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Strumenti innovativi nelle politiche dell`acqua
Strumenti innovativi nelle politiche dell’acqua: economia e partecipazione nella Water Framework Directive Alessandro de Carli IEFE, Università Bocconi, Milano [email protected] Di cosa parleremo: • Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico • Le valutazioni economiche a supporto della pianificazione a scala di bacino • Un nuovo modo di lavorare: i processi partecipativi Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico Economia e sostenibilità delle risorse idriche • I non-economisti talvolta confondono il ruolo dell’economia – “Quanto costa” ? – Razionalità economica vista come tentativo di trasformare l’acqua in un “bene di mercato” o di permettere ad alcuni imprenditori di fare dei “profitti” su un servizio essenziale • Economisti neoclassici tendono ad sopravvalutare l’efficacia – Definizione dell’ allocazione “ottima” di tutti i beni attraverso il sistema dei prezzi – Full-cost pricing e contabilizzazione per tutto il valore economico visto come lo strumento necessario e sufficiente per perseguire la sostenibilità • In un’altra modesta visione, un approccio economico può aiutare il processo di policy: – Valori economici Ù valori che possono essere scambiati con altri valori – Valutare le “funzioni ambientali”, valori correlati ed eventuali trade-off – Valutare la possibilità di sostituzione servizi idrici (L e K) al posto di risorse naturali – Scelta delle priorità allocative e valutazione di eventuali trade-off tra le differenti componenti della sostenibilità • Comprendere le forse economiche connesse alle domande d’acqua e le possibili reazioni degli utilizzatori nel cambiamento della politica dell’acqua • Economia vista come una “scienza” utile ma non l’unica per perseguire la sostenibilità: – L’acqua non è non può diventare un bene commerciabile – Strumenti economici utili ma operano parzialmente ed in maniera imperfetta (come qualsiasi modellazione) – Efficienza è un’importante componente della sostenibilità ma non l’unica – Valore economico non è il solo componente del valore totale dell’acqua The scope of neoclassical environmental economics The scope of ecological economics Politica dell’innovazione Politica industriale Standard tecnici .... Offerta di risorse naturali Sostenibilità - qualità ambientale Regolazione ambientale Pianificazione Flussi finanziari INPUTS Servizi pubblici WTP Regolazione PRODOTTI Domanda di risorse naturali “meritoria” Ù uso delle risorse come “diritto” “economica” Ù uso delle risorse finalizzato a generare utilità USI PRODUTTIVI Filiere industriali Servizi ambientali Finanza, Tecnologia, Attrezzature,Conoscenza,Materiali, Energia ... Il contesto della politica ambientale 3 contesti dell’economia dell’acqua • L’acqua è una risorsa ambientale Ù economia delle risorse naturali – dalla “environmental economics” neoclassica all’ “ecological economics” – Sostenibilità delle risorse idriche : concetti ed indicatori – Strumenti di politica ambientale e acqua • Servizio Idrico come servizio di interesse generale Ù economia pubblica – Fallimenti del mercato nella fornitura di servizi idrici: monopolio naturale, esternalità, bene pubblico, problemi di coordinamento del mercato (es. dimensione e vita economica degli asset. – Barriere a modelli alternativi di competizione • L’industria dell’acqua Ù organizzazione industriale – Un’ industria dell’acqua globalizzata vs. un locale (al max regionale) mercato dell’acqua – Fattori chiave di competitività: affidabilità finanziaria, potenzialità tecnologica Approccio integrato o all’“Ecological Economics” L’acqua è una risorsa ambientale scarsa sostenibilità ambientale Lavoro e capitale come risorse scarse efficienza economica nella gestione delle acque Infrastrutture idriche sono dei beni pubblici con una vita economica molto lunga Accessibilità al servizio è un bene fondamentale Servizi idrici sono “servizi di interesse generale” e dei monopoli naturali sostenibilità finanziaria sostenibilità etica efficienza economica, liberalizzazione e competizione Le differenti dimensioni della sostenibilità applicate alle acque • Ambientale: – L’acqua è un capitale naturale le cui funzioni ambientali critiche devono essere garantite per il presente e per le generazioni future • Economica: – L’acqua è una risorsa scarsa avente un valore economico che deve essere allocata in maniera efficiente – Servizi idrici visti come azioni economiche che usano risorse scarse (L e K) per rendere accessibile l’acqua agli utilizzatori • Finanziaria: – Servizi idrici visti come capitale artificiale la cui riproduzione nel tempo deve essere assicurata – Infrastrutture idriche implicano costi che ogni generazione deve completamente farsene carico – Water utilities sono delle organizzazioni la cui fattibilità economica deve essere garantita • Etica: – Acqua e servizi idrici sono “beni essenziali”, a cui tutti devono aver la possibilità di accedere – Acqua è uan risorsa basilare la cui allocazione tra i settori e le comunità deve essere equa e democraticamente accettata The conceptual framework for Carrying Capacity Ecological constraints … Stakeholder n Stakeholder 3 ... Institutional constraints Governance Issues Desired Environmental functions Available Environmental Functions Taxes / subsidies Environmental and Economic Sustainability Indicators Stakeholders satisfaction Indicators Stakeholder 1 Water Management Infrastructure Price / cost Stakeholder 2 Stakeholders, funzioni ambientali e governance issues • Funzioni ambientali disponibili risultato di interazioni tra natura e azioni umane • Stakeholder esprimono una domanda per le FA • Ruolo delle Istituzioni – Le istituzioni dell’acqua hanno il potere di decidere il bilancio della risorsa, il DMV, ecc. – Sussidi agli utilizzatori / stakeholder – Individuazione degli usi “meritori” • Le Governance issue nascono quando FA disponibili non soddisfano tutte le domande degli stakeholder nello stesso momento senza un costo opportunità Il concetto di carrying capacity nel settore idrico • Alternative definizioni di carrying capacity: – max pressione antropica che un ecosistema (natural capital) può sopportare senza manifestare insostenibilità. – Vettori di funzioni ambientali che l’ecosistema può fornire nel lungo periodo • Un modello circolare per valutare la carrying capacity del capitale “acqua” – – – – – • L’attuale capitale può sopportare tutte le F.A. desiderate ? E’ socialmente accettabile che F.A. non soddisfatte siano lasciate insoddisfatte ? Nuove infrastrutture e nuovi servizi possono risolvere il problema? Il costo di questi servizi è accettabile per gli utenti ? Il costo sociale dei servizi idrici accettabile per la società nel suo complesso ? Sostenibilità dunque richiede che: – Pressione antropica su CNC non coinvolga il sacrificio di FA inalienabili – Eventuale sostituzione di NC con CA sia fatto con efficienza (beneficio sociale >costo sociale) – Costo finanziario ed esterno dei servizi idrici è correttamente allocato su chi beneficia delle FA o sulla società nel suo complesso che fa in modo che il sussidio sia trasparente e democraticamente legittimato – Il costo del servizio idrico sia accessibile per la società I principi della Direttiva Quadro Da un obbligo di mezzi ad un obbligo di risultati Obiettivo di buono stato di tutte le acque europee entro il 2015 Obiettivo di non deterioramento dello stato delle acque. Deroghe possibili ma da giustificare. Da un approccio settoriale ad un approccio integrato Aspetti innovativi della WFD Gestione per distretto idrografico Zona terrestre e marittima (nazionale o internazionale) composta da : Uno o più bacini idrografici, Acque costiere associate, Acque sotterranee associate. Esigenza di una cooperazione transfrontiere se necessario Designazione di un’autorità competente per distretto Definizione di un metodo di lavoro comune Stato dei luoghi, programma di sorveglianza, piano di gestione. Obiettivi, metodi e calendario devono essere identici su scala europea. Consultazione del pubblico 3 appuntamenti : Analisi economica Tariffazione dell’acqua rappresentativa dei costi reali, sulla base del principio di “chi inquina paga”. Calendario d’elaborazione del piano di gestione, Identificazione dei problemi principali, Progetto di piano di gestione. L’analisi economica come strumenti di supporto alla decisioni • Individuazione delle funzioni ambientali associate all’uso (o non uso dell’acqua) con attribuzione di un valore – Es. a livello di bacino, identificazione usi agricoli, industriali, turisticoricreativi, conservazione della biodiversità • Individuazione di eventuali trade-off – Riesce la risorsa disponibile a soddisfare tutti i fabbisogni individuati sopra? • Si => nonc’è scarsità • No => abbiamo bisogno di decidere quali usi favorire • Individuazione delle componenti di capitale naturale insostituibili => Carrying capacity • Individuazione di margini di contrattazione tra diversi stakeholders Economia e la Water Framework Directive • • • • Analisi economica degli usi dell’acqua – Valutazione dei valori economici associati alle funzioni ambientali – Valutazione delle forze economiche connesse alle domande d’acqua “Bilancio economico” degli usi dell’acqua volto alla comprensione – Benefici associati all’uso di risorsa idrica scarsa e i costi impliciti sopportati da chi non può usarla – Costo delle infrastrutture e modalità di finanziamento Applicazione (tendenziale) del principio di “full-cost recovery” volto a – Rendere responsabili gli utenti sui reali costi – Assicurare agli operatori del servizio idrico sostentamento economico – Utilizzare i prezzi come strumento di politica ambientale Analisi costi – benefici delle politiche idriche – Costi-efficacia delle azioni volte al raggiungimento degli obiettivi minimi di qualità – Costi- benefici per l’identificazione di azioni aggiuntive volte al raggiungimento di ulteriori obiettivi (beneficio = valore economico della funzione ambientale aggiuntiva) – Valutazione della affordability dei prezzi per gli utenti – Valutazione della fattibilità di azioni nel caso di corpi idrici altamente compromessi (Lambro Seveso Olona) Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati La caratterizzazione degli usi dell’acqua Obiettivo: fornire una fotografia dell’importanza che l’acqua svolge nei diversi settori dell’economia Strumenti: la contabilità ambientale Water Accounts: introduzione • Dal 1996 numerosi modelli-pilota sull’utilizzo degli strumenti di CA per la caratterizzazione dell’uso dell’acqua • Nel 2002 Eurostat ha effettuato uno studio comparativo sulle diverse esperienze • Schema più usato: NAMEA • L’approccio “ a scala di bacino” introduce una nuova aggregazione territoriale Approccio svedese: il ciclo idrologico antropizzato Acque sotterranee Acque superficiali Mercato Capt./distribuzione Non mercato / autoapprovv. Agricoltura Famiglie Settori economici Tabella Prelievi Tabella Dati monetari Tabella Usi Tabella Generazione reflui Urban run-off Depurazione Tabella Dati monetari Acque superficiali Tabella Scarico reflui RUMEA Costi del servizio Costi del servizio Canoni Discharge & pollution Generation discharge Water Uses Water Supply Conti economici Approccio ibrido NAMEA EPEA Economic sectors Market produced = Water services Non Market produced = Self - supply Use of water Table Acque sotterranee Prelievo: 5.300 Acque superficiali Prelievo: 25.100 2300 16.000 187 8.000 0,4 2000 Capt./distribuzione NACE 41 300-600 29 267 1470 industria Agricoltura e zootecnico NACE 01 Estrazione e industrie manifatturiere Elettricità gas ecc. Altri usi industriali NACE 40 NACE 02, 42-99 NACE 10-39 1470 75 Fonti Civile NACE 70 + ?? Depurazione Urban run-off AdB Po NACE 90.001 ISTAT Elab. IEFE Acque superficiali Perdite o non fatturato Altri usi Water Accounts: situazione italiana • Sistema di Indagine sulle Acque (ISTAT, 2004): – aggiornamento dei censimenti sull’approvvigionamento idrico, fognature e impianti di depurazione – importante novità: informazioni aggregate , oltre a livello di regione e provincia, anche per ATO e bacino idrografico. • Il Programma Statistico Nazionale 2004-2006 prevede, oltre al SIA, altre iniziative per la caratterizzazione dello stato delle acque • Nell’ambito dei “Conti ambientali integrati con i conti economici” è prevista la Costruzione dei conti dell’acqua • Come IEFE abbiamo provato a “popolare” il caso del bacino del Po Limiti della caratterizzazione Non permette di prendere decisioni di policy quali: – Allocazione della risorsa in situazioni di scarsità; – Decisione se investire o meno in una data infrastruttura; es. adduzione d’acqua su lunghe distanze; – Investimenti volti a migliorare la qualità dell’acqua – Politiche di mitigazione dei rischi di inondazione E’ necessario stimare il VALORE dell’acqua per le diverse funzioni ambientali Fondamenti microeconomici della valutazione delle risorse ambientali • Utilitarismo: ha valore solo ciò che provoca utilità agli individui e i diversi tipi di valore possono essere misurati • Il valore delle risorse ambientali dipende dalla scarsità relativa e dalle preferenze dei consumatori • La valutazione economica delle risorse naturali consiste nella monetizzazione della variazione del benessere degli individui provocata dalla variazione della quantità disponibile di un certo bene • Graficamente la WTP complessiva relativa ad una risorsa ambientale è pari all’area sottesa dalla curva di domanda. • La variazione di benessere conseguente una variazione della quantità disponibile è pari a ∆WTP = WTP(Q0) – WTP(Q1) L’oggetto dell’analisi • Il valore economico dell’acqua – Valore d’uso: • diretto (irrigazione, generazione elettrica, SII) • indiretto (ricreativo) • Valore d’opzione (es. valore di non artificializzare un fiume e lasciare aperta l’opzione di farlo nel futuro) – Valori di non uso • Valore d’esistenza (es. conservazione di un ecosistema fluviale di particolare importanza culturale e simbolica) • Valore ereditario (desiderio di tutela per le generazioni future) • Il valore economico non è tutto il valore dell’acqua Classificazione delle metodologie di stima • Metodologie che si fondano sulla stima della curva di domanda (quindi sulla WTP) e si suddivide a sua volta in (market approach): – Preferenze espresse (dirette) – Preferenze rivelate (indirette) • Metodologie di stima che non si basano sulla curva di domanda (non market approach): – Costi di rimpiazzo – Metodo delle spese preventive – Costi di clean up Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati I “servizi idrici” e i loro costi nella WFD • Concetto più ampio rispetto al nostro “Servizio Idrico Integrato” • Scarsità e Costo • Costi dei servizi idrici: – Costi industriali – Costi ambientali – Costi della risorsa • Principio del “recupero totale dei costi” La scarsità e l’acqua • Esistono due forme di scarsità: Ê scarsità relativa della risorsa naturale, in riferimento ai diversi usi Î definizione delle funzioni ambientali prioritarie e allocazione delle risorse disponibili; Ê scarsità degli input produttivi (L,K) per la fornitura della risorsa stessa Î confrontare il costo sostenuto per produrre i servizi con i benefici connessi. Dalla scarsità al costo dell’acqua • Costo ambientale/della risorsa dell’uso della risorsa, derivante dal cambiamento della disponibilità della risorsa, dal punto di vista quantitativo e qualitativo (es. diminuzione produzione energia elettrica). • Costi industriali ossia il costo del lavoro e del capitale necessario a porre in essere le infrastrutture e a gestire i servizi idrici,indispensabili per rendere utilizzabile l’acqua nel posto e momento desiderati. Il costo economico totale Costi ambientali (esternalità) Costi di scarsità (della risorsa) Costo pieno = valore economico Costi del capitale O&M Bilancio economico, costi industriali dei servizi idrici e FCR • Metodologia – Valutazione dei costi basata sul costo marginale di lungo periodo • Costi operativi basati sui bilanci degli operatori o su formule di benchmarking (Metodo Normalizzato Tariffario) • Valore di ricostruzione di tutte le infrastrutture • Deprezzamento in funzione della reale vita economica degli assets • Differenti ipotesi della remunerazione del capitale – Indicatori: • “sustainability gap”: differenza tra l’attuale tariffa e la tariffa di FCR • “Affordability del servizio”: costo totale pro-capite (o familiare) come % sul reddito annuo • Costi aggiuntivi generati da nuove infrastrutture Costo finanziario delle azioni infrastrutturali Tipologia di costo Operativi e manutenzione ordinaria Definizione Costi necessari alla gestione ordinaria del servizio Metodo di calcolo Dati di bilancio Normalizzato o Metodo Dato che i costi per nuovi investimenti sono distribuiti su più anni, si fa riferimento al costo annuo Costi del capitale: -nuovi investimenti Esborso monetario per nuovi investimenti -deprezzamento Spesa necessaria al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture idriche La stima avviene sulla base del valore delle infrastrutture esistenti, valutate a costi di rinnovo. -remunerazione del capitale investito Costo opportunità del capitale, inteso come rendimento della migliore alternativa di investimento. È il rendimento atteso dagli investitori Per i nuovi investimenti 7% (pari al tasso definito dal Metodo Normalizzato). Per gli asset esistenti, 2%, pari a un tasso medio d’interesse sui titoli del debito pubblico Fonte: WATECO (2002) e nostre elaborazioni Caso di studio: Milano COp Dk Rk Costo di ogni eventuale azione da aggiungere per raggiungere gli obiettivi di qualità COp Dk Rk Costo totale dell’intervento del Commissario Straordinario COp Dk Rk Costo totale dell’esistente Costo totale da coprire attraverso le entrate tariffarie. Valore di ricostruzione a nuovo del SII prima e dopo l’intervento (Fonte: Elaborazione IEFE) Valore ricostruzione a nuovo Milioni di € Acquedotto 760 Fognatura 1200 Totale pre Commissariamento Depuratori 1.960 245 Totale post Commissariamento 2.205 Scenari e relative ipotesi (Fonte: Elaborazione IEFE) Scenario Ipotesi Finanza pubblica •Tasso d’interesse pari al 2% •Vita utile delle infrastrutture maggiore rispetto a quanto riportato in letteratura Medio •Tasso d’interesse pari al 4,5% •Vita utile delle infrastrutture pari a quanto riportato in letteratura Mercato •Tasso d’interesse pari al 7% •Vita utile delle infrastrutture accorciato rispetto a quanto riportato in letteratura •Riduzione dei costi operativi del 5% Confronto di costi medi con la tariffa attuale 1,60 Post-commissario Pre-commissario 1,40 1,20 €/mc 1,00 0,80 Sustainable gap 0,60 0,40 Tariffa media attuale 0,48 €/mc 0,20 - Finanza Pubblica Medio Mercato Sostenibilità sociale della bolletta Scenari Attuale Finanza Pubblica Medio Mercato Costo medio (euro/m3) 0,48 0,64 1,03 1,40 Bolletta SII (euro/anno) 96 129 205 280 Incidenza reddito medio (25.000 €/anno) 0,4% 0,5% 0,8% 1,1% Incidenza reddito basso (6.000 €/anno) 1,6% 2,1% 3,4% 4,7% I costi ambientali e della risorsa: non ancora una definizione condivisa e chiara • WATECO (2002): “the costs of damage that water uses impose on the environment and ecosystems and those who use the environment”, mentre per costi della risorsa si fa riferimento ai “costs of foregone opportunities which other uses suffer due to the depletion of the resource beyond its natural rate of recharge or recovery” • i costi della risorsa fanno riferimento a tutte le situazioni in cui la risorsa non è allocata in maniera efficiente tra tutti i possibili usi. I costi della risorsa emergono qualora esistano degli usi alternativi che generano un benessere sociale superiore a quello dato dall’uso attuale. • i costi ambientali, questi sono definiti come i danni arrecati all’ambiente (acquatico) e/o ai suoi utilizzatori, in conseguenza dell’utilizzo della stessa risorsa da parte di un uso concorrente. • ambiguità => problema di double counting Come misurare i costi di scarsità ed esterni in pratica • Operativamente, i costi della risorsa sono calcolati come differenza tra i benefici netti derivanti dall’uso presente e futuro della risorsa e benefici netti derivanti dall’utilizzo della risorsa in usi alternativi • I costi esterni sono valutati attraverso una procedura in tre fasi: – Valutazione impatto ambientale – Valutazione economica del danno ambientale – Valutazione finanziaria del grado di internalizzazione dei costi esterni attraverso tariffe o meccanismi di finanziamento esistenti Azioni alternative di policy e costi relativi • Azioni infrastrutturali – – – – – • Azioni non strutturali – – – – – • Migliorare il sistema di depurazione Riduzione delle perdite nel sistema di distribuzione domestica dell’acqua Migliorare la rete per l’irrigazione Riuso dei reflui civili in agricoltura Riciclo degli effluenti trattati nell’industria Aumentare il DMV Ridurre i prelievi autorizzati dai fiumi Introdurre tecnologie “pulite” nell’industria Implementare “buone pratiche” in agricultura e negli allevamenti Rilocalizzare attività “inquinanti” Costi connessi – Azioni infrastrutturali: ∆ costi finanziari (+ eventuali costi esterni) – Azioni non strutturali: perdita di reddito per attività colpite dall’azione Metodi alternativi per il finanziamento dei servizi idrici ENDOGENI • dagli utenti del servizio Î su base individuale (costo marginale) Î su base collettiva Î effettuando delle compensazioni entro la comunità degli utenti di una stessa rete, in funzione dei criteri di tariffazione adottati Î a diversi livelli territoriali, attraverso contributi finanziati con tasse di scopo (earmarking budgets) • dalla collettività attraverso Î schemi di sussidiazione incrociata: Î a carico degli utenti di altri servizi gestiti dal medesimo ente; Î a carico di altri utilizzatori dell’acqua che usano le stesse reti • la tassazione generale: Î sussidi diretti (contributi agli investimenti, ripiano dei deficit di gestione) Î sussidi indiretti (es. prestiti agevolati; utilizzo a prezzo ridotto di servizi e infrastrutture) • scaricato come costo esterno: ESOGENI Î in modo diffuso (esternalità intra-generazionali) Î scaricato sulle generazioni successive (esternalità inter-generazionali) Conclusioni • I prezzi dell’acqua possono essere utili ma non sempre e non ovunque • Water pricing può essere usato come uno strumento di policy, non come veicolo per trasformare l’acqua in un prodotto di mercato • I principali oppositori del water pricing possono essere ricercati nell’industria delle costruzioni e nelle agenzie di proprietà statale • FCR è una necessità perché non c’è molto denaro pubblico da spendere • Sussidi incrociati che rimangono interni al settore dell’acqua possono non solo benefici ma anche efficienti Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati Utilizzo della curva di domanda per stimare il valore di una funzione ambientale e il costo della sua mancata soddisfazione (criticità attuale o prospettica) € E Domanda di acqua per l’utilizzatore i A B C Costo di una misura = beneficio netto perso F D Costo dell’acqua per l’utilizzatore i O Q1 Q0 Quantità domandata €/m3 G G’ D1 D2 P* Q* A A’’’ Acqua disponibile in periodo secco B B’ Disponibilità critica Acqua disponibile in periodo normale A’’ A’ €/m3 D1 D2 G G’’’ R’’ P’ P* H H’’’ P’’ R’ A B’’’ Q’ Q* Q’’ A’’’ B Metodi alternativi per individuare le criticità • Non sempre è possibile ricostruire la curva di domanda. • Costruzione di indicatori non monetari basati su una caratterizzazione dei livelli di soddisfazione degli stakeholders Indicatori di soddisfazione Scala di riferimento Usi agricoli -Accesso alla risorsa -Qualità e quantità della risorsa -Sicurezza della risorsa – vulnerabilità Locale Usi industriali -Accesso alla risorsa -Qualità e quantità della risorsa -Sicurezza della risorsa – vulnerabilità Locale Usi idroelettrici -Quantità dell’acqua Locale Usi civili -Accesso alla risorsa -Qualità e quantità della risorsa -Sicurezza della risorsa – vulnerabilità -Prezzo medio ATO Usi ricreativi -indice di gradimento Asta fluviale, bacino Stakeholder Fonte:Elaborazioni IEFE su Del Furia, Nardini, 2001. Influenza delle varie componenti del sistema idrico sulle criticità individuate Dimensioni Criticità Capitale naturale Capitale artificiale Contesto istituzionale Mancato raggiungimento degli obiettivi di qualità nei corpi idrici ++ ++ + La sicurezza degli approvvigionamenti idropotabili ++ ++ Copertura finanziaria dei servizi e costi sproporzionati a livello territoriale e sociale Le aree naturali lungo l’asta del Po e dei suoi affluenti ++ ++ ++ ++ Comprensione delle “regole del gioco” esplicite ed implicite • Comprendere i ruoli istituzionali • Individuare i potenziali “vincoli” • Mappare gli stakeholder • Comprendere le funzioni ambientali richieste e i valori che attribuiscono Ripartizione delle competenze secondo i paesi ¾ Stato ¾ Stato ¾ Regioni ¾ Stato ¾ Comunità Autonome (*) Pianificazion e ¾ Comitato di bacino ¾ Regione ¾ Autorità di bacino ¾ Provincia ¾ AATO ¾ Stato ¾ Organismi di bacini Esecuzione ¾ Servizi decentralizzati dello Stato ¾ Agenzia dell’acqua ¾ Commissione locale dell’acqua ¾ Regione ¾ AATO ¾ Provincia ¾ Stato ¾ Organismi di bacini ¾ Comunità Autonome Polizia dell’acqua ¾ Servizi decentralizzati dello Stato ¾ Agenzie Regionali per l’Ambiente (ARPA) ¾ Organismi di bacini ¾ Comuni ¾ Comuni ¾ Gestore unico del servizio idrico integrato Legislazione Approvigionament o - Risanamento ¾ Comuni (*) in alcuni casi Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati Misure per la riduzione dei nutrienti sversati in corpo idrico Misura Tipologia pressione A. Miglioramento del livello di depurazione Puntuale B. Riduzione scarico sostanze con filtrazione a membrane Puntuale C. Riduzione scarico nitrati in acque superficiali e sotterranee (Applicazione buone pratiche agricole) Diffusa D. Riduzione scarico fosfati in acque superficiali Diffusa E. Riduzione scarico di nutrienti e pesticidi attraverso aree tampone ripariali Diffusa Fonte della pressione Attori coinvolti nell’implementazione (giallo) Attori che sopportano il costo (€) EU Stato Regioni Enti locali Associazioni, organizzazioni indipendenti Utilizza tori Civile € € Industria € Agricoltura € Agricoltura € Agricoltura € Confronto tra misure per la riduzione dei nutrienti Tempistica delle misure Rapporto costo efficacia (euro/kg eliminato) Misura Implementazione Efficacia Nitri-denitri Incremento livello depurazione Breve periodo Precipitazione simultanea P Filtrazione a membrana Breve periodo N P 45 - Breve/medio periodo 20-35 335-1650 Breve periodo Riduzione del surplus di N e preparazione di un piano di rotazione delle colture a)Breve termine b)breve termine c)medio termine dipende dalle caratteristiche locali Riduzione del surplus di P mediante lavorazione appropriata dei suoli coltivati a) breve termine b) medio termine dipende dalle caratteristiche locali 2,60 – 3,85 - - 120 – 245 Passi della valutazione economica nella WFD Caratterizzazione economica usi dell’acqua Trend futuri Valutazione recupero dei costi attuale Identificazione gap/criticità Misure di base sufficienti a raggiungere gli obiettivi Analisi economica a supporto: •Identificazione dei HMWB •Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc. Misure supplementari per raggiungere gli obiettivi Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap Identificazione delle misure potenziali Analisi costi - efficacia Valutazione del costo totale delle misure SI I costi sono sproporzionati ? Analisi costi - efficacia Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi Ridefinizione del programma delle misure con dergohe Stima dei costi totali delle misure Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure NO I costi delle misure sono proporzionati I costi sproporzionati • Deroghe temporali agli obiettivi di qualità in presenza di: – i costi superino i benefici. Questa è una condizione necessaria, ma non sufficiente alla designazione dei corpi idrici altamente modificati o dei costi eccessivi; – il margine con cui i costi superano i benefici deve essere apprezzabile; – coloro che sono chiamati ad implementare le misure non siano in grado di sopportarne i relativi costi. Deve mancare, in altre parole, l’abilità a pagare. La valutazione di sproporzionalità dei costi si articola nelle seguenti fasi: 1. Descrizione qualitativa degli impatti delle misure di policy 2. Valutazione dei costi delle misure, suddivisi per settore di attività su cui devono ricadere tali costi; 3. Indicazione dei costi che vanno a ricadere sul singolo soggetto economico (ente pubblico o impresa agricola/industriali) allo scopo di valutare la fattibilità finanziaria dell’investimento. In particolare, questi costi vanno messi in relazione ai profitti aziendali, per comprenderne la reale disproporzionalità; 4. Sarà infine necessaria un’analisi sulla distribuzione dei costi tra i diversi soggetti coinvolti, sulla base dei vigenti modelli di copertura del costo; eventualmente si possono immaginare innovazioni istituzionali che permettano di ripartire il costo in qualche altro modo che risulti in una distribuzione più equa del carico o eviti di incidere eccessivamente sui soggetti più deboli. Acqua e strumenti di politica ambientale Gli strumenti in breve … • Strumenti di comando e controllo => impongono divieti e obblighi controllabili e sanzionabili, il regolatore condiziona direttamente i comportamenti economici degli attori, obbligandoli ad obbedire a standard stabiliti dalla legge • Strumenti economici => stessi obiettivi del C&C, ma attraverso calcolo economico razionale, giungendo alla scelta ottimale dal p.to di vista ambientale. • Strumenti volontari => basati sulla cooperazione e sull’impegno reciproco degli attori. la politica ambientale della nuova generazione non è più orientata a reprimere singoli comportamenti dannosi, ma a modificare in modo radicale il sistema di produzione e di consumo Strumenti di comando e controllo – standard di emissione (es. Ita): approccio orientato allo scarico – standard di immissione (es. UK): approccio orientato alla qualità del recettore • strumenti preventivi: – codici di buona pratica agricola – precauzioni da utilizzare nell’impiego di certe sostanze – istituzione di zone di rispetto intorno ai pozzi • obbligo di acquisto di servizi pubblici invece di autoapprovvigionamento – es. acquedotto industriale di Treviso – obbligo per gli utilizzatori domestici ad allacciarsi alla fognatura pubblica e a rispettarne i regolamenti Strumenti economici di politica ambientale • Con il Quinto Programma di Azione Ambientale (1992) l’EU esorta all’uso di strumenti economici, a fianco di quelli C&C, nel perseguimento di uno sviluppo sostenibile. • Nel campo delle risorse idriche: – Tariffe – Canoni di prelievo – Tasse sugli scarichi – Tasse sui reflui – Sussidi – Multe Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 1 • La certificazione ambientale – Certificazione di prodotto (es. ecolabel) – Certificazione di processo o di impresa (EMAS) • L’informazione ambientale – Bilanci ambientali e contabilità ambientale – Reporting ambientale • La finanza ambientale ed etica – Crescente diffusione sul mercato di strumenti finanziari che premiano l’impegno in campo ambientale e sociale Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 2 • La pianificazione negoziata – Agenda 21 Locale – I contratti di fiume – Mediazione dei conflitti attraverso metodologie win-win • La responsabilità dei produttori – Responsabilizzazione del produttore: le imprese private sono sollecitate a farsi carico di un certo problema ambientale con l’attribuzione di obiettivi quantitativi o qualitativi: • Il caso degli imballaggi • Il caso dei beni di consumo durevoli • Le energie rinnovabili e i “certificati verdi” La partecipazione nella WFD L’Art. 14 cita”…informazione, consultazione e partecipazione dell’opinione pubblica”; Attenzione: Stakeholders e public participation hanno diverse modalità di implementazione Quando? Tipici atteggiamenti delle PA • Il più tardi possibile => Conseguenze: – Difficoltà a tornare indietro: più la progettazione è andata avanti, meno si può correggere – Trappola “psicologica” dei costi affondati: la progettazione costa molto – Difficoltà ad andare avanti: dopo la progettazione, come attuare? – Rischio di mettere gli interlocutori di fronte a una specifica soluzione: Si protesta contro quel parcheggio, trascurando però il problema del traffico che sta a monte – Non destare il can che dorme – La sindrome DAD - Decisione, Annuncio, Difesa Quando? Partecipazione a diversi livelli INFORMATION adeguata informazione rispetto a problematiche e/o a proposte di Piano. CONSULTATION Consultazione diretta degli stakeolder coinvolti, tenendo conto delle loro proposte. INVOLVEMENT assicurare un diretto coinvolgimento degli attori sin dalla fase iniziale, favorendo l’interazione con i processi di piano Con chi • Solo con istituzioni pubbliche – Configurazione più semplice, già prevista dalla legge: conferenza di servizi, accordo di programma – Un esempio: Contratti di fiume lombardi • Anche i gruppi organizzati – Diverse metodologie per individuare gli SH – Attenzione ai comitati spontanei di cittadini • Anche i cittadini non organizzati – Tali forme di partecipazione adatte a contesti territoriali ristetti (frazione, quartiere, piccolo paese) Come – Approcci, metodi, tecniche • Tre famiglie di tecniche: – Per l’ascolto • per capire come i problemi sono percepiti dagli stakeholder e dai cittadini • Da impiegare in fase preliminare, per avviare un processo inclusivo – Per l’interazione costruttiva • Per aiutare i partecipanti a interloquire tra di loro e a proporre conclusioni interessanti – Per la risoluzione dei conflitti • Aiutano ad affrontare situazioni controverse CASI DI STUDIO Il progetto Harmonicop Obiettivo migliorare la conoscenza scientifica dei processi di apprendimento collettivo (Social Learning) e di partecipazione pubblica volti a supportare l’implementazione della WFD Tutta la documentazione è disponibile sul sito: www.harmonicop.info I processi del fiume Bacchiglione e della Laguna di Venezia • Analisi ex-post basata su documentazione pubblica e interviste con gli stakeholders • I due processi hanno in comune: – Territorio (il bacino del Bacchiglione fa parte del bacino scolante della laguna) – Contesto normativo regionale – Piano d’Ambito – Stesso facilitatore • Periodo d’analisi: – Bacchiglione: aprile 02-novembre 03 – Laguna: novembre 03-novembre 04 Adriatic Sea Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Bacchiglione • Causa scatenante: opposizione al “Tubone” => sindrome nimby • Nato come processo tra “istituzioni locali” • Evoluzione da “problema locale” a “visione di bacino” – Da individuazione di soluzioni tecnologiche alternative locali a soluzioni d’intervento a scala di bacino – Allargamento degli stakeholder coinvolti • Nessuna strutturazione “istituzionale” Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Laguna • Non è individuabile una causa scatenante, il processo “esplicito” è dovuto ad un apprendimento collettivo • Strutturato come un’Agenda 21 Locale (AAcqua 21) – output: piano d’azione + comitato consultivo degli utenti • Attività di formazione “ex ante” dei funzionari Ato Bacchiglione vs. Ato Laguna Esperienze precedenti di partecipazione nelle politiche locali Redazione del Piano d’Ambito Formazione nella amministrazione pubblica Approccio alla partecipazione Output fisici Luogo d’incontro Partecipazione stakeholders dei principali Laguna Bacchiglione Si No Prima del processo Dopo il processo Si (seminari su PP) No Processo di Agenda 21con 4 gruppi di lavoro tematici, aperti al pubblico Meeting dei gruppi tecnici e 3 Workshop con stakeholder invitati Piano di Azione Locale 2 CD-Rom Sempre lo stesso Tutti i meeting in posti diversi Si No Agricoltori e industriali Alcune riflessioni • Il caso Bacchiglione: successo o insuccesso ? – successo: • perché ha permesso un passaggio “da problema locale a visione di bacino” • perché ha modificato in parte il “modo di lavorare” • Si sta creando un network – Insuccesso: • Poca trasparenza alla fine del processo (pubblicazione del Piano) • Uso di strumenti I&C fallimentare: ostacoli “culturali” e tecnologici • Il PP della Laguna ha imparato dal PP Bacchiglione e quindi evitato delle “trappole” Contratto di fiume Olona-Bozzente-Lura • Introduzione di un contesto normativo sulla “Programmazione negoziata regionale” (l.r. 02/03) • “Contratto di fiume” individuato nella nuova disciplina dei servizi locali di interesse economico come processo di sviluppo del parternariato funzionale all’avvio della riqualificazione fluviale • Ruolo strategico delle attività di “accompagnamento” tecnico del processo negoziale • Attualmente accordo solo tra PA, successivamente verrà aperto a soggetti privati del mondo economico-produttivo • Nodo centrale da affrontare nel contratto di fiume: costruire una relazione positiva tra un momento strategico-progettuale di tipo volontario e un momento regolativo e attuativo basato su strumentazione istituzionale e di settore esistente Bibliografia per approfondimenti • Economia e sostenibilità dell’acqua – Panella, 2002, Economia e politiche dell’ambiente, Ed. Carocci – de Carli, Massarutto, Paccagnan, 2003, La valutazione economica delle politiche idriche: dall’efficienza alla sostenibilità, EFEA, 1-2/2003 – Articoli del Global Water Partnership (Rogers et al.) • Valutazioni economiche degli usi dell’acqua – Piani di tutela delle Acque di Emilia Romagna e Lombardia (consultabili sui siti delle regioni in questione) • Esperienze di processi negoziali nella pianificazione idrica – www.harmonicop.info
