contro nei confronti di e con l`intervento di

Pubblicato il 05/09/2016
N. 09536/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03277/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3277 del 2015, integrato da motivi aggiunti,
proposto
da:
Anfi Associazione Nazionale Felina Italiana, in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Gili, Mario Sanino, con domicilio
eletto presso Mario Sanino in Roma, v.le Parioli, 180;
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Afef Associazioni Feline Federate, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dagli avvocati Caterina Solimini, Roberto Colagrande, con
domicilio eletto presso Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi, 35/B;
e con l'intervento di
1
ad
opponendum:
Ente Nazionale Felinotecnica Italiana, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Rosaria Sernicola, Federico Sorrentino,
con domicilio eletto presso Federico Sorrentino in Roma, Lungotevere delle Navi,
30;
per l'annullamento
decreto MIPAAF prot. n 29253 del 17/12/2014 con cui è stata autorizzata
l'istituzione presso l'Afef di un libro genealogico di razza.
Impugnato con il ricorso originario
decreto MIPAAF 14155 del 9 luglio 2015, con cui sono state approvate le norme
tecniche del libro genealogico AFEF,
impugnato con il ricorso per motivi aggiunti
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali e di Afef Associazioni Feline Federate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2016 la dott.ssa Maria Laura
Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, l’ANFI ha impugnato il decreto MIPAAF del 17
dicembre 2014 con cui è stata autorizzata l’istituzione presso l’AFEF di un “libro
genealogico di razza” ed è stato approvato il disciplinare del libro genealogico
tenuto dall’AFEF. Detto provvedimento è stato adottato dal MIPAAF
2
successivamente alla pubblicazione della sentenza n. 5134/2014 di questo TAR,
con la quale era stato annullato un precedente diniego del MIPAAF di
autorizzazione della stessa AFEF alla istituzione del libro genealogico del gatto di
razza.
Il ricorso (che parte ricorrente chiede di qualificare eventualmente anche come
ricorso per motivi aggiunti nel giudizio RG n. 15016/2014 avente ad oggetto
l’opposizione di terzi alla citata sentenza n. 5134/2014) è articolato nei seguenti
motivi di impugnazione:
1) Illegittimità derivata a causa della nullità della sentenza del TAR Lazio II ter n.
5134/2014, oggetto di opposizione di terzi nel giudizio RG 15056/2014 con
conseguente inammissibilità dei relativi ricorsi per mancata intimazione dell’unico
controinteressato (l’ANFI), in quanto a seguito della declaratoria di nullità della
sentenza n. 5134/2014 anche gli atti esecutivi di essa devono ritenersi
automaticamente caducati;
2) Violazione del principio del giusto procedimento, dell’art. 7 l. 241/90, nonché eccesso di
potere per omessa istruttoria perché l’ANFI avrebbe dovuto essere notiziata dell’avvio
del procedimento conclusosi con l’adozione del dm impugnato nel presente
giudizio, trattandosi di controinteressato in quanto titolare dell’unico libro
genealogico dei gatti fino al 2014, che aveva anche presentato istanze di accesso
proprio al Ministero in relazione alla vicenda in oggetto; difetto di istruttoria,
poiché la partecipazione di ANFI avrebbe potuto chiarire l’infondatezza e
insostenibilità della distinzione tra “gatti di razza” e “gatti di razza pregiata” sottesa
alla autorizzazione del secondo libro genealogico;
3) Violazione della direttiva 91/174/CEE del 25 marzo 1991 nonché del d.lgs. 30 dicembre
1992 n. 529, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietàin quanto né la normativa
comunitaria né quella nazionale prevedono la pluralità di libri genealogici;
d’altronde per tutte le specie esiste un solo libro genealogico salvo che per i gatti;
3
non è possibile nel caso in esame richiamare i principi comunitari della
concorrenza in quanto non si tratta di soggetti operanti sul mercato ma di
associazioni che si occupano dei felini solo sotto il profilo zootecnico;
4) Violazione della direttiva 91/174/CEE del 25 marzo 1991 nonché del d.lgs. 30 dicembre
1992 n. 529, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietàin quanto la stessa sentenza n.
5134/2014 pare condividere l’assunto che non debba esservi sovrapponibilità tra
due libri genealogici nel momento in cui ha ritenuto rilevante il distinguo tra “gatti
di razza pregiata” e “gatti di razza” in quanto ciò non creerebbe sovrapposizioni;
in verità, tuttavia, non vi è alcuna norma o previsione zootecnica che possa avallare
tale distinzione; peraltro, sia il D.M. 29 giugno 2005 con cui l’ANFI è stata
autorizzata a tenere il libro genealogico, sia il relativo disciplinare, non fanno
affatto menzione della categoria dei “gatti di razza pregiata”; inoltre, lo stesso
Ministero nell’aggiornamento dei libri genealogici ha indicato tanto per il libro
tenuto dall’ANFI e per quello tenuto dall’AFEF la dizione “tutti i gatti domestici”,
senza alcun riferimento alla distinzione tra “gatti di razza pregiata” e “gatti di
razza”. Infine, né il D.M. 17 dicembre 2014 né il relativo disciplinare chiariscono
cosa debba intendersi per “gatto di razza”;
5) Violazione dell’art. 2 del DM 26 luglio 1994, dell’art. 3 della l. 241/90 nonché eccesso di
potere per contraddittorietà ed omessa istruttoria, in quanto l’AFEF non possiede i
requisiti per gestire un libro genealogico del gatto di razza, posto che l’AFEF ha in
passato rilasciato 7.000 certificati di origine pur senza essere autorizzata, mentre il
ministero non ha motivato perché tale grave comportamento fosse da ritenersi
non rilevante ai fini del rilascio della autorizzazione;
6) Violazione della direttiva 91/174/CEE del 25 marzo 1991nonché del d.lgs. 529/92,
eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà perché non è disciplinato come in
concreto il neoistituito libro genealogico possa convivere con il libro genealogico
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del gatto di razza, e sotto vari profili, potrebbero crearsi situazioni di confusione,
contraddittorietà e conflittualità.
Con ricorso per motivi aggiunti, l’ANFI ha inoltre impugnato il decreto 9 luglio
2015 recante approvazione delle norme tecniche operative adottate dal MIPAAF.
Nel ricorso per motivi aggiunti vengono reiterate e ulteriormente argomentate le
doglianze già svolte nel primo ricorso, deducendosi anche in relazione al DM 9
luglio 2015, la violazione del contraddittorio nonché i vizi sostanziali già dedotti
nel ricorso originario.
L’amministrazione resistente ha depositato, per tramite dell’Avvocatura dello
Stato, nelle note a chiarimento.
Espone l’amministrazione di essersi originariamente espressa in senso negativo
sull’istanza di A.F.E.F. di essere autorizzata alla tenuta del libro genealogico, in
quanto era emerso che la suddetta associazione emetteva illegittimamente da anni
certificati genealogici.
Nel 2013, l’AFEF chiedeva la revoca in autotutela del primo diniego, che tuttavia
veniva negata.
Entrambi i provvedimenti venivano annullati dal TAR con la sentenza n. 5134 del
2014. In seguito a tale pronuncia, il ministero ha istituito una Commissione
ministeriale con lo scopo di verificare il possesso da parte dell’AFEF dei requisiti
tecnico-organizzativi di cui al DM 26.7.1994.
Dopo aver effettuato un sopralluogo ispettivo presso la sede dell’AFEF e rilevate
alcune criticità circa la modalità di tenuta dell’archivio, il Ministero aveva chiesto
chiarimenti all’AFEF. Ottenute le necessarie informazioni, il Ministero ha quindi
autorizzato l’istituzione presso la sede dell’AFEF del libro genealogico.
In relazione alle censure dedotte nel ricorso, l’amministrazione ha invocato l’art.
21 octies l. n. 241/90 e le esigenze di celerità della procedura per giustificare il
mancato avviso di avvio del procedimento; quanto alla dedotta non configurabilità
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di un secondo libro genealogico oltre a quello tenuto dall’ANFI, l’amministrazione
ha richiamato il contenuto della sentenza del TAR Lazio n. 5134/2014; quanto alla
non dimostrata diversità tra la nozione di “gatti di razza pregiata” e “gatti di
razza”, menzionata nella citata sentenza, l’amministrazione ha sostenuto che una
tale questione appare non dirimente, essendo consentita – come statuito dal TAR
– la possibilità che una pluralità di soggetti operino nel medesimo ambito
territoriale e rilascino certificazioni genealogiche. Quanto alla asserita carenza dei
requisiti tecnico strutturali in capo ad AFEF e di un adeguato patrimonio
zootecnico, il ministero ha sottolineato che si tratta di profili di discrezionalità
tecnica e che il DM 26.7.1994 non prevede un numero minimo di soggetti per il
riconoscimento; in questo quadro si è ritenuto che fosse sufficiente che l’AFEF
avesse un patrimonio zootecnico di nove razze per accogliere la sua richiesta di
istituzione di un libro genealogico; inoltre, per i profili relativi ai dati relativi alle
prestazioni zootecniche per la realizzazione di programmi di miglioramento
genetico e di conservazione della razza, il Ministero ha riferito che l’AFEF
possiede un sistema informatico funzionale e affidabile per la registrazione degli
esiti delle valutazioni zooteniche e per la registrazione degli esiti delle analisi
genetiche sulle malattie ereditarie.
Infine, quanto al dedotto rischio di confusione per la presunta incompatibilità tra
le norme tecniche delle due associazioni, il Ministero ha evidenziato che non
esistono disposizioni che impongono che due libri genealogici operanti nell’ambito
delle medesima razza debbano possedere regolamenti sovrapponibili.
In conclusione, l’amministrazione ha chiesto il rigetto tanto del ricorso originario
che di quello per motivi aggiunti.
L’AFEF si è costituita ed ha depositato una memoria nella quale ha in primo luogo
eccepito l’inammissibilità della proposizione del ricorso di cui al giudizio n.
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3277/2015 anche come ricorso per motivi aggiunti nel giudizio per opposizione di
terzi 15056/2014.
AFEF si è inoltre opposta alla riunione dei due ricorsi.
Ha quindi dedotto l’inammissibilità dell’odierno ricorso anche per la mancata
preventiva impugnazione del riscontro del possesso dei requisiti di capacità tecnica
di cui al DM 26 luglio 1994, essendosi l’ANFI limitata al solo richiamo al decreto
di nomina della Commissione e del suo verbale. Ne conseguirebbe anche la
tardività delle censure mosse nel ricorso per motivi aggiunti all’operato della
Commissione, del quale la ricorrente sarebbe stata già a conoscenza. Dette censure
sarebbero inoltre inammissibili in quanto generiche.
Infine, ANFI, secondo la controinteressata, difetterebbe di interesse al ricorso e di
legittimazione in quanto l’autorizzazione concessa all’AFEF in nulla la lederebbe,
essendo possibile la coesistenza delle due autorizzazioni. Dunque, l’interesse di
ANFI sarebbe da configurarsi come di mero fatto o addirittura come interesse
emulativo.
Nel merito, AFEF ha contestato la fondatezza delle domande di ANFI, sempre
muovendo dall’assunto della sua non qualificabilità come terzo controinteressato.
Sostiene che del tutto indifferente in relazione alla validità ed efficaci dei
provvedimenti impugnati deve ritenersi la sorte della sentenza opposta, trattandosi
di determinazioni assunte dall’amministrazione nell’ambito della propria
discrezionalità tecnica; che ANFI, pur vantando un patrimonio zootecnico più
ampio, non riconosce alcune razze, che nessuna norma impedisce la pluralità di
libri genealogici; che comunque ANFI non potrebbe giovarsi della sua posizione di
monopolio solo perché la sua autorizzazione è stata rilasciata per prima; che AFEF
tutela più di ANFI la salute dei felini; che è assolutamente fisiologico che possano
esservi standard differenti per una medesima razza; peraltro, ANFI fa riferimento
alla FIFE per la identificazione delle razze, mentre AFEF alla WCF, con la
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conseguenza che alcune razze non riconosciute da FIFE sono invece gestite solo
da AFEF; vi sarebbe dunque una differenza di ambito tra i due libri genealogici; la
pluralità di certificati non sarebbe foriera di confusione poiché ciascun animale
potrà fruire del certificato di origine che avrà chiesto e ottenuto in ciascuno dei
circuiti in cui riterrà di adoperarlo; infine, AFEF sottolinea che l’attività in
questione ha un’evidente portata economica, il che giustifica l’invocazione delle
norme sulla concorrenza.
Risulta tuttavia che ANFI ha inteso siglare un protocollo di intesa con AGI al fine
di ampliare il libro genealogico anche alle associazioni iscritte al circuito WCF. (cfr.
doc. 12 della produzione di AFEF)
ANFI ha prodotto una memoria di replica nella quale ha segnato l’alta
preparazione dei giudici ANFI nel valutare i gatti iscritti al “registro
supplementare” ovvero delle razze in fase di riconoscimento.
Ha poi contestato le numerose eccezioni di inammissibilità formulate dall’AFEF.
In particolare, ha riferito di aver proposto il ricorso per motivi aggiunti a seguito
della conoscenza della documentazione acquisita, in sede di accesso, in data 11
maggio 2016.
Nel merito ha insistito per l’accoglimento del ricorso e dei relativi motivi aggiunti.
Alla odierna udienza, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.Va preliminarmente dato atto che il ricorso RG 1506/2014 si è concluso con
l’accoglimento della opposizione di terzi proposta da ANFI e la conseguente
declaratoria di nullità della sentenza n. 5134/2014 per mancata evocazione in
giudizio dell’unico contraddittore necessario. In fase rescindente, sono stati quindi
dichiarati inammissibili i ricorsi n. RG. nn. 765/2013 e 11544/2013. proposti in
quel giudizio da AFEF.
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2. Sempre in via preliminare va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad
opponendum dell’Ente Nazionale Felinotecnica italiana, per tardività rispetto al
termine di cui all’art. 50, comma 3, secondo cui il deposito dell’atto di intervento
volontario di cui all’art. 28, comma 2, c.p.a. è consentito fino a trenta giorni prima
dell’udienza. (cfr. Cons. Stato n. 2446/2013 sul carattere inderogabile dei limiti
temporali ex art. 50 cod. proc. amm.).
Nel caso di specie, infatti, tale termine non è stato rispettato essendo l’atto di
intervento stato depositato in data 9 marzo 2016 e notificato il giorno precedente.
3. 1. Tanto premesso, occorre previamente esaminare le eccezioni di
inammissibilità sollevate da AFEF nel presente giudizio.
Esse sono tutte infondate.
Esiste, infatti, sicuramente la legittimazione e l’interesse a ricorrere di ANFI in un
giudizio avente ad oggetto il rilascio della autorizzazione alla tenuta del libro
genealogico del gatto di razza, in quanto essa è stata, fino al 2014, l’unica
associazione tenutaria di detto albo, in un contesto normativo che non conosceva
la pluralità di libri genealogici per una determinata razza o specie.
La legittimazione e l’interesse al ricorso, dunque, sussistono a prescindere dalla
risoluzione della questione giuridica oggetto del presente giudizio – ovvero
l’ammissibilità o meno di più libri genealogici delle razze feline – proprio in
ragione della situazione di fatto verificatasi fino al 2014 e dell’assetto
dell’ordinamento settoriale fino a quell’epoca. ANFI è, infatti, sicuramente titolare
di un interesse personale, attuale e concreto nonché giuridicamente rilevante al
mantenimento della situazione antecedente, in cui essa era l’unica a gestire il libro
genealogico dei gatti, e dunque a contestare l’analoga autorizzazione rilasciata ad
AFEF.
3.2. AFEF ha dedotto l’inammissibilità dell’odierno ricorso anche per la mancata,
preventiva impugnazione dell’atto di riscontro del possesso dei requisiti di capacità
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tecnica di cui al DM 26 luglio 1994 da parte della Commissione tecnica all’uopo
nominata, essendosi l’ANFI limitata al solo richiamo al decreto di nomina della
Commissione e del suo verbale. Ne conseguirebbe anche la tardività delle censure
mosse nel ricorso per motivi aggiunti all’operato della Commissione, del quale la
ricorrente sarebbe stata già a conoscenza. Dette censure sarebbero inoltre
inammissibili in quanto generiche.
La complessa eccezione deve essere respinta. Ed infatti, a parte la circostanza che
ANFI ha impugnato l’istituzione della Commissione ministeriale ed i relativi
verbali, è dirimente la considerazione che l’atto di riscontro del possesso dei
requisiti di capacità tecnica, come pure la nomina della Commissione e i relativi
verbali sono tutti atti infraprocedimentali che non devono essere autonomamente
impugnati a pena di inammissibilità del ricorso avverso l’autorizzazione rilasciata
ad AFEF per l’istituzione e gestione di un libro genealogico, oggi impugnata.
Non si riscontra inoltre la dedotta genericità e tardività delle censure, posto che
esse sono state dedotte all’esito dell’acquisizione documentale dell’11 marzo 2016 e
palesano un contenuto sufficientemente dettagliato.
4. Nel merito, il ricorso e i relativi motivi aggiunti evidenziano plurimi profili di
fondatezza.
In primo luogo, è fondato il primo motivo di ricorso, posto che la nullità della
sentenza n. 5134/2014 e la conseguente statuizione di inammissibilità dei ricorsi
con essa decisi, incide anche in via derivata sulle determinazioni che
l’amministrazione ha posto in essere a seguito della citata pronuncia. E’ infatti
evidente che l’adozione degli atti oggi impugnati trova il suo primo, se non unico,
presupposto nella affermazione della irrilevanza ai fini del diniego del rilascio di
autorizzazione della condotta illecita pregressa di rilascio di certificati di origine
senza essere stati previamente autorizzati, nonché del principio della ammissibilità
di una pluralità di libri genealogici delle razze feline, contenute nella citata
10
sentenza, la quale, infatti, è stata citata nelle premesse di detti atti. Venuto meno
tale presupposto, ne consegue l’invalidità in via derivata anche degli atti adottati in
esecuzione della citata sentenza.
Tuttavia, anche se si volesse accedere alla tesi della controinteressata, secondo la
quale
l’amministrazione
avrebbe
autonomamente
assunto
le
proprie
determinazioni, facendo uso della propria discrezionalità tecnica, a prescindere
dalle indicazioni contenute nella sentenza, cosicché non sarebbe configurabile un
effetto caducatorio né invalidante degli atti oggi impugnati a seguito della
declaratoria di nullità della sentenza n. 5134/2014, troverebbero comunque
accoglimento ulteriori censure dedotte nel ricorso.
In primo luogo, infatti, merita positivo apprezzamento il secondo motivo di
impugnazione in quanto la mancata partecipazione di ANFI al procedimento per il
rilascio della autorizzazione ad AFEF, pur rivestendo essa la qualità di
controinteressata in senso formale e sostanziale, non può essere giustificata da
esigenze di particolare celerità, invocate solo genericamente dall’amministrazione
nelle sue difese senza peraltro indicarle specificamente; dette esigenze, invero non
si ravvedono in relazione alla natura del procedimento e degli interessi tutelati; né
l’omissione può essere ritenuta una violazione non invalidante ai sensi dell’art.
21 octies, vertendosi nel caso in esame in ambito di provvedimenti non già a
contenuto vincolato bensì nei quali l’amministrazione è tenuta a effettuare
valutazioni di discrezionalità tecnica sulla sussistenza o meno dei requisiti di legge
per il rilascio del riconoscimento.
Fondato è anche il quarto motivo di ricorso, laddove parte ricorrente contesta la
scientificità della distinzione tra “gatto di razza” e “gatto di razza pregiata”,
menzionata dalla citata sentenza n. 5134/2014 a riprova della non sovrapponibilità
tra i due albi genealogici gestiti da ANFI e AFEF. Ed invero, anche lo stesso
Ministero nelle sue difese ha ritenuto non rilevante una tale distinzione al fine di
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consentire la pluralità di libri genealogici. Nelle sue difese, infatti, l’intimata
amministrazione sostiene che l’autorizzazione alla istituzione di un secondo libro
genealogico non trova il suo fondamento in tale distinzione, bensì nel più generale
principio, affermato nella più volte menzionata sentenza 5134/2014, della
configurabilità di una pluralità di libri genealogici per le razze feline.
La suddetta distinzione, peraltro, risulta in sostanza superata dallo stesso Ministero
laddove esso, nell’elenco degli organismi autorizzati o riconosciuti ai fini della
tenuta e istituzione di libri genealogici (doc. 10 produzione di parte ricorrente), fa
riferimento ai due libri genealogici gestiti da ANFI e AFEF, semplicemente
indicandoli come libri genealogici di “tutte le razze domestiche” dei gatti.
Nemmeno l’AFEF nelle sue difese ha poi saputo indicare in cosa consisterebbe la
distinzione tra le due tipologie di razze feline.
Ciò che invece emerge dagli atti, e in particolare dall’ultima memoria dell’AFEF, è
che una tale situazione potrebbe generare differenze di classificazione a seconda
del metodo usato: ANFI usa infatti la classificazione della FIFE mentre l’AFEF
quella del WCF (World Cat Federation): ciò determinerebbe delle differenti
procedure soprattutto in relazione al riconoscimento di nuove razze, oltre che
rischi di differenti classificazioni.
Infatti, ANFI utilizzerebbe per le razze WCF, che sono diversamente qualificate da
FIFE, il meccanismo del “riconoscimento preliminare”, costituito da un periodo di
osservazione della razza, che FIFE non riconosce.
Al riguardo, nella sua ultima memoria, la stessa AFEF ritiene fisiologiche tali
difformità nell’apprezzamento degli standard delle razze. Il che, secondo AFEF,
deporrebbe a favore dell’ammissibilità di standard diversi per una medesima razza
(cfr. p. 34 della citata memoria del 30 agosto 2015).
In questo quadro, non possono non ritenersi fondate anche le preoccupazioni di
confusioni e sovrapposizioni nelle certificazioni rilasciate dalle due associazioni, di
12
cui al sesto motivo di ricorso, e dunque la necessità di prevedere strumenti o
meccanismi per porvi rimedio.
Tuttavia, il punto centrale della controversia è quello di cui al terzo motivo di
ricorso e riguarda proprio la configurabilità o meno a livello sistematico e
normativo di una pluralità di libri genealogici per una medesima razza o specie.
Secondo la ricorrente, infatti, il provvedimento di rilascio della autorizzazione alla
AFEF alla istituzione di un secondo libro genealogico oltre a quello tento da ANFI
costituirebbe una violazione della direttiva 91/174/CEE del 25 marzo 1991
nonché del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 529, oltre ad esporsi a profili di eccesso di
potere per illogicità e contraddittorietà in quanto né la normativa comunitaria né
quella nazionale prevedrebbero la pluralità di libri genealogici,
A sostegno della propria tesi, ANFI sottolinea che in tutti gli altri casi esiste un
solo libro genealogico per ciascuna specie o razza, salvo che per i gatti, i quali
costituirebbero l’unico caso in cui risultano autorizzati due libri genealogici per
tutte le razze della specie.
La questione è dunque da intendersi nei seguenti termini: se sia possibile
autorizzare più associazioni alla istituzione e gestione di libri genealogici per la
stessa specie o razza, operanti nel medesimo ambito territoriale. Tale questione
presuppone un’indagine sulla natura e funzione di tali libri genealogici e se le
associazioni autorizzate alla loro tenuta svolgano compiti di natura certificatoria, in
sostituzione dell’autorità pubblica, o solo attività di interesse pubblico, esercitabile
anche da una pluralità di soggetti abilitati, ancorché sottoposti a vigilanza
dell’autorità.
Allo scopo di dirimere tale controversa questione, il Collegio ritiene opportuna una
rapida disamina della normativa di riferimento sul libro genealogico in generale.
4.2. Va in primo luogo ricordata la L. n. 30 del 1991, recante la “Disciplina della
riproduzione animale”, avente ad oggetto le specie bovina, suina, ovina, caprina ed
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equina. Essa, al Capo I, si occupa di: “Libri genealogici e Registri anagrafici,
controlli funzionali e valutazioni genetiche del bestiame.”
L’art. 2 della l. 30/1991, in particolare, disciplina: “a) l'istituzione per ogni singola
specie o razza di bestiame di interesse zootecnico del libro genealogico, così come
definito nell'allegato; b) l'istituzione per le specie e razze autoctone a limitata
diffusione, per le quali non siano istituiti i libri genealogici, del relativo registro
anagrafico, così come definito nell'allegato; c) lo svolgimento dei controlli delle
attitudini produttive delle specie o razze di bestiame di interesse zootecnico; d) lo
svolgimento delle valutazioni generiche dei riproduttori, così come definiti
nell'allegato, delle stesse specie o razze di bestiame, secondo le diverse norme per
esse stabilite dai rispettivi libri genealogici o registri anagrafici; e) la riproduzione
animale.”
La previsione di libri genealogici di una determinata specie o razza è dunque
funzionale, nella logica della L. 30/1991, alla tutela e conservazione delle razze di
interesse zootecnico.
In base ad essa, il Libro genealogico è strumentale all’attività di selezione delle
diverse specie e razze di interesse zootecnico, mira sia alla conservazione di
popolazioni animali geneticamente distinte, definendone sul piano tecnico i criteri
di miglioramento genetico, che alla loro valorizzazione economica.
L’organizzazione del libro genealogico è stabilita da un Disciplinare, approvato dal
Ministero per le Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (MiPAAF), il quale
prevede la presenza, in alcuni organi, di funzionari pubblici.
L’Associazione autorizzata alla tenuta del libro genealogico rilascia, per ciascun
animale iscritto, un certificato genealogico (pedigree) dove oltre al nome, matricola,
data di nascita, nome del proprietario e altre informazioni, è riportata la tabella
genealogica del soggetto.
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4.3. Al fine di disciplinare anche la commercializzazione degli animali di razza, è
stata adottata la direttiva 91/174/CEE.
Essa prevede all’art. 1: “Ai fini della presente direttiva, si intende per animali di
razza: ogni animale d'allevamento contemplato nell'allegato II del Trattato, i cui
scambi non siano ancora stati oggetto di regolamentazione comunitaria zootecnica
più specifica e che sia iscritto oppure registrato in un registro o in un libro
genealogico tenuto da un'organizzazione o da un'associazione di allevatori
riconosciuta.”
Prosegue poi all’articolo 2, prevedendo che: “Gli Stati membri provvedono
affinché:
- la commercializzazione di animali di razza, nonché di sperma, ovuli ed embrioni
dei medesimi non sia vietata, limitata od ostacolata per motivi di carattere
zootecnico o genealogico;
- per assicurare il rispetto delle disposizioni del primo trattino i criteri di
autorizzazione e di riconoscimento delle organizzazioni o delle associazioni di
allevatori, i criteri d'iscrizione o di registrazione nei registri e nei libri genealogici, i
criteri di ammissione alla riproduzione di animali di razza e all'impiego di sperma,
ovuli ed embrioni dei medesimi, nonché il certificato da prescrivere ai fini della
loro commercializzazione siano stabiliti in modo non discriminatorio, nel rispetto
dei principi stabiliti dall'organizzazione o dall'associazione che tiene il registro o il
libro genealogico dell'origine della razza”.
Nell’ordinamento italiano, attuazione a questa direttiva è stata data con il d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 529, recante appunto “Attuazione della direttiva 91/174/CEE
relativa alle condizioni zootecniche e genealogiche che disciplinano la commercializzazione degli
animali di razza”
Esso, completando e integrando il quadro normativo antecedente, disciplina
l’istituzione del libro genealogico per gli animali, compresi nell'elenco di cui
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all'allegato II del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea, ed
appartenenti a specie e razze diverse da quelle regolamentate dalla legge 15 gennaio
1991, n. 30.
Lo stesso inoltre regolamenta: l'istituzione, per le specie e razze autoctone che
presentino limitata diffusione, per le quali non siano istituiti i libri genealogici, del
relativo registro anagrafico; la riproduzione dei detti animali secondo le norme
stabilite, per ciascuna razza e specie, dai relativi disciplinari dei libri genealogici o
registri anagrafici; d) la commercializzazione degli stessi animali e dello sperma,
degli ovuli e degli embrioni ad essi relativi, secondo le norme stabilite, per ciascuna
razza e specie, dai relativi disciplinari dei libri genealogici o dei registri anagrafici,
nonché sulla base della apposita certificazione genealogica.
L’allegato così definisce il libro genealogico: “Per il libro genealogico si intende il
libro tenuto da un'associazione nazionale di allevatori dotata di personalità
giuridica o da un ente di diritto pubblico, in cui sono iscritti gli animali riproduttori
di una determinata razza con l'indicazione dei loro ascendenti e delle prestazioni
riproduttive e produttive.”
Esso inoltre così definisce il registro anagrafico: “Per registro anagrafico si intende
il registro tenuto da un'associazione nazionale di allevatori dotata di personalità
giuridica o da un ente di diritto pubblico, in cui sono annotati gli animali
riproduttori di una determinata razza con l'indicazione dei loro ascendenti, se noti,
e delle eventuali prestazioni riproduttive e produttive.”
L’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 529 del 30 dicembre 1992 stabilisce in particolare
che: “I libri genealogici ed i registri anagrafici sono istituiti, previa approvazione
con decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, dalle associazioni nazionali
di allevatori di specie o di razza, di cui all'art. 1, lettere a) e b), dotate di personalità
giuridica ed in possesso dei requisiti stabiliti con provvedimento del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste. Detti libri genealogici e registri anagrafici sono
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tenuti dalle menzionate associazioni sulla base di appositi disciplinari, approvati
anch'essi con decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste”.
L’art. 5 del citato decreto legislativo infine prevede che: “E' consentita la
commercializzazione di animali di razza di origine nazionale e comunitaria, nonché
dello sperma, degli ovuli e degli embrioni dei medesimi, esclusivamente con
riferimento a soggetti iscritti ai libri genealogici o registri anagrafici, di cui al
precedente art. 1, comma 1, lettere a) e b), e che risultino accompagnati da
apposita certificazione genealogica, rilasciata dall'associazione degli allevatori che
detiene il relativo libro genealogico o il registro anagrafico.”
4.4. Diverse decisioni della Commissione europea (rese per i bovini, gli ovini, gli
equidi, ecc.), infine, prevedono che gli Stati membri debbano concedere il
riconoscimento ufficiale a qualsiasi organizzazione o associazione di allevatori, che
tiene o istituisce libri genealogici, purché dotata di determinati requisiti, quali in
particolare la capacità di esercitare i controlli necessari alla tenuta delle genealogie e
la disponibilità di un patrimonio zootecnico adeguato per la realizzazione del
proprio programma di miglioramento o per assicurare la conservazione della razza
qualora ciò sia ritenuto necessario. In particolare, dette decisioni, disciplinano
l’ipotesi in cui in uno Stato membro per una razza esistono una o più
organizzazioni o associazioni ufficialmente riconosciute; in questo caso, le autorità
dello Stato membro interessato potranno non riconoscere una nuova
organizzazione o associazione di allevatori, solo qualora essa metta in pericolo la
conservazione della razza o comprometta il programma zootecnico di
un'organizzazione o associazione esistente. (cfr. Decisione n. 84/247/CEE della
Commissione del 27 aprile1984, che determina i criteri di riconoscimento delle
organizzazioni e associazioni di allevatori che tengono o istituiscono libri
genealogici per bovini riproduttori di razza pura; Decisione n. 89/509/CEE della
Commissione del 18 luglio1989 che determina i criteri di riconoscimento e di
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sorveglianza delle associazioni di allevatori e delle organizzazioni di allevamento
che tengono o istituiscono libri genealogici per i suini riproduttori di razza pura;
Decisione n. 90/254/CEE della Commissione del 10 maggio1990 che determina i
criteri di riconoscimento delle organizzazioni e associazioni di allevatori che
tengono o istituiscono libri genealogici per gli ovini o i caprini riproduttori di razza
pura; Decisione n. 92/353/CEE della Commissione dell'11 giugno1992 che
determina i criteri di approvazione o di riconoscimento delle organizzazioni e
associazioni che tengono o istituiscono libri per gli equidi registrati; Decisione
92/353/CEE della Commissione, dell’11 giugno 1992, che determina i criteri di
approvazione o di riconoscimento delle organizzazioni e associazioni che tengono
o istituiscono libri genealogici per gli equidi registrati ; 92/354/CEE: Decisione
della Commissione, dell'11 giugno 1992, che stabilisce talune norme di
coordinamento tra organizzazioni o associazioni che tengono o istituiscono libri
genealogici per gli equidi registrati).
4.5. Recependo le indicazioni sia del Legislatore nazionale che europeo, il comma 1
dell’art. 1 del D.M. 26 luglio 1994 (Attuazione dell'art. 3 della legge 15 gennaio
1991, n. 30, sulla «Disciplina della riproduzione animale») stabilisce, poi, che “le
associazioni nazionali di allevatori e gli enti che intendono tenere libri genealogici o
registri anagrafici, ai sensi dell'art. 3, comma 1, della legge del 15 gennaio 1991, n.
30 o ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 529 ,
devono:
a) avere personalità giuridica conformemente alla legislazione vigente;
b) essere regolati da uno statuto che non preveda discriminazioni tra i soci;
c) essere in possesso dei requisiti tecnico-organizzativi previsti dal presente
decreto”.
5. Così delineato il quadro normativo relativo alla istituzione e tenuta dei libri
genealogici, il primo dato che emerge con evidenza è l’esistenza di un rilevante
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interesse pubblico in questo ambito, tanto che i libri genealogici possono essere
tenuti da enti pubblici oltre che, in alternativa, da associazioni nazionali di
allevatori; quando sono tenuti da enti privati, questi sono assoggettati alla vigilanza
del ministero che esercita penetranti controlli, partecipando anche agli organi di
gestione; vi è inoltre una esigenza di uniformità di disciplina garantita dalla
previsione di modelli uniformi; vi è infine la previsione di un apparato
sanzionatorio di rango penale.
E’ poi prevista, ai fini della lecita commercializzazione degli animali di razza, la
necessità di un certificato genealogico, rilasciato dall’associazione che detiene il
relativo libro genealogico.
Quanto alla questione della ammissibilità di una pluralità di libri genealogici tenuti
da diverse associazioni autorizzate, invero nessuna fonte nazionale offre elementi
inequivoci in un senso o in un altro. Solo la Commissione europea, nelle decisioni
sopracitate, esplicita chiaramente che tale evenienza deve ritenersi sicuramente
ammissibile. Dette decisioni infatti prevedono – come si è detto - che, nell’ipotesi
in cui un uno Stato membro vi sia una o più associazioni di allevatori autorizzata a
tenere o istituire libri genealogici (ipotesi dunque perfettamente ammessa),debba
essere consentito il riconoscimento anche ad ulteriori associazioni che ne facciano
richiesta e abbiano i requisiti, purché esse non mettano in pericolo la
conservazione della razza o compromettano il programma zootecnico di una
associazione esistente. Solo in questi casi, oltre che per l’ipotesi dell’assenza dei
requisiti, il riconoscimento deve essere negata.
Ed infatti, il Ministero – in applicazione di tale principio - ha opportunamente
inserito all’art. 3 del decreto che ha autorizzato l’istituzione del libro genealogico in
capo ad AFEF, la precisazione secondo la quale “le attività di miglioramento
genetico non devono risultare in contrasto con quelle di altri libri genealogici già
approvati da questo ministero e operanti per la medesima spese”.
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Tali considerazioni, a livello sistematico, inducono il Collegio a ritenere di dover
interpretare la normativa nazionale alla luce delle indicazioni fornite a livello
comunitario e che, pertanto, la funzione svolta dalle associazioni nazionali
autorizzate alla istituzione e tenuta del libro genealogico per ciascuna specie o
razza abbia sì rilievo pubblicistico ma che essa possa essere svolta anche da
soggetti privati, purché dotati di specifici requisiti e soggetti a vigilanza e controlli
pubblici.
In tale quadro, ritiene il Collegio che la pluralità di libri genealogici per una stessa
specie o razza debba essere consentita e che, pertanto, l’esistenza di un libro
genealogico tenuto da una associazione o da un ente pubblico non precluda il
riconoscimento di un’altra associazione, sempre che essa soddisfi i requisiti
prescritti. In tal modo, inoltre, garantendosi il pluralismo, non si porrebbero
nemmeno problemi sotto il profilo della concorrenza che invece potrebbero
derivare a seguito dell’individuazione di canali distributivi e commerciali privilegiati
per gli associati all’ente titolare del libro genealogico a dispetto degli altri.
In conclusione, il terzo motivo di ricorso ( così come l’analoga censura contenuta
nel ricorso per motivi aggiunti) va respinto.
Il ricorso in esame va, dunque, accolto, con assorbimento delle ulteriori censure, e
di conseguenza il decreto MIPAAF prot. n 29253 del 17/12/2014, con cui è stata
autorizzata l'istituzione presso l'Afef di un libro genealogico di razza, va annullato.
Per analoghe ragioni, anche il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto, con
conseguente annullamento anche del decreto MIPAAF 14155 del 9 luglio 2015,
con cui sono state approvate le norme tecniche del libro genealogico AFEF.
Resta in potere-dovere dell’amministrazione rideterminarsi sulla istanza di
riconoscimento dell’AFEF alla luce di quanto statuito nella presente sentenza,
tenendo conto della nullità della sentenza n. 5134/2014 e valutando, nel
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contraddittorio procedimentale con ANFI, l’esistenza delle condizioni cui la
normativa comunitaria e nazionale subordina la concedibilità del riconoscimento.
Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi in
relazione alla complessità della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)
definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto:
-dichiara inammissibile l’intervento dell’ Ente Nazionale Felinotecnica Italiana;
-accoglie, nei sensi in motivazione, il ricorso, unitamente ai motivi aggiunti, e per
l’effetto annulla gli atti rispettivamente impugnati, in epigrafe indicati.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 22 marzo 2016, 14 giugno
2016, con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Rotondo, Presidente FF
Mariangela Caminiti, Consigliere
Maria Laura Maddalena, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
Maria Laura Maddalena
IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo
IL SEGRETARIO
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