EUROPA - Enterprise - Best Project on Restructuring, Bankruptcy

PROGETTO BEST "RISTRUTTURAZIONI, FALLIMENTI
E NUOVO INIZIO"
RAPPORTO DI SINTESI
Settembre 2003
Avviso legale
Il progetto è stato realizzato da esperti nominati dalle autorità degli Stati
membri, dei paesi candidati all'adesione e della Norvegia nell'ambito della
procedura Best della Direzione generale "Imprese" della Commissione europea.
Sebbene i lavori siano stati effettuati sotto la guida di funzionari della
Commissione, le opinioni espresse nel presente documento non rappresentano
necessariamente l'opinione della Commissione europea.
Riproduzione autorizzata con indicazione della fonte.
Per ulteriori informazioni:
Commissione europea
Direzione generale "Imprese"
Unità B.1
B-1049 Bruxelles
Fax: +32-2-296 62 78
E-mail: [email protected]
http://europa.eu.int/comm/enterprise/entrepreneurship/support_measures/index.
htm
http://europa.eu.int/comm/enterprise/entrepreneurship/support_measures/failure
_bankruptcy/index.htm
1
SINTESI
Il gruppo di esperti "Ristrutturazioni, fallimenti e nuovo inizio'' è stato istituito nel
2002 con l'incarico di partecipare ad una valutazione comparativa presieduta dalla
Commissione. Esso consiste di esperti provenienti da 14 Stati membri, da 7 paesi
candidati e dalla Norvegia e costituisce l'iniziativa centrale dell'omonimo progetto
Best.
In cinque riunioni sono stati discussi i seguenti quattro temi chiave:
•
•
•
•
Allarme precoce
Disposizioni giuridiche
Nuovo inizio
Atteggiamenti sociali
Per quanto riguarda il primo punto, le discussioni si sono incentrate sull'esistenza
di meccanismi di allarme precoce e sulla prevenzione dell'insolvenza. Il successo in
questa fase può dipendere dal precoce riconoscimento delle difficoltà e dalla
divulgazione di informazioni. E' importante anche che l'aiuto offerto abbia costi
accessibili, poiché con ogni probabilità un'impresa in difficoltà finanziarie non può
permettersi consulenze potenzialmente costose.
La disponibilità di procedure consolidate di ristrutturazione e di salvataggio è
determinante. Le disposizioni giuridiche dovrebbero prevedere la possibilità di
ristrutturare l'azienda. Molte procedure di salvataggio non hanno successo: le ragioni
sono, tra l'altro, la mancanza di informazioni sulla loro esistenza, alte soglie per
accedervi, l'impatto negativo che la divulgazione dei provvedimenti dell'autorità
giudiziaria può avere sull'attività dell'impresa e quindi sull'efficacia del processo, i
costi, l'eccessivo grado di protezione di cui certi gruppi di creditori possono
beneficiare durante la procedura, come pure la competenza e l'efficienza
amministrativa dei tribunali competenti.
In una certa misura, le disposizioni giuridiche possono costituire un vero
impedimento per un nuovo inizio. Gli imprenditori insolventi di solito traggono utili
insegnamenti dai loro errori e possono avere maggior successo in futuro1. La
possibilità di proseguire un'attività o di avviare una nuova impresa è influenzata sia
dalle conseguenze generali del fallimento sia dal discredito e dalle restrizioni a cui
sono sottoposti gli imprenditori assoggettati a procedure di fallimento. Attualmente
non c'è alcuna distinzione tra imprenditori falliti senza colpa e imprenditori falliti per
loro colpa. Inoltre non viene dato sufficiente rilievo, con riguardo al loro trattamento,
agli avvenimenti nei casi specifici. Un trattamento proporzionato e appropriato di
1
Secondo un'analisi del Boston Consulting Group presentata durante il seminario organizzato dalla
Commissione europea insieme al ministero olandese dell'Economia a Noordwijk, nei Paesi Bassi, il 10
e 11 maggio 2001, gli imprenditori insolventi di solito traggono utili insegnamenti dai loro errori e in
seguito hanno maggior successo.
-3-
ciascun imprenditore permetterebbe di evitare di gettare il discredito sugli
imprenditori insolventi senza colpa, associandoli agli insolventi fraudolenti.
Da ultimo ma non meno importante, le discussioni del gruppo di esperti si sono
incentrate sulla possibilità di cambiare gli atteggiamenti sociali negativi nei confronti
dell'insolvenza. Le norme in materia possono influenzare i giudizi della società
sull'insolvenza e sul discredito ad essa legato. In linea di principio gli ambienti
finanziari ed economici, al contrario dei consumatori e dell'opinione pubblica, non
giudicano come eccessivamente disonorevole una situazione di insolvenza delle
imprese.
2
2.1
IL CONTESTO
Contesto generale
Nel 2000, il Consiglio europeo di Lisbona ha fissato l'obiettivo di fare dell'Europa
entro il 2010 l'economia più competitiva e dinamica del mondo basata sulla
conoscenza. La Commissione ha ricevuto il mandato di agire mediante il metodo di
coordinamento aperto, mirante ad aiutare gli Stati membri a sviluppare le loro
politiche. Questo metodo consiste nell'elaborare indicazioni per raggiungere risultati
specifici entro un periodo determinato, da attuare nelle politiche nazionali e regionali
fissando obiettivi specifici e adeguando i provvedimenti alle realtà locali.
La Carta europea per le piccole imprese approvata durante il Consiglio europeo
di Feira nel giugno 2000 ritiene "che l'assunzione responsabile di iniziative e di rischi
comporti insuccessi, che devono essere considerati principalmente un'occasione di
apprendimento''. In quell'occasione è stata richiesta una valutazione delle disposizioni
nazionali in materia di fallimento tenendo conto delle buone prassi.
La DG Imprese ha concepito una metodologia nota come procedura Best, basata
su tale metodo di coordinamento aperto. Essa consiste nel valutare le questioni
giudicate essenziali per il conseguimento dell'obiettivo di Lisbona e comprende la
definizione di indicatori di rendimento, valutazioni comparative e obiettivi operativi
per un miglioramento. "Ristrutturazioni, fallimenti e nuovo inizio'' è uno dei progetti
della procedura Best promossi nel 2002
2.2
Contesto specifico
Nel 2001, a Noordwijk (Paesi Bassi), la Commissione ha organizzato, in
collaborazione con il ministero olandese dell'Economia, un seminario sull'insolvenza
delle imprese per scambiare buone pratiche e individuare i punti chiave necessitanti
un ulteriore approfondimento. Le prime conclusioni del seminario sono state raccolte
in una breve relazione e sintetizzate nell'opuscolo "Lo sapevate?". La guida "Aiutare
le imprese a superare le difficoltà finanziarie" contiene alcuni esempi di buone
pratiche presentati al seminario di Noordwijk.
La Commissione europea ha promosso lo studio "Fallimento e nuovo inizio:
discredito dovuto all'insolvenza e conseguenze giuridiche del fallimento'' per
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raccogliere dati sulle conseguenze giuridiche e sociali dell'insolvenza. Sulla base degli
indicatori provvisori emersi da questo studio, il gruppo di esperti ha scelto indicatori e
punti di riferimento definitivi. Lo studio confronta inoltre gli ordinamenti giuridici
degli Stati membri dell'UE e degli Stati Uniti per individuare gli elementi operativi
che consentono di raggiungere il rendimento di riferimento e individuare gli esempi di
prassi ottimali.
3
CONCLUSIONI. RACCOMANDAZIONI
Una volta eseguita la valutazione, il gruppo di esperti ha presentato le seguenti
raccomandazioni.
3.1
Allarme precoce
3.1.1 Riconoscimento precoce: il ruolo della consulenza esterna
Talvolta gli imprenditori fanno fatica ad ammettere che la loro impresa versa in
difficoltà finanziarie. A questo punto è determinante una consulenza esterna
(commercialisti, autorità, banche, ecc.). La consulenza esterna consente all'impresa
di analizzare la situazione con maggiore obiettività e la incoraggia ad avviare
tempestivamente le azioni appropriate.
Senza dubbio sarebbe utile per tutti disporre di una definizione giuridica del
significato di "in difficoltà". La definizione potrebbe riferirsi ai casi in cui si ritiene
che un'impresa sia "in difficoltà" oppure specificare le informazioni "tecniche"
(ovvero contabili e finanziarie) da osservare valutando la situazione dell'impresa.
Per quanto riguarda i debitori che nutrono dubbi sulla loro capacità o meno di
continuare a far fronte alle proprie obbligazioni, si dovrebbe raccomandare loro
vivamente di rivolgersi ad un consulente esterno non appena possibile. A tal fine
potrebbe essere utile anche un elenco di indicatori d'allarme. L'accesso alle
informazioni dovrebbe essere gratuito e semplice per gli imprenditori.
3.1.2 Informazioni: opzioni
La consulenza in una fase iniziale dovrebbe anche permettere al debitore di
conoscere le diverse opzioni di cui dispone.
Gli imprenditori opportunamente informati potrebbero quindi adottare le misure
necessarie in tempo utile. Le autorità nazionali dovrebbero instaurare un sistema che
permetta agli imprenditori di chiedere consulenze e promuovere la riorganizzazione
tramite programmi in collaborazione con le Camere di commercio, il registro delle
imprese o enti simili. Inoltre sarebbe auspicabile offrire a imprenditori e imprese la
possibilità di ottenere informazioni da tribunali o da altri registri in modo da
individuare le imprese in difficoltà e fornire loro assistenza.
3.1.3 Strumenti informativi interni. Registri
La contabilità e gli altri strumenti informativi, oltre a rappresentare un mezzo di
controllo esterno sull'impresa, dovrebbero fornire informazioni sulla situazione
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finanziaria dell'impresa stessa. La legislazione in questo campo dovrebbe promuovere
le informazioni che aggiungono valore a quelle già esistenti. Inoltre, gli strumenti
informativi non dovrebbero essere onerosi, per non sovraccaricare gli imprenditori
con nuovi obblighi.
Si dovrebbero rimuovere le barriere al libero accesso alle informazioni contenute
nei registri pubblici.
3.1.4 Corsi di formazione
Si dovrebbe fornire una formazione specifica non solo ai nuovi imprenditori ma
anche ai consulenti esterni delle imprese (revisori dei conti, commercialisti,
consulenti, ecc.). È auspicabile che i consulenti esterni si aggiornino e, laddove
necessario, che il loro operato sia regolato da apposite norme.
I nuovi imprenditori possono avere bisogno di indicazioni sul modo in cui
organizzare e condurre un'impresa. La formazione e lo sviluppo sono necessari
durante l'intera durata di un'impresa. I corsi potrebbero costituire una occasione per
incoraggiare gli imprenditori a valutare regolarmente la posizione finanziaria della
loro impresa.
La partecipazione ai corsi di formazione potrebbe essere maggiormente stimolata
dall'eventuale presenza di incentivi.
3.2
Disposizioni giuridiche
3.2.1 Gestori di crisi
Una soluzione potrebbe consistere nel promuovere l'intervento di esperti nella
gestione di crisi, mandatari ad hoc o altri esperti simili, qualificati ad assistere le
imprese in difficoltà. Il loro intervento proteggerebbe non solo gli interessi dei
creditori, ma anche i diritti dell'imprenditore. La legge potrebbe stabilire chi deve
farsi carico dei loro onorari. La riservatezza degli interventi potrebbe essere un
vantaggio in quanto l'imprenditore eviterebbe di essere discreditato, ma questo va
bilanciato con l'esigenza di trasparenza.
3.2.2 Le imprese dovrebbero essere incoraggiate a prendere provvedimenti in
tempo utile
Prendere provvedimenti tempestivi può aumentare notevolmente le possibilità di
salvare un'impresa in difficoltà finanziarie. La legislazione dovrebbe quindi
incoraggiare i debitori ad avviare la procedura d'insolvenza non appena prevedono di
non essere più in grado di far fronte ai loro debiti. I debitori che agiscono
tempestivamente potrebbero beneficiare di incentivi (penali ridotte, accordo più
semplice...) che promuovono l'avvio di azioni in tempo utile.
3.2.3 Semplificazione delle procedure esistenti
Data la complessità delle procedure di insolvenza, di norma si rende necessaria in
tutte le loro fasi la guida di consulenti esterni specializzati. Per garantirne il successo e
promuoverle, tali procedure dovrebbero essere più semplici e più rapide; anche per
-6-
salvaguardare il valore degli attivi dell'impresa nelle procedure di liquidazione
occorre agire tempestivamente.
3.2.4 Accesso alle procedure di ristrutturazione
Taluni Stati membri potrebbero ridurre le soglie di accesso alle procedure di
ristrutturazione. Per rendere le procedure più accessibili ci si dovrebbe limitare, per
quanto riguarda le condizioni di accesso, alla situazione di insolvenza e alla possibilità
di ristrutturare. Più la normativa in materia di insolvenza è prevedibile, maggiore è
l'interesse verso la ricerca di una soluzione.
Tuttavia, la ristrutturazione non è sempre attuabile. Sul mercato nascono nuove
imprese, mentre altre tra quelle esistenti scompaiono. Le imprese non in grado di
sopravvivere devono essere liquidate il più presto possibile e in modo organizzato,
prendendo in considerazione gli interessi di tutti i creditori.
3.2.5 Costi
Semplificando le procedure di salvataggio si potrebbero ridurre i loro costi. I costi
rappresentano talvolta infatti un ostacolo.
3.2.6 Controllo delle informazioni da comunicare
Durante il processo di riorganizzazione il debitore deve fornire numerose
informazioni (per esempio, piano di risanamento). Il controllo di queste informazioni
da parte di terzi competenti in materia, nominati dal tribunale o approvati dai
creditori, potrebbe aumentare la fiducia dei creditori nei confronti del loro debitore.
Questa figura neutrale potrebbe costituire uno dei "terzi" citati nelle procedure, in
modo da non aumentare i costi di tali procedure.
3.2.7 Sezioni dei tribunali specializzate nell'insolvenza
La competenza in materia di insolvenza non dovrebbe essere assegnata a tutti i
tribunali (e Corti d'appello), ma soltanto a sezioni specializzate di un ristretto numero
di essi. Il tribunale fallimentare dovrebbe essere presieduto da giudici specializzati in
materia.
3.2.8 Grado di protezione nei confronti dei creditori durante le procedure
Le procedure di ristrutturazione possono sfociare in un accordo definitivo nel quale
tutti i creditori dovrebbero ricevere la stessa considerazione; gli interessi predominanti
sarebbero la continuità di occupazione per il personale necessario e la sopravvivenza
dell'azienda. Inoltre, lo stesso interesse potrebbe giustificare la sospensione
temporanea dell'esecuzione di talune azioni e di taluni obblighi.
Al contrario, la distinzione tra creditori garantiti e non garantiti sarebbe sempre
pertinente nelle procedure di liquidazione.
-7-
3.3
Nuovo inizio
3.3.1 Campagna di promozione di un "nuovo inizio"
L'imprenditore in difficoltà e quello dichiarato fallito appaiono discreditati (in
particolare agli occhi dell'opinione pubblica). In Europa occorre pertanto promuovere
una campagna che illustri i vantaggi di un nuovo inizio e di una nuova attività
imprenditoriale. Nei paesi latini, i termini `fallimento' (`faillite', 'quiebra', ecc.)
possiedono una connotazione negativa.
3.3.2 Riduzione degli effetti infamanti del fallimento: distinzione tra
insolventi fraudolenti e non fraudolenti
Si dovrebbe distinguere in modo chiaro tra i provvedimenti applicabili ai
fallimenti senza colpa e quelli applicabili ai casi di bancarotta fraudolenta. Operando
tale distinzione si potrebbe migliorare l'atteggiamento dei terzi nei confronti del
debitore. I debitori non fraudolenti non sarebbero discreditati associandoli a quelli
fraudolenti.
3.3.3 Riduzione degli effetti disonorevoli del fallimento: restrizioni, esclusioni
o proibizioni
Alcuni legislatori creano situazioni di discredito imponendo ai debitori varie
restrizioni, esclusioni o proibizioni automatiche. Questi provvedimenti sono spesso
antiquati e inutili e nuocciono all'immagine di un imprenditore onesto insolvente, per
esempio, a causa di una crisi economica o di una malattia. I provvedimenti e/o una
normativa inadeguati gettano di solito discredito.
3.3.4 Estinzione tempestiva dei debiti per insolventi non fraudolenti
L'estinzione tempestiva dei debiti rimanenti è determinante per promuovere un
nuovo inizio e nuove attività imprenditoriali. Poiché, in una certa misura, essa implica
un trattamento discrezionale, l'estinzione dovrebbe essere soggetta a determinati
criteri (per esempio - accordo dei creditori, ove possibile pagamento di parte dei
debiti, esame della condotta del debitore o della collaborazione con il curatore e
dichiarazione completa di attivi e passivi). Essa potrebbe essere esclusa per alcuni
debiti: spetterà alla legislazione nazionale stabilire quali2.
Comunque, agli insolventi fraudolenti dovrebbe essere applicata una normativa più
dura e restrittiva.
3.4
Discredito
3.4.1 Pubblicizzare la sentenza che dichiara "giustificabile" il debitore
La dichiarazione dell'ente competente o del tribunale che una insolvenza è
giustificabile dovrebbe essere resa pubblica gratuitamente. Anche se la decisione di
avviare le procedure di fallimento è cancellata, ad esempio, dal sito in cui era
precedentemente apparsa, ne rimarranno sempre tracce (per esempio, stampa della
2
I provvedimenti dovrebbero essere conformi alla normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato.
-8-
pagina). Ecco perché è importante pubblicizzare la dichiarazione secondo la quale il
fallimento di un imprenditore è giustificabile, certificandolo quindi non colpevole di
cattiva gestione.
3.4.2 Conoscenza generale dei concetti di fallimento/insolvenza
Il concetto di insolvenza e le sue conseguenze sono poco conosciuti dall'opinione
pubblica, mentre gli ambienti economici e finanziari ne hanno una conoscenza più
approfondita.
Lo sviluppo di programmi di informazione e di istruzione sul tema del fallimento
potrebbe contribuire a ridurre il discredito che l'insolvenza getta su un'impresa. I
mezzi di comunicazione dovrebbero essere consapevoli del danno che l'uso improprio
di informazioni sui fallimenti può causare all'economia.
3.4.3 Agire nei confronti di imprese in difficoltà finanziarie
Gli ostacoli che impediscono ad un'impresa in difficoltà di proseguire la propria
attività provengono solitamente dai partner commerciali, dai finanziatori, dai creditori
(che in genere richiedono garanzie) e dai consumatori (che preferiscono fare i loro
acquisti altrove). Ma è proprio sul sostegno costante dei partner commerciali, dei
finanziatori, dei creditori e dei consumatori che un'impresa deve poter contare per
evitare il fallimento3.
È essenziale pertanto comprendere come ottenere il sostegno di tutte le parti
interessate. In caso di fallimento, va garantita la loro partecipazione o l'attenzione ai
loro interessi nelle procedure, in quanto in mancanza di un loro coinvolgimento o
della loro informazione è improbabile che esse forniscano un aiuto.
3.4.4 Promuovere un nuovo inizio
Le autorità nazionali dovrebbero promuovere la nuova partenza delle imprese
fallite, autorizzandole a intraprendere una nuova attività senza ostacoli e restrizioni.
In genere gli imprenditori insolventi traggono insegnamenti dai loro errori e in
seguito hanno maggior successo. Alcuni studi4 attestano che il rinnovamento
imprenditoriale comporta una crescita del PIL (prodotto interno lordo),
dell'occupazione e della produttività.
Pertanto, incoraggiare gli imprenditori dichiarati falliti a ritentare contribuirà
positivamente allo sviluppo economico.
3
I provvedimenti dovrebbero essere conformi alla normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato.
Quale ad esempio lo studio del Boston Consulting Group presentato dal Dott. Mei-Pochtler al
seminario organizzato dalla Commissione europea insieme al ministero olandese dell'Economia a
Noordwijk, nei Paesi Bassi, il 10 e 11 maggio 2001.
4
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