Verifica degli stati civili - Rapporto del Consiglio federale del 8

Verifica degli stati civili
Rapporto del Consiglio federale del 8 settembre 2014 in adempimento del postulato Hodgers 12.3058 del 29 febbraio 2012
Compendio
Con il presente rapporto il Consiglio federale adempie il postulato Hodgers 12.3058 del 29 febbraio 2012 (Esame di un possibile adeguamento delle designazioni di stato civile), che lo incarica di esaminare le designazioni di stato civile al fine di adeguarle eventualmente alle esigenze della società contemporanea. Nel postulato è espresso il timore che gli stati civili possano violare il diritto al rispetto della vita privata dei cittadini.
Gli stati civili possono anche essere considerati come etichette attribuite a una relazione disciplinata da norme giuridiche. In vari ambiti del diritto, l’ordinamento giuridico associa ai singoli
stati civili diritti e doveri diversi. Esistono, ad esempio, più di una sessantina di atti normativi,
in particolare in materia di assicurazioni sociali o di previdenza professionale, che associano
conseguenze giuridiche allo stato civile «divorziato». Gli stati civili svolgono un ruolo anche
nelle relazioni internazionali. La modifica o la soppressione di tutti o di alcuni di essi si ripercuoterebbe quindi su vasti settori dell’ordinamento nazionale e internazionale.
Il Consiglio federale constata che il rilevamento, la registrazione e il trattamento dello stato
civile di una persona possono, in casi specifici, effettivamente implicare una restrizione del
diritto al rispetto della vita privata della persona interessata. D’altro canto constata che si tratta
di restrizioni fondate su una base legale, giustificate da un interesse pubblico e conformi al
principio della proporzionalità. Esse rispettano dunque i diritti fondamentali. Inoltre, le autorità
che trattano i dati dello stato civile sono vincolate da prescrizioni legali: segreto d’ufficio e
obbligo di discrezione garantiscono che lo stato civile venga dichiarato soltanto nei casi in cui
sia effettivamente necessario per l’adempimento dei compiti.
Va infine osservato che le basi e l’assetto di un diritto di famiglia moderno sono attualmente
dibattuti nell’ambito del postulato Fehr 12.3607 «Un diritto civile e in particolare un diritto di
famiglia coerente e moderno». In tale contesto si tratta principalmente di individuare le forme
di convivenza da codificare e i diritti e i doveri correlati da prevedere. Nell’ambito del postulato
12.3607 non si pone pertanto soltanto la questione dell’abolizione di determinati stati civili,
bensì anche quella della necessità di istituire nuove possibilità, quali ad esempio l’iscrizione
della convivenza di fatto.
Considerata l’ampia diffusione degli stati civili nell’ordinamento nazionale e negli atti normativi
internazionali, adeguarli o eliminarli sarebbe complesso e oneroso. La questione degli stati
civili è correlata direttamente alla discussione sulla modernizzazione del diritto di famiglia. Una
modifica degli stati civili anticiperebbe questa discussione creando una soluzione che – a seconda dell’esito dei lavori sulla modernizzazione del diritto di famiglia – sarebbe presto obsoleta.
Il Consiglio federale è pertanto del parere che una modifica degli stati civili sia attualmente
inopportuna. Dato che i lavori nell’ambito del postulato 12.3607 potrebbero durare ancora un
certo tempo, si terrà conto delle richieste del postulato al momento dell’emanazione di nuovi
atti normativi o della modifica di atti normativi vigenti esaminando se l’impiego degli stati civili
è indispensabile o se, alla luce dei mutamenti sociali e della protezione della sfera privata,
possano essere definiti altri criteri confacenti.
2/14
Indice
1
Introduzione
4
2
Stato civile
4
2.1
2.2
2.3
Basi legali ............................................................................................................ 4
Dati statistici riguardanti gli stati civili ................................................................... 5
Rilevanza giuridica degli stati civili ....................................................................... 6
2.3.1 Premessa ................................................................................................. 6
2.3.2 Norme scelte del diritto svizzero ............................................................... 6
2.3.3 Valutazione nel quadro delle relazioni internazionali ................................ 8
2.4
3
Stato civile come violazione della sfera privata?
3.1
3.2
3.3
3.4
4
5
8
Argomentazioni del postulato ............................................................................... 8
Violazione della sfera privata? ............................................................................. 9
Sfera privata e trattamento dei dati dello stato civile .......................................... 10
Conclusione ....................................................................................................... 11
Il postulato 12.3607 «Un diritto civile e in particolare un diritto di famiglia
coerente e moderno»
11
Conclusioni generali
12
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
6
Conclusione ......................................................................................................... 8
Premessa .......................................................................................................... 12
Registro dello stato civile e stato civile ............................................................... 12
Legislazione e stato civile .................................................................................. 13
Economia privata e stato civile .......................................................................... 13
Unione domestica registrata di coppie omosessuali........................................... 13
Considerazioni finali
14
3/14
1
Introduzione
Nella documentazione relativa ai lavori preparatori del Codice civile svizzero del 10 dicem1
bre 1907 (CC), un deputato si esprime sul divorzio parlando di «condotta disonorevole» e
2
definendolo «una disgrazia» . Circa un secolo più tardi, nel 2012, una lettera episcopale dichiara ancora indissolubile il matrimonio e afferma di conseguenza che i divorziati risposati
3
non vanno ammessi ai sacramenti . Questi esempi, scelti a caso, dimostrano che gli stati civili
e i giudizi di valore alla loro base sono oggetto di un dibattito politico e sociale permanente e
in parte controversi. Questi giudizi di valore compenetrano anche l’ordinamento giuridico. In
particolare il diritto delle assicurazioni sociali e il diritto fiscale attribuiscono agli stati civili tutta
una serie di conseguenze giuridiche, il che negli ultimi tempi ha dato luogo a vari interventi e
4
iniziative . La legislazione assegna talvolta conseguenze giuridiche significative allo stato civile: se i genitori sono coniugati, ad esempio, la legge riconosce loro automaticamente l’autorità parentale congiunta, mentre se non lo sono la ottengono soltanto rilasciando una dichiarazione comune (art. 298a CC).
Non è la prima volta che il Consiglio federale si chiede quali stati civili siano necessari e quando
e a chi debbano essere dichiarati: già nel 1975 aveva dovuto esaminare se le indicazioni di
stato civile sul passaporto non potessero essere semplicemente ridotte a «coniugato/a» e
«non coniugato/a». In particolare si volevano abolire le designazioni «vedovo/a» e «divor5
ziato/a», ritenute discriminanti per i diretti interessati . Nel maggio 2001 è stata depositata una
6
petizione intitolata «Terminologia dello stato civile» , con la quale si chiedeva di ridurre le designazioni di stato civile alle sole designazioni «coniugato/a» e «celibe/nubile», abolendo le
designazioni «vedovo/a» e «divorziato/a», poiché non fornivano indicazioni aggiuntive sullo
statuto giuridico della persona interessata.
Il presente rapporto prende le mosse dall’interpellanza Hodgers 11.4099 del 21 dicembre 2011
(Revisione dello stato civile «divorziato»), che chiede di esaminare se lo stato civile «divorziato» debba essere mantenuto. Nella risposta all’interpellanza il Consiglio federale si era dichiarato disposto a esaminare l'adeguamento delle attuali designazioni di stato civile. Con il
postulato Hodgers 12.3058 del 29 febbraio 2012 (Esame di un possibile adeguamento delle
designazioni di stato civile), la rivendicazione presentata nella precedente interpellanza è stata
concretizzata chiedendo una verifica di tutte le designazioni di stato civile, in modo da tener
conto dell’attuale realtà sociale e tutelare la sfera privata, pur rispettando il bisogno di informazione dell’economia privata. Il postulato è stato accolto il 28 settembre 2012.
L’interpellanza 11.4099 utilizza l’espressione «stato civile», mentre il postulato 12.3058 parla
di «designazioni dello stato civile». Nel presente rapporto si utilizzerà l’espressione «stato civile», conformemente alla vigente legislazione (cfr. n. 2.1 di seguito).
2
Stato civile
2.1
Basi legali
Il Codice civile non si esprime in merito ai diversi stati civili. All’articolo 39 capoverso 2 numero 2 stabilisce soltanto che lo stato civile comprende in particolare «lo statuto personale e
1
2
3
4
5
6
RS 210
Boll. Uff. 1905 1056
Lettera pastorale del vescovo di Coira per la Quaresima 2012.
Per esempio: postulato Gruppo BD 11.3545 Imposizione e rendite indipendenti dallo stato civile;
iniziativa del Canton San Gallo 11.313 Soppressione degli svantaggi per le coppie sposate in fatto
di rendite AVS; iniziativa popolare PPD 13.085 Per il matrimonio e la famiglia – No agli svantaggi
per le coppie sposate.
Boll. Uff. 1975 1040.
Petizione Guerraty 02.2010 del 23.4.2002, Terminologia dello stato civile.
4/14
familiare di una persona, come maggiore età, filiazione e vincolo coniugale». L’articolo 48 capoverso 1 e capoverso 2 numero 1 CC autorizza il Consiglio federale a disciplinare i dati da
registrare.
7
A differenza del Codice civile, la legge federale del 18 giugno 2004 sull’unione domestica
registrata di coppie omosessuali (LUD) si esprime invece in merito allo stato civile dei partner
registrati, attribuendo loro lo stato civile «in unione domestica registrata» (art. 2 cpv. 3 LUD).
La LUD rimane invece silente in merito allo stato civile dopo lo scioglimento dell’unione. Nel
pertinente messaggio, lo stato civile attribuito dopo lo scioglimento di un’unione domestica
8
registrata è designato come «unione domestica sciolta» .
9
Gli stati civili sono disciplinati nell’ordinanza del 28 aprile 2004 sullo stato civile (OSC). Nella
documentazione dello stato civile vengono registrati in particolare il matrimonio, lo scioglimento del matrimonio, l’unione domestica registrata e lo scioglimento di quest’ultima (art. 7
cpv. 2 lett. i, j, q e r OSC).
Lo stato civile si compone dello stato e della data (art. 8 lett. f n. 1 e 2 OSC). Il diritto svizzero
prevede i seguenti stati civili: «celibe/nubile», «coniugato/a», «divorziato/a», «vedovo/a», «non
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coniugato/a» , «in unione domestica registrata», «in unione domestica sciolta giudizialmente», «in unione domestica sciolta per decesso» e «in unione domestica sciolta in seguito
a dichiarazione di scomparsa».
Lo stato civile è dunque l’etichetta che indica se una persona vive in una relazione riconosciuta
dall’ordinamento giuridico (matrimonio, unione domestica registrata), se tale relazione non
sussiste o è terminata e da quando è subentrato un cambiamento.
2.2
Dati statistici riguardanti gli stati civili
Alla fine del 2013, la popolazione residente permanente in Svizzera, ripartita secondo lo stato
11
civile, si articolava come segue :
celibi o nubili
3 535 000
coniugati
3 527 800
divorziati
652 600
vedovi
407 800
non coniugati
in unione domestica registrata
in unione domestica sciolta
7
8
9
10
11
500
12 200
900
RS 211.231
FF 2003 1205
RS 211.112.2
Lo stato civile «non coniugato/a» è attribuito in seguito a dichiarazione di nullità dell’ultimo matrimonio o a dichiarazione di scomparsa dell’ultimo coniuge (art. 38 cpv. 3 e art. 109 CC).
Ufficio federale di statistica, www.bfs.admin.ch (consultato il 2.7.2014).
5/14
2.3
Rilevanza giuridica degli stati civili
2.3.1
Premessa
La legislazione in materia di assicurazioni sociali e il diritto fiscale in particolare attribuiscono
ai vari stati civili una serie di conseguenze giuridiche. Lo stato civile assume un ruolo importante anche nel diritto privato e nel diritto degli stranieri. Senza alcuna pretesa di esaustività,
nei paragrafi che seguono saranno passate in rassegna alcune disposizioni, senza però soffermarsi sugli ulteriori presupposti, talvolta diversi, dei diritti nei vari campi in questione.
2.3.2
Norme scelte del diritto svizzero
Per quanto riguarda il diritto delle assicurazioni sociali occorre premettere che l’unione tra persone dello stesso sesso è equiparata al matrimonio anche quando la legge speciale non con12
templa una specifica norma in tal senso (art. 13a della legge federale del 6 ottobre 2000 sulla
parte generale del diritto delle assicurazioni sociali [LPGA]).
La LAVS fa riferimento in vario modo allo stato civile. Ad esempio, le persone residenti
all’estero senza attività lucrativa possono aderire all’assicurazione obbligatoria soltanto se
sono coniugate (art. 1a cpv. 4 lett. c LAVS). I contributi di una persona senza attività lucrativa
si ritengono pagati soltanto se è coniugata con una persona assicurata che esercita un’attività
lucrativa e versa contributi pari almeno al doppio del contributo minimo (art. 3 cpv. 3 LAVS).
Inoltre i vedovi hanno diritto a una rendita vedovile solo a determinate condizioni. Lo stesso
vale per i divorziati in caso di morte dell’ex coniuge (art. 23 e 24a LAVS). I vedovi beneficiari
di una rendita di vecchiaia hanno inoltre diritto a un supplemento del 20 per cento sulla propria
rendita (art. 35bis LAVS).
Le persone alle quali è attribuito lo stato civile «vedovo/a» o «in unione domestica registrata
sciolta per decesso» hanno diritto alle prestazioni per superstiti della previdenza professionale
13
(art. 19 e 19a della legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la
vecchiaia, i superstiti e l’invalidità [LPP]). Se sono adempiute ulteriori condizioni, lo stesso
diritto è riconosciuto anche alle persone divorziate e agli ex partner registrati (art. 20 dell’ordi14
nanza del 18 aprile 1984 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità [OPP 2]). Le persone non coniugate e i partner non registrati non hanno invece diritto per
legge a prestazioni per i superstiti, ma gli istituti di previdenza possono prevederle (art. 19
cpv. 3 e art. 19a LPP in combinato disposto con l’art. 20 OPP 2). Per gli istituti di previdenza,
la distinzione tra «non coniugato/a» e «divorziato/a» può avere importanza ai fini dell’analisi
del rischio. Inoltre, se il matrimonio o l’unione domestica registrata sono interessati in quanto
unione economica, per poter disporre legalmente dell’avere di previdenza occorre ottenere il
consenso scritto del coniuge o del partner registrato (p. es. art. 37 LPP, art. 5 della legge
15
federale del 17 dicembre 1993 sul libero passaggio nella previdenza professionale per la
16
vecchiaia, i superstiti e l’invalidità [LFLP], e art. 3 dell’ordinanza del 13 novembre 1995 sulla
legittimazione alle deduzioni fiscali per i contributi a forme di previdenza riconosciute [OPP 3];
cfr. anche più avanti, considerazioni relative al Codice delle obbligazioni).
17
Seguendo lo stesso schema, la legge federale del 20 marzo 1981 sull’assicurazione contro
gli infortuni (LAINF) accorda a vedovi e divorziati il diritto a una rendita per superstiti (art. 29,
12
13
14
15
16
17
RS 830.1
RS 831.40
RS 831.441.1
RS 831.42
RS 831.461.3
RS 832.20
6/14
32 e 33 LAINF). Un disciplinamento analogo è contemplato anche dalla legge federale del
18
19 giugno 1992 sull’assicurazione militare (LAM; art. 52).
In materia fiscale, il reddito dei coniugi e dei partner registrati è cumulato (art. 9 della legge
19
federale del 14 dicembre 1990 sull’imposta federale diretta [LIFD]). Le deduzioni e i diritti
procedurali delle persone cui è attribuito lo stato civile «coniugato/a» hanno un contenuto strutturalmente diverso rispetto a quelli previsti per gli altri contribuenti (art. 33 cpv. 1 lett. g e
art. 113 cpv. 4 LIFD).
20
La legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr) disciplina, agli articoli 42–45, il
diritto dei coniugi stranieri al ricongiungimento familiare. Lo stesso diritto è riconosciuto ai partner registrati (art. 52 LStr). Invece, la naturalizzazione agevolata non è prevista per i partner
21
registrati, ma soltanto per i coniugi (art. 27 segg. della legge federale del 29 settembre 1952
su l’acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera [LCit]).
I crediti di un debitore verso il suo coniuge o il suo partner registrato sono pignorati soltanto in
22
caso di insufficienza degli altri suoi beni (art. 95a della legge federale dell’11 aprile 1889 sulla
esecuzione e sul fallimento [LEF]). Infine, i coniugi e i partner registrati hanno diritto alla partecipazione privilegiata (art. 111 cpv. 1 n. 1 LEF) e possono fare opposizione alla stregua del
debitore (art. 153 cpv. 2 LEF).
23
24
Il Codice di procedura penale svizzero (CPP) e il Codice di procedura civile svizzero (CPC)
accordano la facoltà di non deporre e di non cooperare ai coniugi, ai partner registrati e ai
conviventi di fatto (art. 168 cpv. 1 lett. a CPP e art. 165 cpv. 1 n. 1 CPC). Va notato che
quest’ultima forma di convivenza non si riflette nello stato civile.
Nel Codice civile lo stato civile svolge un ruolo segnatamente nel diritto di famiglia, ad esempio
in materia di nullità del matrimonio, adozione, abitazione familiare, cognome dei figli comuni,
autorità parentale congiunta, indivisione e in diritto successorio (art. 105 n. 1, art. 120 cpv. 2,
art. 264a, 270, 297 e 344 CC).
25
Nel Codice delle obbligazioni (CO) lo stato civile assume rilievo nei negozi giuridici in cui i
coniugi sono considerati un’unità economica. Taluni negozi possono incidere sulla comunione
domestica (abitazione familiare, previdenza per la vecchiaia, rischio di indebitamento). Ad
esempio, il Codice delle obbligazioni prevede la necessità del consenso espresso del coniuge
per il pignoramento della prestazione di libero passaggio, per la riscossione anticipata della
prestazione di vecchiaia e per la costituzione di una fideiussione (art. 331d, 331e e 494 CO).
La disdetta o la vendita dell’abitazione familiare può essere decisa dai coniugi soltanto congiuntamente; per simmetria, il locatore deve imperativamente notificare la disdetta separatamente ad ambedue i coniugi (art. 266m e 266n CO). Inoltre, il coniuge del locatario può esercitare tutti i diritti riconosciuti a quest’ultimo in caso di disdetta (art. 273a cpv. 1 CO). Questo
disciplinamento si applica anche ai partner registrati (art. 273a cpv. 3 CO). In materia di rapporti di lavoro il coniuge ha diritto, a determinate condizioni, al pagamento continuato del salario (art. 338 CO). Durante il matrimonio o l’unione domestica registrata, la prescrizione per i
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20
21
22
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24
25
RS 833.1
RS 642.11
RS 142.20
RS 141.0
RS 281.1
RS 312.0
RS 272
RS 220
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crediti dei coniugi o partner fra loro non comincia o resta sospesa (art. 134 cpv. 1 n. 3 e 3bis
CO).
2.3.3
Valutazione nel quadro delle relazioni internazionali
Nelle relazioni internazionali, lo stato civile deve generalmente essere dichiarato nell’ambito
delle richieste di visto. In tale contesto serve all’identificazione e alla determinazione dei rapporti familiari. Gli stati civili sono quasi identici in tutti i Paesi e consentono pertanto uno scambio di informazioni celere e sicuro. Per questa ragione, numerose convenzioni internazionali vi
fanno riferimento.
Le differenze esistenti riguardano il disciplinamento delle relazioni omosessuali: molti Paesi
non possiedono regole analoghe alla normativa svizzera in materia di unione domestica registrata, mentre altri prevedono la possibilità di matrimonio anche per le coppie omosessuali o
accordano anche alle coppie eterosessuali la possibilità di scegliere tra matrimonio e unione
domestica registrata.
Alcuni Stati si limitano semplicemente a menzionare in determinati documenti se una persona
è o non è coniugata. Gli aventi diritto possono presentare una richiesta per sapere se una
persona è celibe o nubile, divorziata o vedova (Belize, Repubblica Dominicana, Guyana, Honduras, Colombia, Messico, Paraguay, Romania, Venezuela). I cittadini di questi Paesi devono
dunque di norma comprovare il proprio stato civile preciso. Quest’obbligo comporta un onere
supplementare non irrilevante, per i diretti interessati ma anche per tutti i partner nei rapporti
privati (controparti contrattuali, p. es. locatori) e in particolar modo anche per tutte le autorità
(p. es. uffici dello stato civile, servizi di controllo degli abitanti, autorità migratorie).
2.4
Conclusione
Il legislatore ricorre agli stati civili per definire la cerchia di persone interessata da una norma
giuridica. In pratica, si tratta semplicemente di un meccanismo che, in particolare in materia di
assicurazioni sociali e nel diritto di famiglia, associa diritti e doveri all’etichetta che una persona
porta, vale a dire al suo stato civile. Con l’andar del tempo si è sviluppato un sistema assai
articolato che funziona in modo affidabile e garantisce dunque la certezza del diritto. Modificare
o addirittura abolire gli stati civili implicherebbe un enorme lavoro e incertezze. Lo stesso accadrebbe nelle relazioni internazionali. In numerose convenzioni lo stato civile costituisce infatti un elemento di fatto rilevante. La modifica o l’abolizione degli stati civili in Svizzera indurrebbe un aumento dell’onere e grande incertezza anche nelle relazioni internazionali.
La modifica o l’abolizione degli stati civili sarebbe pertanto opportuna soltanto se duratura o
se l’attuale prassi dovesse essere considerata una violazione della sfera privata protetta dai
diritti fondamentali.
3
Stato civile come violazione della sfera privata?
3.1
Argomentazioni del postulato
Nel postulato 12.3058 e nella precedente interpellanza 11.4099 si afferma che molti cittadini
provano disagio nel dover costantemente dichiarare il proprio stato civile in occasione delle
formalità amministrative, fatto che vivrebbero addirittura come una sorta di intrusione nella loro
vita privata. Ci si interroga inoltre sull’utilità delle designazioni di stato civile, in quanto rivelerebbero una parte della vita privata dei cittadini senza che vi sia un interesse pubblico preponderante.
8/14
3.2
Violazione della sfera privata?
L’articolo 13 Cost. protegge la sfera privata. «Vita privata significa diritto di ogni persona di
non essere ostacolata dallo Stato nella libertà di strutturare la propria vita e le relazioni con le
26
altre persone nonché rispetto della sfera privata» . «Il diritto alla protezione dei dati è un
27
aspetto parziale del diritto alla sfera privata segreta (...)» . L’articolo 13 capoverso 2 Cost.
protegge ogni persona dall’impiego abusivo dei dati che la riguardano.
28
Parallelamente, l’articolo 8 della Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) garantisce a ogni persona «il diritto al
rispetto della vita privata e familiare».
Secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo, è possibile che dati pubblici raccolti e conservati
29
sistematicamente in file gestiti dalle autorità riguardino l’ambito della vita privata . Il trattamento di dati sullo stato civile in un registro pubblico può dunque violare il diritto al rispetto
della vita privata. In un parere di minoranza, uno dei giudici della Corte ha sostenuto che l’ar30
ticolo 8 CEDU si applica soltanto ai dati che non sono pubblicamente accessibili . Allo stesso
31
32
modo anche per il Tribunale federale e la dottrina l’articolo 13 capoverso 1 Cost. protegge
soltanto i dati che non sono accessibili al pubblico.
Il registro dello stato civile è un registro pubblico ai sensi dell’articolo 9 CC, il quale conferisce
un’accresciuta forza probatoria ai fatti iscritti nei registri pubblici. Tuttavia, contrariamente al
registro fondiario e al registro di commercio, il registro dello stato civile non è accessibile al
pubblico. I dati ivi iscritti possono riguardare la sfera privata di una persona e il loro trattamento
può violare il diritto al rispetto della sfera privata.
Per limitare i diritti fondamentali devono pertanto essere adempiuti i presupposti definiti all’articolo 36 Cost.: la restrizione deve avere una base legale, essere giustificata da un interesse
pubblico ed essere proporzionata allo scopo.
Il Codice civile stabilisce che per la documentazione dello stato civile si tengono appositi registri (art. 39 cpv. 1). La comunicazione di dati ad autorità e privati e la loro protezione sono
disciplinate nel CC e nell’OSC. Infine, il conferimento di un’accresciuta forza probatoria ai registri pubblici rientra nell’interesse pubblico, poiché tali registri contribuiscono a un’attuazione
sicura ed efficiente di numerose norme giuridiche. Le basi legali sono formulate con sufficiente
chiarezza e rispettano il principio di proporzionalità, poiché limitano la divulgazione dei dati
all’indispensabile (art. 43a CC in combinato disposto con gli art. 44–57 OSC). I presupposti
costituzionali per la limitazione dei diritti fondamentali sono dunque soddisfatti e l’ingerenza
nel diritto al rispetto della vita privata è quindi ammissibile.
26
27
28
29
30
31
32
Messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale,
FF 1997 I 1, 142.
FF 1997 I 143
RS 0.101
Rotaru contro la Romania (ricorso n. 28341/95 del 4.5. 2000), § 43.
Rotaru contro Romania, parere di minoranza del giudice Bonello: l’art. 8 protegge la vita privata
dell’individuo. Il fondamento di tale protezione è il diritto di ciascuna persona di escludere dall’indiscrezione e dal controllo pubblico la parte più intima del proprio essere. Esistono delle aree riservate della nostra persona e del nostro spirito che secondo la Convenzione devono rimanere precluse all’accesso altrui. È illegittimo investigare, conservare, classificare o divulgare dati che si riferiscono a quelle sfere più intime (…).D’altro canto, le attività che sono per loro natura pubbliche e
che vivono di pubblicità sono estranee all’ambito applicativo dell’articolo 8.
DTF 124 I 34, pag. 36 segg.
Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, Les droits
fondamentaux, 3a ed., Berna 2013, pag. 187 seg.
9/14
3.3
Sfera privata e trattamento dei dati dello stato civile
Il registro dello stato civile è un registro pubblico sui rapporti di diritto privato e in quanto tale
33
non è assoggettato alla legge federale del 19 giugno 1992 sulla protezione dei dati (LPD;
art. 2 cpv. 2). Esso è invece assoggettato ai principi della protezione dei dati previsti dalla
34
legislazione sullo stato civile .
I dati dello stato civile sono degni di particolare protezione: in virtù dell’articolo 44 OSC, le
persone che lavorano presso le autorità dello stato civile sono tenute a rispettare il segreto
d'ufficio. L’obbligo del segreto sussiste anche dopo la cessazione dei rapporti di servizio. La
divulgazione d’ufficio di dati dello stato civile (art. 48a segg. OSC) presuppone l’esistenza di
una base legale espressa. L’OSC dispone, ad esempio, che certi dati devono essere trasmessi
all’ufficio dello stato civile del luogo d’origine, all’autorità di protezione dei minori o all’Ufficio
federale di statistica. I dati dello stato civile vengono inoltre divulgati su richiesta a tribunali e
autorità amministrative se sono indispensabili all’esercizio dei loro compiti legali. Il diritto federale e cantonale può prevedere altri obblighi di comunicare e notificare (art. 56 cpv. 1 OSC),
sempreché si tratti di adempiere un compito legale. Questo principio esclude che un’autorità
tratti, raccolga o trasmetta dati dello stato civile senza perseguire uno scopo preciso definito
dalla legge. All’inverso, lo stato civile deve essere indicato in una procedura soltanto se si
tratta di un dato indispensabile.
In assenza di una base legale per la divulgazione dei dati, l’autorità dello stato civile non può
fornire informazioni sullo stato civile di una persona. Ognuno decide pertanto personalmente
se e a chi vuole rendere noto il proprio stato civile. L’unica eccezione è prevista nel caso in cui
l’indicazione è imperativamente necessaria e non è possibile ottenere i dati dalla persona interessata (art. 54 cpv. 2 e art. 59 OSC).
Le situazioni in cui una persona deve imperativamente indicare il proprio stato civile per legge
sono rare. Anzitutto vi sono le procedure amministrative citate nel postulato. Si tratta in primo
luogo di atti dello stato civile (segnatamente il matrimonio, la registrazione dell’unione domestica e il riconoscimento di un figlio). Di norma nell’ambito di queste procedure la persona
interessata non è tenuta a dimostrare il proprio stato civile, poiché l’ufficio dello stato civile
gestisce direttamente e con accuratezza questo tipo di informazioni. Vi sono poi i rapporti con
le assicurazioni sociali, le autorità fiscali e i servizi di controllo degli abitanti. Questi servizi
trattano tutti le informazioni sullo stato civile delle persone nel rispetto della protezione dei dati
conformemente alle disposizioni previste dal pertinente diritto.
In taluni ambiti bastano però già oggi indicazioni di carattere generale, che non rivelano lo
stato civile effettivo. Ad esempio, nei rapporti con gli uffici del registro fondiario per gli atti di
disposizione relativi all’abitazione familiare, è sufficiente indicare che il disponente non è coniugato o non vive in un’unione domestica registrata, senza dover precisare se è celibe o
nubile, divorziato, vedovo o in unione domestica sciolta.
Oltre che nelle procedure amministrative, la conoscenza dello stato civile è indispensabile
nell’ambito dei rapporti di locazione e di lavoro nonché in quello delle fideiussioni. In quest’ultimo caso, il fideiussore è libero di indicare semplicemente che non è coniugato o non vive in
un’unione domestica registrata, invece di specificare se il suo stato civile è quello di vedovo,
divorziato o in unione domestica sciolta, poiché nell’ambito di tali negozi giuridici l’unica informazione rilevante è se la persona interessata ha un coniuge o un partner registrato.
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RS 235.1
Messaggio del 14 febbraio 2001 a sostegno di una modifica del Codice civile svizzero (Gestione
elettronica dei registri dello stato civile), FF 2001 1417, 1431.
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3.4
Conclusione
Quando occorre trattare dati dello stato civile, le pertinenti basi legali prevedono la divulgazione di tali dati e il loro trattamento a livello di legge o quantomeno di ordinanza. In tal modo
il legislatore manifesta che è indispensabile, e quindi anche proporzionale, divulgare o trattare
dati relativi allo stato civile. In materia di assicurazioni sociali in particolare, non è possibile
rinunciare all’indicazione dello stato civile preciso.
Il trattamento dello stato civile da parte dell’autorità non costituisce pertanto un’ingerenza
inammissibile nel diritto al rispetto della vita privata. Per il momento non è pertanto necessario
adeguare o abolire determinati stati civili.
4
Il postulato 12.3607 «Un diritto civile e in particolare un diritto di famiglia coerente e moderno»
Attualmente la famiglia tradizionale (formata dai coniugi e dai loro figli) gode di uno statuto
privilegiato rispetto ad altre forme familiari e di convivenza, come traspare ad esempio nelle
disposizioni sull’autorità parentale, sulla paternità o sull’adozione. Questo rango privilegiato,
dettato da origini storiche, si rispecchia anche nei lavori preparatori relativi alla Costituzione
35
federale del 18 aprile 1999 (Cost.) . Nel relativo messaggio, nel commento all’articolo 12 Cost., il Consiglio federale espone quanto segue: «Il diritto al matrimonio garantisce il
matrimonio come istituzione. Rispetto ad altre forme di convivenza, detta istituzione merita una
36
protezione particolare» .
Negli ultimi tempi si è diffusa l’opinione secondo cui il privilegio concesso al matrimonio non
rispecchia più la realtà vissuta da molti cittadini. In particolare, numerosi genitori allevano insieme i propri figli senza essere sposati. La convivenza fa ormai stabilmente e indiscutibilmente parte della nostra società. Diverse voci chiedono pertanto che il diritto di famiglia rispecchi o perlomeno consideri la molteplicità che ormai caratterizza le forme di convivenza, anche
quelle omosessuali. Al tempo stesso si osservano, però, anche tendenze opposte, che chiedono ad esempio di iscrivere nella Costituzione che il matrimonio consiste nella durevole con37
vivenza tra uomo e donna .
Il postulato 12.3607 «Un diritto civile e in particolare un diritto di famiglia coerente e moderno»
chiede al Consiglio federale di illustrare e discutere approfonditamente le basi e l’impostazione
38
del diritto di famiglia e – se necessario – di proporre soluzioni . Si tratta principalmente di
individuare le forme di convivenza da codificare e i diritti e doveri correlati da prevedere. Pertanto non è esaminata soltanto l’abolizione di determinati stati civili, bensì anche la necessità
di istituire eventuali nuove possibilità, quali ad esempio l’iscrizione della convivenza di fatto.
L’esito del postulato 12.3607 può pertanto esercitare un influsso considerevole sugli stati civili.
Alla luce di questa situazione di partenza, per il momento non è né opportuno né proporzionato
abolire o modificare alcuni stati civili.
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38
RS 101
Messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale,
FF 1997 I 1, 144.
Iniziativa popolare PPD 13.085 Per il matrimonio e la famiglia – No agli svantaggi per le coppie
sposate.
Simonetta Sommaruga all’incontro per un diritto di famiglia moderno, comunicato stampa DFGP
del 24.06.2014, reperibile all’indirizzo www.ejpd.admin.ch.
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5
Conclusioni generali
5.1
Premessa
Come già esposto ai capitoli 2 e 3, gli attuali stati civili rappresentano una necessità nei rapporti
con le autorità e costituiscono un’ingerenza ammissibile nella sfera privata. Una modifica mirata di alcuni stati civili estrapolerebbe pertanto inutilmente questa importante questione dal
contesto globale del diritto di famiglia (n. 4).
Il Consiglio federale comprende tuttavia che nelle procedure amministrative l’indicazione dello
stato civile possa essere causa di disagio per i cittadini interessati. L’abolizione di alcuni stati
civili nell’attuale quadro normativo non risolverebbe tuttavia il problema sollevato nel postulato,
per non dire che lo aggraverebbe addirittura: in assenza di un documento pubblico che comprovi lo stato civile, chi chiede una rendita vedovile dovrebbe produrre l’atto di matrimonio e
l’atto di morte per dimostrare che il proprio matrimonio è stato sciolto in seguito al decesso del
coniuge. Le persone che sono già state sposate e intendono contrarre un secondo matrimonio
dovrebbero produrre la sentenza di divorzio e l’attestato di passaggio in giudicato: quand’anche fosse abolito lo stato civile «divorziato/a», la persona interessata dovrebbe comunque
indicare, e anche dimostrare, che il matrimonio precedente è stato sciolto giudizialmente con
sentenza valida. Fintanto che il Codice civile contemplerà il matrimonio e il divorzio, vi saranno
persone coniugate e divorziate, a prescindere dal fatto che si tratti di uno stato civile formale
o di una semplice realtà della vita. L’abolizione di alcuni o di tutti gli stati civili non dispenserebbe dunque gli individui dalla necessità di rendere noto un divorzio nelle procedure amministrative. Semplicemente, queste indicazioni dovrebbero essere fornite non tanto come stato
civile ma come fatto giuridicamente rilevante, con tutte le conseguenze amministrative che già
oggi si incontrano in determinate relazioni internazionali.
Nel sistema attuale la riduzione del numero degli stati civili non dispenserebbe dunque dalla
necessità di dover comprovare in alcune procedure determinate circostanze della vita, quali
ad esempio un divorzio.
5.2
Registro dello stato civile e stato civile
Nelle procedure amministrative, lo stato civile esprime uno stato di fatto che può essere giuridicamente rilevante. Perciò i cittadini e i servizi competenti devono poter disporre prontamente
di indicazioni certe al riguardo. Il modo più sicuro ed efficace di comprovare tali fatti consiste
nel disporre di documenti dello stato civile che riportino lo stato civile preciso. Il registro dello
stato civile non è pubblicamente accessibile e le autorità competenti e i loro collaboratori soggiacciono a obblighi di protezione dei dati e al vincolo del segreto. Questo sistema garantisce
che i dati figuranti nel registro dello stato civile vengano trattati e resi noti soltanto laddove
necessario.
Quanto detto vale anche nelle relazioni internazionali. Tranne l’unione domestica registrata,
gli altri stati civili sono utilizzati uniformemente nel mondo intero e garantiscono condizioni
certe e chiare. Come emerge dalle esperienze maturate nei Paesi che hanno adeguato le
designazioni di stato civile, una riduzione degli stati civili ai soli statuti «coniugato/a» e «non
coniugato/a» genera un onere supplementare, poiché non dispensa, in determinate circostanze concrete, dalla necessità di comprovare lo stato civile preciso.
Una modifica dello stato civile in contrasto con le basi del diritto di famiglia non è nell’interesse
né dei cittadini né della certezza del diritto.
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5.3
Legislazione e stato civile
Lo stato civile preciso deve essere indicato soltanto in alcune procedure. Per disporre dell’abitazione familiare, ad esempio, basta che la persona interessata indichi se è coniugata. Il Consiglio federale prenderà pertanto spunto dal presente postulato per esaminare, in occasione
di futuri lavori legislativi, se la conoscenza dello stato civile esatto è necessaria per l’adempimento dei compiti di un’autorità. Si evita così che i cittadini debbano rivelare dati personali che
non sono indispensabili ai rapporti giuridici.
5.4
Economia privata e stato civile
Nell’economia privata l’indicazione dello stato civile è spesso richiesta anche quando non è
indispensabile (cartelle cliniche dei dentisti, prenotazione di camere d’albergo, moduli di partecipazione a concorsi ecc.) o quando basterebbe sapere se una persona è coniugata o vive
in unione domestica registrata (contratti di locazione o di lavoro, richieste di carte di credito).
In virtù del proprio diritto all’autodeterminazione informale, ogni cittadino è libero di decidere
se nell’ambito di detti negozi vuole o non vuole rivelare il proprio stato civile preciso.
Il Consiglio federale comprende che queste decisioni possano comportare difficili riflessioni.
Per candidarsi a un posto di lavoro, ad esempio, non è obbligatorio indicare il proprio stato
civile. Tuttavia, abitualmente il candidato indica nel proprio fascicolo il suo stato civile, come
pure il numero di figli o i propri passatempi. Non si può dunque escludere che la mancata
menzione dello stato civile sia considerata un fatto anomalo e possa comportare svantaggi
concreti.
Prima di indicare il proprio stato civile conviene pertanto appurare o chiedere se nel caso specifico si tratta di un’indicazione indispensabile, sancita in una base legale (come p. es. in materia di locazione), e quali indicazioni sono davvero necessarie (stato civile preciso o semplicemente indicazione dell’esistenza di un matrimonio o di un’unione domestica registrata) o
usuali (procedure di candidatura, adesione a un’associazione).
Secondo il testo del postulato, occorre tener conto delle «esigenze informative dell’economia
privata». Lo scopo e il senso delle disposizioni in materia di protezione e divulgazione dei dati,
in particolare nell’OSC, consistono nell’impedire che persone non autorizzate possano accedere a tali informazioni. Un interesse commerciale non costituisce un interesse degno di protezione ai sensi di tali disposizioni. Pertanto, i dati dello stato civile non sono accessibili all’economia privata.
5.5
Unione domestica registrata di coppie omosessuali
In Europa il matrimonio civile tra persone omosessuali è attualmente riconosciuto in Olanda,
Belgio, Spagna, Norvegia, Svezia, Portogallo, Islanda, Danimarca e Francia. Inghilterra e Galles hanno adottato una corrispondente legge che entrerà probabilmente in vigore nell’estate
2014. Il matrimonio tra persone omosessuali è inoltre riconosciuto in sei Stati del Sudamerica
e 12 Stati federali degli Stati Uniti, in Canada, in Sudafrica, in Nuova Zelanda e nel Nepal. In
Svizzera sarebbe possibile abolire gli stati civili relativi all’unione domestica registrata («in
unione domestica registrata», «in unione domestica sciolta giudizialmente», «in unione domestica sciolta per decesso» e «in unione domestica sciolta in seguito a dichiarazione di scomparsa») consentendo alle coppie omosessuali di accedere al matrimonio.
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In Svizzera i diritti e doveri delle coppie omosessuali sono stati disciplinati con l’adozione della
39
pertinente legge . Il Consiglio federale ritiene che prima di modificare gli stati civili relativi
all’unione domestica registrata di coppie omosessuali occorrerebbe decidere se mantenere
eventuali differenze materiali rispetto al matrimonio (p. es. in materia di adozione, di riproduzione assistita o di naturalizzazione). Occorrerebbe svolgere un dibattito di politica sociale ed
esaminare se s’intende concedere l’accesso al matrimonio anche alle coppie omosessuali.
Tuttavia, tale dibattito non va condotto in questa sede, bensì nel contesto del postulato Fehr
12.3607.
Nel presente ambito, ossia in riferimento agli stati civili in quanto etichetta formale, il Consiglio
federale reputa necessario puntualizzare quanto segue.
Lo stato civile «in unione domestica registrata» è previsto a livello di legge (art. 2 cpv. 3 LUD).
Oltre al legame esistente, questo stato civile fa presumere che il suo titolare abbia tendenze
omosessuali anche quando non è necessario fornire indicazioni sul partner. In determinate
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circostanze concrete (p. es. in una procedura di candidatura o in un soggiorno all’estero )
questo aspetto può risultare svantaggioso e quindi discriminante. Le stesse riflessioni e gli
stessi problemi si pongono anche per lo stato civile «in unione domestica sciolta».
6
Considerazioni finali
Il vigente diritto di famiglia non rispecchia l’effettiva realtà in tutte le sue sfaccettature. Numerose coppie e nuclei familiari esistono senza essere riconosciuti dalle disposizioni del diritto di
famiglia. Eventuali adeguamenti delle disposizioni in questione presuppongono la modifica di
ogni singola legislazione speciale (ossia l’adeguamento, oltre che del diritto di famiglia e successorio, p. es. anche del diritto in materia di assicurazioni sociali e del diritto fiscale). La semplice modifica degli stati civili non consentirebbe di risolvere le questioni materiali che si pongono nei vari ambiti del diritto.
Le questioni materiali saranno discusse nell’ambito del postulato Fehr 12.3607 (Un diritto civile
e in particolare un diritto di famiglia coerente e moderno). In tale occasione anche gli stati civili
potrebbero essere modificati e – a seconda dell’esito dei lavori – semplificati o persino ampliati.
Oltre all’abolizione di alcuni stati civili occorre infatti anche esaminare la necessità di nuove
possibilità di iscrizione («convivenza di fatto»).
Alla luce di queste prospettive di riforma, attualmente non è possibile giustificare una modifica
mirata di alcuni stati civili né sul piano oggettivo né su quello pratico.
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Cfr. la legge federale del 18 giugno 2005 sull’unione domestica registrata di coppie omosessuali
(LUD; RS 211.231).
Medizinische Untersuchung: Golfstaaten planen Schwulen-Test für Ausländer, Spiegel Online
dell’11 ottobre 2013, http://www.spiegel.de/politik/ausland/schwulen-test-golfstaaten-wollen-auslaender-auf-homosexualitaet-testen-a-926998.html (in tedesco, consultato il 21.10.2013).
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