“Whatever it takes”: le Outright Monetary Transactions al vaglio della

ISSN 2037-6677
DPCE online 2015-3
“Whatever it takes”: le Outright Monetary Transactions al vaglio
della Corte di Giustizia – Corte di Giustizia dell’Unione europea
(Grande Sezione), C- 62/2014, Gauweiler, 16 giugno 2015.
di Francesco Montanaro
1. – Con la sentenza in commento (C-62/2014, Gauweiler, 16 giugno 2015), la
Corte di Giustizia dell’Unione Europea (“CGUE”) ha statuito sulla compatibilità del
programma di Operazioni definitive monetarie (di seguito, “Outright Monetary
Transactions” o “OMT”) della Banca Centrale Europea (“BCE”) con i Trattati UE. In
particolare, la CGUE ha escluso che il programma di OMT eccedesse le
competenze della BCE e che violasse il divieto di concedere scoperti di conto o
qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia di cui all’art. 123 del TFUE. Adottato
con la decisione del Consiglio direttivo della BCE del 6 settembre 2012, tale
programma conferisce all’Eurosistema la facoltà di acquistare titoli di debito
pubblico degli Stati dell’Eurozona che rispettino la condizionalità connessa ai
programmi del Fondo europeo di stabilità finanziaria (“FESF”) e del Meccanismo
Europeo di Stabilità (“MES”).
2. – La domanda di pronuncia pregiudiziale concernente il programma di
Outright Monetary Transactions è sorta nell’ambito di una serie di procedimenti per la
tutela dei diritti fondamentali e per conflitto di attribuzioni instaurati dinanzi alla
Corte costituzionale federale tedesca. Per la prima volta nella storia, il
www.dpce.it
1
DPCE online 2015-3
Bundesverfassungsgericht ha operato un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.
Nell’ordinanza di rinvio, la Corte costituzionale federale tedesca ha affermato che la
decisione che introduce il programma OMT potrebbe essere compatibile col diritto
UE ove rispettasse una serie di condizioni, fra cui figurano il divieto di cancellazione
anche parziale del debito dei paesi beneficiari, il rispetto della condizionalità dei
programmi EFSF e MES da parte degli stessi, la previsione di un tetto massimo per
gli acquisti e il divieto di interferire con la formazione dei prezzi di titoli (BvR
2728/13, Gauweiler, 14 gennaio 2014, parr. 99–100). Con l’imposizione di queste
condizioni, i giudici costituzionali tedeschi si sono riservati dunque la facoltà di non
disattendere la decisione della Corte di Giustizia. Si tratta in buona sostanza di
un’ulteriore applicazione della giurisprudenza sulla protezione dell’identità nazionale
e sul cd. controllo ultra vires (F. Mayer, Rebels without a cause? A critical Analysis of the
German Constitutional Court’s OMT Reference, in German Journal of International Law,
15, 2014, 115-118). Tale giurisprudenza, peraltro abbondantemente citata
nell’ordinanza di rinvio, si fonda sull’articolo 79 della Legge Fondamentale
sull’articolo 23 della Legge Fondamentale.
3. – L’Avvocato generale (di seguito, “AG”) Cruz Villalòn nelle sue conclusioni
ha osservato che i limiti costituzionali enunciati dalla Corte costituzionale federale
tedesca nell’ordinanza di rinvio potrebbero porre dei problemi rispetto all’esercizio
della competenza pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFEU. Tuttavia, a suo avviso,
siffatta “difficoltà funzionale” dovrebbe essere superata facendo leva sul principio di
leale collaborazione ex art. 4 TUE. Risolta la prima questione pregiudiziale, l’AG ha
ritenuto che, attesa la peculiare natura della decisione in esame, i requisiti di
ricevibilità dovessero essere applicati in maniera più flessibile e che pertanto la
questione pregiudiziale fosse ricevibile.
Tanto premesso, l’AG ha intrapreso l’esame della prima questione di merito
concernente gli articoli 119 e 127 del TFUE nonché gli articoli 17 e 24 del
Protocollo sul SEBC e sulla BCE. In estrema sintesi, la questione verteva sui limiti
della competenza della BCE, che, secondo i ricorrenti, sarebbero stati travalicati con
l’adozione della decisione concernente le OMT. Orbene, per accertare se tali misure
rientrino nella competenza della BCE, occorre partire dalla definizione di politica
monetaria. Secondo Cruz Villalòn, in assenza di una definizione di politica
www.dpce.it
2
DPCE online 2015-3
monetaria nel Trattato, si deve ritenere che una misura rientri in tale ambito ove si
prefigga in maniera prioritaria e prevalente il mantenimento della stabilità dei prezzi.
Sebbene il programma OMT persegua ufficialmente finalità di politica monetaria, il
collegamento con i piani di assistenza finanziaria e i piani di aggiustamento del MES
e del FESF, negoziati ed attuati anche dalla BCE, potrebbe in concreto produrre
effetti assimilabili ad una misura di politica economica. Per questi motivi, l’AG ha
ritenuto che tali misure potessero rientrare nella competenza della BCE nella misura
in cui la stessa si astenga dal vigilare l’attuazione dei predetti piani di aggiustamento
da parte degli Stati membri che beneficiano del programma OMT.
A questo punto, resta da analizzare la posizione dell’AG rispetto alla seconda
questione
pregiudiziale
concernente
l’asserita
violazione
del
divieto
di
monetizzazione del debito sancito dall’articolo 123 TFUE, ossia il divieto di
rifinanziare il debito pubblico degli Stati Membri tramite l’emissione di moneta.
Secondo l’AG, la disposizione in parola non va intesa in senso assoluto, poiché
l’articolo 123 TFEU vieta soltanto gli “acquisti” diretti, ossia gli acquisti sul mercato
primario. Tale impostazione peraltro sembra essere suffragata dall’articolo 18 del
Protocollo sul SEBC e sulla BCE a mente del quale la BCE attua la propria politica
monetaria anche operando sui mercati finanziari. Ciò posto, Cruz Villalòn osserva
che anche delle operazioni sul mercato secondario, effettuate subito dopo
l’emissione dei titoli, potrebbero annullare di fatto la distinzione fra mercato
primario e secondario e, di conseguenza, aggirare il divieto in parola. Per queste
ragioni, l’AG ha ritenuto che il programma OMT potrebbe essere compatibile con
l’articolo 123 TFEU nella misura in cui i singoli programmi d’acquisto prevedessero
un “periodo di embargo” fra l’emissione dei titoli e gli acquisti sul mercato
secondario.
4. – Chiarito il percorso argomentativo dell’Avvocato generale, è ora opportuno
passare all’esame della sentenza della Corte. Innanzitutto, la Corte ha vagliato la
sussistenza della propria competenza pregiudiziale alla luce del rifiuto della Corte
costituzionale federale tedesca di conformarsi alla pronuncia pregiudiziale ove
quest’ultima non rispettasse le condizioni enunciate nell’ordinanza di rinvio. Ora,
secondo giurisprudenza consolidata, sono inammissibili questioni pregiudiziali volte
ad ottenere risposte meramente consultive (C-346/93, Kleinwort Benson, 28 marzo
www.dpce.it
3
DPCE online 2015-3
1995). Tuttavia, siffatta giurisprudenza non sembra essere applicabile al caso di
specie, in quanto la questione pregiudiziale in esame concerne direttamente
l’interpretazione e l’applicazione del diritto UE e, di conseguenza, non può ritenersi
finalizzata ad ottenere una risposta di natura consultiva e non vincolante.
Per quanto concerne le eccezioni di ricevibilità, invece, la CGUE ha ritenuto
che la questione pregiudiziale non fosse meramente ipotetica, vertendo, al contrario,
su una questione giuridica fondamentale ai fini della soluzione della causa.
Esaurita la trattazione delle questioni pregiudiziali, la CGUE è passata all’analisi
della prima questione di merito partendo da un’evidente constatazione: il combinato
disposto degli articoli 3, 127 e 282 TFEU assegna la competenza in materia di
politica monetaria alla BCE. In linea con l’impostazione adottata nel caso Pringle (C370/12, Pringle, 27 novembre 2012), la Corte ha affermato che una misura rientra
nell’ambito della politica monetaria ove persegua il mantenimento della stabilità dei
prezzi. Ad avviso della Corte, l’OMT persegue questo obiettivo assicurando
un’adeguata trasmissione e l’unicità della politica monetaria. E tale affermazione non
può essere revocata in dubbio dal fatto che tale misura influisca positivamente anche
sulla stabilità dell’Eurozona né dall’inevitabile selettività di tale programma né,
infine, dal legame fra OMT e il rispetto dei programmi di aggiustamento imposti ai
beneficiari dell’assistenza finanziaria fornita dal MES e dal FESF. Quanto al primo
aspetto, la Corte, riprendendo quasi letteralmente un passaggio della sentenza Pringle,
ha escluso che la misura in questione potesse qualificarsi come misura di politica
economica in ragione di un possibile impatto positivo sulla stabilità dell’Euro. Per
quanto riguarda la selettività, la Corte ha sottolineato che il Trattato non proibisce
in alcun modo l’adozione di misure di politica monetaria volte a risolvere specifiche
perturbazioni. Infine, la Corte ha affermato che il collegamento fra condizionalità
imposta dal MES e dal FESF e programma OMT non sarebbe idoneo a mutare la
natura di quest’ultimo. Infatti, sebbene il rischio di essere esclusi dal programma
OMT potrebbe incentivare il rispetto dei piani di aggiustamento, la funzione
principale di tali piani in relazione alle politiche monetarie resta quella di prevenire
fenomeni di azzardo morale da parte degli Stati beneficiari.
Ciò detto, la Corte ha applicato il test di proporzionalità alla misura in
questione. Innanzitutto, la misura è stata ritenuta adeguata, in quanto il mero
www.dpce.it
4
DPCE online 2015-3
annuncio della stessa aveva ridotto sostanzialmente i differenziali di rendimento tra i
titoli di debito pubblico degli Stati dell’Eurozona e sbloccato i meccanismi di
trasmissione della politica monetaria. Del pari, la conformità al criterio di necessità
sarebbe assicurata dal fatto che i predetti programmi saranno preceduti da
un’approfondita analisi della funzionalità della politica monetaria dell’UE e
accompagnati da piani di aggiustamento macroeconomico.
Da ultimo, la CGUE ha ritenuto che il programma OMT contenesse tutta una
serie di misure idonee a garantire il rispetto del divieto ex articolo 123 TFEU, quali,
ad esempio, la previsione che gli acquisti saranno effettuati soltanto nella misura
strettamente necessaria a consentire il funzionamento dei meccanismi di
trasmissione della politica monetaria, la limitazione del programma ad alcuni tipi di
titoli e la facoltà della BCE di rivenderli in qualsiasi momento. Ciononostante, una
misura con le caratteristiche di quella in esame potrebbe generare in ogni caso
qualche perturbazione sul funzionamento del mercato primario e secondario dei
titoli di stato. Tali perturbazioni, tuttavia, non violerebbero l’articolo 123 TFEU,
poiché non sarebbero idonee a compromettere l’obiettivo dello stesso, ossia il
mantenimento da parte degli Stati Membri di finanze pubbliche equilibrate.
5. – Nel caso in esame, la CGUE è giunta ad una decisione ampiamente
prevedibile. Affermando la validità della decisione del Consiglio direttivo della BCE
del 6 settembre 2012, la Corte ha confermato il suo ruolo di sostegno alla risposta
delle istituzioni UE e degli Stati Membri alla crisi dell’Eurozona. Sennonché, tale
sostegno sembra essere motivato più dall’altissima posta in gioco che da solidi
argomenti giuridici. Per quanto concerne la prima questione pregiudiziale, è
opportuno notare come, al pari dell’ESM, il programma OMT incida
profondamente sulla ripartizione delle competenze tracciata nei Trattati UE.
Dunque l’argomento della Corte, mutuato dalla giurisprudenza Pringle, secondo cui
l’obiettivo di politica monetaria dichiarato dalla BCE qualificherebbe la misura
prevalendo su tutti gli altri effetti e obiettivi della stessa, non persuade fino in fondo.
Infatti, la Corte sembra ridurre lo scrutinio di validità ad un accertamento
eccessivamente formalistico inidoneo ad individuare la natura della misura. Non
sorprende, dunque, che tale criterio si presti a giustificare ripartizioni di competenze
opposte per misure che, come l’ESM e il programma OMT, possono sostanziarsi in
www.dpce.it
5
DPCE online 2015-3
operazioni sostanzialmente identiche. Si pensi che, ad esempio, ai sensi dell’articolo
18 del Trattato MES, l’assistenza finanziari agli Stati firmatari può essere assicurata
attraverso l’acquisto di titoli di debito pubblico sul mercato secondario. Tale
impostazione, per quanto discutibile, ha almeno il merito di evidenziare in maniera
inequivocabile i limiti non solo della rigida distinzione fra politica monetaria ed
economica tracciata dai Trattati UE, ma anche di una politica monetaria
“monodimensionale” esclusivamente vocata al mantenimento della stabilità dei
prezzi (R.M. Lastra, J. Louis, European Economic and Monetary Union: history, trends, and
prospects, Yearbook of European Law, 32 (1), 2013, 60. In tale prospettiva, si
comprende più facilmente la decisione della Corte di avallare in buona sostanza un
mutamento surrettizio della governance economica dell’UE (E. Mostacci, Alla maniera
di Ashgar Farhadi. Le operazioni straordinarie della BCE nelle dinamiche della separazione,
Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 1, 2015, 229). Nondimeno, restano le
criticità di questa scelta evidentemente dettata dalla necessità e dall’urgenza di
salvare la moneta unica. In primo luogo, conferendo una sorta di rango
“supercostituzionale”
alla
moneta
unica,
la
Corte
crea
un
precedente
giurisprudenziale che potrebbe potenzialmente giustificare qualsiasi tipo di deroga ai
Trattati UE. Per esempio, siffatto orientamento giurisprudenziale potrebbe trovare
applicazione nell’ambito di un possibile scrutinio di validità della decisione della
BCE di attuare il cd. quantitative easing, che prevede un programma di acquisti di titoli
di debito pubblico ancora più imponente dell’OMT. Peraltro, attesa la natura non
convenzionale di tale misura, l’eventualità di un tale giudizio non sembra essere
particolarmente remota. In secondo luogo, permangono tutte le criticità legate
all’imposizioni di piani di aggiustamento agli Stati ai futuri beneficiari del
programma OMT. Più specificamente, la motivazione della Corte, tutta incentrata
sulla necessità di prevenire l’azzardo morale degli Stati membri beneficiari del
programma OMT, trascura due questioni fondamentali. In primo luogo, tali piani,
pur contenendo scelte di politica economica particolarmente importanti e gravose
per i cittadini degli Stati membri interessati, sono caratterizzati da una debole
legittimazione democratica (M.A. Wilkinson, Authoritarian liberalism in the European
constitutional imagination: second time as farce?, European Law Journal, 21 (3), 2015, 327).
Com’è noto, infatti, tali programmi sono negoziati, da un lato, da Stati membri con
debole potere contrattuale e, dall’altro, dalla BCE, dalla Commissione e dal Fondo
www.dpce.it
6
DPCE online 2015-3
Monetario Internazionale. In secondo luogo, producono un evidente vulnus alla cd.
costituzione economica europea (S. Cassese, La costituzione economica europea, Rivista
italiana di diritto pubblico comunitario, 6, 2011, 909-910) prevedendo una sorta di
“regime speciale” per gli Stati membri tenuti a rispettarli. In altri termini,
l’assoggettamento di alcuni Stati membri ai piani di aggiustamento si sostanzia in
una deroga alla costituzione economica europea e sconvolge il delicato equilibrio
fra libertà economica e obiettivi sociali preservato dalla stessa (D. Wilsher, Law and
the financial crisis: searching for Europe’s new Gold Standard, European Law Journal, 20 (2),
2014, 275).
Parimenti, la decisione della seconda questione pregiudiziale non appare
totalmente convincente, in quanto le modalità di esecuzione del programma OMT
non sembrano in grado di escludere del tutto l’eventualità di un aggiramento della
ratio dell’articolo 123 TFUE. In particolare, la facoltà della BCE di eseguire acquisti
nella misura necessaria al perseguimento dei propri scopi potrebbe facilmente
sostanziarsi nell’acquisto di ingenti quantità di titoli, che inevitabilmente, avrebbe
importanti ripercussioni sul loro corso e che renderebbe difficile una ricollocazione
sul mercato secondario.
Ciò detto, è opportuno constatare che la reazione dei giudici di Karlsruhe
appare tutt’altro che scontata. Come già osservato, infatti, la Corte costituzionale
federale tedesca aveva chiarito che avrebbe ritenuto compatibile col diritto UE la
pronuncia della CGUE sul programma OMT soltanto qualora una serie di
condizioni fossero state rispettate. L’analisi fin qui svolta ci induce a dubitare che la
decisione CGUE soddisfi in pieno tali condizioni e, segnatamente, l’imposizione di
un limite agli acquisti sul mercato secondario e il divieto di interferire con la
formazione del prezzo dei titoli. Pertanto, è possibile che la Corte costituzionale
federale tedesca si rifiuti di risolvere il giudizio a quo sulla base dell’interpretazione
della CGUE, aprendo così un conflitto fra ordinamenti e Corti che potrebbe avere
conseguenze difficilmente prevedibili sul processo di integrazione europea.
www.dpce.it
7