Stralcio volume

Capitolo 1
Il quadro normativo del
settore ferroviario:
Europa, Usa e Giappone
SOMMARIO: Premessa. – 1. I primi passi della normativa comunitaria in materia di trasporto ferroviario. – 2. Il primo pacchetto ferroviario. – 3. Il secondo pacchetto ferroviario. – 4. Il terzo pacchetto ferroviario. – 5. Il recepimento della normativa europea in
Italia. – 5.1. Il mercato ferroviario in Italia. – 6. Il recepimento
della normativa europea in Germania. – 7. La liberalizzazione del
trasporto ferroviario nei paesi extra-Europei: Giappone e Stati
Uniti d’America. – 7.1. L’organizzazione delle Ferrovie Giapponesi. – 7.2. L’organizzazione del trasporto ferroviario Americano:
Union Pacific Railroad e Amtrak.
Premessa
I trasporti, quale elemento cardine delle moderne economie, si trovano a dover soddisfare esigenze di una società
sempre più assetata di mobilità e di un’opinione pubblica
sempre più esigente nel richiedere una qualità adeguata dei
servizi ottenuti. A fronte di una domanda di trasporto in costante crescita, la risposta della Comunità non può limitarsi
alla costruzione di nuove infrastrutture e all’apertura dei
mercati. Il duplice obiettivo dell’allargamento e dello sviluppo sostenibile tanto dal punto di vista economico quanto
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Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
da quello sociale e ambientale impone, infatti, interventi
volti a migliorare l’intero sistema dei trasporti.
Nel discutere l’avvenire di tale settore va tenuta ben
presente la sua rilevanza economica con un giro d’affari
complessivo di circa mille miliardi di Euro, pari ad oltre il
10% del PIL europeo, ed un’occupazione di oltre 10 milioni di addetti. Nella società contemporanea, dunque, i sistemi di trasporto, congiuntamente a quello delle telecomunicazioni, sono tra i principali motori di un processo
dinamico di globalizzazione in cui le relazioni economiche, politiche e sociali si estendono in un ambito geografico sempre più vasto.
In questo contesto si è posta particolare attenzione sul
trasporto ferroviario che, dagli anni ’60 alla fine del XX
secolo, è stato in costante declino: il traffico ferroviario di
merci e passeggeri è diminuito, in termini relativi, rispetto
a tutti gli altri modi di trasporto. Anzi, il trasporto di merci
per ferrovia è diminuito anche in termini assoluti, come
dimostra il fatto che i volumi trasportati erano più elevati
nel 1970 che nel 2000. In effetti, le imprese ferroviarie
tradizionali non sono state in grado di offrire i livelli di affidabilità e puntualità richiesti dalla clientela e ciò ha determinato un trasferimento di traffico dalla rotaia verso le
altre modalità di trasporto, e principalmente verso il trasporto su strada 1.
Vero è che il trasporto ferroviario di persone ha, dal
canto suo, continuato a crescere in termini assoluti, ma
questo aumento risulta comunque molto limitato rispetto
1
Tra il 1995 e il 2005 il trasporto ferroviario di merci (espresso in treni-km) è aumentato dello 0,9% in media annua, contro una crescita annua
media del 3,3% del trasporto di merci su strada nello stesso periodo (fonte
Eurostat).
Il quadro normativo del settore ferroviario
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all’espansione del trasporto stradale e del trasporto aereo 2.
Questa tendenza sembra essersi invertita in epoca recente 3, ma resta molta strada da percorrere prima che il trasporto ferroviario acquisti solidità e competitività. In particolare,
esistono ancora grosse difficoltà nel settore del trasporto
merci, dove è necessario un intervento dei pubblici poteri.
La ragioni principali della situazione descritta si attribuiscono:
– alla forte concorrenza con le altre modalità di trasporto quali il trasporto aereo e stradale, nonostante livelli importanti di sviluppo tecnologico nel settore del trasporto su
ferro. Tuttavia, rispetto ad altri modi di trasporto la ferrovia presenta due vantaggi incontestabili: è un modo di trasporto più sicuro e meno inquinante. Il trasporto ferroviario può quindi dare un contributo essenziale allo sviluppo
del trasporto sostenibile in Europa.
Il Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al
2010: il momento delle scelte» ed il suo riesame intermedio 4 sottolineano quanto sia necessario un settore ferroviario dinamico per realizzare un sistema di trasporto di persone e di merci efficiente, sicuro e non inquinante, capace
di contribuire alla prosperità del mercato unico europeo.
2
Tra il 1995 e il 2004 il trasporto ferroviario di persone (espresso in
passeggeri-km) è aumentato dello 0,9% in media annua, contro una crescita media annua dell’1,8% delle automobili private nello stesso periodo
(fonte Eurostat).
3
Dopo il 2002, specialmente nei paesi che hanno aperto i loro mercati
alla concorrenza. Nel 2006 si è rilevato, nel trasporto ferroviario, un incremento annuo del 3,7% per le merci e del 3% per le persone. Questo
miglioramento dovrebbe confermarsi nel 2007.
4
Commissione delle Comunità Europee 2006.
4
Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
La congestione stradale di cui sono vittime le città e alcune regioni della Comunità europea, la necessità di rispondere alle sfide del cambiamento climatico e l’aumento
continuo del prezzo degli idrocarburi dimostrano che è necessario promuovere lo sviluppo del trasporto su rotaia. A
questo proposito giova ricordare che gli obbiettivi ambientali stabiliti dal trattato devono essere perseguiti anche dalla politica comune dei trasporti 5;
– all’assenza di concorrenza sulle reti ferroviarie nazionali
(monopoli naturali) con conseguenze importanti sull’efficienza, sull’indebitamento e quindi sulla crescita delle imprese ferroviarie; queste non sono state incentivate ad abbassare
i loro costi di funzionamento e a sviluppare nuovi servizi, né
la loro attività ha generato entrate sufficienti per coprire i costi complessivi e le spese per gli investimenti necessari;
– alla mancanza di interoperabilità delle reti, mentre nei
settori concorrenti (del trasporto aereo e stradale) le imprese
davano vita ad un’ampia gamma di servizi internazionali.
La Comunità europea ha ereditato un mosaico di reti ferroviarie nazionali caratterizzate da scartamenti diversi e sistemi di segnalamento e di sicurezza incompatibili che non
consentono alle imprese ferroviarie di avvantaggiarsi delle
economie di scala che, invece, scaturirebbero da un’in5
L’art. 2 del trattato enuncia, fra i principali compiti della Comunità,
quello di promuovere «una crescita sostenibile, non inflazionistica e che
rispetti l’ambiente». Questa disposizione è completata da obiettivi specifici definiti dall’art. 174, il quale statuisce che la politica della Comunità
nel settore dell’ambiente contribuisce in particolare alla salvaguardia, alla
tutela e al miglioramento della qualità dell’ambiente. L’art. 6 del trattato
CE statuisce, a sua volta, che: «Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella
prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».
Il quadro normativo del settore ferroviario
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frastruttura e da un materiale rotabile progettati per un solo
e grande mercato anziché per 27 piccoli mercati nazionali.
Al fine di fronteggiare la situazione descritta, sin dai
primi anni ’90, l’Unione europea ha avviato un ampio processo di riforma del settore ferroviario – importante non solo dal punto di vista economico-sociale, ma anche da quello
della sostenibilità ambientale – con l’obiettivo di creare un
unico grande mercato ferroviario su scala europea. Gli obiettivi che la Commissione si prefigge di raggiungere con
questi interventi sono fondamentalmente tre:
– creare progressivamente condizioni che permettano
alla concorrenza di affermarsi sul mercato dei servizi di
trasporto ferroviario al fine di ridurre i costi del servizio
offerto migliorandone contestualmente la qualità;
– promuovere l’armonizzazione tecnica sulle reti ferroviarie europee allo scopo di assicurare le condizioni per
l’intermodalità;
– sostenere gli investimenti delle infrastrutture transfrontaliere tramite l’erogazione di finanziamenti a livello comunitario (mediante il programma RTE-T e i fondi strutturali) 6.
1. I primi passi della normativa comunitaria in materia
di trasporto ferroviario
L’attuale assetto normativo comunitario del sistema ferroviario è il risultato di una grande riforma avviata meno di
6
G. GUGLIELMI 2010.
6
Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
venti anni fa con l’adozione delle seguenti Direttive 7-8:
– Direttiva 91/440/Cee, dispone la netta separazione
del sistema ferroviario dallo Stato e, all’interno del sistema ferroviario, delle attività di trasporto da quelle di gestione dell’infrastruttura; si prevede, inoltre, un primo nucleo di liberalizzazione che concede libero accesso all’infrastruttura ferroviaria ai raggruppamenti internazionali di
imprese che affettuano il trasporto combinato 9;
– Direttiva 95/18/Ce, introduce il concetto di licenza
valida in tutta la comunità per i servizi liberalizzati e ne
stabilisce i requisiti per il rilascio;
– Direttiva 95/19/Ce, esamina la necessità di istituire in
ogni stato membro un organo preposto all’assegnazione
delle capacità su base non discriminatoria.
Con queste Direttive viene delineato un assetto teso a
far uscire le imprese ferroviarie comunitarie dalla tradizionale configurazione di pubbliche amministrazioni o enti pubblici concessionari, per configurarle come società
gestite secondo criteri di efficienza e trasparenza, tenute a
rispettare requisiti tecnici in grado di portare al rilascio di
una licenza – valida nell’intero territorio comunitario – in
un contesto di separazione fra impresa ferroviaria e gestore dell’infrastruttura, oltre che di indipendenza dallo Stato.
7
CER – Community of European Railway and Infrastructure Companies 2008.
8
9
L. LANUCARA 2008, pp. 825-852.
La Direttiva in esame, con le successive modifiche, rappresenta la
normativa di riferimento dell’intero impianto della disciplina del diritto
ferroviario comunitario. Per una più ampia riflessione sulla versione originaria della Direttiva 91/440/Cee, si veda G. BERNINI-G. NUZZI, in G.
SCIUTTO (a cura di) 2003.
Il quadro normativo del settore ferroviario
7
2. Il Primo Pacchetto Ferroviario
Nel 1998 la Commissione ha proposto una nuova serie
di Direttive (cosiddetto «Il Pacchetto Infrastrutture» e successivamente ridefinito come «Il Primo Pacchetto Ferroviario») approvate nel 2001. Il Pacchetto, avviato sulla base della strategia delineata nel Libro Bianco del 1996 10, si
compone di tre Direttive 11.
La Direttiva 2001/12 (che modifica la Direttiva 91/440),
10
Libro Bianco della Commissione 1996. Cinque sono le aree in cui la
Commissione ha ritenuto necessario intervenire prioritariamente al fine di
rilanciare il settore del trasporto ferroviario. Esse riguardano:
– la struttura finanziaria degli operatori (monitorare costantemente ogni iniziativa adottata dagli Stati membri per il risanamento economico e
finanziario delle imprese);
– l’accesso all’infrastruttura ferroviaria (concedere il diritto di accesso
alle reti a tutte le imprese di trasporto internazionale di merci e passeggeri
e non soltanto a quelle categorie di operatori stabilite dall’art. 10 della Direttiva n. 991/440: le imprese ferroviarie esercenti servizi di trasporti
combinati internazionali di merci e le associazioni internazionali tra le
imprese ferroviarie);
– l’ambito del servizio pubblico (contemperare l’esigenza del servizio
pubblico con l’esigenza di una gestione efficiente delle imprese ferroviarie);
– l’integrazione dei sistemi nazionali: (a) sviluppare un mercato unico
dei prodotti e sistemi ferroviari; (b) risolvere la frammentazione delle reti
in favore di un incremento dell’interconnessione delle reti; (c) intervenire
per ridurre l’impatto dell’inquinamento acustico e ambientale derivante
dalla costruzione di nuove linee ferroviarie);
– l’impatto sociale delle riforme adottate (tener conto, nell’attuazione
della riforma del sistema ferroviario, dei problemi occupazionali dei singoli Stati membri).
11
Direttiva 2001/12/Ce sullo sviluppo delle imprese ferroviarie; Direttiva 2001/13/Ce relativa alle licenze delle imprese ferroviarie; Direttiva
2001/14/Ce riguardante la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza.
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Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
ha esteso l’accesso ai servizi internazionali di trasporto
merci a tutti gli operatori; inizialmente limitando l’accesso
alle infrastrutture individuate dalla Direttiva come «TransEuropean Rail Freight Network» e dal 2008 estendendolo
a tutta la rete. La Direttiva introduce disposizioni specifiche per garantire un accesso equo alle infrastrutture ferroviarie:
– richiede che venga assegnata la piena responsabilità
della gestione della rete ad un soggetto apposito (gestore
dell’infrastruttura) prevedendo che quest’ultimo possa essere costituito sia come divisione separata all’interno della
stessa azienda sia con la forma di entità giuridica propria;
– introduce il concetto di «funzioni essenziali» 12 che
devono essere affidate ad organismi che non forniscono
servizi di trasporto ferroviario al fine di assicurare l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria;
– impone la separazione contabile tra le attività merci e
passeggeri.
La Direttiva 2001/13 (che modifica la Direttiva 95/18)
estende l’ambito di applicazione della normativa sulla li12
Le funzioni essenziali di cui all’art. 6, paragrafo 3 della Direttiva
91/440/Cee modificata dalla Direttiva 2001/12 sono:
– preparazione e adozione delle decisioni relative alle licenze delle
imprese ferroviarie, compresa la concessione di licenze individuali;
– adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché
l’assegnazione di singole linee ferroviarie;
– adozione di decisioni relative all’imposizione dei diritti per l’utilizzo
dell’infrastruttura;
– controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi.
Il quadro normativo del settore ferroviario
9
cenza a tutte le Imprese Ferroviarie (e non solo a quelle che
effettuano i servizi liberalizzati), specificando che l’organismo che attribuisce le licenze deve essere indipendente
da qualsiasi società di trasporto ferroviario. La concessione
della licenza deve includere la conformità alla legislazione
doganale; infine, gli Stati membri devono informare la
Commissione ogni volta che una licenza è rilasciata.
La Direttiva 2001/14 (che sostituisce la Direttiva
95/19/Ce) relativa all’assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza, prevede che:
– il gestore dell’infrastruttura rediga e pubblichi un
«Prospetto informativo della rete» in cui indicare le modalità di accesso, le procedure, la tariffe e le regole di accesso delle capacità;
– i canoni siano fissati e riscossi dal gestore, in misura
tale che gli consenta di autofinanziarsi e che possa pareggiare i costi;
– i diritti/obblighi del gestore e dell’impresa ferroviaria
siano definiti in un «contratto» o in un «accordo quadro»;
– vengano individuate regole di priorità da considerare
nella procedura di assegnazione delle capacità;
– venga prevista la presenza di un Organismo di regolamentazione indipendente, sul piano giuridico, decisionale,
organizzativo e della strategia finanziaria, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione
dei diritti (pedaggi), dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti e, infine, da qualsiasi autorità
competente preposta all’aggiudicazione di un contratto di
servizio pubblico. A quest’Organismo può adire qualsiasi
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Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
richiedente ritenga di essere stato vittima di un trattamento
ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio
derivanti da decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura o
eventualmente dall’impresa ferroviaria;
– venga imposto l’obbligo del certificato di sicurezza
per le imprese ferroviarie commerciali.
Ad oggi la situazione normativa del Primo Pacchetto
può essere riassunta nella Tabella 1 che segue.
Tabella 1 – Recepimento del Primo Pacchetto Ferroviario in Europa
Separazione
LiberalizzaIndipendenza
Potere
tra gestore
zione traffico dell’organismo dell’organismo
dell’infrastrut- internazionale di rilascio del- di controllo
tura e Impredi merci
le licenze
della concorse Ferroviaria
renza
Solo formale
Si
Solo formale
(Ministero dei
Trasporti)
Presente ma
senza alcun
potere
Si
Si
Si
Con ampi poteri decisionali
Spagna
Solo formale
(RENFE e ADIF
sono pubbliche)
Si
Solo formale
Presente ma
senza alcun
potere
Svezia
Si
Si
Si
Con ampi poteri decisionali
Regno Unito
Si
Si
Si
Con ampi poteri decisionali
Italia
Si
Si
Solo formale
(Ministero dei
Trasporti)
Presente con
poteri limitati
Francia
Germania
Fonte: Elaborazione The European House-Ambrosetti 2009.
Il quadro normativo del settore ferroviario
11
3. Il Secondo Pacchetto Ferroviario
Nel gennaio del 2002 la Commissione propone un nuovo pacchetto di misure che è stato approvato nell’aprile
del 2004 13. Con il Secondo Pacchetto, oltre al completamento della liberalizzazione del trasporto merci, vengono
stabilite regole di fondamentale importanza in materia di
interoperabilità e sicurezza. In particolare, il Secondo Pacchetto si compone di tre Direttive e di un Regolamento:
– La Direttiva 2004/51 ha ulteriormente modificato la
Direttiva 91/440 anticipando l’apertura del mercato del
trasporto merci internazionale al primo gennaio 2006 e
ampliando i confini della liberalizzazione – da gennaio
2007 – a tutto il trasporto merci europeo, incluso quello
nazionale;
– la Direttiva 2004/49 ha rafforzato la sicurezza delle
ferrovie assicurando la totale trasparenza delle procedure
di sicurezza in vigore e concentrando in un unico testo le
norme in precedenza contenute in Direttive differenti.
L’obiettivo perseguito è quello di armonizzare nei Paesi
Membri gli standard di sicurezza definiti dalla Commissione dopo i lavori tecnici di preparazione eseguiti dall’Agenzia Ferroviaria Europea. Ha stabilito una procedura
per rilasciare i certificati di sicurezza che ogni impresa
ferroviaria deve ottenere prima di poter far circolare i treni
sulla rete europea. Inoltre ha imposto agli Stati membri di
13
Direttiva 2004/49/Ce sulla sicurezza delle ferrovie Comunitarie; Direttiva 2004/50/Ce sull’interoperabilità del servizio ferroviario Europeo;
Direttiva 2004/51/EC sullo sviluppo delle ferrovie Comunitarie e il Regolamento (Ce) 881/2004 che istituisce l’Agenzia Ferroviaria Europea.
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Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone
istituire un’autorità indipendente responsabile della sicurezza (responsabile del rilascio del certificato di sicurezza)
ed un organismo preposto alle indagini sugli incidenti nel
trasporto ferroviario;
– la Direttiva 2004/50 ha aggiornato la legislazione in
materia di interoperabilità tecnica già in vigore 14, necessaria per la prestazione di servizi transfrontalieri e la riduzione dei costi del materiale rotabile.
– il Regolamento 881/2004 ha istituito l’Agenzia Ferrovia Europea al fine di supportare a livello tecnico l’implementazione della legislazione europea, cioè aumentare la
competitività del sistema ferroviario 15.
14
Direttiva 96/48/Ce, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e la Direttiva 2001/16/Ce che ripropone
gli stessi principi previsti dalla Direttiva 96/48/Ce ai sistemi ferroviari
convenzionali
15
L’Agenzia Ferroviaria Europea (ERA) è un’agenzia dell’Unione
Europea istituita nell’aprile del 2004. Essa ha due sedi principali, entrambe in Francia: il quartier generale e tutti gli uffici si trovano a Valenciennes, mentre le conferenze e gli incontri internazionali hanno luogo a
Lille. La piena attività è iniziata a metà del 2006. L’agenzia si occupa da
un lato, della creazione di un’area ferroviaria europea competitiva, che
aumenti la compatibilità dei sistemi di ogni Stato membro e, dall’altro,
assicuri i livelli di sicurezza richiesti. L’ERA assume, in particolare, il
compito di «contribuire sul piano tecnico all’attuazione della normativa
comunitaria finalizzata a migliorare la posizione concorrenziale del settore
ferroviario potenziando il livello di interoperabilità dei sistemi ferroviari e
a sviluppare un approccio comune in materia di sicurezza del sistema ferroviario europeo, nella prospettiva di concorrere alla realizzazione di uno
spazio ferroviario europeo senza frontiere, in grado di garantire un elevato
livello di sicurezza».