I SERVIZI SOCIALI IN FRANCIA

I SERVIZI SOCIALI IN FRANCIA
Jean-Pierre Laborde
Professeur à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV
Membre du Centre de droit comparé du travail et de la
sécurité sociale (UMR Université-CNRS n° 5114)
Président honoraire de l’Université
INTRODUZIONE 1
• Così come la nozione di servizio pubblico, la
nozione di servizi sociali è difficile da definire
con precisione in Francia, nella misura in cui
essa può designare sia gli attori che prestano
tale servizi sia le attività che corrispondono a
tali servizi.
• La difficoltà è incrementata a causa della
differenza con il diritto europeo, che si
preoccupa soprattutto delle attività.
INTRODUZIONE 2
Un’ulteriore difficoltà deriva dal fatto che, in
Francia, si possono tuttora distinguere una
concezione (relativamente) stretta e una
concezione (più) larga di servizi sociali,
concezione larga che è senza dubbio rafforzata
dal confronto con il diritto dell’Unione europea.
INTRODUZIONE 3
Nell’ambito della concezione (relativamente) stretta
che è senza dubbio la concezione dominante, i
servizi sociali possono essere così definiti:
« Tutti i servizi che sono erogati da organismi
pubblici o privati, a titolo principale o accessorio,
che esercitano un’attività a favore dell’individuo,
della famiglia o delle collettività, mediante
l’intervento di assistenti o ausiliari del servizio
sociale »
INTRODUZIONE 4
In realtà, tale definitione può già sembrare assai
larga e, d’altro canto, essa lo è in certa misura.
Pur tuttavia, essa limita i servizi sociali al settore
che in Francia è chiamato l’aiuto sociale e
l’azione sociale, e cioè a ciò che è non
contributivo e finanziato mediate tassazione, in
altri termini a tutto ciò che è assistenziale.
E dunque, essa lascia da parte il contributivo e
l’assicurativo.
INTRODUZIONE 5
In una concezione più ampia, la questione dei
servizi sociali può inglobare anche altri elementi
di ciò che viene chiamato in Francia protezione
sociale e specialmente la sicurezza sociale [n.d.t.
quella che in italiano si chiama, più
propriamente, previdenza sociale], l’indennità di
disoccupazione e la protezione sociale
complementare.
INTRODUZIONE 6
In linea di massima di natura contributiva, la
previdenza sociale assicura i lavoratori e le loro
famiglie contro i rischi e gli oneri socialmente
rilevanti nell’ambito di 3 settori, la malattia, la
vecchiaia e la famiglia. La sua organizzazione
amministrativa è relativamente autonoma dallo
Stato.
INTRODUZIONE 7
La
protezione
sociale
complementare,
egualmente e ancor più strettamente di natura
contributiva, si aggiunge alla protezione di base
garantita dalla previdenza sociale, a fronte di
una contribuzione complementare a favore di
organismi specifici. Essa può essere organizzata
a livello di impresa, di settore o a livello
interprofessionale.
INTRODUZIONE 8
Quanto all’indennità di disoccupazione, essa è in
parte di natura assicurativa – l’assicurazione
contro la disoccupazione – in parte di natura
assistenziale – il regime di solidarietà per la
disoccupazione.
INTRODUZIONE 9
A fronte della diversità di ciò che si può
intendere per servizi sociali in Francia, è dunque
opportuno configurare rapidamente i servizi
sociali in Francia (I) prima di procedere a un
confronto dei servizi sociali francesi con il
diritto dell’Unione europea (II), e specialmente
con la nozione di SSIG.
PARTE PRIMA
CONFIGURAZIONE DEI SERVIZI
SOCIALI
• Come abbiamo visto, la definizione di servizi
sociali nel diritto francese è assai delicata.
• Nessun criterio è perfettamente convincente,
specialmente a fronte delle categorie del
diritto dell’Unione europea.
• Criterio della struttura ?
• Criterio della natura dell’attività ?
L’ambito dei servizi sociali è particolarmente
ampio:
• Formazione
• Educazione
• Tempo libero
• Alloggi sociali
g1
• Amministrazione di sostegno
Diapositiva 13
g1
da verificare
giuri; 11/02/2013
Senza dimenticare il settore particolare ma
altresì destinato a uno sviluppo particolarmente
importante dei servizi alla persona.
g2
Diapositiva 14
g2
da verificare
giuri; 11/02/2013
Per quanto concerne le collettività territoriali, il
dipartimento gioca un ruolo particolarmente
importante, che non sminuisce tuttavia il ruolo
dei Comuni.
• Da circa trent’anni, « il dipartimento è stato
promosso al rango d’attore centrale in materia
d’aiuto e d’azione sociale »
• Esso ha una grande libertà di organizzazione
dei suoi servizi sociali ma deve rispettare degli
obblighi:
• Deve organizzare e fare funzionare un servizio
dipartimentale di azione sociale e un servizio
dipartimentale di protezione della maternità
e dell’infanzia.
• Per quanto riguarda i Comuni, essi hanno
avuto per lungo tempo un ruolo dominante in
materia d’assistenza e restano degli attori di
peso, specialmente nella lotta contro la
povertà, e un ruolo importante hanno i centri
comunali d’azione sociale.
• Si noti che la legge di riforma delle collettività
territoriali del 16 dicembre 2012 ha rafforzato
l’integrazione tra comuni e introdotto la
« metropolizzazione ».
Nell’ambito della concezione più ampia dei
servizi sociali, è necessario ricordare le politiche
d’azione sociale degli organismi di sicurezza
sociale, locali, regionali e nazionali.
CONFRONTO DEI SERVIZI SOCIALI
FRANCESI CON IL DIRITTO
DELL’UNIONE EUROPEA
Il confronto è reso difficile a causa del differente
approccio filosofico o ideologico tra la visione
francese tradizionale e la visione comunitaria, e
anche a causa del carattere ancora molto incerto
e indefinito della nozione europea di servizi
sociali di interesse generale (SSIG), assai difficile
da armonizzare con le categorie francesi.
Per quanto riguarda gli organismi di aiuto sociale
e d’azione sociale, gli stabilimenti sociali e
medico-sociali che figurano nella lunga lista
degli stabilimenti e servizi sociali e medicosociali dell’articolo L. 312-1 del Codice di azione
sociale e delle famiglie sembrano poter restare
al riparo della censura del diritto dell’Unione
europea.
• Al contrario, la « zona grigia » riguarda il
settore
dell’aiuto
a
domicilio,
l’accompagnamento prescolare, l’assistenza
all’infanzia e gli asili nido, e forse gli alloggi
sociali.
• In questa « zona », vi è il rischio di creare una
concorrenza tra gli operatori, anche se ciò
g3
implica che le famiglie e le persone bisognose
ricevano solo un aiuto diretto ed economico.
Diapositiva 22
g3
quitte à ce que
giuri; 12/02/2013
Per quanto concerne i regimi di base o
obbligatori di sicurezza sociale, la giurisprudenza
comunitaria e la giurisprudenza francese
concordano nel ritenere che non si tratta di
imprese ai sensi degli articoli 85 e 86 del Trattato
di Roma [105 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea] qualora
tali regimi perseguano un obiettivo sociale e
siano fondati sul principio di solidarità – CGUE,
Poucet e Pistre, 17 febbraio 1993.
• Del pari, la CGUE ha affermato che le direttive
in materia di assicurazioni non si applicano
agli organismi di sicurezza sociale – Garcia, 26
marzo 1996.
• E, nello stesso senso, per il regime italiano di
assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro, Cisal di Batistello Venanzio, 22
gennaio 2002, e per il regime tedesco, Kattner,
5 marzo 2009.
Al contrario, la soluzione può essere differente
se la copertura ha carattere facoltativo ed è
organizzata secondo il principio della
capitalizzazione – CGUE 16 novembre 1995,
FFSA e altri, che applica il diritto comunitario
della concorrenza a un regime pensionistico
facoltativo basato sulla capitalizzazione (regime
COREVA).
Di conseguenza, una « zona grigia » sembra
crearsi, in particolare mediante gli accordi
collettivi di previdenza complementare e di
settore, che potrebbe non sottrarsi più alle
regole sulla libera prestazione di servizi – in
questo senso CGUE, Commissione contro
Germania, 15 luglio 2010.
• Più in generale, se la concorrenza è il principio
e le « attività esclusivamente sociali »
l’eccezione, come bisogna interpretare tale
eccezione?
• Certo, queste attività rilevano ai fini della
solidarietà e richiedono un controllo dello
Stato, ma fino a che punto?
• Di qui l’ « incertezza » e l’approccio
« casistico »- M. Borgetto e R. Lafore, Droit de
la sécurité sociale, Dalloz, 17° ed., n° 560, p.
417.
• Non ci si stupirà dunque che il tentativo di
caratterizzare le istituzioni di protezione
sociale mediante la nozione di « servizi sociali
di interesse generale » resti ancora assai
oscuro.
• Occorre inoltre rammaricarsi che la direttiva
servizi del 2006 abbia incrementato
l’incertezza.
• Libro bianco sui servizi d’interesse generale,
2004.
• Comunicazione della Commissione del 26
aprile 2006, che considera come servizi sociali:
- i regimi legali di protezione obbligatoria e i
regimi complementari
- gli aiuti alla persona, nell’ambito di 4 categorie,
quali:
• l’assistenza ai cittadini confrontati a difficoltà
personali o a momenti di crisi
• le attività miranti a garantire che gli interessati
possano essere completamente reinseriti nella
società
• le attività che favoriscono l’integrazione delle
persone con esigenze a lungo termine a
motivo di una disabilità o di un problema
sanitario
• gli alloggi popolari
La Direttiva servizi del 12 dicembre 2006 sembra
tuttavia essere ritornata a delle posizioni più
restrittive, preferendo elencare le attività che
derogano alla libera prestazione di servizi.
Inoltre, essa integra i SSIG in una nozione ancora
più ampia e indefinita, quella di « servizi
d’interesse generale non economico ».
Nella Risoluzione del Parlamento europeo del
marzo 2007, si chiede alla Commissione di
continuare la sua opera di precisazione delle
condizioni di «applicazione di talune norme
comunitarie ai servizi sociali ».
Il Trattato di Lisbona pare incline a riconoscere
una maggiore autonomia alle politiche
specifiche degli Stati membri. Il diritto della
protezione sociale potrebbe dunque, in una
certa misura e secondo l’espressione di M.
Borgetto e R. Lafore, « rinazionalizzarsi », « in
mancanza di un forte consenso per definirlo a
livello comunitario » - Droit de l’aide et de
l’action sociales, Montchrestien, 8° ed., 2012 n°
58, p. 55 e 56.
Dal canto loro, le autorità pubbliche francesi non
sembrano, per il momento, assai propense a
fornire una loro definizione di servizi sociali di
interesse generale e sembrano preferire un
ragionamento per « blocchi » piuttosto che per
« nozioni ».