Scarica - Digital Magazine Maggioli

Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
L’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche: teorie, politiche ed esperienze a livello internazionale
Denita Cepiku
Dipartimento di Studi sull’Impresa, Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
Sommario: 1. Scopi e metodologia della ricerca. 2. L’evoluzione dei principali approcci teorici applicabili alla esternalizzazione. 3. L’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche. 4. Conclusioni.
L’articolo analizza l’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche, il meccanismo
di tipo mercato più utilizzato nei Paesi OCSE, attraverso una duplice prospettiva: (a) l’evoluzione dei
principali approcci teorici; (b) alcuni casi studio (Regno Unito, Stati Uniti e Canada). L’analisi mette
in rilievo alcune caratteristiche evolutive comuni con riferimento all’oggetto dell’esternalizzazione
(dai servizi di supporto e le attività amministrative di back office, a vere e proprie attività di core
business); alle modalità di identificazione delle attività da sottoporre a gara ed esternalizzare (non
più per legge e in maniera uniforme, ma autonomamente da ciascuna amministrazione pubblica);
al rapporto tra le amministrazioni e le aziende fornitrici (da una concezione di gioco a somma
zero, a logiche di partnership); ai criteri di scelta, non solo tra make or buy, ma tra le numerose
alternative a disposizione dei decisori pubblici (dalla minimizzazione del costo alla massimizzazione del valore pubblico creato per i cittadini/utenti, in un’ottica di lungo periodo). Tali esperienze
possono costituire un utile riferimento per l’Italia, in cui si verifica un quadro normativo e gestionale
in evoluzione e non ancora compiuto, con riferimento all’esternalizzazione.
The research aims at developing an interpretative framework of the evolution of contracting out in
public administrations in the past decades. It includes a review of the main theoretical approaches
and an empirical analysis of three country case studies (United Kingdom, United States and Canada)
afterwards compared to Italy. Some clear patterns of evolution refer to the expansion of the services
outsourced (blue collar support services, professional services ancillary to the core mission and core
government functions); the identification of the services/activities to be contracted out (devolved to
each public administration, discarding a top-down approach); the relationship between government
and private sector providers (from a zero-sum game to long-term partnerships); the decision-making
criteria (the make or buy comparison including other important alternatives such as public/public
partnerships and cost reduction is accompanied by the consideration of other dimensions such
as quality and the public value created). The main implications for Italy refer to the approach in
regulating contracting out in public administrations.
L’articolo è una elaborazione del paper presentato al II Workshop Nazionale di Azienda Pubblica
Teorie e qualità dell’amministrazione pubblica, Università degli Studi di Cagliari, Maggio 2006. Si ringrazia
la prof.ssa Maura Campra per le indicazioni e i suggerimenti espressi in tale sede.
Parole chiave: esternalizzazione – comparazione internazionale – valore pubblico
415
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
1. Scopi e metodologia della ricerca
Obiettivi della ricerca
L’esternalizzazione si può collocare all’interno delle strategie di riforma del
management pubblico di molti Paesi sviluppati dagli anni ’80 ad oggi. La
ricerca prende spunto dallo stato di sviluppo della letteratura, dalla domanda conoscitiva espressa da decisori politici e operatori, ma anche dalla
contemporanea presenza di una ricca casistica a livello internazionale, che
non è stata né sistematicamente analizzata, né contestualizzata.
Il principale obiettivo è l’analisi dell’evoluzione dell’esternalizzazione
nelle amministrazioni pubbliche.
A tal fine sarà adottata una duplice prospettiva. Da un lato, sarà
analizzata l’evoluzione delle teorie che negli ultimi decenni sono state di
ausilio alla comprensione dell’esternalizzazione. Dall’altro, saranno oggetto
d’analisi alcuni casi studio rappresentanti le più avanzate esperienze a
livello internazionale. Infine, saranno evidenziate alcune aree meritevoli di
ulteriori approfondimenti che emergono dall’indagine empirica ed alcune
implicazioni per i decisori politici e i manager pubblici.
Campo d’indagine
L’esternalizzazione nelle aziende private ha per oggetto “l’enucleazione di
intere aree di attività, strategiche e non, e […] si fonda sulla costituzione
di partnership tra l’azienda che esternalizza e un’azienda già presente sul
mercato in qualità di specialista” (Arcari, 1996) (1).
Nelle amministrazioni pubbliche, l’esternalizzazione consiste nel trasferimento di servizi ed attività ad aziende private, pur continuando le stesse
amministrazioni a finanziare l’attività e ad assumersi la responsabilità del soddisfacimento del bisogno pubblico (DFP, Università Tor Vergata, 2004) (2).
In generale, l’esternalizzazione in ambito pubblico si colloca fra le
varie modalità operative con cui l’amministrazione pubblica persegue fini
istituzionali e rappresenta un insieme di molteplici specie. Di conseguenza,
un inquadramento generale non può prescindere da una breve analisi volta
ad evidenziare le principali differenze con altre fattispecie che, pur ad
essa vicine, se ne differenziano profondamente secondo alcune rilevanti
caratteristiche.
Ci si riferisce in particolare a:
• la concessione a terzi di servizi pubblici dove:
– l’amministrazione pubblica trasferisce un proprio diritto o potere, mentre
1 Per altre definizioni dell’esternalizzazione da parte di aziende private si vedano: Quinn,
Hilmer (1994); Merlino, Testa, Valivano, (1997); Ricciardi, (2000).
2 Per altre definizioni dell’esternalizzazione da parte di amministrazioni pubbliche si vedano:
Savas (1987); Rebora, Meneguzzo (1990); OECD (1993), (1997); Domberger, Jensen (1997);
Greve (2001); Healy, Linder (2002); Mussari (2005).
Azienda Pubblica 4.2006
416
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
nel caso dell’esternalizzazione tale titolarità rimane in capo al soggetto
pubblico che ne delega solo l’esercizio;
– il cliente per il concessionario privato non è l’amministrazione pubblica
bensì terzi soggetti;
– la fonte di finanziamento del concessionario non è in via prevalente
l’amministrazione, ma è direttamente l’utente finale. L’eventuale intervento
economico da parte dell’amministrazione si spiega, soprattutto nelle prime
fasi, in ragione della creazione delle necessarie condizioni di mercato;
– l’amministrazione interviene nei confronti del concessionario, nei vari
modi previsti dalla legge, al fine di tutelare l’interesse pubblico e non per
controllare la convenienza economica del servizio offerto;
• la privatizzazione, che mette in discussione i profili della responsabilità
finanziaria e strategica del soggetto pubblico presenti nel concetto di
esternalizzazione;
• la normale acquisizione dei fattori della produzione da economie esterne, inevitabile per qualsiasi azienda, incluse le amministrazioni pubbliche
(Mussari, 2005).
In particolare, due elementi – produzione e finanziamento – si rivelano necessari per distinguere l’esternalizzazione da altri meccanismi di emulazione
delle logiche dei mercati concorrenziali (figura 1) (3).
Figura 1 – L’esternalizzazione e gli altri meccanismi di tipo mercato
Fonte: nostro adattamento da OECD/PUMA (1993)
3 Si usa in questi casi l’espressione “meccanismi di tipo mercato” che comprende tutte le formule istituzionali dove risulta essere presente almeno una caratteristica espressiva del mercato concorrenziale (competizione, prezzo, scelta, incentivi monetari, ecc.). Si possono annoverare gli user charges, l’esternalizzazione ed il contracting in, i voucher, la creazione o la modificazione dei diritti di proprietà, l’internal pricing, i contratti tra pubbliche amministrazioni,
la creazione di mercati interni, ecc.
417
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Metodologia di ricerca
Riprendendo i principali criteri proposti dalla letteratura in tema di ricerche
sociali applicate (Ferraris Franceschi, 1978; Mari, 1994; de Looff, Berghout,
1994; Yin, 1995; de Looff, 1997; Denzin, Lincoln, 2000; Berkeley Thomas,
2004) si osserva che:
• le domande della ricerca sono del tipo “come” e “perché”;
• il ricercatore dispone di un bassissimo o quasi nullo grado di controllo e
il fenomeno è fortemente influenzato dal contesto di riferimento;
• quanto alla tipologia e natura del fenomeno (contemporaneo o storico,
statico o in forte evoluzione) ed il grado di documentazione della sua
evoluzione, l’esternalizzazione non si può certo dire nuova nelle amministrazioni pubbliche. Tuttavia, la diffusione verificatasi negli ultimi decenni
e la rilevanza strategica che assume nelle esperienze analizzate porta a
concludere che sulla sua evoluzione non si dispone di una documentazione
vasta ed accurata;
• la disponibilità di esperienze con politiche e strategie a supporto dell’esternalizzazione è da un lato limitata, e dall’altro piuttosto recente. Questa ricognizione ha portato ad escludere sia la ricerca quantitativa, sia la
possibilità di effettuare un’analisi longitudinale;
• la mancanza di definizioni condivise in letteratura e la proliferazione
dei termini utilizzati rende difficile l’uso di alcuni strumenti (come un questionario);
• sulla scelta dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche incidono numerose variabili, anche non di natura economica, per di più
interdipendenti.
L’applicazione dei sopraelencati criteri al problema di ricerca porta ad
identificarlo come un problema del tipo “many explanatory variables and
a relatively small N” per il quale la letteratura suggerisce la comparazione
di un numero contenuto di casi al fine di ampliare modelli teorici esistenti
(King, Keohane, Verba, 1994; YIN, 1995, p. 23).
Dapprima è stata realizzata un’analisi della letteratura sul tema dell’esternalizzazione volta a delimitare il campo d’indagine e a definire i problemi
di ricerca. L’analisi dei principali approcci teorici all’esternalizzazione (sia
da parte di aziende private, sia da parte di amministrazioni pubbliche), ha
portato all’identificazione delle tendenze evolutive, in un secondo tempo
confrontate con i case studies. Questi ultimi, coerentemente con gli scopi
della ricerca, fanno riferimento esclusivamente all’ambito pubblico.
Con riferimento alle unità di analisi, i casi selezionati rappresentano
politiche e strategie elaborate dal centro e volte a incentivare e sostenere
l’esternalizzazione da parte di amministrazioni pubbliche di diverso livello.
Questo riferimento si rende necessario in quanto la scelta di esternalizzare
non è riconducibile soltanto alla presenza di vincoli interni all’acquisizione e
Azienda Pubblica 4.2006
418
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
gestione delle risorse umane e finanziarie, ma collegabile anche a politiche
governative di riduzione dei confini del settore pubblico e di contenimento
della spesa pubblica.
Per l’analisi delle esperienze è stata utilizzata una pluralità di fonti e
metodi per la raccolta dei dati quali l’analisi di documenti ufficiali e non, che
hanno aiutato a costruire un quadro di contestualizzazione; interviste semistrutturate a testimoni privilegiati; l’osservazione diretta che ha consentito
di ottenere un’immagine più autentica delle dinamiche complessive.
La scelta dei contesti di provenienza dei casi (Regno Unito, Stati Uniti
e Canada) è riconducibile all’obiettivo di selezionare i Paesi che hanno
realizzato le più avanzate esperienze di esternalizzazione di attività e
servizi da parte di amministrazioni pubbliche; e dove tali esperienze non
sono isolate bensì inserite in un processo di modernizzazione del sistema
di amministrazioni pubbliche. Tali esperienze possono costituire un utile
riferimento per l’Italia in questo particolare momento storico, in cui si verifica
un quadro normativo e gestionale in evoluzione e non ancora compiuto,
con riferimento all’esternalizzazione.
2. L’evoluzione dei principali approcci teorici applicabili alla
esternalizzazione
In questa parte della ricerca sono stati analizzati i principali approcci teorici
sull’esternalizzazione: la divisione del lavoro e meccanismi di coordinamento, la teoria dei costi di transazione, la teoria dell’agenzia, la teoria
della strategia competitiva, la Resource-Based View (RBV), il New Public
Management (NPM) e la Public Governance.
L’ottica della divisione del lavoro (de Looff, 1997) è utile sia con riferimento ai meccanismi di coordinamento che è possibile adottare tra
azienda committente ed azienda fornitrice (per esempio standardizzazione
di competenze e di prodotto), sia con riferimento alle strategie per ridurre
l’incertezza nei rapporti tra le due (per esempio, la creazione di gruppi
interni preposti al coordinamento, lo sviluppo e l’adeguamento di sistemi
informativi interaziendali, ecc.: Galbraith, 1973).
La teoria dei costi di transazione consente nuove prospettive di analisi
e rappresenta un utile approccio per valutare l’esternalizzazione in comparazione con la gestione in economia e per evidenziare le condizioni
di massimizzazione dei benefici potenziali (Coase, 1937; Williamson,
1975; 1979; Watjatrakul, 2005). Tale teoria è stata più volte confermata
da ricerche empiriche sull’outsourcing, sebbene con scarso riferimento ai
settori non industriali (Monteverde, Teece, 1982; Walker, Weber, 1984;
Lyons, 1995; Murray, Kotabe, 1999). Essa è stata, d’altro canto, criticata
per porre l’enfasi esclusivamente sull’aspetto dei costi trascurando altre, non
meno importati, dimensioni dell’economicità aziendale.
La teoria dei costi di agenzia (Davis, Sullivan, Yeatman, 1997; McAfee,
McMillan, 1986; Jensen, Meckling, 1976; Schick, 1998) propone di col419
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
legare il pagamento dell’agente, parzialmente o totalmente, ai risultati da
esso conseguiti, in modo da correggere il disallineamento degli interessi ed
evidenzia alcuni elementi di contesto che determinano i costi di agenzia.
La letteratura sulle strategie competitive ha sviluppato due approcci
teorici per inquadrare il fenomeno dell’esternalizzazione: il core business
e le core competencies (Porter, 1980; 1985; Quinn, Doorley, Paquette,
1990; Prahalad, Hamel, 1990). Per entrambi, le scelte di esternalizzazione
influenzano l’efficienza e l’efficacia dell’attività che viene affidata all’esterno
e di conseguenza incidono sul vantaggio competitivo dell’azienda, ragion
per cui l’esternalizzazione deve essere affrontata all’interno del processo
di pianificazione strategica. È quindi comprensibile che il costo non rappresenti più l’unica variabile determinante il ricorso all’esternalizzazione e
che i rapporti con il fornitore siano improntati a logiche di collaborazione
che investono un periodo di tempo medio-lungo.
Un contributo importante del modello di Porter della strategia competitiva riguarda i criteri volti ad identificare le aree strategiche di attività sulle
quali concentrare l’intervento diretto e, quindi, escludere l’esternalizzazione
(Quinn, Hilmer, 1994, pp. 43-55; Cepiku, 2006).
Nel tempo la visione del core business è stata superata portando al modello delle core competencies: possono essere oggetto di esternalizzazione
tutte le aree funzionali dell’azienda, anche quelle che un tempo erano considerate di stretta pertinenza del processo produttivo principale, purché al
di fuori delle competenze chiave (Bronzetti, 2001; Quinn, Hilmer, 1995).
La Resource-Based View, approccio emergente verso la fine degli anni
’80, attribuisce la fonte del vantaggio competitivo e le performance dell’impresa non all’ambiente esterno ed alla posizione acquisita dall’impresa, ma
alle sue risorse interne (Grant, 1991, p. 129; 1994; Barney, 1991; Peteraf,
1993; Cafferata, 1995; 2005; Cavalieri, 1995).
Per la RBV l’esternalizzazione è uno strumento per creare, acquisire,
valorizzare e difendere risorse uniche e insostituibili. Le risorse altamente
strategiche che contribuiscono alle competenze distintive dell’azienda devono essere “prodotte” e mantenute in house, piuttosto che esternalizzate
(tabella 1).
Un secondo tipo di risorse che non danno luogo a competenze distintive
ma sono, tuttavia, funzionali ad esse, possono essere oggetto di outsourcing
ma all’interno di rapporti di partnership, e non di semplice scambio, con
fornitori sui quali l’azienda è in grado di esercitare una qualche forma di
controllo.
In questa ottica, quando le attività esternalizzate sono importanti per
l’azienda, nel senso poc’anzi precisato, le relazioni con il fornitore devono
essere basate sulla fiducia e questi ultimi devono essere considerati alla
stregua di partner strategici. Infine, le stesse modalità di relazioni che
un’azienda crea e mantiene con imprese e amministrazioni partner possono essere competenze difficilmente imitabili e, quindi, fonte di vantaggio
competitivo.
Azienda Pubblica 4.2006
420
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Tabella 1 – Tipologie di risorse e configurazioni contrattuali a confronto
Tipo di valore strategico
e di competenza
Tipo di relazione
contrattuale
Confini
dell’impresa
Alto valore strategico
(core competencies)
Contratti interni ed
incentivi
Confini
variabili
Medio valore strategico
(complementary
competencies)
Relativamente
alto
Alleanze strategiche
con i fornitori
Partnership contrattuali
Transazioni singole
Relativamente
basso
Basso valore strategico
(non-core competencies)
Fornitore preferenziale
Esternalizzazione
semplice
Confini rigidi
Fonte: con adattamenti da Cox, 1996
La RBV è stata utilizzata da numerosi studiosi per approfondire la propensione delle aziende all’esternalizzazione (Teng, Cheon, Grover, 1995; Poppo,
Zenger, 1998; Rodrìguez, Robaina, 2005).
Due ulteriori approcci teorici che sono stati applicati all’esternalizzazione
con specifico riferimento alle amministrazioni pubbliche includono il NPM
e la Public Governance.
Il primo modello mira a interpretare gli accelerati e diffusi processi di
modernizzazione che le amministrazioni pubbliche dei Paesi sviluppati hanno vissuto negli ultimi venti anni (Hood, 1991; OECD, 1995; Meneguzzo,
1995; Ferie et al., 1996; Schick, 1996; Mussari, 1997; Gruening, 1998;
Minouge, Polidano, Hulme, 1999).
Il NPM ha professato l’idea della separazione della funzione di produzione da quella di acquisto, spesso perseguita attraverso l’esternalizzazione (Borgonovi, 2002) e ha definito modelli e schemi teorici riguardanti il
processo di esternalizzazione. Il valore aggiunto del NPM risiede nell’aver
fornito, sulla base dell’evidenza empirica, alcune indicazioni importanti
per la loro adozione.
L’esternalizzazione continua a rappresentare, nell’ambito della Public
Governance, un importante strumento di modernizzazione. Ciò che cambia,
in confronto con il NPM sono:
• l’oggetto dell’esternalizzazione: non più limitato ad attività secondarie
e di supporto, si estende fino a ricomprendere vere e proprie funzioni
pubbliche;
421
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
• i rapporti con i fornitori: con l’enfasi non più sulle relazioni di natura
competitiva (centrali, all’interno del NPM, sia tra amministrazioni pubbliche
che tra queste e le imprese private), ma, sulla collaborazione interistituzionale di medio-lungo periodo, direttamente connessa alla capacità di creare
valore pubblico;
• i criteri di valutazione economica: oltre al tradizionale concetto di outcome
adottato dal NPM, si considerano anche le modalità di raggiungimento degli
obiettivi ed altri aspetti collegati alla legittimità e alla fiducia. Equità, etica
e accountability si riguadagnano il campo rispetto a efficienza ed efficacia
(Meneguzzo, 2005).
3. L’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni
pubbliche
L’esternalizzazione rappresenta, a venti anni di distanza dalle prime
esperienze di NPM, il meccanismo di tipo mercato più utilizzato nei Paesi
sviluppati (OECD, 2005). Tale meccanismo ha subìto tuttavia cambiamenti
rilevanti dalle esperienze pilota dei Paesi anglosassoni a quelle dell’Europa
continentale e del nord, tanto che, nome a parte, ci si chiede se lo strumento
sia sempre lo stesso.
L’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche si
può descrivere in termini quantitativi, evidenziandone l’accresciuto ricorso,
come testimoniato dalla diffusione di statistiche da parte di istituti di ricerca
e governi (figura 2).
Non si dispone invece di analisi volte a descriverne l’evoluzione in termini
qualitativi, similmente a quanto già fatto dalla letteratura con riferimento alle
aziende private. È per questo motivo che si è ritenuto opportuno ricorrere
all’analisi di alcuni casi studio, esposta nei paragrafi che seguono.
Azienda Pubblica 4.2006
422
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Figura 2 – Ricorso all’esternalizzazione da parte dei paesi OCSE (% spesa
pubblica esternalizzazione su spesa pubblica produzione interna)
Fonte: con adattamenti da OECD (2005)
Note: Il ricorso all’esternalizzazione è quantificato in termini di percentuale della spesa pubblica. I dati includono l’acquisto di determinate tipologie di beni che non dovrebbe essere propriamente inteso come esternalizzazione e si riferiscono all’amministrazione centrale/federale
dei paesi in questione. Le differenze tra paesi potrebbero in larga misura riflettere la diversa
distribuzione di funzioni tra livelli di governo. Pertanto, gli importi vanno opportunamente
ridimensionati (all’incirca del 15-20% in meno secondo stime della stessa OCSE).
Regno Unito: dal dogmatismo al pragmatismo
L’esperienza del Regno Unito offre numerosi spunti di riflessione per la
situazione italiana in termini di percorsi adottati per promuovere l’esternalizzazione di attività e servizi pubblici. A differenza della situazione italiana,
tuttavia, il Paese rappresenta per antonomasia la tradizione amministrativa
anglosassone ed è caratterizzato da una cultura amministrativa di tipo
public interest.
Il Regno Unito vanta una lunga tradizione di riforme del management
pubblico, a partire dalla creazione del comitato sulla pubblica amministrazione nel 1966 dal primo ministro Wilson (il Fulton Committee), alle
raccomandazioni del quale sono dovute molte delle riforme negli anni
successivi (figura 3).
423
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Figura 3 – Le riforme della pubblica amministrazione nel Regno Unito
Fulton
Report
First
Steps
Next
Steps
L. sul
pubblico
impiego
1992
196
197
198
199
199
Libri Bianchi sulla PA
“Continuità e
cambiamento”
199
199
“Oltre continuità
e cambiamento”
199
Gestione spesa pubblica
attraverso Comprehensive
Spending Reviews e Public
Service Agreements
199
199
200
Legge
accesso
all’inform.
Guida pratica
sull’accesso
all’informazione
Carta dei servizi (Citizen’s Charter)
Riforma
della
dirigenza
Libro Bianco
Modernising
Government
Service First
L’avvento del governo Thatcher segnò l’abbandono delle politiche keynesiane di gestione macroeconomica e l’avvio di un periodo di vigoroso monetarismo, fortemente orientato a minimizzare il ruolo del settore pubblico in termini
di percentuale della spesa pubblica sul Pil (Pollitt, Bouckaert, 2000).
Dopo le vittorie elettorali del 1983 e del 1987, l’orientamento verso i
meccanismi di tipo mercato subì un rafforzamento come provano le ulteriori
privatizzazioni delle ferrovie e della British Coal, la privatizzazione di alcune
agenzie Next Steps e l’ampliamento della Private Finance Initiative.
Con il ritorno del governo laburista nel 1997 la spinta verso le privatizzazioni si attenuò, sebbene senza riportare nel settore pubblico le
organizzazioni privatizzate o le funzioni esternalizzate.
Le logiche sottostanti le strategie e le politiche di esternalizzazione
subirono un’evoluzione nel 1998-1999 documentata dal libro bianco
“Modernising government”.
Analizzando le principali politiche e strategie a supporto dell’esternalizzazione nel Regno Unito, è possibile distinguere quattro periodi storici
(figura 4):
• dal 1980 al 1988: definizione del quadro normativo sul Compulsory
Competitive Tendering (CCT);
• dal 1991 al 1994: implementazione del CCT;
• dal 1997 al 1999: introduzione delle iniziative Best Value (con riferimento
all’amministrazione pubblica locale) e Better Quality Services (amministrazione pubblica centrale), e conseguente abbandono del CCT;
• dal 2000 ad oggi: conclusione della sperimentazione prevista per i primi
tre anni ed applicazione generale delle due iniziative.
Azienda Pubblica 4.2006
424
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Figura 4 – Le politiche a supporto dell’esternalizzazione nel Regno Unito
1980
Local
Government
Planning and
Land Act
1983
Amministrazione
Thatcher: “Using the
private sector in
central government”
1988
Local
Government
Act
1991-94
1997-1999
Libro Bianco
“Competing
for quality”
Libro Bianco
“Modernising
Government” e
sperimentazioni pilota
Compulsory Competitive Tendering
Best Value &
Better Quality
Services
Se è notevole l’informazione sulle attività esternalizzate dopo il 1991, quella
esistente sul periodo precedente è alquanto limitata (4).
In due anni e mezzo, dall’aprile 1992 al settembre 1994, il Programma
“Competing for Quality” ha sottoposto a valutazione attività per oltre 2
miliardi di GBP e più di 54.000 dipendenti. I risparmi annuali in termini di
costo ammontano a 400 milioni di GBP (il 20% in media) in presenza di
qualità migliorata o inalterata dei servizi offerti. Le attività affidate al settore
privato hanno superato 1 miliardo di GBP (figura 5).
Figura 5 – Attività revisionate nel corso del programma Competing for
Quality (799 attività esaminate tra novembre 1991-settembre 1994)
attività mantenute
in house a seguito
di gara;
attività
esternalizzate
mediante gara;
322
attività
esternalizzate
senza gara;
attività
non sottoposte a
competizione ma
modernizzate; 93
attività
privatizzate;
attività
eliminate;
Fonte: nostra elaborazione su dati del OECD/PUMA, 1995
4 Sull’applicazione e gli effetti del CCT si vedano: Domberger, Jensen (1997); Domberger,
Rimmer (1994); Carnaghan, Bracewell Milnes (1993); Domberger et al. (1988); Cubbin et al.
(1987); Walsh (1991).
425
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Il CCT ha cambiato in modo radicale le modalità di gestione dei servizi locali
nel Regno Unito. Sono ben documentati dalla letteratura i benefici conseguiti
in termini di minori costi e di aumento della concorrenza. Altri effetti positivi
hanno riguardato la modernizzazione dei sistemi contabili e di controllo
interno ed esterno. Inoltre, informazioni prima inesistenti permettono oggi
un confronto più agevole tra amministrazioni pubbliche ed imprese private
in termini di costo, produttività, efficienza ed efficacia dei servizi offerti.
Tuttavia, i risparmi di costi e i guadagni di efficienza sono stati spesso
realizzati a scapito della qualità dei servizi pubblici. È proprio questo
l’inconveniente che recenti politiche inglesi stanno cercando di affrontare.
A livello centrale i principi sono enunciati nell’iniziativa Better Quality
Services, mentre per quanto riguarda l’amministrazione locale ci si riferisce
al programma Best Value, entrambi introdotti nel 1997 e riaffermati nel Libro
Bianco del Cabinet Office, nel 1999. (Cabinet Office, 1998; Department
of the Environment, Transport & the Regions, 1998). Caratteristica distintiva
di questa politica rispetto alle precedenti è la sua pragmaticità.
Le idee chiave sono il miglioramento della qualità dei servizi pubblici a
costi ragionevoli e dare più voce ai vari stakeholder. Il Best Value cerca di
porre rimedio alle principali critiche mosse contro il CCT (la gestione concorrenziale obbligatoria dei potenziali fornitori), in particolare ad una competizione svolta esclusivamente sui costi e alla mancanza di una visione di lungo
periodo. Uno dei suoi principi chiave è proprio quello della trasformazione
fondamentale delle modalità di erogazione dei servizi pubblici attraverso
l’orientamento alle esigenze dell’utente. Gli obiettivi della valutazione non si
esplicitano, quindi, in una riduzione del coinvolgimento dell’amministrazione
pubblica, bensì in servizi di qualità migliore (figura 6).
Figura 6 – La matrice performance-soddisfazione di Best Value
Maggiore
soddisfazione dei
cittadini/utenti
Valore
insufficiente
Best
Value
Performance
peggiori
Performance
migliori
Nessun
valore
Valore
irrilevante
Minore
soddisfazione dei
cittadini/utenti
Azienda Pubblica 4.2006
426
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Stati Uniti: la Circolare A-76
Rispetto agli altri Paesi OCSE, gli Stati Uniti hanno un welfare snello e limitati fondi pubblici destinati alla spesa sociale. Il sistema politico è federale,
con una divisione dei poteri tra esecutivo, legislativo e giudiziario stabilita
costituzionalmente e caratterizzato dallo spoils system (Pollitt, Bouckaert,
2000). La struttura amministrativa è composta da quattro livelli di governo:
l’amministrazione federale, i 50 stati, le contee e le amministrazioni locali. Gli
Stati Uniti sono caratterizzati da una cultura amministrativa orientata alla libertà
d’impresa e da un sistema di governo molto aperto e frammentato (5). Questi
fattori hanno agevolato la diffusione e l’applicazione di logiche manageriali
nelle amministrazioni pubbliche.
Anche negli Stati Uniti gli anni ’80 hanno rappresentato un periodo in
cui l’attenzione dell’opinione pubblica si è focalizzata sulla insostenibilità
dei deficit pubblici. Durante l’amministrazione Reagan si verificò la combinazione di elevati livelli di spesa per la difesa con l’incapacità di contenere i programmi sociali. Le principali riforme erano volte ad introdurre
tecniche manageriali private nell’amministrazione pubblica (per esempio
la commissione Grace).
Privatizzazioni, esternalizzazioni e compartecipazione degli utenti ai
costi furono promossi ove possibile, anche se non produssero gli effetti
desiderati (Savas, 1987).
Le politiche di promozione dell’esternalizzazione, portate avanti dall’Office of Management and Budget (OMB), sono incorporate, con riferimenti
al livello federale, nella Circolare A-76 del 1966 (emendata nel 1967, 1979,
1983 e 1999), applicata, con intensità variabile a seconda dei governi in
carica, da oltre 30 anni (Guttman, 2000).
La strategia dell’amministrazione Reagan fu quella di stabilire obiettivi
e procedure volte a compiere una ricognizione di tutte le attività “di natura
imprenditoriale” esistenti presso ogni amministrazione. Le amministrazioni
definirono in senso stretto la natura imprenditoriale delle attività. Per esempio, amministrazioni con oltre 12.000 dipendenti elaborarono liste che
identificavano meno di 30 dipendenti presso attività definite imprenditoriali.
Ciononostante, verso la fine dell’amministrazione Reagan, le attività censite
come imprenditoriali avevano raggiunto da 1/3 a 1/2 delle attività totali.
L’OMB attribuì una natura imprenditoriale a tutte le funzioni diverse dalla
definizione di politiche incluse quelle coinvolgenti i cosiddetti “colletti bianchi” impiegati in attività amministrative e di implementazione delle politiche.
L’obiettivo era quello di promuovere l’esternalizzazione del 5-10% delle
funzioni di ogni amministrazione annualmente, nell’arco di dieci anni.
Con l’avvento dell’amministrazione Bush (senior) il programma fu interrotto e risviluppato in modo autonomo, decentrato e discrezionale presso le
5 Nel 1770, T. Jefferson sosteneva: “The government’s business is not to be in business”.
427
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
singole amministrazioni, con l’effetto di una drastica riduzione nel numero
degli studi svolti dalle amministrazioni.
Nel primo round della National Performance Review del Vice-Presidente
Gore, l’attenzione all’esternalizzazione fu limitata a scapito del miglioramento in termini di efficienza dei servizi svolti internamente. Nel secondo
round, tuttavia, la riconsiderazione del ruolo dello Stato fu più profonda,
affrontando anche questioni come l’esternalizzazione.
L’attuale amministrazione Bush ha riservato uno spazio considerevole
all’esternalizzazione (Competitive Sourcing) nel suo programma per la modernizzazione della pubblica amministrazione a partire dal 2002 (Executive
Office of the President, 2001, p. 17). Le misure che l’amministrazione Bush
ha intrapreso per intensificare la competizione pubblico-privato riguardano
la semplificazione delle procedure di valutazione delle offerte pubbliche e
private, una maggiore pubblicizzazione delle attività soggette a competizione e la promozione dell’esternalizzazione da parte dei vertici manageriali.
Un primo risultato è stato la revisione della Circolare A-76.
L’A-76 distingue le “attività a rilevanza imprenditoriale” da “funzioni
intrinsecamente pubbliche” alle quali non si applica. L’amministrazione è
autorizzata a svolgere le attività di natura imprenditoriale soltanto se risulta
impossibile una loro realizzazione da parte del settore privato, nell’interesse
della difesa nazionale, nell’interesse della tutela del paziente, o quando ciò
comporta un risparmio in termini di costi. Le funzioni intrinsecamente pubbliche sono definite dalla Circolare come quelle così strettamente connesse
all’interesse generale da richiedere la realizzazione attraverso l’impiego
di dipendenti pubblici.
Una legge del 1998, the Federal Activities Inventory Reform Act (FAIR),
richiede alle amministrazioni federali di preparare un elenco delle proprie
attività di natura imprenditoriale realizzate in house, e di sottoporlo all’OMB
entro il 30 giugno di ogni anno. A questa ultima è richiesta la revisione degli
elenchi che successivamente vengono trasmessi al Congresso e pubblicati
sulla Gazzetta Ufficiale.
Nel determinare l’approccio economicamente più vantaggioso, l’A-76
richiede alle amministrazioni di confrontare i costi della propria gestione
del servizio con i costi corrispondenti all’ipotesi di esternalizzazione (fino
alla revisione del novembre 2002). Un manuale per il confronto dei costi
accompagna la Circolare e descrive i costi da includere e i metodi per stimarli. La condizione per affidare un’attività al settore privato è che il costo
totale del servizio esternalizzato sia minore del costo del servizio realizzato
in economia (almeno del 10% dei costi del personale). Tale margine, chiamato anche conversion differential, si pone di fronte ai maggiori rischi e
interruzioni che si possono verificare esternalizzando il servizio.
La figura 7 illustra le attività identificate come esternalizzabili dalle amministrazioni statali nel 2000. Gli elenchi identificano 850.000 dipendenti a
tempo pieno (il 53% dell’intero pubblico impiego a livello centrale, escluse
forze armate e militari), che svolgono attività di natura imprenditoriale.
Azienda Pubblica 4.2006
428
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Il Presidente Bush si è impegnato a sottoporre a competizione tra fornitori pubblici e privati la metà delle attività così svolte. Per realizzare questo
traguardo, l’OMB ha lanciato l’iniziativa Competitive Sourcing che richiede
alle amministrazioni pubbliche centrali di completare le competizioni pubblico-privato o la conversione diretta (qualora applicabile) per non meno del
5% delle proprie attività di natura imprenditoriale nel 2002. Il traguardo è
stato elevato al 10% nel 2003, mentre si è ritenuto non opportuno definire
un obiettivo (almeno a livello aggregato) per gli anni successivi.
Figura 7 – Attività esternalizzabili nelle amministrazioni federali (percentuale
di dipendenti pubblici a tempo pieno (FTE) che svolgono attività esternalizzabili, 2000)
Nel 2002, l’OMB ha rivisto la Circolare A-76 cercando di porre rimedio ad
una serie di impedimenti alla sua efficace applicazione (Federal Register,
2002). Tra questi giova menzionare il miglioramento e l’ampliamento della
competizione, e l’eliminazione di accordi pubblico-pubblico anti-concorrenziali; la presunzione che tutte le attività siano di carattere imprenditoriale
a meno che non esistano ragioni che possano giustificare una loro natura
intrinsecamente pubblica; l’imposizione di scadenze (12 mesi) entro le
quali completare i processi di esternalizzazione; ed una maggiore enfasi
sul concetto di valore pubblico (6).
6 Nella scelta del fornitore esterno, le amministrazioni devono tenere conto anche della qualità e della sua capacità di innovazione.
429
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Canada: la considerazione delle alternative
Il Canada è uno stato federale del tipo Westminster, la cui principale differenza con gli altri Paesi OCSE, e in special modo con il Regno Unito e gli
Stati Uniti, è la presenza di una elevata fiducia nello Stato. Inoltre, il Canada
è caratterizzato da una complessa natura multilivello e settorializzata dei
sistemi politici ed amministrativi, che condiziona l’applicazione delle riforme
del management pubblico. A livello centrale ci sono 24 dipartimenti, 37
amministrazioni della Corona ed oltre 48 amministrazioni corrispondenti
ai livelli federali.
Anche il Canada ha subito le forti spinte riformatorie degli anni ’80,
principalmente collegabili all’incapacità di contenere e controllare la
spesa pubblica e alle deboli performance economiche (Lindquist, 2000;
Mintzberg, Bourgault, 2000; Kernaghan et al., 2000; McDavid, Marson,
1990; Aucoin, 1995).
La retorica antiburocratica – in realtà limitata – e le riforme del management pubblico si sono apertamente ispirate alle esperienze anglosassoni
(Roberts, 1996). In particolare, l’amministrazione Mulroney (1984-1993)
ha fatto spesso ricorso all’introduzione di tecniche e strumenti provenienti
dalle imprese.
Un lieve cambio di rotta si osserva dal 1993, quando l’amministrazione
liberale proclama un modello canadese di riforma del management pubblico,
nel rifiuto di perseguire a priori la minimizzazione della pubblica amministrazione. Tuttavia, in presenza di perduranti spinte fiscali, le strategie di
modernizzazione continuano a focalizzarsi su metodi alternativi a quelli in
economia per l’erogazione dei servizi, sebbene abbandonando nel 1990
l’approccio di make or buy introdotto nel 1986. Rilevante enfasi fu posta
sulle iniziative di collaborazione tra ministeri e province e sulle forme associative tra queste ultime.
L’esperienza canadese in materia di politiche di esternalizzazione è
utile in quanto, oltre a vantare una lunga esperienza, essa è caratterizzata
dalla considerazione delle diverse alternative, che è l’aspetto più delicato
nella formulazione delle strategie (Alford, Deirdre, 1994; Armstrong,
Lenihan, 1999; Panet, Trebilcock, 1998). Queste possono essere raggruppate in quattro cluster che si riferiscono alla modernizzazione del sistema
di erogazione (che rimane interno), alla creazione di enti strumentali, alle
forme associative e partnership pubblico/pubblico, all’esternalizzazione
ad aziende private.
Dal 1995, la politica del Treasury Board, in materia di esternalizzazione
era denominata Framework for alternative program delivery (Treasury Board
Secretariat, 1992; 1993; 1995). Venivano in essa specificati i principi
chiave e i criteri guida per la comparazione e la valutazione delle diverse
alternative di erogazione dei servizi pubblici.
L’attuazione della politica ha incluso una fase di sperimentazione presso
alcuni dipartimenti ed agenzie a livello federale fino al 2002, per essere
Azienda Pubblica 4.2006
430
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
poi rivista e dar luogo ad una nuova politica denominata Alternative service
delivery – ASD (Canadian Institute, 1996; Ford, Zussman, 1997; Lindquist,
Sica, 1995; Manning, 1997; Skelly, 1996; Treasury Board Secretariat,
2003; Wilkins, 2003).
L’ASD è un concetto più ampio dell’esternalizzazione. Infatti, ne fanno
parte la creazione di agenzie operative che godono di una maggiore autonomia e flessibilità in confronto ad altre amministrazioni pubbliche, forme di
partenariato tra dipartimenti e tra questi e le amministrazioni locali, basate
sulla condivisione di risorse e competenze di varia natura, la devoluzione di
funzioni, servizi ed attività alle province, l’affidamento di servizi ed attività
alle imprese private attraverso l’esternalizzazione e, in casi estremi in cui
l’attività non serve un interesse pubblico, la privatizzazione (figura 8).
In linea generale, è possibile identificare i due estremi nella gestione
diretta del servizio da parte dell’amministrazione pubblica o nel completo
abbandono dello stesso attraverso la privatizzazione. L’esternalizzazione
si classifica, quindi, come un’opzione intermedia dove il controllo da parte
dell’amministrazione pubblica, titolare della funzione, è forte (persino più
che nella precedente gestione diretta), ma la gestione è decisamente dominata dal settore privato.
Figura 8 – Forme alternative di erogazione dei servizi pubblici
Elevati livelli di indipendenza/autonomia
Altre p.a.
provinciali
o locali
Privatizzazione
totale
Volontariato
Associazioni
di consumtori
Aziende non profit
Attività di tipo
imprenditoriale
Partecipazioni
pubbliche
Settore
pubblico
Partnership pubblico –
pubblico
Enti
strumentali
Gestioni
associate
Imprese
statali
Agenzie
esecutive
Partnership
pubblico –
privato
Settore
privato
Esternalizzazione
Franchising,
licenze
Utilities
Gestione
diretta
Attività non
imprenditoriali
Elevati livelli di controllo
da parte dell’amministrazione pubblica
Fonte: con adattamenti da Treasury Board of Canada (1995)
431
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
La transizione da una modalità all’altra è guidata da un’analisi approfondita
delle condizioni ambientali e degli obiettivi strategici dell’amministrazione.
Anche qui, come abbiamo visto per gli altri due Paesi, la scelta è di natura
strategica ancorché pragmatica, e si sconsiglia una decisione basata su
premesse ideologiche di un privato aprioristicamente più efficiente del
pubblico (7).
Dal 2002, le amministrazioni canadesi devono preparare dei piani
triennali nei quali includere tutte le iniziative di ASD che comportano una
spesa superiore ai 20 milioni di $ canadesi, riguardano attività critiche
per la continuità del servizio ai cittadini, riguardano attività considerate
strategiche per il perseguimento della mission dell’amministrazione, oppure
possono incidere sui diritti fondamentali dei cittadini. Nei piani triennali
bisogna motivare la scelta che porta ad abbandonare le modalità esistenti
di erogazione dei servizi. I piani vengono sottoposti al Tesoro che può
richiedere analisi costi-benefici per specifiche iniziative, svolgendo così un
ruolo di coordinamento strategico e assicurando un approccio trasversale
a tutte le amministrazioni pubbliche (whole-of-government).
Italia: l’esternalizzazione nelle politiche di promozione dell’innovazione
Le politiche per la promozione dell’esternalizzazione da parte dell’amministrazione centrale italiana sono relativamente recenti, mentre lo stesso non
può dirsi con riferimento alle singole esperienze (modalità concorrenziali
tra organizzazioni pubbliche e contracting out verso il settore privato) che
risalgono ad alcuni decenni prima (Maltoni, 2004).
Il fenomeno è oggetto di una sola norma a carattere generale e di
numerose norme settoriali. Partendo in ordine cronologico, è opportuno
menzionare il protocollo d’intesa sull’esternalizzazione sottoscritto nel 1995
da Confindustria e Dipartimento della Funzione pubblica (DFP) e rinnovato
nel 1998, 1999 e 2001 con la previsione di un comitato paritetico di
indirizzo e controllo.
L’esternalizzazione è disciplinata anche dalla legge finanziaria per l’anno 2002 (art. 29, l. 448/2001), che si inserisce all’interno di un percorso
normativo volto alla modernizzazione delle amministrazioni e ribadisce la
possibilità di ricorrere a fornitori privati, a condizione di ottenere “economie
di gestione”.
Una disciplina di maggior dettaglio era stata demandata ad un successivo regolamento del Ministero dell’economia e delle finanze (8). In
attesa della sua emanazione, è possibile esaminare lo schema in stato di
avanzata elaborazione che individua i servizi oggetto di esternalizzazio7 Si rinvia a Cepiku (2006) per un approfondimento degli strumenti (test e albero decisionale)
utilizzati dalle amministrazioni canadesi nella scelta tra le diverse opzioni strategiche.
8 Si tratta dello Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante Regolamento di
attuazione dell’articolo 29 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in materia di disciplina
dei servizi trasferibili.
Azienda Pubblica 4.2006
432
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
ne, le modalità per l’affidamento, i criteri per l’esecuzione del servizio e
la determinazione delle relative tariffe, nonché altre eventuali clausole di
carattere finanziario.
Per quanto concerne i servizi potenzialmente esternalizzabili, il regolamento sembra individuarli in quelli per i quali è previsto il pagamento di un
corrispettivo da parte dell’utenza ed in un elenco puntuale di tutte le altre
tipologie di attività (9).
I criteri principali previsti dal regolamento in base ai quali un’amministrazione potrebbe ricorrere all’esternalizzazione sono: il costo del servizio
(impropriamente denominato criterio di economicità), che deve risultare
inferiore a quello precedentemente sostenuto dall’amministrazione; i livelli
di prestazione dei servizi svolti dai soggetti di diritto privato e le caratteristiche della loro erogazione, che le amministrazioni sono tenute a verificare
affinché non siano qualitativamente e quantitativamente inferiori a quelli
avuti in precedenza.
L’impatto dell’esternalizzazione, a seguito dell’applicazione del regolamento, è stato stimato in una riduzione della spesa per circa 600 milioni di
euro annui, fino a raggiungere i 2-3 miliardi quando l’applicazione della
normativa andrà a regime (Rogari, 2002) (10).
Più recentemente, il presidente dell’Antitrust, Catricalà, nella sua relazione annuale ha avanzato una proposta, successivamente fatta propria
dal disegno di legge per la Finanziaria 2007: i ministeri dovranno ridurre
le dotazioni organiche in modo da far sì che il personale utilizzato per funzioni di supporto (gestione delle risorse umane, sistemi informativi, servizi
di manutenzione e logistici, affari generali, provveditorati e contabilità),
non ecceda il 15% delle risorse umane complessivamente utilizzate da ogni
amministrazione. Le amministrazioni devono predisporre entro il 31 marzo
2007 dei piani di riallocazione del personale, volti a soddisfare il limite
del 15% entro la fine del 2008 (11).
9 Ossia: servizi di manutenzione e riparazione, servizi di trasporto terrestre, servizi di trasporto di posta per via terrestre ed aerea, servizi di telecomunicazione, servizi finanziari, assicurativi, bancari, servizi informatici e affini, servizi di ricerca e sviluppo, servizi di contabilità, revisione dei conti e tenuta dei libri contabili, servizi di ricerca di mercato e di sondaggio
dell’opinione pubblica, servizi di consulenza gestionale e affini, servizi di pulizia degli edifici
e di gestione delle proprietà immobiliari, servizi pubblicitari, servizi di editoria e di stampa,
in base a tariffa o a contratto, servizio di eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti, disinfestazione e servizi analoghi, servizi alberghieri e di ristorazione, servizi legali (ad esclusione
di quelli attribuiti all’avvocatura dello Stato), servizi ricreativi, culturali e sportivi, servizi relativi all’istruzione, anche professionale, servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, anche
integrata, attinenti all’urbanistica ed alla paesaggistica, servizi affini di consulenza scientifica e tecnica, nonché di sperimentazione tecnica ed analisi.
10 In una prima fase, il regolamento sarà operativo solo per le amministrazioni centrali e gli
enti pubblici statali, sebbene, almeno in teoria, dovrebbe successivamente estendersi anche
alle amministrazioni pubbliche locali, con interferenze senza precedenti persino se si confrontano le esperienze di Paesi più centralizzati come il Regno Unito.
11 Titolo III: Disposizioni in materia di spese. Capo I: Razionalizzazione e riorganizzazione
delle pubbliche amministrazioni. Articolo 32: Revisione degli assetti organizzativi e disposizioni riguardanti i ministeri, commi 1, lett. f) e 5.
433
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Accanto alla normativa summenzionata, si rileva un crescendo di interventi cosiddetti soft nella forma di politiche di promozione da parte del DFP
dal 2001 ad oggi (tabella 2).
Tabella 2 – Le politiche del DFP a supporto dell’esternalizzazione
Anno
2001
2003
2005
2005/
2006
Progetto
Descrizione
Progetto finalizzato “Esternalizzazione
delle funzioni amministrative”
Offre un panorama dei casi di esternalizzazione di funzioni nell’amministrazione pubblica.
Rapporto “Esternalizzazione di attività
e servizi nella pubblica
amministrazione”
Guida all’esternalizzazione di servizi
e attività strumentali
nella PA.
Queste due ricerche sono il frutto
dell’omonimo progetto realizzato
dall’Università di Roma “Tor Vergata”,
per conto del DFP.
La Guida richiama l’attenzione su
alcuni aspetti che condizionano il
conseguimento dei benefici attesi
dall’esternalizzazione.
Rapporto “Esternalizzazione: governare
tramite contratti”
La ricerca, svolta dall’Istat, compie
una rilevazione dei tipi di esternalizzazione e dei domini istituzionali
all’interno dei quali hanno luogo.
Programma Cantieri
– Laboratorio
Esternalizzazione
Il Laboratorio è volto a delineare i
possibili settori di interesse per una
politica di esternalizzazione, che
possono avere immediate ricadute
operative nella conduzione dell’esperienza di esternalizzazione.
4. Conclusioni
In questa parte conclusiva del lavoro, vale la pena richiamare gli obiettivi
della ricerca. Il lavoro era volto ad approfondire l’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche, al fine di ricostruire un quadro
simile a quello già presente in letteratura con riferimento all’outsourcing
nelle aziende private (Cepiku, 2006) e di evidenziare le implicazioni per
i decisori pubblici.
L’esame dei diversi approcci teorici e l’analisi empirica delle politiche
sull’esternalizzazione nei tre casi Paese, successivamente comparati con
l’Italia mettono in rilievo alcune caratteristiche evolutive comuni. Nel Regno
Unito, la prima fase (CCT), era incentrata sulla sottoposizione obbligatoria
a gara di un insieme di attività identificate in maniera top down dall’amministrazione centrale per entrambi i livelli di governo. Il criterio guida
Azienda Pubblica 4.2006
434
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
era quello del costo. In una seconda fase viene adottato un approccio più
pragmatico che consente alle amministrazioni di identificare autonomamente
le attività e i servizi che è più opportuno esternalizzare, nonché i criteri di
scelta. Rispetto a questi ultimi, alle considerazioni sul costo se ne aggiungono
altri che fanno riferimento alla qualità, al valore pubblico e all’equilibrio
economico-finanziario di lungo periodo.
Anche nel caso degli Stati Uniti vengono eliminate l’identificazione dall’alto delle attività oggetto di esternalizzazione, le percentuali di attività da
esternalizzare obbligatoriamente, espresse in termini di personale, ecc.
Le politiche per l’esternalizzazione in Canada sono invece incentrate
sull’superamento della dicotomia make or buy, ampliando le alternative
disponibili ai decisori politici e ai manager pubblici.
Questi elementi delle politiche per l’esternalizzazione sono al centro
del dibattito in Italia, come si avrà modo di approfondire nell’ultimo paragrafo.
L’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche
Alla luce delle considerazioni riportate nel paragrafo precedente, è possibile distinguere in modo analitico i seguenti elementi che stanno alla base
dell’evoluzione dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche:
• oggetto dell’esternalizzazione;
• modalità di identificazione delle attività da esternalizzare;
• rapporto con le aziende fornitrici;
• criteri di scelta tra le diverse alternative strategiche.
Riguardo al primo punto, l’oggetto dell’esternalizzazione ha visto un graduale ampliamento dai servizi di supporto (cosiddetti blue collar quali la
pulizia dei locali, la raccolta dei rifiuti, ecc.), che non impattano in maniera
rilevante sulla catena del valore, alle attività amministrative di back office, che
si pongono come ausiliarie rispetto alla mission (quali la funzione finanza,
le ICT, la gestione del personale, ecc.). Solo in alcuni Paesi l’esternalizzazione si è estesa fino a ricomprendere delle vere e proprie attività di core
business quali la gestione delle prigioni, i vigili del fuoco, la funzione di
audit esterno (corte dei conti), ecc.
Nelle più avanzate esperienze estere, inoltre, l’identificazione delle
attività da sottoporre a gara ed esternalizzare non avviene più per legge
e in maniera uniforme a tutte le amministrazioni pubbliche, ma autonomamente da ciascuna amministrazione pubblica, seppur all’interno di principi
generali.
Un altro aspetto fondamentale riguarda il rapporto tra queste e le aziende
private fornitrici. Da relazioni di natura contrapposta basate su una concezione dell’esternalizzazione quale gioco a somma zero, il rapporto tra
le parti evolve verso logiche di partnership. Questa evoluzione è favorita
435
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
dall’eliminazione degli obblighi normativi di esternalizzazione gravanti fino
a poco tempo fa sulle amministrazioni dei Paesi analizzati.
I criteri di scelta, non solo tra make or buy, ma tra le numerose alternative
a disposizione dei decisori pubblici, evolvono dalla minimizzazione del
costo alla massimizzazione del valore pubblico creato per i cittadini/utenti,
in un’ottica di lungo periodo.
L’evoluzione dell’esternalizzazione, lungo queste dimensioni, produce delle implicazioni rilevanti sia per la ricerca futura, sia per i decisori
politici.
Implicazioni per la ricerca
Si è visto poc’anzi che l’esternalizzazione di attività e servizi nelle amministrazioni pubbliche sta evolvendo verso un maggior orientamento al valore
pubblico. Si tratta di una dimensione che, a differenza di quella di costo,
necessita di ulteriori specificazioni al fine di divenire effettivamente un criterio guida nei processi decisionali (Porter, 1982; Moore, 1995; Normann,
Ramirez, 1995; Meneguzzo, 2005).
Inoltre, mancano modelli teorici in grado di integrare le prospettive dell’amministrazione pubblica con quelle del contraente privato e degli utenti.
La loro considerazione congiunta consentirebbe di risolvere alcuni rilevanti
dilemmi come quello del controllo. Infatti, l’amministrazione pubblica cerca
di mantenere il controllo sull’attività anche dopo che è stata esternalizzata,
mentre l’azienda privata cerca di ridurre la propria dipendenza dai finanziamenti pubblici (si veda per un approfondimento Cepiku, 2006).
Infine, un’ultima area attiene al momento finale della valutazione degli
esiti, economici e sociali, dell’esternalizzazione. È necessario elaborare
ed introdurre sistemi di valutazione integrati capaci di rilevare l’impatto
dell’esternalizzazione sia a livello micro, sul economicità dell’amministrazione, sia a livello meso, ossia sul sistema di relazioni che la collega ad altre
amministrazioni pubbliche di diverso o pari livello, e sia a livello macro,
poiché le scelte contrattuali di aziende grandi come alcune amministrazioni
pubbliche sono in grado di incidere sulle caratteristiche del mercato di un
bene o servizio.
Implicazioni per il caso italiano
Le esperienze estere dei tre casi Paese rappresentano, con opportuni sforzi
di contestualizzazione, un utile riferimento per il caso italiano, specialmente
in questo particolare momento storico caratterizzato da un quadro normativo
in evoluzione con riferimento all’esternalizzazione.
Nonostante il limitato sviluppo della regolamentazione normativa del
fenomeno, un elemento di vantaggio dell’esperienza italiana è rappresentato proprio dall’utilizzo di altri strumenti, diversi da quelli legislativi,
da parte del DFP, che ha spinto le amministrazioni italiane ad inquadrare
Azienda Pubblica 4.2006
436
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
il fenomeno all’interno dei più ampi processi di modernizzazione della
pubblica amministrazione.
Fermo restando il carattere provvisorio del disegno di legge finanziaria
per il 2007 e del regolamento del Ministero dell’economia, risulta chiara
la volontà politica di allineare le politiche per l’esternalizzazione dell’amministrazione italiana a quelle dei Paesi OCSE.
Non si può tuttavia prescindere in questa sede dal notare la presenza
di alcuni elementi chiave che hanno caratterizzato le primissime politiche
dei Paesi analizzati e che sono stati prontamente corretti nelle politiche
successive.
Trattasi dell’imposizione, con un approccio top down, di obiettivi quantitativi di esternalizzazione, uniformi ed espressi come percentuali all’input
(abbandonati nelle più recenti politiche statunitensi ed inglesi, ma preannunciati nel disegno della legge finanziaria); l’individuazione puntuale dei
servizi oggetto di esternalizzazione, fonte di rilevanti rigidità, e criteri di
valutazione improntati al costo (schema di regolamento).
È quindi importante che qualunque legislazione o regolamentazione in
materia di esternalizzazione tenga conto di questi fattori in quanto spesso,
e a maggior ragione in un ordinamento come quello italiano, la normativa
è un elemento che influenza in maniera diretta le scelte di affidamento all’esterno di attività e servizi pubblici da parte delle singole amministrazioni
pubbliche.
Con riferimento alle modalità di implementazione e di gestione del
processo di esternalizzazione, la letteratura e le esperienze analizzate
evidenziano che ricorrere all’esternalizzazione solo per tagliare i costi o
ridurre il personale rende rigido e meccanico uno strumento strategico e
flessibile. L’erronea, spinta all’esternalizzazione proveniente da blocchi e
limiti di assunzioni di personale di natura arbitraria comporta esternalizzazioni a costi elevati e poco coerenti con la strategia aziendale.
Un’altra specificità delle amministrazioni pubbliche riguarda i brevi
cicli politici che impongono il raggiungimento di risultati visibili e misurabili prima della fine della legislatura. Sfortunatamente, per le iniziative
di esternalizzazione questo significa posizionarsi in basso nello spettro
del valore, ponendo una forte enfasi sul risparmio dei costi a scapito del
valore, attraendo i contraenti che offrono i costi più bassi rifacendosi
sulla qualità.
Un ulteriore elemento rilevante riguarda la presenza di un mercato concorrenziale di imprese fornitrici per il servizio che si vuole esternalizzare.
Giova ricordare che in alcuni casi, come per esempio nel campo delle ICT,
è compito specifico della pubblica amministrazione creare e sostenere il
mercato. A differenza di un’azienda privata che si appresta ad esternalizzare un servizio e pertanto valuta lo stato del mercato, l’amministrazione
pubblica è anche in grado di influenzarlo, sia quantitativamente attraverso i
volumi di servizi che decide di esternalizzare, sia qualitativamente attraverso
il suo potere regolamentare.
437
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Riferimenti bibliografici
Alford J., Deirdre O. (a cura di) (1994), The Contract State: Public Management and the Kennett Government, Deakin University Press.
Arcari A. (1996), “L’outsourcing: una possibile modalità di organizzazione
delle attività dei servizi”, Economia & Management, 4.
Armstrong J., Lenihan D.G. (1999), Report on the collaborative partnerships
project: from controlling to collaborating: when governments want to be
partners, Institute of Public Administration of Canada.
Aucoin P. (1995), The New Public Management: Canada in comparative
perspective, Institute for Research on Public Policy.
Barney J.B. (1991), “Firm resources and sustained competitive advantage”,
Journal of Management, 17.
Berkeley Thomas A. (2004), Research skills for management studies, London:
Routledge.
Borgonovi E. (2002), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni
pubbliche, 3a edizione, Milano: Egea.
Bronzetti G. (2001), L’outsourcing. Uno strumento di pianificazione strategica, Milano: Franco Angeli.
Cabinet Office (1998), Better Quality Services - A Handbook, The Stationery
Office, July.
Cabinet Office (1996), Competing for Quality Policy Review: An Efficiency
Unit Scrutiny, London.
Cabinet Office (1999), Modernising Government. A white paper, March.
Cafferata R. (2005), Lezioni di economia e gestione delle imprese, Roma:
Texmat.
Cafferata R. (1995), Sistemi, ambiente e innovazione, Torino: Giappichelli.
Canadian Institute, Alternative Service Delivery for provincial governments,
1996.
Carnaghan R., Bracewell Milnes B. (1993), Testing the market: competitive
tendering for government services in Britain and abroad, Institute of
Economic Affairs.
Cavalieri E. (1995), Variabilità e strutture di impresa, Padova: Cedam.
Cepiku D. (2004), “Esperienze pratiche di Esternalizzazione a livello internazionale”, in DFP, Università degli Studi di Roma Tor Vergata, Esternalizzazione di attività e servizi nella pubblica amministrazione.
Cepiku D. (2006), L’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche. Teorie,
politiche ed esperienze a livello internazionale, Roma: Aracne.
Coase R. (1937), “The Nature of the Firm”, Economica, 4.
Cox A.W. (1996), “Relational competence and strategic procurement management: Towards and entrepreneurial and contractual theory of the firm”,
European Journal of Purchasing and Supply Management, 2/1.
Cubbin J., Domberger S., Meadowcroft S. (1987), “Competitive tendering and
efficiency: The case of hospital cleaning”, Fiscal Studies, 8/3.
de Looff L.A., Berghout E.W. (1994), Research strategies in IS, Research
report TWI 94-17, Delft: Delft University of Technology.
Azienda Pubblica 4.2006
438
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Looff L.A. (1997), Information systems outsourcing decision making: a
managerial approach, Hershey: Idea Group.
Denzin N.K., Lincoln Y.S. (a cura di) (2000), Handbook of Qualitative
Research, Thousand Oaks, Cal.: Sage.
Department of the Environment, Transport & the Regions (1998), Modernising
local government – improving local services through Best Value.
Dipartimento Della Funzione Pubblica (2003), Guida all’esternalizzazione di
servizi e attività strumentali nella PA, Roma.
Dipartimento Della Funzione Pubblica, Istat (2005), Le esternalizzazioni nelle
pubbliche amministrazioni. Indagine sulla diffusione delle pratiche di
outsourcing in Italia, Napoli: ESI.
Dipartimento della Funzione Pubblica (2001), Progetto finalizzato “Esternalizzazione delle Funzioni Amministrative”, settembre, Roma.
Dipartimento Della Funzione Pubblica, Università Tor Vergata (2004), Esternalizzazione di attività e servizi nella pubblica amministrazione.
Domberger S., Jensen P. (1997), “Contracting out by the public sector: theory,
evidence, prospects”, Oxford Review of Economic Policy, 13/4.
Domberger S., Meadowcroft S., Thompson D. (1988), “Competitive tendering
and efficiency in refuse collection: A reply”, Fiscal Studies, 9/1.
Domberger S., Rimmer S. (1994), “Competitive tendering and contracting in
the public sector: a survey”, International Journal of the Economics of
Business, 1.
Executive Office of the President (2001), The President’s management Agenda,
United States, Office of Management and Budget, p. 17.
Federal Register (2002), Vol. 67, N. 223, 19 Novembre.
Ferlie E., Ashburner L., Fitzgerald L., Pettigrew A. (1996), The New Public
Management in Action, New York: Oxford University Press.
Ferraris Franceschi R. (1978), L’indagine metodologica in economia aziendale, Milano: Giuffrè.
Ford R., Zussman D. (a cura di) (1997), Alternative Service Delivery: Sharing
Governance in Canada, KPMG: The Institute of Public Administration
of Canada.
Galbraith J.R. (1973), Designing complex organizations, Massachusetts:
Addison Wesley, Reading.
Grant R.M. (1991), “The resource-based theory of competitive advantage:
implications for strategy formulation”, California Management Review,
Spring.
Grant R.M. (1994), L’analisi strategica per le decisioni aziendali, Bologna:
Il Mulino.
Greve C. (2001), “New Avenues for Contracting Out and Implications for
a Theoretical Framework”, Public Performance & Management Review,
24/3.
Gruening G. (1998), “Origini e basi teoriche del New Public Management”,
Azienda Pubblica, 6 [Vers.it. G. Grossi].
de
439
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Guttman D. (2000), “Privatisation, public purpose and private service: the
twentieth century culture of contracting out and the evolving law of diffused sovereignty”, Administrative law review, summer.
Healy T.J., Linder J.C., (a cura di) (2002), Outsourcing in Government: the
path to transformation, Accenture.
Hood C. (1991), “A Public Management for all seasons”, Public Administration, 69.
Jensen M.C., Meckling W.H. (1976), “Theory of the firm: Managerial
behavior, agency costs and ownership structure”, Journal of Financial
Economics, Vol. 3.
Kernaghan K., Marson B., Borins S. (2000), The New Public Organization,
IPAC Monographs on Canadian Public Administration, N. 24.
King G., Keohane R., Verba S. (1994), Designing Social Inquiry: Scientific
Inference in Qualitative Research, Princeton University Press.
Lindquist E., Sica T. (1995), Canadian Governments and the Search for Alternative Program Delivery and Financing: A Preliminary Survey, KPMG
Centre for Government: Institute of Public Administration of Canada.
Lindquist E.A. (a cura di) (2000), Government Restructuring and Career
Public Service in Canada.
Lyons B. (1995), “Specific investment, economies of scale, and the makeor-buy decision: a test of transaction cost theory”, Journal of Economic
Behavior and Organization, 26.
Maltoni A. (2004), “Brevi considerazioni in tema di esternalizzazione di
attività strumentali e di funzioni amministrative”, Rivista della Corte dei
conti, 1.
Manning N. (1997), “Three perspectives on Alternative Service Delivery”,
Public Sector Management, 7/4.
Mari C. (1994), Metodi qualitativi di ricerca: i casi aziendali, Giappichelli:
Torino.
McAfee R.P., McMillan J. (1986), “Bidding for contracts: a Principal-Agent
analysis”, The RAND Journal of Economics, 17/3.
McDavid J.C., Marson B. (1990), The Well Performing Government Organization, IPAC.
Meneguzzo M. (2005), “Creazione di valore e sviluppo del capitale sociale:
la sfida per il sistema della PA italiana”, RIREA, 11/12.
Meneguzzo M. (1995), “Dal New Public Management alla Public Governance: il pendolo della ricerca sulla amministrazione pubblica”, Azienda
Pubblica, 3.
Merlino M., Testa S., Valivano A. (1997), “Opportunità e limiti del processo
di outsourcing”, Economia & Management, 3.
Minouge M., Polidano C., Hulme D. (1999), Beyond the New Public Management: Changing Ideas and Practices in Governance, London: Edward
Elgar Publishing.
Mintzberg H., Bourgault J. (2000), Managing Publicly, IPAC Monographs
on Canadian Public Administration, 26.
Azienda Pubblica 4.2006
440
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Monteverde K., Teece D.J. (1982), “Supplier switching cost and vertical
integration in the automobile industry”, Bell Journal of Economics, 12.
Moore M. (1995), Creating public value, Cambridge: Harvard University
Press.
Murray J.Y., Kotabe M. (1999), “Sourcing strategies of US Service companies: A modified transaction-cost analysis”, Strategic Management
Journal, 20.
Mussari R. (1997), “Autonomy, Responsibility, and New Public Management
in Italy”, in L.R. Jones, K. Schedler, (a cura di), International Perspectives
on the New Public Management, London: JAI Press.
Mussari R. (2005), “L’oggetto dell’indagine: il concetto di esternalizzazione
nelle amministrazioni pubbliche”, in DFP, Istat, Le esternalizzazioni nelle
pubbliche amministrazioni. Indagine sulla diffusione delle pratiche di
outsourcing in Italia, Napoli: ESI.
Normann R., Ramirez R. (1995), Le strategie interattive di impresa, Milano:
ETAS Libri.
OECD (1993), Managing with market type mechanisms, Paris: OECD.
OECD/PUMA (1995), Feasibility of monitoring the extent of contracting out
and user charging in Denmark, Germany, the United Kingdom and the
United States, Paris: Oecd.
OECD (1997), Best practice guidelines for contracting out government
services, Policy Brief N. 2, Paris: OECD.
OECD (2005), Modernising government: the way forward, Paris: Oecd.
Panet P.L., Trebilcock M.J. (1998), “Contracting-out social services”, Canadian
Public Administration, 41/1.
Peteraf M.A. (1993), “The cornerstones of competitive advantage: A resourcebased view”, Strategic Management Journal, 14.
Pollitt C., Bouckaert G. (2000), Public Management Reform: a Comparative
Analysis, Oxford: Oxford University Press.
Porter M.E. (1980), Competitive strategy: techniques for analysing industries
and competitors, New York: Free Press.
Porter M.E. (1982), La strategia competitiva. Analisi per le decisioni, Bologna: Edizioni della Tipografia Compositori.
Porter M.E. (1985), Competitive advantage: creating and sustaining superior
performance, New York: Free Press.
Prahalad C.K., Hamel G. (1990), “The core competence of the corporation”,
Harvard Business Review, 68/4.
Quinn J.B., Doorley Th.L., Paquette P.C. (1990), “Beyond products: servicesbased strategy”, Harvard Business Review, 68.
Quinn J.B., Hilmer F.G. (1994), “Strategic Outsourcing”, Sloan Management
Review, 4.
Quinn J.B., Hilmer F.G. (1995), “Make or buy: strategic outsourcing”, The
McKinsey Quarterly, 1.
Rebora G., Meneguzzo M. (1990), Strategia delle amministrazioni pubbliche,
Torino: Utet.
441
Azienda Pubblica 4.2006
Saggi
L’evoluzione dell’esternalizzazione
Ricciardi A. (2000), L’outsourcing strategico. Modalità operative, tecniche di
controllo ed effetti sugli equilibri di gestione, Milano: Franco Angeli.
Roberts A. (1996), So-Called Experts: How American Consultants Remade
the Canadian Civil Service 1918-21, IPAC Monographs on Canadian
Public Administration, 18.
Rogari M. (2002), “Così lo Stato privatizza i servizi”, Il Sole 24 Ore, 1
maggio.
Rogari M. (2002), “Finanze sotto terapia outsourcing”, Il Sole 24 Ore, 27
maggio.
Savas E.S. (1987), Privatization: the key to better government, NJ: Chatham
House.
Schick A. (1998), “Why most developing countries should not try New Zealand’s reforms”, The World Bank Research Observer, Vol. 13, No. 1.
Schick A. (1996), The spirit of reform: Managing the New Zealand State
Sector in a time of change, Report prepared for the State services
Commission and The Treasury, New Zealand.
Skelly M. (1996), “Alternative Service Delivery in Canadian Municipalities”,
Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research.
Treasury Board of Canada (1995), Framework for alternative service delivery.
Treasury Board Secretariat (1993), “Make or Buy?”, Stretching the Tax
Dollar series.
Treasury Board Secretariat (1992), Alternative Mechanisms for the Delivery
of Government Programs - A Handbook for Analysts.
Treasury Board Secretariat (2003), Managing Collaborative Arrangements:
A Guide for Regional Managers.
Walker G., Weber D. (1984), “A transaction cost approach to make or buy
decisions”, Administrative Science Quarterly, Vol. 29.
Walsh K. (1991), Competitive Tendering of Local Authority Services: Initial
Experience, London: Department of the Environment.
Watjatrakul B. (2005), “Determinants of IS sourcing decisions: A comparative
study of transaction cost theory versus the resource-based view”, Journal
of Strategic Information Systems, 14.
Wilkins J. (2003), “Conceptual and Practical Considerations in Alternative
Service Delivery”, International Review of Administrative Sciences, 69.
Williamson O.E. (1979), “Transaction Cost Economics: The Governance of
Contractual Relationships”, Journal of Law and Economics, 22.
Williamson O.E. (1975), Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust
Implications, New York: Free Press.
Yin R.K. (1995), Case study research. Design and methods, 2a edizione,
Stati Uniti: Sage.
Azienda Pubblica 4.2006
442