I nuovi orientamenti dell`Unione Europea in materia di aiuti di stato

NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
1. Introduzione: i Nuovi Orientamenti nell’ambito del programma di
modernizzazione degli aiuti di Stato
La Commissione Europea (la “Commissione”) ha recentemente concluso il processo di
revisione dei propri orientamenti sulla concessione, da parte degli Stati Membri, di
misure volte al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà 1. La
revisione di tali orientamenti va considerata come un tassello fondamentale nell’ambito
del programma della Commissione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato, che è, a
sua volta, parte di un più vasto programma di coordinamento delle politiche economiche
nazionali, elaborato al fine di raggiungere il comune obiettivo di una crescita continua e
sostenibile degli Stati Membri e la razionalizzazione della loro spesa pubblica.
A questo proposito, in data 8 maggio 2012, la Commissione ha emanato una
Comunicazione sul programma di modernizzazione degli aiuti di Stato 2, prefiggendosi
con essa un ambizioso programma di riforma degli aiuti di Stato, con tre principali
obiettivi.
In primo luogo, la proposta della Commissione è volta all’individuazione dei principi
comuni necessari per verificare la conciliabilità di un aiuto con il mercato interno. Il
controllo degli aiuti di Stato deve, infatti, supportare la crescita sostenibile degli Stati
Membri e contribuire alla razionalizzazione della spesa pubblica, contrastando quegli
aiuti che non arrecano alcun valore aggiunto ed, anzi, alterano la concorrenza. Per
questo motivo, la Commissione ha rivisto e semplificato alcuni precedenti orientamenti
in materia di aiuti di Stato, tra i quali gli orientamenti per il salvataggio e la
ristrutturazione delle imprese in difficoltà, così da renderli compatibili con i suddetti
principi. 3
1
Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese finanziarie in
difficoltà, GU C 249, 31.7.2014, p. 1 ss. Più in generale, con riferimento alle successive modifiche delle
regole sugli aiuti di Stato, si veda SANTA MARIA, European Economic Law, 3° Ed., Kluwer Law
International, 2014, p. 470 ss.
2
Comunicazione della Commissione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato, COM (2012) 209.
3
Si vedano, in particolare, gli orientamenti sugli aiuti regionali, adottati il 19 giugno 2013; la disciplina
degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, adottata il 21 maggio 2014; la bozza di
orientamenti della Commissione sugli aiuti di Stato nel settore dell’agricoltura e della silvicoltura e nelle
aree rurali 2014-2020 e la nuova bozza del regolamento di esenzione degli aiuti di Stato nel settore
dell’agricoltura e della silvicoltura e nelle aree rurali; gli orientamenti sugli aiuti in ambito ambientale e
dell’energia, adottati il 9 aprile 2014; la Comunicazione della Commissione concernente i criteri per
l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato volti alla promozione
dell’esecuzione di importanti progetti di interesse comunitario, pubblicati il 20 giugno 2014; gli
orientamenti sul rischio finanziario, adottati il 15 gennaio 2014; gli orientamenti sulle reti a banda larga,
adottati il 18 dicembre 2012; gli orientamenti sugli aiuti di Stato al settore dell’aviazione, adottati il 20
febbraio 2014.
1
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
Secondariamente, la Commissione intende rafforzare il suo intervento in relazione ai
casi di maggiore importanza per il mercato interno, così da poter compiere ex ante
un’indagine differenziata tra i vari settori e maggiormente approfondita sugli aiuti
potenzialmente distorsivi della concorrenza.
Infine, la Commissione intende semplificare le procedure, per permettere un più rapido
processo di decisione in materia. In particolare, essa si prefigge lo scopo di rivedere i
regolamenti, modernizzando in particolare il Regolamento procedurale con riferimento
alla gestione delle denunce, di chiarire la nozione di aiuto di Stato e di introdurre dei
mezzi informativi per il mercato e delle inchieste di settore in materia di aiuti di Stato.
2. Genesi degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione
Il 9 luglio 2014, la Commissione ha adottato i Nuovi Orientamenti sugli aiuti di Stato
per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà (i
“Nuovi Orientamenti”), a seguito di una consultazione avviata il 5 novembre 2013. I
Nuovi Orientamenti sono entrati in vigore il 1° agosto 2014 e verranno applicati sino al
31 dicembre 2020, andando quindi a sostituire le precedenti norme in materia di
salvataggio e ristrutturazione di imprese, in vigore sin dagli anni ‘90.
Infatti, i primi orientamenti in materia furono adottati dalla Commissione nel 19944.
Nel 1999, la Commissione ha poi emanato un testo emendato5, seguito da un’ulteriore
versione degli orientamenti6 nel 2004.
Gli orientamenti del 2004 avrebbero dovuto permanere in vigore fino al 2009. Tuttavia,
essi sono stai prorogati varie volte7 a causa della crisi finanziaria, durante la quale la
4
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in
difficoltà, GU C 368, 23.12.1994, p. 12. Al riguardo si veda BISCARETTI DI RUFFIA, State Aid and
Insolvency Proceedings, in SANTA MARIA (Ed.), Competition and State Aid. An Analysis of the EC
Practice, Kluwer Law International, 2007, p. 123 ss.
5
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in
difficoltà, GU C 288, 9.10.1999, p. 2.
6
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in
difficoltà, GU C 244, 1.10.2004, p. 2.
7
Dapprima, fino al 9 ottobre 2012 (si veda la Comunicazione della Commissione sulla proroga degli
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà,
GU C 156, 9.07.2009, p. 3), e successivamente, fino alla loro sostituzione con dei nuovi orientamenti (si
veda IP/12/1042, e Comunicazione della Commissione sulla proroga dell’applicabilità degli Orientamenti
comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà del 1° ottobre
2004, GU C 296, 2.10.2012, p. 3), in modo da evitare così di anticipare le discussioni sul programma di
modernizzazione degli aiuti di Stato (si veda IP/12/458 e la Comunicazione della Commissione al
Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni
2
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
Commissione ha adottato un regime speciale di salvataggio e ristrutturazione per il
settore finanziario8. L’idea iniziale consisteva nell’adottare nuove regole sul salvataggio
e la ristrutturazione applicabili sia al settore finanziario sia alla restante parte
dell’economia. Alla fine, invece, i Nuovi Orientamenti si applicano soltanto alle
imprese non finanziarie in difficoltà.
In ogni caso, i Nuovi Orientamenti si fondano sulla precedente attività, nonché
sull’esperienza della Commissione nell’applicare le regole pre-esistenti e nell’accordare
aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione delle banche durante la crisi. In conseguenza
di ciò, la Commissione ha considerevolmente ristretto le condizioni in base alle quali gli
aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione possano considerarsi ammissibili secondo i
Nuovi Orientamenti.
3. Principi cardine dei Nuovi Orientamenti
I Nuovi Orientamenti definiscono i criteri in base ai quali gli Stati Membri, in linea con
le norme europee sugli aiuti di Stato, possono concedere finanziamenti pubblici a
imprese che abbiano difficoltà finanziarie.
Nello specifico, nei Nuovi Orientamenti la Commissione ha previsto le condizioni in
base alle quali gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non
finanziarie in difficoltà possano dirsi compatibili con il mercato interno, ai sensi
dell’articolo 107(3)(c) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) 9.
Innanzitutto, deve essere sottolineato che, nei Nuovi Orientamenti, alcuni principi
chiave degli orientamenti del 2004 sono rimasti immutati. In particolare, i Nuovi
Orientamenti confermano il cosiddetto “aiuto per il salvataggio” alle imprese con
difficoltà finanziarie, finalizzato a mantenerle in vita per un periodo di tempo
sufficientemente a lungo per preparare un piano di ristrutturazione. L’aiuto per il
salvataggio può essere concesso temporaneamente, per un periodo massimo di sei
mesi10.
sul programma di modernizzazione degli aiuti di Stato europeo dell’8 maggio 2012, COM(2012) 209,
definitiva).
8
La revisione prende in considerazione sia la “Strategia Europa 2020” approvata dalla Commissione
(Comunicazione della Commissione: Europa 2020 – Una strategia per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva, COM(2010) 2020, definitiva), sia il fatto che gli effetti negativi degli aiuti di Stato
possano interferire con la necessità di implementare la produttività e la crescita, di preservare uguali
opportunità per le imprese e di combattere il protezionismo nazionale.
9
Per una critica all’applicazione estensiva dell’Articolo 107 TFUE da parte della Commissione, con
riguardo agli schemi degli aiuti di Stato, si veda SANTA MARIA, European, cit., p. 470 ss.
10
Si veda BISCARETTI DI RUFFIA, State Aid, cit., p. 124.
3
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
Decorso tale periodo, l’aiuto deve essere restituito. In caso contrario, è necessario
notificare alla Commissione un dettagliato programma di ristrutturazione, affinché
l’aiuto venga approvato come “aiuto per la ristrutturazione”. Tali aiuti, volti a
sostenere la ristrutturazione dell’impresa, possono essere concessi per un periodo più
lungo, ma esclusivamente una volta ogni dieci anni, per evitare che imprese di fatto
inattive vengano mantenute in vita artificialmente grazie al supporto pubblico. Il
suddetto piano deve, in particolare, assicurare che:
(i)
l’attività di lungo termine di un’impresa sia ristabilita senza un ulteriore aiuto di
Stato;
(ii)
le distorsioni della concorrenza causate dall’aiuto di Stato siano affiancate da
specifiche e adeguate misure11 volte a minimizzare le distorsioni stesse; e
(iii) l’impresa contribuisca in maniera proporzionale ai costi della ristrutturazione.
4. Principali novità introdotte dai Nuovi Orientamenti
Se, da un lato, a fronte della concessione dell’aiuto, gli orientamenti del 2004 si
proponevano di assicurare la parallela adozione di misure volte a minimizzare le
distorsioni della concorrenza, dall’altro lato, i Nuovi Orientamenti includono dei
“filtri”, creati per verificare ab origine che l’aiuto sia veramente concesso nell’interesse
pubblico, evitando, di conseguenza, l’inutile spreco di risorse dei contribuenti.
In primo luogo, gli Stati Membri hanno l’onere di dimostrare che l’aiuto sia necessario
per perseguire un obiettivo di interesse comune, quale l’evitare difficoltà di ordine
sociale e il risolvere fallimenti di mercato12. In secondo luogo, è richiesto agli Stati
Membri di presentare alla Commissione un confronto con una situazione alternativa
credibile che non comporti un aiuto di Stato, al fine di dimostrare che in tale secondo
scenario gli obiettivi non sarebbero raggiunti, o lo sarebbero in misura minore 13.
Inoltre, i Nuovi Orientamenti hanno introdotto un nuovo concetto di aiuto temporaneo
per la ristrutturazione di imprese di piccole e medie dimensioni (PMI) 14,
specificamente previsto per semplificare la concessione di finanziamenti statali per le
ristrutturazioni aziendali e ridurre, al contempo, le distorsioni della concorrenza
11
Come la vendita di attività o la riduzione della capacità produttiva.
I Nuovi Orientamenti forniscono una lista non esaustiva di situazioni in relazione alle quali l’aiuto può
considerarsi giustificato ai sensi del citato principio: ad esempio, in ipotesi di alto tasso di
disoccupazione, la concessione di un aiuto alla ristrutturazione ridurrebbe la perdita di posti di lavoro;
ancora, in ipotesi di fallimento di una società l’aiuto porterebbe evitare una irrimediabile perdita di knowhow.
13
Questo requisito non si applica agli aiuti per il salvataggio o a quelli temporanei per la ristrutturazione.
14
Per una definizione di impresa di piccola o media dimensione (PMI) e un’analisi degli aiuti di Stato alle
PMI, si veda LANDI, Exemptions from the General Incompatibility Principle under Article 87(2) and (3)
of the EC Treaty, in SANTA MARIA (Ed.), Competition and State Aid, cit., p. 63-68.
12
4
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
favorendo misure meno distorsive, quali prestiti e garanzie, rispetto ad aiuti strutturali,
come finanziamenti diretti o iniezioni di capitale.
Al contrario, gli orientamenti del 2004 disciplinavano egualmente15 tutte le forme di
aiuti concessi per la ristrutturazione. Inoltre, come anticipato, gli aiuti temporanei per il
salvataggio potevano essere concessi per un periodo massimo di sei mesi, atto a fornire
all’impresa percipiente il tempo necessario per approntare un piano di ristrutturazione.
Decorso tale termine, era previsto il rimborso dell’aiuto o, in alternativa, la notifica alla
Commissione, da parte dell’impresa interessata, di un piano di ristrutturazione, al fine di
ottenere l’approvazione dell’aiuto già concesso in qualità di aiuto per la ristrutturazione.
Oggi, le PMI bisognose di tale aiuto possono ottenerlo sulla base di un piano
semplificato, valido per un massimo di diciotto mesi. Nei primi sei mesi, in particolare,
l’aiuto può assumere la forma di un aiuto per il salvataggio, che deve semplicemente
rispettare certe condizioni essenziali16. Alla fine del periodo di sei mesi, il destinatario
di tale aiuto ha l’onere di presentare un piano semplificato di ristrutturazione, per poter
continuare a beneficiare di un aiuto (temporaneo) per la ristrutturazione. Nel piano
semplificato è sufficiente specificare in quale modo si intenda utilizzare l’aiuto per il
raggiungimento di una stabilità di lungo termine, senza che sia richiesta la prova
dell’adozione di misure atte a limitare la distorsione della concorrenza17.
Tra le definizioni contenute nei Nuovi Orientamenti, vi è anche quella riguardante le
“imprese in difficoltà”, la quale, rispetto a quella contenuta negli orientamenti del
2004, è stata significativamente semplificata, grazie alla rimozione di tutti gli elementi
soggettivi, sostituiti, qui, con criteri oggettivi quali quelli utilizzati per valutare lo stato
di salute di un’impresa 18.
Da ultimo, al fine di assicurare che l’aiuto sia usato per mantenere in vita l’attività
economica e mantenere i posti di lavoro di un’impresa e non per salvarne i soci, la
Commissione ha ridefinito il concetto di “ripartizione degli oneri”19. I Nuovi
Orientamenti richiedono che i soci delle imprese che ricevono un aiuto contribuiscano ai
costi di ristrutturazione, divenendo responsabili in via principale del ripianamento delle
15
Non vi erano, infatti, differenze tra prestiti, garanzie, remissione del credito, iniezioni di capitale e
anche prestiti di contanti senza riserve.
16
Per esempio, condizioni concernenti il tasso minimo di interesse.
17
Queste informazioni vanno, invece, inserite nel piano di ristrutturazione dettagliato.
18
Ad esempio, tra i criteri inseriti vi sono quelli utilizzati per valutare se il peso dei debiti di un’azienda
sia sostenibile e se questa generi abbastanza utili per coprire il pagamento degli interessi sul proprio
debito.
19
Tale concetto è stato sviluppato durante la crisi finanziaria, quando il concetto di ripartizione degli
oneri divenne necessario per proteggere gli interessi dei contribuenti e dei consumatori in un momento in
cui ingenti capitali pubblici venivano concessi alle banche. L’applicazione di tale concetto è stata ora
estesa anche alle imprese non finanziarie.
5
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
perdite, prima che un aiuto di Stato venga concesso. Nel caso in cui il piano di
ristrutturazione abbia successo, lo Stato20 riceverà un’equa porzione del guadagno
futuro. Inoltre, in relazione alla natura del contributo, i Nuovi Orientamenti richiedono
che il contributo dell’impresa sia simile a quello dell’aiuto di Stato21. Di conseguenza, i
costi sostenuti dai contribuenti saranno ridotti e la società potrà ottenere un migliore
risultato, assicurandosi da parte degli investitori privati un impegno per il futuro.
5. Implicazioni pratiche e conclusioni
La principale conseguenza pratica dei Nuovi Orientamenti risiede nell’aumentata
difficoltà per le imprese nel cumulare tutti i requisiti necessari per ottenere un aiuto per
il salvataggio e la ristrutturazione, nel rispetto dei criteri di compatibilità per
l’approvazione dell’aiuto, elaborati da parte della Commissione.
Tuttavia, giova ricordare che, in casi eccezionali, al fine di semplificare il processo di
concessione ad imprese in difficoltà di aiuti di modesto ammontare, i Nuovi
Orientamenti facoltizzano l’istituzione dei regimi di aiuto da parte degli Stati Membri.
In seguito all’approvazione, da parte della Commissione, del regime di aiuto, le singole
concessioni di aiuti non necessitano di alcuna notifica, né di preventiva autorizzazione,
purché l’aiuto rispetti le condizioni previste dal regime stesso. I Nuovi Orientamenti
hanno chiarito che tali regimi costituiscono il modo migliore per erogare aiuti alle PMI.
I Nuovi Orientamenti si applicano alle imprese non finanziarie, ad eccezione di quelle
che operano nel settore del carbone e dell’acciaio e senza pregiudizio delle specifiche
regole concernenti imprese in difficoltà in settori particolari22. La Commissione intende
applicare i Nuovi Orientamenti anche al settore della pesca e dell’acquacoltura così
come al settore agricolo, ivi incluso il settore della cosiddetta “produzione agricola
primaria”23.
Gli aiuti per le imprese in difficoltà verranno esaminati dalla Commissione in base ai
Nuovi Orientamenti laddove siano stati notificati a partire dal 1° agosto 2014. Tutte le
notifiche effettuate prima di tale termine, invece, verranno esaminate alla luce degli
orientamenti del 2004, anche se la decisione della Commissione interverrà
successivamente alla data di entrata in vigore dei Nuovi Orientamenti.
20
Quindi, i contribuenti.
Ad esempio, qualora lo Stato conceda un aiuto sotto forma di capitale, anche la società dovrà
contribuire con un equo apporto di capitale.
22
Si vedano, ad esempio, gli Orientamenti Comunitari sugli aiuti di Stato per le imprese del settore
ferroviario, GU C 184, 22.07.2008, p. 13.
23
L’espressione “Produzione agricola primaria” si riferisce alla produzione di prodotti del suolo e
dell’allevamento di cui all’allegato I del Trattato.
21
6
NEWSLETTER N. 45
I NUOVI ORIENTAMENTI DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI
AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI
IMPRESE NON FINANZIARIE IN DIFFICOLTÀ
Infine, gli Stati Membri avranno ora un termine di sei mesi per rendere conformi ai
Nuovi Orientamenti i particolari regimi di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione
attualmente in essere.
Prof. Avv. Claudio Biscaretti di Ruffia
[email protected]
Avv. Ada Villa
[email protected]
7