura 5 - confronto tra km di linea totale ed elettrificata, con una suddivisione in relazione allo scartamento.
E’ possibile calcolare l’utilità del servizio ferroviario per un dato territorio attraverso due
indicatori: il rapporto tra l’estensione della rete ferroviaria alla superficie territoriale e la
popolazione potenzialmente servita.
Il primo indicatore calcola la densità della rete rispetto alla superficie territoriale e mostra
la capillarità del servizio che raggiunge quote di densità particolarmente elevate in Puglia
(32,23), Campania (25,41), Basilicata (18,31) e Lombardia (17,85) come illustrato nel
cartogramma riportato nella pagina seguente.
Il secondo indicatore ci mostra la disponibilità della infrastruttura ferroviaria, espressa in
Km per milione di abitanti. Tale valore indica la potenziale capacità dell’infrastruttura
ferroviaria di fornire servizi di trasporto per i locali bacini di popolazione. La tabella sotto
riportata evidenzia valori significativi in Sardegna (366,48) Puglia e Basilicata (172,48),
Umbria (167,68), Calabria (109,38) e Abruzzo (105,78) e un valore pari a 60,29 su tutto il
territorio nazionale. Il dato evidenzia quindi come ci siano margini per un incremento del
trasporto ferroviario regionale che deve necessariamente passare attraverso una maggiore
integrazione con gli altri vettori di trasporto.
Regione
Piemonte
Densità
4,37
km
rete*mln
abitanti
24,90
Valle D`Aosta
Lombardia
Trentino- Alto Adige
Veneto
Friuli-Venezia Giulia
Liguria
Emilia-Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
0,00
17,85
4,79
3,10
2,04
4,61
13,65
3,64
17,98
0,00
8,08
13,19
0,00
25,41
32,23
18,31
14,59
4,27
25,49
0,00
40,94
62,67
11,54
12,14
15,46
68,31
22,40
167,68
0,00
24,26
105,78
0,00
59,14
172,48
172,48
109,38
21,78
366,48
Figura 6 – Estensione della rete ferroviaria regionale km/ 1.000 km2 di superficie territoriale
La lunghezza della rete, come già evidenziato, non è sufficiente a misurare pienamente la
qualità del servizio potenzialmente eseguibile su una determinata infrastruttura ferroviaria
è necessario, infatti, tenere anche conto del tipo di tecnologia utilizzato, ad esempio i
sistemi di segnalamento, l’armamento, la pendenza, l’elettrificazione, la percentuale di
linee a doppio binario, etc.
La percentuale di linee a doppio binario, riportata in Tabella 3, evidenzia, in particolare, la
concentrazione di linee a doppio binario solo in alcune regioni, per un totale a livello
nazionale di circa 327 km. Il dato che sembra apparire penalizzante, tuttavia, va posto in
relazione all’effettiva domanda di trasporto ed alla eventuale saturazione della linea. In
questa prospettiva appare evidente che le linee a doppio binario sono ubicate nelle aree
più densamente popolate e , in generale, nelle aree in cui si registra un maggior numero di
passeggeri trasportati (cfr dati di traffico).
39
40
Valle d’Aosta
Piemonte
Lombardia
Trentino Alto Adige
Veneto e Friuli
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia e Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Lunghezza
della rete
0,00
112,00
326,86
125,00
72,02
24,32
350,00
83,60
153,00
0,00
111,03
10,00
0,00
358,16
819,88
220,00
115,60
607,60
Totale
3489,05
Regione
Doppio
Binario
0,00
19,00
151,35
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
21,53
0,00
0,00
94,70
37,00
3,00
0,00
0,00
326,58
Tabella 4 - Estensione della rete per tipologia di linea
In questa prospettiva anche la tipologia di armamento , come già anticipato, rappresenta
un elemento importante per stimare la potenzialità di soddisfare una domanda di traffico
passeggeri e merci. Le reti regionali dimostrano, anche da questo punto di vista, di avere
elevate potenzialità poiché la quasi totalità della rete ha un armamento c.d. pesante (UNI
50 e UNI 60) ed il peso per asse massimo consentito si assesta, mediamente, attorno alle
16 tonnellate con punte minime di 10 e massime di 20 tonnellate, mentre il peso per metro
corrente risulta mediamente pari a 5,9 tonnellate con punte di oltre 7 tonnellate.
Si ritiene opportuno evidenziare che esiste una differenza fondamentale all’interno delle
ferrovie regionali in relazione alla tipologia di scartamento che, nel caso italiano, è di tipo
ordinario (1.453) adottato anche sull’infrastruttura nazionale, ridotto (950) e metrico
(1.000). Le reti ferroviarie regionali sono caratterizzate, però, da una bassa
standardizzazione.
Atteso che, ovviamente, le ferrovie a scartamento ridotto e metrico non possono
fisicamente essere interconnesse con la rete ferroviaria Nazionale le problematiche di
interconnessione e di interoperabilità riguardano, quindi, le sole ferrovie a scartamento
ordinario il cui sviluppo complessivo della rete è pari a 2192 Km.
38%
ridotto
59%
metrico
ordinario
3%
Figura 7 - Ripartizione dell’infrastruttura regionale in base allo scartamento
Da questa distinzione deriva che anche la normativa che disciplina le due tipologie di linee
ferroviarie è destinata a differenziarsi e per altro l’iter di modifica della normativa è già in
corso. Le reti regionali non interconnesse all’infrastruttura nazionale, le c.d. reti isolate,
sono disciplinate, infatti, dal RD 1447/1912 e dal DPR 753/1980 e, quindi, per gli
adempimenti in materia di sicurezza e regolarità dell’esercizio ferroviario rispondono al
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e per esso alle USTIF competenti per
territorio. L’accesso e la gestione dell’infrastruttura regionale, invece, analogamente a
quanto avviene per l’infrastruttura nazionale, sono disciplinati dal D.Lgs. 8 luglio 2003,
n.188, dal DM 18 marzo 2008, n. 81/T che impone l’attrezzaggio dell’infrastruttura
regionale, entro marzo 2011, con adeguati sistemi di protezione della marcia del treno
compatibili con i sistemi adottati da RFI e atti a garantire la sicurezza dell’esercizio
ferroviario. Le reti ferroviarie interconnesse, una volta ultimato il richiamato attrezzaggio
dell’infrastruttura regionale, passeranno sotto la competenza dell’Agenzia Nazionale per la
Sicurezza delle Ferrovie restando pertanto sino a quel momento sotto il controllo delle
USTIF territoriali. Appare evidente che a fini del passaggio del controllo in materia di
sicurezza delle ferrovie interconnesse dalle USTIF alla ANSF si renderà necessaria una
rivisitazione del DPR 753/1980 e, comunque, un coordinamento tra Ministero dei Trasporti,
Ministero dell’Interno, ANSF e le associazioni di categoria al fine di evitare sovrapposizioni
normative e/o di competenze.
L’analisi dell’infrastruttura, infine, non può prescindere da un’esame dei passaggi a livello
presenti sulle linee poiché gli stessi rappresentano un punto di criticità sia per la sicurezza
dell’esercizio che per la qualità del servizio in quanto implicano velocità di linea contenute.
Dal punto di vista della sicurezza il passaggio a livello, infatti, rappresenta un punto un
punto di contatto tra il traffico ferroviario e il traffico stradale e, quindi, comporta elevati
livelli di rischio di incidentalità.
Si stima che nel mondo ci siano circa un milione di passaggi a livello cui sono correlati
milioni di indebiti attraversamenti da parte degli utenti stradali e oltre 6.000 morti. Il
41
42
Worth Health Organization stima che gli incidenti stradali rappresentino un costo compreso
tra 1-2% del Pil dei Paesi ricchi. Nel 2010 in Europa, in particolare, si registravano 123.000
passaggi a livello cui erano associati 619 incidenti e 359 morti. I decessi ai passaggi a livello
rappresentano, inoltre, il 30% dei decessi legati ad incidenti ferroviari e l’1,2% dei morti in
incidenti stradali. Questi dati dimostrano con chiarezza che il numero dei passaggi a livello
rappresenta un punto di criticità dell’infrastruttura particolarmente importante.
Sulle reti regionali sono presenti complessivamente più di tremila passaggi a livello,
distribuiti tra le diverse tipologie, come illustrato nel grafico. I passaggi a livello automatici
sono 1.055, e rappresentano circa un terzo del totale. I passaggi a livello telecomandati e
manovrati sul posto sono rispettivamente 573 e 345, mentre quelli in consegna a privati
sono 534. I passaggi a livello che non rientrano nelle precedenti tipologie, e che quindi
sono protetti unicamente con segnali lato strada, sono ben 734 e rappresentano un
notevole punto di criticità dell’infrastruttura.
Risulta interessante il confronto di questi dati con quelli relativi all’infrastruttura nazionale
che registra un numero di passaggi a livello pari a 5680 su un’estensione della rete
superiore ai 16.000km. Il divario nella densità dei passaggi a livello sulle reti regionali e
sull’infrastruttura nazionale è stato determinato anche da una politica di eliminazione degli
attraversamenti che ha privilegiato l’infrastruttura nazionale e, in particolare, le c.d. arterie
principali di traffico.
1200
1000
800
600
400
200
0
Manovrati sul posto Telecomandati
Automatici In consegna a privati
Figura 8 - Tipologie di passaggi a livello (fonte (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende associate e rilevati con
questionario).
Il materiale rotabile
La dotazione di materiale rotabile di tutte le imprese ferroviarie regionali è riportata nella
sottostante tabella. Tale consistenza riferita al periodo 2000-2010, evidenzia un
andamento tendenzialmente stazionario in ordine al numero dei rotabili in dotazione.
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Locomotive a vapore
9
10
10
11
11
13
15
12
14
Locomotive elettriche
53
42
43
36
35
52
49
38
82
Locomotive diesel
154
148
146
140
142
163
172
119
148
Elettrotreni, Elettromotrici
545
486
498
512
573
573
579
566
973
Automotrici
426
398
407
400
397
387
374
342
369
Totale mezzi di trazione
1187
1084
1104
1099
1158
1188
1189
1077
1586
Carrozze passeggeri
728
618
608
610
638
571
580
331
638
Carri merci
96
432
376
421
393
488
404
416
445
Tabella 5 - Imprese ferroviarie regionali: materiale rotabile a disposizione (Fonte: MIT)
Il diagramma sottostante indica la dotazione dei mezzi di trazione e delle carrozze
passeggeri in riferimento al periodo 2000-2010, ed evidenzia un andamento costante nel
tempo fino al 2008. Nel 2009 la consistenza del materiale rotabile ha subito una
diminuzione, per poi aumentare in maniera significativa nel 2010.
1800
1600
Totale mezzi di
trazione
1400
Unità
1200
1000
800
600
Carrozze
passeggeri
400
200
0
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Figura 9 - Consistenza del materiale rotabile con riferimento agli anni 2000-2010 (Elaborazione ASSTRA su dati MIT).
43
44
È indubbio che l’elevata anzianità media, che per le locomotive è pari a 26 anni, con punte
massime di anzianità che superano i 60, e per gli elettrotreni è pari a 23 anni con punte
sino a 39 anni, abbia una ripercussione sui costi di manutenzione del materiale e
contribuisca a disincentivare l’utilizzo del treno da parte viaggiatore anche rispetto ad
offerte differenti che sono presenti sul mercato.
Nonostante la riduzione dei costi di acquisto del materiale rotabile collegata all’utilizzo
delle gare comunitarie a partire dagli anni novanta, le notevoli differenze nelle reti
regionali, legate ad esempio a scartamento, alimentazione e altri vincoli tecnici legati alle
singole infrastrutture, limitano la possibilità di forme di acquisti in gruppo per ottenere i
maggiori sconti applicati su lotti di dimensione elevata.
Consistenza
campione
(unità)
Anzianità
media
(anni)
Locomotive diesel
155
25,26
Punte
massime di
anzianità
(anni)
63
Locomotive elettriche
143
27,57
86
Materiale rimorchiato
218
36,23
86
Carri merci
102
72,35
82
Elettrotreno
340
23,23
39
Automotrice di manovra
24
41,21
46
Tipo di veicolo
Tabella 6 - Anzianità media e punte di anzianità del materiale rotabile (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende
associate e rilevati con questionario).
Le risorse necessarie per programmare una politica di rinnovo, d’altra parte, sono talmente
ingenti da non poter essere sopportate nel breve periodo in assenza di un finanziamento
adeguato. Risulta quanto mai urgente, quindi, fornire una risposta immediata agli utenti
attraverso una pianificazione e programmazione degli investimenti anche in considerazione
del lungo arco temporale che intercorre tra la pianificazione dell’investimento e il rinnovo
del parco mezzi.
I dati presentati nella tabella sopra riportata rendono evidente che il materiale rotabile in
dotazione alle imprese ferroviarie regionali risulta vetusto, soprattutto se si considerano le
tecnologie sopravvenute negli ultimi anni e l’esigenza di assicurare da un lato un adeguato
confort di viaggio, dall’altro il rispetto dei principi di sicurezza e regolarità della marcia del
treno. L’elevata anzianità media, che è superiore ai 20 anni per i mezzi di trazione e supera
i 30 anni nel materiale rimorchiato, si ripercuote in modo negativo anche sui costi di
manutenzione. E’ importante sottolineare infine le elevate punte massime di anzianità, che
sono superiori ai 60 anni per quanto riguarda le locomotive diesel, e superano gli 80 anni
nel caso di locomotive elettriche, materiale rimorchiato, e carri merci. Gli elettrotreni e le
automotrici di manovra presentano invece punte di anzianità massima relativamente
inferiori, attestandosi rispettivamente a 39 e 46 anni.
Investimenti
Gli investimenti per l’acquisto del materiale rotabile nel periodo di riferimento non
risultano significativi, come emerge con chiarezza dalla Figura 10. La dimensione degli
investimenti del settore sorprende soprattutto alla luce delle considerazioni esposte nel
precedente paragrafo in relazione all’anzianità media dei mezzi e della correlata necessità
di rinnovare completamente lo stock di materiale rotabile. Risulta importante evidenziare,
inoltre, che il materiale rotabile nuovo presenta l’innegabile vantaggio di consentire una
velocità maggiore e una conseguente riduzione dei tempi di percorrenza, elemento
essenziale per le imprese ferroviarie regionali che assicurano servizi di tipo metropolitano.
Le risorse necessarie per programmare una politica di rinnovo, d’altra parte, sono talmente
ingenti da non poter essere sopportate nel breve periodo in assenza di un finanziamento
adeguato. Risulta quanto mai urgente, quindi, fornire una risposta immediata agli utenti
attraverso una pianificazione e programmazione degli investimenti anche in considerazione
del lungo arco temporale che intercorre tra la pianificazione dell’investimento e il rinnovo
del parco mezzi.
500.000.000
450.000.000
400.000.000
350.000.000
300.000.000
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
0
2008
2009
2010
2011
Figura 10 - Investimenti per l'acquisto di materiale rotabile - anni 2008-2011 (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende
45
46
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2008
2009
2010
2011
Figura 11 - Investimenti per revamping - Anni 2008-2011 (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende associate e rilevati
con questionario).
L’entità di risorse pubbliche destinate all’acquisto di materiale rotabile è calato in modo
considerevole nel 2011 se confrontata con la massa di finanziamenti pubblici messi a
disposizione dalle finanziarie 2007 e 2008 che avevano previsto risorse aggiuntive per
l’acquisto di materiale ferroviario, tranviario e metropolitano.
Peraltro, i 314 milioni di Euro previsti dall’articolo 21, comma 2 del D.L n. 98/2011 destinati
all’acquisto di materiale rotabile a favore del trasporto pubblico locale tradizionale sono
stati distolti da questa finalità per andare a finanziare la gestione corrente di Trenitalia
S.p.a. Oltre all’evidente diseconomicità che caratterizza la scelta di cambiare destinazione,
da conto capitale a conto corrente, delle risorse in questione, non si può non sottolineare
che la situazione degli investimenti nel nostro settore è delicata al pari della gestione. I
fondi pubblici sono pressoché inesistenti, la capacità delle aziende di autofinanziare questi
investimenti risente negativamente della riduzione delle risorse correnti e delle difficoltà
nella gestione finanziaria a causa dei ritardati pagamenti, gli autobus e i treni locali con la
loro anzianità media sono tra i più vetusti d’ Europa; 10 anni per gli autobus, 25-30 anni per
i treni.
Dati di traffico
Nei servizi ferroviari viaggiatori l’output è misurato dai passeggeri-km, calcolati come
somma dei prodotti del numero dei passeggeri trasportati per le relative percorrenze in
km. Il servizio fornito dalle imprese ferroviarie si concretizza tuttavia in una determinata
disponibilità di treni-km, calcolati come sommatoria dei prodotti del numero dei treni per
le relative percorrenze in km.
43000
Treni-km (migliaia)
42000
41000
40000
39000
38000
37000
36000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Figura 12 - Andamento del traffico passeggeri sulle reti regionali, anni 2005-2010 (elaborazione ASSTRA su dati MIT)
Tabella 7 mostra il traffico passeggeri e merci effettuato dalle imprese ferroviarie regionali
relativo all’anno 2011.
Treni-km
Traffico passeggeri
Linee autobus
Passeggeri-km
1.977.239.250,60
Autobus-km
21.608.600,00
Passeggeri-km
343.419.313,00
Treni-km
Traffico merci
41.324.254,90
Tonnellate-km
2.614.359,00
2.100.785.825,00
Tabella 7 - Traffico passeggeri e merci delle imprese ferroviarie regionali, anno 2011 (Fonte: ASSTRA Dati relativi alle
aziende associate e rilevati con questionario).
47
48
Per quanto riguarda il traffico passeggeri, la Tabella 8 mostra un’informazione più
dettagliata, scendendo a livello regionale. Sulla base della disaggregazione a livello
regionale risulta che quasi il 24% del traffico passeggeri operato dalle imprese regionali si
concentra in Puglia. Segue la Campania, con circa il 21% dei treni-km, l’Emilia Romagna e il
Trentino-Alto Adige, con rispettivamente circa il 16% e 10%. Umbria e Lazio infine operano
entrambe circa il 7% del traffico complessivo.
Regioni
Valle d'Aosta
Piemonte
Lombardia
Trentino-Alto
Adige
Veneto
Friuli Venezia
Giulia
Liguria
Emilia-Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Calabria
Sicilia
Sardegna
Totale
Treni-km
0
1.294.813
nd
3.100.898
Passeggeri-km
0
106.535.008
nd
95.320.035
480.942
236.445
25.927.371
5.247.960
0
5.002.658
758.004
2.250.940
0
2.352.489
68.383
0
6.907.190
7.594.270
0
663.216
1.198.006
31.908.255
0
100.822.630
21.139.229
2.213.348
0
321.522.636
1.058.480
0
910.972.373
340.753.738
0
15.899.677
29.826.766
1.977.239.251
Tabella 8 - Traffico passeggeri delle imprese ferroviarie regionali, suddivisione per regione (Fonte: ASSTRA Dati relativi
alle aziende associate e rilevati con questionario).
La tavola seguente, tratta dall’indagine multiscopo di ISTAT, mostra come solo quote annue
vicine al 3% dei pendolari utilizza il treno per raggiungere il posto di lavoro e che nel
Mezzogiorno, dove la presenza delle reti regionali è particolarmente diffusa il servizio
ferroviario assorbe solo un 1,7% della domanda di trasporto. I dati dimostrano con tutta
evidenza la necessità di incrementare l’utilizzo del trasporto su ferro attraverso
l’individuazione e la realizzazione di una specifica strategia di rilancio del settore che tenda
a ridurre la percentuale, attualmente pari al 68%, delle persone che utilizzano il mezzo
privato.
49
50
Addetti al settore
Il numero di addetti impiegati è un aspetto importante da considerare al fine di avere delle
indicazioni sulle dimensioni del settore e sul peso che questo riveste nell’insieme delle
attività economiche. L’insieme delle Imprese Ferroviarie e Gestori dell’Infrastruttura è
costituito da aziende di dimensioni differenziate, come indicato in Tabella 9 . La ripartizione
delle aziende per numero di addetti evidenzia la prevalenza di Aziende di medie e grandi
dimensioni.
n. di aziende
<50
2
Numero di addetti impiegati
50-100
100-500
2
14
>500
6
Tabella 9 – ripartizione delle aziende per numero di addetti impiegati
In Italia nel settore del trasporto ferroviario sono impiegati complessivamente 74.085
addetti (fonte: ISTAT 2001). Il trasporto ferroviario regionale, relativo alle Aziende
associate ASSTRA, impiega invece circa 8.070 addetti, ripartiti in 4.440 unità per l’esercizio
e 3.631 per l’infrastruttura (vedi Figura 13).
45%
55%
esercizio
infrastruttura
Figura 13 - Ripartizione addetti al settore trasporto ferroviario regionale (fonte: (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle
aziende associate e rilevati con questionario).
I grafici sotto riportati stimano la consistenza del personale relativo all’esercizio e del
personale relativo all’infrastruttura con una ripartizione degli addetti ai servizi comuni, per
le aziende che hanno organizzazioni unificate, secondo il peso delle rispettive strutture di
riferimento.
Le Figura 13 e 12 fanno emergere, in particolare, una consistenza significativa del personale
addetto alla manutenzione, sia per l’infrastruttura che per l’esercizio, che è possibile porre
in relazione con la vetustà del materiale rotabile e della rete (cfr. paragrafo materiale
rotabile).
Quest’ultima considerazione trova conferma anche nella consistenza del personale di
circolazione che, in molte realtà, testimonia l’arretratezza tecnologica dei sistemi di
circolazione e l’elevato numero di passaggi a livello presenti sulla rete (cfr. paragrafo
infrastruttura).
2500
2000
1500
1000
500
0
personale
viaggiante
personale
manutenzione
personale
controlleria
uffici e
amministrazione
Figura 14 - Ripartizione lavoratori dipendenti esercizio
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
personale circolazione personale manutenzioneuffici e amministrazione
Figura 15 - Ripartizione lavoratori dipendenti infrastruttura
51
52
La qualità dei servizi ferroviari
La dotazione infrastrutturale è senza dubbio un dato fondamentale per qualsiasi
ragionamento che punti al potenziamento del servizio ferroviario, ma un servizio efficiente
è fatto di diversi fattori, come puntualità, frequenza, comodità e pulizia dei treni,
organizzazione dell’intermodalità e accessibilità delle stazioni. L’insieme di questi fattori
costituisce la vera forza del trasporto su ferro e determina la sua attrattiva rispetto al
trasporto individuale.
Per quanto riguarda la puntualità, indicatore fondamentale, anche se non unico, della
qualità nel trasporto ferroviario, la rilevazione effettuata ha fornito risultati che indicano
un ottimo livello dei servizi forniti, come mostrato in Tabella 10. La tabella infatti evidenzia
come oltre il 95% dei treni abbia un ritardo inferiore ai 10 minuti, mentre solo il 4% circa ha
avuto un ritardo compreso tra i dieci ed i trenta minuti.
Ritardo
(minuti)
< 10
10-30
30-59
> 60
Percentuale
95,14%
4,37%
0,37%
0,21%
Tabella 10 - Percentuale dei treni effettuati con relativi ritardi (fonte: (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende
Trovare soluzioni collettive alternative al trasporto privato e di pari qualità è sempre stato
un problema tecnico e manageriale, nonché politico. Realizzare servizi ferroviari di qualità è
ovviamente costoso e solo un mercato in crescita, come quello esistente sui collegamenti
tra le principali aree metropolitane, è in grado di pagare tariffe che coprono gli elevati costi
dei servizi, lasciando spesso gli oneri degli investimenti infrastrutturali a carico dello Stato.
La qualità dei servizi ferroviari è dunque possibile se è presente un insieme di condizioni
che sono ascrivibili alla disponibilità a pagare dei passeggeri, e che sono assenti nei sistemi
di trasporto ferroviario urbani e regionali, in riferimento ai quali le indagini annuali
promosse dalle associazioni di pendolari rilevano un continuo declino della qualità
percepita (confort, pulizia dei veicoli e sicurezza delle stazioni) e di quella erogata
(puntualità e frequenza del servizio), in presenza di tariffe ritenute dai gestori troppo
basse.
Il mercato del trasporto ferroviario regionale risulta in crescita, ma tale condizione non è
sufficiente in quanto un aumento della qualità dei servizi ferroviari è sostenibile
economicamente solo se aumenta la capacità del sistema di risultare più competitivo
rispetto al trasporto privato, garantendo un’elevata accessibilità a tutti i poli di attrazione
presenti sul territorio e assicurando l’integrazione e il coordinamento con le diverse
alternative modali.
Sistemi di tariffazione
La situazione che emerge dalla ricognizione effettuata in relazione ai sistemi di tariffazione
è sintetizzata in Tabella 11. Risulta evidente che il sistema più utilizzato rimane quello a
fascia chilometrica.
Di norma in tale sistema, che risulta essere utilizzato da ben 18 imprese, tutte le tariffe
sono linearmente proporzionali ai km, cioè il costo al km è circa costante. In passato le
fasce chilometriche su cui erano calcolati i prezzi andavano di 2 in 2 km, in modo che
l'effettivo costo kilometrico risentiva poco del fatto che la distanza percorsa cadesse
all'inizio o alla fine di una fascia. Successivamente l’ampiezza delle fasce è aumentata a 5
km, e poi a 10 km, facendo aumentare sensibilmente il costo kilometrico per i biglietti che
cadono all'inizio della fascia.
Tipologia di tariffazione
Integrazione tariffaria
Fasce chilometriche
A zone
Totale campione
n. di imprese
7
16
4
27
Tabella 11 - Sistemi di tariffazione nelle imprese ferroviarie regionali (Fonte: (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende
La situazione attuale per quanto riguarda la tariffazione a fasce chilometriche è riportata in
Tabella 12, dove viene evidenziata l’ampiezza della fascia minima e massima per il
campione di imprese considerato, ed i loro relativi prezzi. L’estensione della fascia minima
varia da un minimo di 4 ad un massimo di 10 km, ed il relativo costo oscilla tra 1 ed 1,5
Euro. L’estensione della fascia massima invece va da un minimo di 15 ad un massimo di 250
km, con una media di circa 100 km di estensione, ed il relativo costo per km risulta essere
abbastanza omogeneo a livello nazionale, variando da un minimo 0,5 ad un massimo di 0,8
€/km.
Fascia minima
estensione
(km)
prezzo
(€)
10,0
10,0
20,0
10,0
10,0
10,0
10,0
1,20
1,00
1,30
1,00
1,00
1,00
1,00
Fascia massima
estensione
(km)
90,0
70,0
20,0
80,0
70,0
250,0
100,0
prezzo
(€)
5,20
4,50
1,30
5,20
4,50
16,10
4,80
prezzo per km
0,06
0,06
0,07
0,07
0,06
0,06
0,05
53
54
10,0
10,0
10,0
0,5
10,0
10,0
7,0
4,0
4,0
9,1
1,50
1,00
1,20
1,30
1,20
1,30
1,00
1,10
1,05
1,1
110,0
125,0
170,0
180,0
50,0
60,0
150,0
100,0
15,0
102,5
7,25
5,80
8,90
12,15
4,00
3,95
7,60
5,80
2,30
6,2
0,07
0,05
0,05
0,07
0,08
0,07
0,05
0,06
0,15
0,1
Tabella 12 - Tariffazione a fasce chilometriche nelle imprese ferroviarie regionali: estensione della fascia minima e
massima e relativi costi (fonte: (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende associate e rilevati con questionario).
Il sistema di tariffazione a zone, in cui il costo del biglietto non è legato ai chilometri
percorsi ma a quante zone vengono attraversate dalla partenza all’arrivo, risulta essere
utilizzato solamente da 4 imprese.
Il sistema tariffario integrato consente, in un certo ambito territoriale, di utilizzare
indifferentemente vari mezzi di trasporto pubblico, anche di aziende diverse presenti al suo
interno, con un unico titolo di viaggio. Presentano tuttavia criticità non trascurabili dal
punto di vista gestionale, in quanto non sempre è agevole effettuare una ripartizione degli
introiti tra le diverse aziende che effettuano il servizio che dia effettivamente conto del
corrispettivo dovuto.
I sistemi di integrazione tariffaria risultano essere applicati da solamente 7 imprese, mentre
sarebbe auspicabile una maggiore diffusione di tale tipologia di tariffazione.
L’integrazione effettiva di un sistema di trasporto pubblico, infatti, richiede per il proprio
corretto funzionamento che sia parallelamente effettuata un’opera di integrazione delle
tariffe praticate originariamente dai diversi vettori. L’esigenza di integrare le varie
componenti del trasporto pubblico nasce dalla natura stessa dei vari modi di trasporto,
dalla tipologia delle infrastrutture su cui essi si muovono, dall’interazione reciproca e dalla
complessità del sistema territoriale.
Lo sviluppo della rete ferroviaria ha storicamente garantito il puntuale ed efficace
collegamento tra i maggiori centri del territorio; il risultato è, ancora oggi, l’assoluta
importanza della ferrovia nel territorio. In numerosi contesti la rete ferroviaria costituisce
l’ossatura del sistema di trasporto pubblico extraurbano regionale, e soddisfa ampia parte
della domanda di trasporto locale. Accanto alla rete su ferro, la rete di trasporto pubblico
su gomma garantisce i collegamenti che non possono essere assicurati con ferrovia, e
costituisce uno strumento flessibile nel momento in cui occorra istituire nuovi
collegamenti o modificare alcuni percorsi. Al trasporto pubblico extraurbano si affianca
infine il trasporto pubblico urbano. L’insieme dei modi e dei sistemi elencati costituisce il
sistema del trasporto pubblico per un certo territorio. La maggiore diffusione di tali sistemi
sarebbe auspicabile in quanto gli stessi costruiscono un importante mezzo per favorire e
promuovere l'uso del trasporto pubblico locale, grazie all'unificazione e semplificazione dei
biglietti.
55
56
Sicurezza e sistemi di protezione della marcia del treno
Il problema della sicurezza ferroviaria è talmente ampio e così coinvolgente dell’intero sistema che
richiederebbe di per sé una trattazione esaustiva oggetto di un’apposita pubblicazione.
La situazione attuale, considerati gli investimenti e la necessità di pervenire ad un’adeguata
interoperabilità con la rete nazionale evidenzia come l’obiettivo sia di lungo termine.
Il richiamato Direttiva Ministeriale 19 marzo 2008, n. 81T, come anticipato, ha imposto ai gestori
dell’infrastruttura regionale interconnessi all’infrastruttura nazionale di attrezzare, entro tre anni e,
quindi, entro marzo 2011, le linee di propria competenza con sistemi di protezione della marcia del
treno atti a garantire i medesimi livelli di sicurezza dei sottosistemi di terra adottatati sulla rete in
gestione ad RFI.
Al oggi, tuttavia, non sembrano essere stati istituiti specifici fondi per consentire alle reti regionali il
rispetto della tempistica imposta e, infatti, solo la rete gestita da FNM ha attrezzato una porzione
della propria rete e completerà all’attrezzaggio dell’intera infrastruttura entro il 2013. Le altre
infrastrutture regionali a causa dell’assoluta assenza di risorse hanno avviato, con tempistiche e
prospettive differenti, le procedure tese alla pubblicazione del bando per la scelta del fornitore.
Appare opportuno evidenziare, inoltre, che nel corso degli ultimi anni il materiale rotabile delle
imprese regionali che svolgono servizi di trasporto sull’infrastruttura nazionale è stato attrezzato
con adeguati sistemi di protezione della marcia del treno conformi ai sottosistemi di terra adottati
sull’infrastruttura gestita da RFI. Ad oggi la quasi totalità del materiale rotabile che circola
sull’infrastruttura nazionale, quindi, garantisce elevati standard di sicurezza. Questa circostanza
pone maggiormente in risalto la necessità e l’opportunità di procedere anche all’attrezzaggio
dell’infrastruttura regionale anche al fine di ottimizzare un investimento particolarmente ingente
per le imprese ferroviarie e le relative Regioni come emerge con chiarezza dai grafici sottostanti.
350.000.000
300.000.000
250.000.000
200.000.000
sud+isole
Centro
nord
150.000.000
100.000.000
50.000.000
0
2008
2009
2010
Investimenti per l’acquisto del materiale rotabile suddivisi per macrozone
57
58
Tra i molteplici aspetti correlati alla sicurezza dell’esercizio ferroviario si ritiene opportuno
richiamare l’attenzione, infine, su un aspetto correlate alle problematiche legate al fattore sicurezza
delle opere civili presenti in un tracciato ferroviario. Tali problematiche vanno assumendo
un’importanza sempre crescente nell’ambito di una moderna gestione di una rete ferroviaria,
anche in relazione ai costi di manutenzione, a causa della maggiore velocità nell’evoluzione dei
fenomeni di degrado, a sua volta determinata dall’incremento di sollecitazioni derivanti
dall’esercizio.
Si consideri, infatti, che gran parte delle opere fu progettata e realizzata in un’epoca nella quale
l’utilizzo previsto era molto inferiore a quello attuale. Basti pensare al forte incremento che hanno
avuto nel tempo alcuni parametri:
1. numero di treni transitanti al giorno, che è cresciuto in alcuni casi di 2 ordini di grandezza;
2. carico per asse, che è aumentato di un fattore fino a 25 t/asse
3. lunghezza e velocità del singolo treno.
Criticità e proposte
Al fine di definire le criticità del settore si ritiene opportuno premettere che il trasporto
ferroviario è caratterizzato dalla presenza di una rete che collega le varie destinazioni e
sulla quale possono spostarsi più imprese ferroviarie.
La gestione dell’infrastruttura deve garantire il mantenimento in efficienza della rete, il suo
sviluppo, la sua gestione in “sicurezza” attività queste che spesso richiedono importanti
investimenti che un operatore privato non è in grado di affrontare.
L’attività di trasporto ferroviario, invece, si presta ad una gestione da parte di molteplici
imprese ferroviarie che utilizzano l’infrastruttura ed i servizi da questa erogati per garantire
la sicurezza, la qualità e l’efficienza del trasporto.
Un quadro regolamentare coerente e stabile è essenziale per garantire che la
liberalizzazione promossa dalle direttive comunitarie e dal legislatore nazionale possa
realizzarsi e portare quei risultati auspicati in termini di efficienza e qualità del servizio e di
sviluppo industriale del settore.
Ciò premesso risulta opportuno evidenziare che si registrano delle criticità specifiche del
settore ed altre caratteristiche del comparto passeggeri e merci.
La principale criticità che occorre evidenziare, attiene la questione della sicurezza
ferroviaria aspetto prioritario ed imprescindibile nella gestione del servizio ferroviario da
un lato e nella gestione dell’infrastruttura dall’altro.
Appare evidente che a fini del passaggio del controllo in materia di sicurezza delle ferrovie
interconnesse dalle USTIF alla ANSF si renderà necessaria una rivisitazione del DPR
753/1980 e, comunque, un coordinamento tra Ministero dei Trasporti, Ministero
dell’Interno, ANSF e le associazioni di categoria al fine di evitare sovrapposizioni normative
e/o di competenze.
Il DM 19 marzo 2008, n. 81, come illustrato nei paragrafi precedenti, ha imposto ai gestori
dell’infrastruttura regionale interconnessi all’infrastruttura nazionale di attrezzare, entro
tre anni e, quindi, entro marzo 2011, le linee di propria competenza con sistemi di
protezione della marcia del treno atti a garantire i medesimi livelli di sicurezza dei
sottosistemi di terra adottatati sulla rete in gestione ad RFI. L’obiettivo imposto dalla
normativa è lontano dall’essere raggiunto a causa dell’assoluta mancanza di risorse. Al fine
di ottemperare all’obbligo normativo e, soprattutto, garantire agli utenti i medesimi livelli
di sicurezza risulta necessaria, pertanto, una pianificazione coordinata rispetto
all’obiettivo da raggiungere con l’istituzione di un tavolo tecnico composto dal Ministero
dell’Economia, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ANSF e la scrivente
Associazione, con la funzione di pianificare gli interventi in relazione ad un indice di
59
60
priorità costruito su parametri oggettivi quali le tipologie di servizio offerto, la
frequenza, il distanziamento.
Altresì auspichiamo che il legislatore preveda che anche le reti ferroviarie c.d. isolate, che
in alcuni casi registrano livelli di traffico molto elevati, debbano essere attrezzate con
sistemi di protezione della marcia del treno che tengano conto delle peculiari
caratteristiche di ciascuna rete in ordine, in particolare, all’intensità e alla tipologia di
traffico esercite nella convinzione che la garanzia della sicurezza dell’esercizio ferroviario
sia un obiettivo prioritario dell’intero sistema.
Si ritiene opportuno evidenziare, inoltre, che molte criticità del settore sono legate
all’accesso all’infrastruttura ferroviaria in generale e al Prospetto Informativo della Rete in
particolare. Il documento, come è noto, illustra le regole che disciplina l’accesso
all’infrastruttura ferroviaria nazionale e i servizi erogati dal gestore dell’infrastruttura
nazionale, RFI S.p.A.
Appare doverosa evidenziare che nel corso degli ultimi anni il PIR non è stato il risultato di
una effettiva concertazione ma è stato presentato da RFI pochi giorni prima della sua
entrata in vigore con l’ovvio risultato di ridurre al minimo i tempi per la presentazione di
eventuali osservazioni da parte degli operatori e per le relative osservazioni e prescrizioni
da parte dell’Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari. In relazione al PIR si ritiene
opportuno segnalare le seguenti aree di criticità:
Assicurazioni: l’aumento del massimale assicurativo, riproposto con la recente
proposta di aggiornamento – edizione dicembre 2012- comporterebbe un forte svantaggio
competitivo rispetto ad altre modalità di trasporto (autotrasporto) anche in considerazione
del fatto che l’aumento del massimale non è graduato sulle dimensioni aziendali e sulla
tipologia di traffico esercito. Si ritiene che tali incrementi, come, tra l’altro, è stato già
evidenziato dall’URSF nella nota 667/3/URSF del 9 dicembre 2010, non derivano da una
valutazione di elementi necessari a definire un corretto e ottimale del massimale da
applicarsi e la contestuale mancanza di una valutazione sull’impatto economico di tale
modifica sul settore. la previsione di accedere ad copertura assicurativa in Convenzione
con RFI, che tra l’altro consentirebbe di ridurre il massimale a 50Mln€, sia illegittima poiché
da un lato l’attivazione della convenzione in oggetto è posto sotto la condizione del
raggiungimento di un numero di IF tali da coprire almeno il 13,5Mln di Treni/km che,
quindi, sembrerebbe prefigurare una sostanziale convergenza di tutto il settore con
conseguente chiusura del mercato assicurativo, e, dall’altro, poiché pone non poche
perplessità poiché il documento in oggetto prevedeva che la Convenzione potesse essere
visionata dopo il 1 ottobre e, quindi, in un momento successivo al termine per la
presentazione di osservazioni (20 settembre).
Servizi di manovra: la scelta di RFI di abbandonare i servizi di manovra negli
impianti implica, in diverse realtà, gravi difficoltà organizzative. La disciplina proposta nel
l’orario 2013/2014 non propone soluzioni tese a limitare le suddette difficoltà organizzative
introducendo, tra l’altro, elementi di dubbio e ambiguità sulle modalità di svolgimento del
servizio. Si ritiene che sarebbe opportuno chiarire il ruolo del “soggetto incaricato” che, in
alcuni siti, dovrebbe sostituirsi ad RFI nello svolgimento delle attività di manovra. Sarebbe
necessario, infatti, definire con chiarezza il rapporto tra il “soggetto incaricato” e RFI, tra
questi e le IF e, soprattutto, la regolamentazione dei rapporti con questi e il regime
tariffario. Appare evidente che la definizione chiara e trasparente di tali aspetti sia
requisito essenziale e indispensabile per il funzionamento corretto e non distorto del
mercato dei servizi di cargo ferroviario.
Servizi ausiliari: su questo tema il PIR stabilisce che gli importi mensili, per utenza
eccedente la fornitura già compresa nel pacchetto minimo di accesso, in carico alle IF per
l’utilizzo della piattaforma PICWEB IF. In considerazione della valenza che RFI sta
attribuendo alla PICWEB alle dimensioni delle IF: esso congruo, infatti, è uno strumento di
RFI utilizzato come mezzo di comunicazione e controllo per le IF anche a fini commerciali e
non più solo come strumento di controllo delle tracce o per il controllo della circolazione.
Partendo dalla convinzione che il trasporto ferroviario merci, fondamentale per il sistema
logistico, rappresenta una leva essenziale per il rilancio economico e produttivo del sistema
Paese è necessario strutturare urgentemente una strategia di settore. Si rende necessaria
l’adozione di misure urgenti e inderogabili al fine di fermare la marginalizzazione del
mercato del trasporto ferroviario italiano con le conseguenti ricadute occupazionali nel
nostro settore ma anche in tutte le attività industriali connesse.
La politica di riequilibrio modale rappresenta non solo una risposta ai problemi di
congestione e inquinamento ma anche e soprattutto uno strumento essenziale per alcune
filiere produttive che, integrate a livello europeo, si ritrovano ad essere escluse dal mercato
poiché il traffico di settore avviene prevalentemente attraverso la modalità ferroviaria.
La definizione di una strategia di sistema attraverso la concertazione di tutti gli attori
coinvolti rappresenta la chiave di volta per attuare quella liberalizzazione che, individuata a
livello comunitario quale strumento per efficientare il settore e raggiungere il riequilibrio
modale stenta ancora a decollare. L’Italia, pur essendo stata uno dei primi Paesi ad aprire il
proprio mercato, come testimonia la presenza di nuove imprese ferroviarie merci, presenta
ancora numerose barriere all’ingresso che continuano a schiacciare gli operatori.
A seguito del costante grido di allarme lanciato da molti Operatori si rendono pertanto
urgenti e necessarie alcune iniziative radicali a livello politico:
1.
Normativa: Definizione di un chiaro quadro normativo di riferimento del settore
che preveda, tra l’altro, il recepimento della Cotif 1999, la pubblicazione del Decreto per
l’istituzione dei Soggetti certificatori dei Soggetti Responsabili della Manutenzione ai sensi
del Regolamento UE/445/UE, Armonizzazione della normativa esistente.
2.
Infrastrutture:
a)
Garanzia di accesso equo all’infrastruttura, agli scali merci e ai raccordi da attuarsi
anche attraverso una piena indipendenza del gestore dell’infrastruttura nazionale, nel suo
61
62
ruolo di concessionario pubblico della rete. In aperto contrasto con questa politica è la
Direttiva del Presidente del Consiglio 7 luglio 2009 che, nell’individuare i punti di accesso
alla rete, senza una concertazione con il settore, non ha tenuto conto delle reali esigenze
degli operatori;
b)
Ridefinizione dei servizi che il gestore dell’infrastruttura deve erogare agli
operatori (officine, energia, manovra, Rete Impianti Terminali, Raccordi Ferroviari,
Investimenti sulla Rete per la sicurezza della circolazione -SCMT, portali diagnostici, merci
pericolose, ecc., …).
3.
degli operatori;
4.
Ridefinizione dei servizi che il gestore dell’infrastruttura deve erogare agli
operatori (officine, energia, manovra,…);
5.
Ridefinizione del contratto di servizio per l’erogazione dei servizi universali merci,
tra cui il trasporto a traffico diffuso, secondo criteri di trasparenza e concorrenzialità;
6.
Inviduazione di specifiche misure di sostegno al comparto quali, ad esempio,
incentivi al trasporto ferroviario merci e agevolazioni fiscali per l’acquisto di materiale
rotabile;
7.
Costituzione di un tavolo di analisi e concertazione del settore, presso la Direzione
Generale per il trasporto ferroviario del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, cui
intervengano le istituzioni, l’ANSF, il gestore dell’infrastruttura nazionale e le associazioni di
categoria;
8.
Definizione di un CCNL rispettoso delle specificità del settore merci e del mercato di
riferimento.
9.
degli operatori;
i. Ridefinizione dei servizi che il gestore dell’infrastruttura deve erogare agli
operatori (officine, energia, manovra,…);
ii. Ridefinizione del contratto di servizio per l’erogazione dei servizi universali
merci, tra cui il trasporto a traffico diffuso, secondo criteri di trasparenza e
concorrenzialità;
iii. Inviduazione di specifiche misure di sostegno al comparto quali, ad esempio,
incentivi al trasporto ferroviario merci e agevolazioni fiscali per l’acquisto di
materiale rotabile;
iv. Costituzione di un tavolo di analisi e concertazione del settore, presso la
Direzione Generale per il trasporto ferroviario del Ministero delle Infrastrutture
e dei Trasporti, cui intervengano le istituzioni, l’ANSF, il gestore
dell’infrastruttura nazionale e le associazioni di categoria;
v. Definizione di un CCNL rispettoso delle specificità del settore merci e del
mercato di riferimento.
63

Il Trasporto Ferroviario regionale in Italia in Italia

Transcript

Documenti analoghi

NewEuropa del 7 Ottobre 2015.

emanuele de santis

Rapporto Federmobilità

Programma - Autorità di Regolazione dei Trasporti

aiuti al trasporto combinato sulla lione

INFORMATIVA PIANO INDUSTRIALE

illustrato la missione della società

PATTINAGGIO IN LINEA E MATEMATICA UN CONNUBIO PERFETTO!

RMLab : Gestione Agile di un data center distribuito

ITALIA FANALINO DI CODA DEL TRASPORTO FERROVIARIO