La partecipazione dei Comuni all`accertamento dei tributi erariali

La partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali
di Antonino Gentile
(Direttore Agenzia delle Entrate della Sicilia)
L’attualità mostra in tutta evidenza un forte stato di stress dei bilanci pubblici
e richiama l’esigenza di un forte recupero di efficienza amministrativa.
La continua ricerca di risorse per far quadrare i conti richiede il potenziamento
della capacità di governo degli apparati e del territorio. E’ nel territorio che vanno
recuperate le risorse necessarie per fronteggiare le spese pubbliche e ridurre la pressione
fiscale. In assenza di strutture territoriali capaci di assecondare l’applicazione
dell’autonomia finanziaria, la leva fiscale si riduce alla manovra delle aliquote e delle
tariffe senza che si ampli la base imponibile, con sofferenza degli equilibri e della
flessibilità di bilancio.
Una delle principali fonti di finanziamento deve essere, invece, il recupero
dell’evasione.
Per raggiungere l’obiettivo di ridurre le aree di evasione e favorire
l’adempimento spontaneo dei contribuenti, è fondamentale una gestione orientata a
canoni
di
flessibilità
e
d’integrazione
tra
l’organizzazione,
la
formazione,
l’accertamento, la riscossione e il contenzioso.
Gestione unitaria ma anche “in collegamento” con i diversi attori della fiscalità.
Si tratta di fare rete e utilizzare le conoscenze dei fatti evasivi in una logica di multi utilità per gli accertamenti di competenza dei diversi enti impositori.
Va letta in questa direzione la disposizione dell’art. 1 del d.l. 30 settembre
2005 n. 203 che, per potenziare l’azione di contrasto all’evasione fiscale, ha
riconosciuto ai comuni una quota delle maggiori somme accertate e riscosse
dall’Agenzia delle entrate, a seguito della segnalazione di comportamenti evasivi e/o
elusivi nel campo dell’irpef, dell’ires, dell’iva e del registro.
Alla norma istitutiva sono seguite una serie di disposizioni di attuazione
necessarie per renderne possibile l’operatività. Fondamentali sono i provvedimenti del
direttore dell’Agenzia delle entrate del 3 dicembre 2007 e del 26 novembre 2008 che
definiscono gli ambiti di collaborazione e le modalità di partecipazione dei comuni
attraverso una piattaforma telematica denominata PuntoFisco. Attraverso PuntoFisco, i
funzionari comunali abilitati dai responsabili dell’ente locale possono accedere per
trasmettere le segnalazioni e per acquisire, in maniera «profilata» (cioè, le sole
informazioni che il responsabile ha ritenuto opportuno lasciar loro interrogare), i dati
resi disponibili dall’Agenzia delle entrate (dichiarazioni dei redditi, atti del registro e
denunce di successione, contratti di locazione, bonifici per ristrutturazioni edilizie,
ecc.).
Definita la struttura essenziale del sistema partecipativo, dal 2009,
l’interscambio comuni/agenzia è divenuto operativo. Peraltro, in parallelo alle
accresciute esigenze di finanza pubblica, il legislatore ha esteso (nel 2010) il raggio
d’azione della collaborazione inter-istituzionale anche all’accertamento contributivo
oltre che a quello fiscale ed ha elevato (nel 2011) la quota di partecipazione incentivata:
33% per il biennio 2009-2010, 50% a regime, 100% per il triennio 2012-2014.
Oltre al vantaggio premiale diretto che deriva dalla partecipazione, va tenuto
in conto un altro vantaggio immediato rappresentato dall’incremento delle entrate da
addizionale comunale Irpef per effetto delle maggiori imposte accertate e riscosse a
seguito delle segnalazioni comunali, cui si aggiunge l’incremento delle entrate Irap e
addizionali regionali Irpef a favore delle regioni che potrebbero condividere il maggior
gettito con i Comuni (cfr. legge della Regione Toscana 23 dicembre 2009 n. 77). Va,
poi, sottolineata l’emersione dei soggetti che, in ragione del maggior reddito accertato,
non avrebbero potuto fruire o avrebbero fruito in misura inferiore di prestazioni sociali
agevolate.
La collaborazione dei comuni deve sostanziarsi in segnalazioni “qualificate”,
intendendosi per tali le posizioni soggettive in relazione alle quali sono rilevati e
segnalati atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche,
comportamenti evasivi ed elusivi.
Segnalare comportamenti evasivi o elusivi non vuol dire che gli atti, fatti e
negozi debbano essere immediatamente e compiutamente traducibili in un avviso di
accertamento di maggiori imposte. In buona sostanza, pur essendo possibile, per alcune
tipologie, che il comune riesca a inserire in segnalazione elementi tali da consentire
l’emissione pressoché immediata di un accertamento, nella maggior parte dei casi il
comune non potrà fornire elementi esaustivi ai fini dell’emissione di un avviso di
accertamento, ma - non limitandosi ad indicare indizi di evasione - dovrà strutturare la
2
segnalazione in modo da inserirvi quelle che, concettualmente, sono le prove
dell’evasione. Sulla base di tali prove si attiverà poi, se necessaria, l’attività istruttoria
dell’Amministrazione finanziaria che andrà a definire la misura dell’evasione, avendo
elementi già concreti da sviluppare, non più da individuare.
Le “segnalazioni qualificate” vanno indicate all’interno dei cinque ambiti di
collaborazione individuati dal provvedimento direttoriale del 3 dicembre 2007 e
specificamente
inseriti
nel
format
predeterminato
all’interno
dell’applicativo
PuntoFisco.
Come ogni categoria chiusa, gli ambiti presentano tutti i limiti scaturenti
dall’impossibilità di fotografare esattamente ogni fattispecie evasiva osservabile dal
comune, ma hanno il pregio di indirizzare in maniera immediata sulle tipologie di
segnalazione effettuabili. Inoltre, va precisato che segnalazioni non perfettamente
aderenti alle tipologie definite dal provvedimento in esame, possono comunque essere
trasmesse inserendole nella tipologia più affine alla fattispecie riscontrata. In tal caso, al
fine di consentire all’ufficio ricevente di comprendere appieno il caso e di non
vanificare/ridimensionare l’esito della segnalazione, è opportuno che il comune compili
in modo dettagliato il campo “specifiche” che consente al comune di esplicitare i
contenuti della segnalazione con la compilazione di un documento word.
Il primo ambito delineato dal provvedimento, “Commercio e professioni”,
consente ai comuni di segnalare le irregolarità commesse da quei soggetti che svolgono
attività commerciale/professionale in assenza di partita Iva attiva, che effettuano
un’attività diversa da quella dichiarata o dichiarano ricavi incoerenti con l’attività
esercitata, che sono interessati da affissioni pubblicitarie abusive o che, pur
qualificandosi come “enti non commerciali”, svolgono prevalentemente attività
lucrative.
Le tipologie di segnalazione inserite nell’ambito “Urbanistica e territorio” sono
specificamente relative a: soggetti che hanno realizzato opere di lottizzazione, anche
abusiva, in assenza di correlati redditi dichiarati e soggetti che hanno partecipato ad
operazioni di abusivismo edilizio; ma in tale macro-categoria sono tendenzialmente
convogliate (anche se non esattamente rispecchiate dalle due categorie descritte) tutte le
segnalazioni relative a redditi conseguiti in occasione di trasferimenti immobiliari (ad
es. tutte le omissioni, totali o parziali, di plusvalenze conseguite in occasione di cessione
di terreni con potenzialità edificatorie, o tutte quelle cessioni non correttamente valutate
ai fini dell’applicazione dell’imposta di registro, ecc.).
3
“Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare” è l’ambito che ha riguardo a tutte
quelle situazioni di incongruenza tra i dati in possesso del comune e quelli dichiarati ai
fini fiscali nel campo immobiliare (proprietà o titolarità di diritti reali di godimento di
unità immobiliari non indicate in dichiarazione, o abitate da soggetti terzi in assenza di
contratti registrati, e accertamenti per omessa dichiarazione Ici o Tarsu che abbiano
rilevanza anche ai fini reddituali).
In “Residenze fittizie all’estero” vanno a confluire le segnalazioni relative a
soggetti che, pur risultando formalmente residenti all’estero, hanno mantenuto in Italia
il domicilio reale.
L’ultimo dei cinque ambiti guarda alla disponibilità - in capo al soggetto
segnalando - di “Beni indicativi di capacità contributiva” in assenza, o mancanza di
redditi dichiarati (con riferimento a tutti i componenti del nucleo familiare del soggetto).
Il comune può trarre le informazioni utili a strutturare una segnalazione
qualificata dalle banche dati tributarie (Ici/Imu, Tarsu, imposte sulla pubblicità e
sull’occupazione di suolo pubblico ecc.) o non tributarie (utenti di servizi vari, abusi
edilizi, Isee, verbali di irregolarità amministrative ecc.) possedute, così come attraverso
la disponibilità di banche dati esterne (Sister per l’accesso ai dati delle Conservatorie,
Telemaco per l’accesso alle visure camerali, ai bilanci e ai verbali dei consigli di
amministrazione, Aci/Pra per l’accesso agli autoveicoli e agli intestatari degli stessi
ecc.). Oltre alle banche dati è importante conoscere i processi produttivi relativi alle
attività istituzionali dei singoli uffici comunali perché anche da queste attività possono
emergere informazioni utili ai fini di una segnalazione di fatti evasivi (ad esempio,
vigilanza stradale, controlli sulle residenze anagrafiche, controlli sulle autorizzazioni
amministrative, sui cantieri edili, affissioni pubblicitarie abusive, bed e breakfast, svolte
dalla polizia municipale).
Nel quadriennio 2009-2012 sono stati riscossi in Italia, grazie alla
partecipazione dei comuni, quasi 20 milioni di euro. Le regioni più attive sono state
l’Emilia Romagna, la Lombardia, la Toscana, la Liguria e il Piemonte. Il trend è in
crescita, anche se a oggi la metà delle segnalazioni proviene dall’Emilia Romagna e
dalla Lombardia. Le segnalazioni hanno riguardato, per la percentuale maggiore, la
proprietà edilizia (rendite di fabbricati non dichiarate e affitti in nero). Seguono i beni
indicativi di capacità contributiva, l’urbanistica e territorio (soprattutto segnalazioni
relative a plusvalenze speculative), il commercio e professioni (soprattutto finti enti non
commerciali).
4
Occorre subito dire che passare dalle previsioni normative all’attuazione è
questione complessa, proprio perché bisogna adattare la capacità di risposta della
macchina amministrativa comunale alla gestione del cambiamento, recuperare
competitività operativa e instaurare un sistema di relazione tra i diversi settori di attività
dei comuni e tra comuni e Agenzia delle Entrate, cui si aggiunge dal 2012 la Guardia di
finanza ( provvedimento direttore Agenzia entrate del 29 maggio 2012). Per chi voglia
costruire un sistema di collaborazione efficace e duraturo, non esistono, dunque,
scorciatoie ma occorre un lungo, paziente e tenace lavoro.
Per vincere la scommessa dell’alleanza anti-evasione, l’Agenzia delle
entrate, l’Anci e i Comuni dell’Emilia-Romagna hanno messo in atto un progetto
operativo che è divenuto un modello gestionale. Queste le azioni realizzate:
• sottoscrizione di un accordo-quadro fra Agenzia delle entrate e Anci EmiliaRomagna, per sviluppare la collaborazione nel territorio regionale e definire
programmi locali di recupero dell’evasione. Ogni Comune può aderire
tramite l’invio di una lettera di adesione. È stata, in tal modo, semplificata la
modalità di partecipazione dei Comuni, senza la necessità di stipulare singoli
protocolli di intesa tra l’Agenzia delle entrate regionale e i singoli Comuni
presenti sul territorio;
• creazione di un gruppo di lavoro permanente Agenzia delle entrate-Anci, con
lo scopo di individuare gli strumenti ed i percorsi investigativi utili alla
predisposizione delle segnalazioni qualificate. Il gruppo ha predisposto una
guida operativa contenente le istruzioni ai Comuni ed è periodicamente
convocato per aggiornare e standardizzare le metodologie d’intervento dei
funzionari comunali;
• organizzazione di una rete di funzionari presso ogni Direzione Provinciale
dell’Agenzia delle entrate, coordinate da un referente presso la Direzione
Regionale, allo scopo di acquisire le segnalazioni, seguire lo sviluppo delle
attività accertative, monitorare i risultati, tenere i collegamenti con i Capiufficio tributi dei Comuni, segnalare/risolvere le problematiche tecniche e
operative, evidenziare le pratiche migliori per la diffusione;
• attuazione di una specifica attività formativa nell’intero territorio regionale.
• periodica comunicazione pubblica (comunicati, conferenze stampe, pagina
web dedicata) dei risultati della collaborazione e dei casi concreti di evasione
5
scoperti nei territori comunali, finalizzata a generare una identità competitiva
nei comportamenti fiscali tra Comuni ed a rendere più tangibile per i
cittadini il danno all’equità causato dall’evasione.
Di seguito, si riporta una raccolta di casi di evasione scoperti grazie alle
segnalazioni dei comuni.
La scuola di musica
A Bologna, un accesso congiunto di Agenzia delle entrate, polizia municipale e
nucleo edilizia del comune ha scoperto una scuola di musica che, dietro la veste di
associazione, svolgeva una vera e propria attività commerciale, con sale prova e di
registrazione, aule per la danza e un auditorium, alle quali si accedeva senza esibire la
tessera associativa. Contrariamente allo spirito associativo, non solo i corsi erano a
pagamento, ma era prevista anche una penale nel caso di risoluzione del contratto da
parte di un associato. Non vi era traccia di vita associativa, come confermato dalle
dichiarazioni di alcuni “associati”, che hanno definito il rapporto con l’associazione un
“rapporto di clientela” a tutti gli effetti. Sulla base degli elementi raccolti l’Agenzia
delle entrate ha disconosciuto all’associazione la natura di ente non commerciale e ha
recuperato oltre 750mila euro di maggiore imponibile.
La scuola di danza
Una scuola di danza del bolognese si nascondeva dietro lo schermo di
un’associazione non commerciale. A dispetto della finalità sociale di «diffondere e
propagandare la cultura della danza e del balletto», la scuola gestiva due sedi, tesserava
circa 400 iscritti l’anno e vantava ricavi annuali fino a 280mila euro. La natura
commerciale dell’attività non si limitava all’offerta di corsi per adulti e bambini, ma
comprendeva anche la vendita di divise (80 euro) e costumi (150 euro), il bar, i proventi
della pubblicità e quelli delle quote associative. Un fiume di denaro che spesso finiva
direttamente sul conto corrente del titolare.
La scuola di cucina
A Bologna una scuola di cucina, ufficialmente dedita alla “diffusione della cultura
eno-gastronomica”, oltre ai corrispettivi per le singole lezioni (sulla carta 5 euro, in
6
realtà dai 40 ai 60) svolgeva anche attività di catering: l’importo complessivo
recuperato a tassazione è stato di 136mila euro.
Il baby parking
Altro caso accertato è stato quello di un baby parking che, sotto la veste di
associazione senza scopo di lucro, forniva i servizi di un vero asilo nido, senza le
necessarie autorizzazioni e totalmente in nero. Con la quota di 700 euro il mese i “soci”
del circolo (bambini di età compresa tra 1 e 3 anni) avevano assicurata la permanenza
giornaliera, con la cifra supplementare di 6 euro al giorno pranzavano e con l’aggiunta
di qualche centinaio di euro potevano anche organizzare le feste di compleanno. È stato
così recuperato un imponibile di 214mila euro.
Le finte associazioni sportive
Una segnalazione del Comune di Soliera (MO) ha consentito di individuare un
ente che, dietro lo schermo di “associazione sportiva dilettantistica”, organizzava gare
di rally. La presunta “vita associativa” andava ben oltre i soli tre associati:
l’organizzazione, infatti, non solo incassava le quote d’iscrizione alle gare da parte degli
aspiranti rallisti, ma vendeva anche gli spazi pubblicitari e i titoli d’ingresso per gli
spettatori, il tutto all’insaputa del CONI e del Fisco. L’imponibile recuperato ha
superato i 330mila euro.
Tra le numerose attività commerciali (ad es. noleggio campi da tennis e calcetto,
commercio di articoli sportivi, centri massaggi e palestre) che si “travestono” da
Associazioni Sportive Dilettantistiche (ASD) per fruire del regime fiscale molto
agevolato a queste riservato, si segnala il caso di un agriturismo del bolognese.
L’Ufficio commercio di un comune ha riscontrato che l’associazione svolgeva, senza le
necessarie autorizzazioni, attività ristorative/agrituristiche e organizzava ricevimenti per
cerimonie. L’unico “associato” era il cliente che richiedeva il servizio. Né
l’associazione, né le persone che la gestivano hanno mai presentato una dichiarazione
fiscale. L’imponibile recuperato dalle finte associazioni ha superato i 500mila euro.
Ricavi incoerenti
Grazie alle informazioni fornite dall’Ufficio Polizia Mortuaria del Comune di
Bologna, sono stati svolti accertamenti su due ditte di onoranze funebri della città.
7
L’analisi della redditività delle due imprese ha evidenziato una forte differenza tra i
ricavi dichiarati e gli utili, con uno scarto medio di oltre 115.000 euro In un caso, a
fronte di ricavi per quasi 160mila euro, è stata indicata una perdita di esercizio di 56
euro.
Plusvalenze immobiliari
Una segnalazione del Comune di Sala Bolognese ha permesso all’Agenzia delle
Entrate di accertare una plusvalenza di oltre 420mila euro, derivante dalla cessione di
un’area edificabile mascherata da compravendita di immobile. La cessione principale
ufficialmente riguardava un rudere da demolire (il cui valore, compreso anche il terreno
circostante, non arrivava a 100mila euro). In realtà l’oggetto della vendita era la
capacità edificatoria del terreno, che ha consentito la costruzione di un nuovo edificio da
cui sono stati ricavati 16 appartamenti e 24 garage.
Un comune del modenese ha segnalato il conferimento di un immobile, gravato
da un mutuo appositamente acceso, a una società costituita ad hoc, e la successiva
cessione della partecipazione. In questo modo il soggetto beneficiario ha ottenuto la
piena disponibilità dell’immobile, versando però l’imposta di registro su una base
imponibile abbattuta (il valore delle quote societarie e non quello dell’immobile), con
un risparmio d’imposta di oltre 250mila euro.
Fabbricati “fantasma” e affitti in nero.
A Cento il comune ha segnalato un proprietario di 8 fabbricati (tra cui uno
concesso in affitto a una profumeria) e 16 terreni, che dal 2002 non presentava più la
dichiarazione dei redditi. Le successive indagini dell’Agenzia delle Entrate hanno
recuperato redditi di locazione non dichiarati, dall’anno d’imposta 2004, per circa
50mila euro l’anno. Per risalire ai soggetti si è fatto ricorso alle banche dati
TARSU/TIA e a quelle delle utenze elettriche e del gas. Da Sassuolo, la segnalazione di
un settantenne che ha nascosto al Fisco ben 23 immobili ed oltre 200mila euro di affitti
in nero.
Finta residenza all’estero
Una segnalazione del Comune di Carpi ha riguardato una contribuente,
formalmente residente in Germania dal 1996, che era in realtà ancora residente in Italia.
8
Gli elementi raccolti non lasciano dubbi sulla residenza “di fatto” in Italia: il coniuge
risiedeva in Italia insieme ai due figli minorenni, che frequentavano regolarmente la
scuola dell’obbligo; la contribuente aveva costituito nel 2005, insieme al coniuge, una
società in Italia e aveva acquistato nel 2006, sempre insieme al coniuge, un immobile a
Rimini; l’immobile in cui risiedevano coniuge e figli era di proprietà esclusiva della
contribuente, alla quale risultavano peraltro intestate tutte le utenze. L’Agenzia ha così
accertato un imponibile di oltre 550.000 euro, tenuto ben nascosto fino a quando il
Comune non ha incrociato l’iscrizione all’AIRE con gli elementi raccolti a suo carico
attraverso l’attività amministrativa degli uffici comunali.
Finti poveri
A Marano sul Panaro (MO) sono finiti sotto la lente del “redditometro” due
coniugi, segnalati dal Comune sulla base di alcuni indicatori sospetti. I due, infatti,
avevano effettuato alcuni investimenti immobiliari, sia singolarmente che in solido. Il
marito, inoltre, aveva stipulato un contratto di leasing, con versamento di un maxicanone iniziale di 90mila euro, per un’imbarcazione da diporto a motore. Il maggior
imponibile accertato per gli anni d’imposta 2005 e 2006, pari a 150mila euro, ha
determinato una maggiore imposta di 52mila euro. A Reggio Emilia, un soggetto
proprietario, tra l’altro, di un’Aston Martin coupé, multato per un’infrazione al Codice
della strada, ha dato l’avvio a un’indagine che ha portato a scoprire una finta residenza
al largo della Scozia e un conto milionario aperto in una banca svizzera. Chiuso
l’accertamento per il 2006 con un maggior imponibile pari a 517.000 euro a fronte di
7.000 euro dichiarati.
9