Corte dei conti - Comune di Taranto

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Gazzetta ufficiale C 124
Gazzetta ufficiale
delle Comunità europee
Edizione in lingua italiana
Comunicazioni ed
informazioni
Numero d'informazione
Sommario
2001/C 124/01
I Comunicazioni
Corte dei conti
Relazione speciale n. 1/2001 sull'Iniziativa
comunitaria URBAN corredata delle risposte della
Commissione
IT
[© ]
http://www.europateam.cc.cec/eur-lex/it/oj/2001/c_12420010425it.html [25/04/2001 13:53:06]
ISSN 0378-701X
C 124
44o anno
25 aprile 2001
Pagina
1
25.4.2001
IT
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
C 124/1
I
(Comunicazioni)
CORTE DEI CONTI
RELAZIONE SPECIALE N. 1/2001
sull’Iniziativa comunitaria URBAN corredata delle risposte della Commissione
(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)
(2001/C 124/01)
INDICE
Punti
Pagina
INTRODUZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1-5
2
L’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E LA SITUAZIONE FINANZIARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6-10
3
LA SELEZIONE DELLE ZONE URBANE AMMISSIBILI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11-16
6
LA PROGRAMMAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17-25
7
L’approccio integrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17-18
7
La selezione delle misure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19-20
7
L’approvazione dei programmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21-25
7
IL COLLEGAMENTO CON LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26-33
8
LE STRUTTURE PREPOSTE ALLA GESTIONE ED ALLA SORVEGLIANZA . . . . . . . . . . . . . . .
34-48
9
A livello decisionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34-36
9
A livello dell’attuazione e della sorveglianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37-42
10
A livello dell’assistenza tecnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43-48
11
L’ESECUZIONE DEI PROGRAMMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49-63
11
La gestione finanziaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49-54
11
La scelta e la realizzazione delle azioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55-60
12
La valutazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61-63
13
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64-72
14
ALLEGATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
Risposte della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
C 124/2
IT
INTRODUZIONE
1. Nel giugno 1994, la Commissione ha deciso di adottare un’Iniziativa comunitaria (IC) ai sensi dell’articolo 11 del regolamento
(CEE) n. 4253/88 (1) (regolamento di coordinamento dei Fondi
strutturali), a favore delle zone urbane, denominata URBAN. Questa Iniziativa è andata ad aggiungersi ai progetti pilota urbani cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e riguardanti 33 zone urbane per il periodo 1989-1993 e 26 zone per il
periodo 1994-1999 (2). La Commissione ha fissato gli orientamenti relativi ai programmi operativi (PO), che gli Stati membri
sono stati invitati a predisporre nell’ambito di URBAN, tramite
due comunicazioni pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, l’una nel
luglio 1994 (dotazione iniziale di 600 milioni di euro) (3) e l’altra
nel luglio 1996 (dotazione supplementare di 157 milioni di
euro) (4). Le due comunicazioni fissano i medesimi orientamenti
per quanto concerne la portata e gli obiettivi di URBAN, le zone
e le misure ammissibili, nonché l’attuazione. Un vademecum,
destinato in particolare a facilitare la redazione dei PO, è stato elaborato dalla Commissione nel settembre 1994.
2. La strategia definita dalla Commissione (5) consiste nell’apporto di un aiuto comunitario proveniente dal FESR e dal Fondo
sociale europeo (FSE) «per il finanziamento di programmi integrati di sviluppo a favore di settori di città territorialmente delimitati. L’impostazione integrata implica che vengano affrontati in
maniera globale i problemi economici, sociali e ambientali dei
quartieri dissestati. Il programma integrato dovrà comprendere
un insieme organico di misure di sviluppo economico, d’integrazione sociale e di tutela ambientale, basate su proposte emerse a
(1) Regolamento (CEE) n. 4253/88 recante disposizioni di applicazione
del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali
interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri
strumenti finanziari esistenti, dall’altro, così come modificato dal
regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio (GU L 193 del 31.7.1993,
pag. 20). L’articolo 11, «Iniziative comunitarie», prevede che la Commissione possa, di propria iniziativa, decidere di proporre agli Stati
membri di presentare domande di contributo per azioni che rivestono un interesse particolare per la Comunità.
(2) I progetti pilota urbani sono cofinanziati dal FESR in virtù dell’articolo 10 del relativo regolamento [regolamento (CEE) n. 4254/88 del
Consiglio, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/93
recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/
88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale].
L’obiettivo generale dei progetti pilota urbani consiste nell’individuare
e nell’attuare misure e concezioni innovatrici in materia di politica e
di programmazione urbana al fine di contribuire ad una coesione
economica e sociale durevole.
(3) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti dei
programmi operativi che gli Stati membri sono invitati a proporre
nell’ambito di un’iniziativa comunitaria concernente le zone urbane
(GU C 180 dell’1.7.1994, pag. 6). Benché al momento dell’adozione di
questa comunicazione gli importi in causa fossero espressi in ECU,
nella relazione viene usata la menzione euro sia per gli importi in
ECU che per quelli in euro.
4
( ) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti dei
programmi operativi che gli Stati membri sono invitati a proporre
nell’ambito di un’iniziativa comunitaria concernente le zone urbane
(GU C 200 del 10.7.1996, pag. 4).
(5) Punto 14 delle comunicazioni della Commissione.
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livello di compartecipazione locale. Verrà accordata la priorità ai
programmi integrati di carattere innovativo, aventi valore dimostrativo e atti a promuovere l’occupazione locale».
3. Gli obiettivi dell’Iniziativa (6) sono espressi in termini piuttosto generici: «essa mira ad inserirsi in un disegno di vasta portata,
fungendo da catalizzatore mediante progetti di punta intesi a
migliorare in modo durevole le condizioni di vita degli abitanti
delle città, in particolare dei quartieri più poveri e socialmente
degradati».
4. In passato, la Corte ha esaminato le IC Interreg, PMI, Leader e
PEACE (7), nonché gli interventi comunitari effettuati nel quadro
dell’ambiente urbano e dello sviluppo locale (8). La Corte aveva
concluso, fra l’altro, che in ambito urbano erano state realizzate
azioni disparate e contrassegnate da una notevole compartimentazione (9). Il gran numero di interventi comunitari riguardanti,
specificamente, la questione urbana ha indotto la Corte a prendere in esame l’IC URBAN. Del resto, URBAN è una delle quattro
IC che sono state rinnovate per il periodo 2000-2006 (10).
5. L’indagine della Corte si è posta l’obiettivo di analizzare la
coerenza del quadro normativo e di valutare la qualità della programmazione, dell’attuazione, della gestione finanziaria e della
valutazione di URBAN. I controlli sono stati eseguiti presso la
Commissione ed in nove Stati membri (Italia, Spagna, Francia,
Grecia, Regno Unito, Germania, Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo) (11). I programmi di questi nove Stati membri rappresentano
più del 90 % delle spese di URBAN.
(7) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1994, punti 4.61-4.73
(Iniziativa comunitaria di cooperazione interregionale e transfrontaliera — Interreg). Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1995,
punti 7.9-7.60 (Iniziativa comunitaria Leader 1990-1993) e relazione
annuale sull’esercizio finanziario 1996, punti 6.86-6.91 (Iniziativa
PMI).
Relazione speciale n. 7/2000 sul Fondo internazionale per l’Irlanda e
sul programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell’Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell’Irlanda nel periodo
1995-1999 (GU C 146 del 25.5.2000).
(8) Relazione speciale n. 4/94 sull’ambiente urbano (GU C 383 del
31.12.1994, pag. 1). Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1994,
punti 4.39-4.60 (Le sovvenzioni globali come strumento di sviluppo
locale). Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1995, punti 5.715.87 (Gli scambi di esperienze fra enti territoriali).
(9) Cfr. in particolare i punti 6.1-6.7 della relazione speciale n. 4/94 sull’ambiente urbano.
(10) Soltanto quattro delle 13 Iniziative comunitarie esistenti nel periodo
1994-1999 sono state rinnovate per il periodo 2000-2006.
(11) A titolo di esempio, i progetti cofinanziati da URBAN che si ritrovano
con maggiore frequenza sono i seguenti: centri interaziendali e di
sostegno all’occupazione; incentivi per le PMI (in particolare, imprese
commerciali ed artigianali); riqualificazione degli spazi pubblici (strade, marciapiedi, parchi ecc.); ristrutturazione di edifici; attrezzature
socioculturali; servizi sociali a favore dei ceti meno abbienti; corsi di
formazione professionale.
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IT
L’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E LA SITUAZIONE
FINANZIARIA
6. La Corte ha già esaminato per il periodo 1994-1999 il processo di assegnazione delle risorse disponibili per i Fondi strutturali (FS), per obiettivo (1), per Stato membro e per IC (2). L’allegato
presenta nel dettaglio il processo di assegnazione delle risorse
URBAN per Stato membro, processo caratterizzato da numerosi
adeguamenti. Nelle comunicazioni della Commissione sono state
previste ripartizioni indicative globali fra le regioni che rientrano
nell’obiettivo n. 1 e le altre zone. Non sono stati definiti, però, i
criteri di attribuzione delle risorse tra le regioni rientranti nei vari
obiettivi e le altre zone all’interno degli Stati membri, nonché fra
le varie zone beneficiarie.
7. Uno degli obiettivi della Commissione era la concentrazione
delle risorse su un massimo, inizialmente, di 50 zone urbane,
divenute poi 70 a seguito dell’estensione dell’Iniziativa (3). La
Commissione mirava parimenti ad un rapporto elevato tra il
finanziamento comunitario e la popolazione della zona selezionata, al fine di assicurare una forte concentrazione, tale da produrre una migliore efficacia e visibilità degli interventi. Alla fine,
tuttavia, 118 zone urbane hanno beneficiato di finanziamenti nell’ambito di URBAN. Dall’analisi delle zone beneficiarie ne emerge
la notevole eterogeneità. In effetti, 34 zone contano meno di
10 000 abitanti, mentre 17 zone ne contano più di 50 000, il che
porta a differenze molto significative in termini di contributo
complessivo dei programmi per abitante.
C 124/3
programmi adottati, 18 prevedevano inizialmente un contributo
del settore privato superiore al 10 %. Riguardo all’insieme dei programmi, il contributo privato si è ridotto infine del 63 %. I grafici
1 e 2 presentano, rispettivamente, gli impegni ed i pagamenti
comunitari eseguiti negli esercizi di bilancio 1994-1999. Riguardo
all’intero periodo 1994-1999, gli impegni ed i pagamenti effettuati rappresentano, rispettivamente, 858,17 e 469,88 milioni di
euro, vale a dire il 95,53 % ed il 52,31 % del contributo approvato
dei Fondi strutturali.
9. I PO URBAN sono avanzati, in linea generale, molto lentamente rispetto alle previsioni iniziali dei piani finanziari. L’analisi
delle modifiche apportate a tali piani dimostra che le spese si concentrano, in definitiva, nell’ultimo anno (cfr. il grafico 3). La Corte
ha già constatato (4), da un lato, che la procedura di elaborazione
dei piani finanziari nell’ambito dei Fondi strutturali non è basata
sulle esigenze degli interventi e, dall’altro, che le modifiche dei
piani finanziari introdotte alla fine del 1999 hanno avuto come
obiettivo principale quello di permettere l’impegno dell’intero
contributo comunitario. Per i programmi i cui fondi vengono
impegnati per quote annuali, il meccanismo degli impegni comunitari avrebbe consentito soltanto d’impegnare la quota 1999 se
le spese effettivamente sostenute dai beneficiari finali avessero
rappresentato il 100 %, l’80 % e il 40 % delle spese relative, rispettivamente, alle quote 1994-1996, 1997 e 1998 (5). Pertanto, dati i
ritardi nell’esecuzione, i piani finanziari sono stati adattati alla
situazione reale (riduzione sostanziale delle annualità 1994-1998)
al fine di impegnare l’intero saldo dei programmi.
8. La tabella presenta i piani finanziari iniziali ed al 31 dicembre
1999, con una disaggregazione dei costi totali che illustra il contributo del FESR e del FSE, nonché la spesa pubblica e quella privata. Al 31 dicembre 1999, il contributo dei Fondi strutturali
risultante dai piani finanziari dei programmi ammonta a
898,32 milioni di euro, ossia il 49,5 % del costo totale, di cui
750,06 milioni a carico del FESR e 148,26 milioni a carico del
FSE, pari ad una media di 7,61 milioni di euro per zona beneficiaria, di cui 6,35 milioni a carico del FESR e 1,26 milioni a carico
del FSE. La spesa nazionale pubblica e quella privata rappresentano, rispettivamente, il 45,1 % e il 5,4 % del costo totale. Sui 61
10. Del resto, non tutte le modifiche dei piani finanziari introdotte negli ultimi mesi del 1999 si riflettono nei conti chiusi al
31 dicembre 1999. Ne consegue che gli impegni eseguiti non corrispondono ai piani finanziari in vigore ma a quelli precedenti e
che, per parecchi programmi, gli impegni contabilizzati sono
quindi superiori agli impegni giuridici. Tale anomalia incide anche
sui pagamenti di anticipi, essendo questi effettuati in proporzione
agli impegni contabilizzati. Ne deriva che sono stati eseguiti pagamenti superiori agli importi risultanti dai nuovi piani finanziari.
Per un programma, gli anticipi versati superano persino il totale
del contributo comunitario concesso.
(1) I Fondi strutturali contribuiscono alla realizzazione di sei obiettivi
prioritari; fra questi, l’obiettivo n. 1 consiste nella promozione dello
sviluppo e dell’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo sul
processo di sviluppo, mentre l’obiettivo n. 2 consiste nella riconversione delle regioni, delle regioni frontaliere o delle parti di regioni gravemente colpite dal declino industriale.
2
( ) Relazione speciale n. 16/98 relativa all’esecuzione degli stanziamenti
delle azioni strutturali del periodo di programmazione 1994-1999
(punto 3.1 e allegato I) (GU C 347 del 16.11.1998, pag. 48), nonché
relazione annuale sull’esercizio finanziario 1995 (punti 5.32-5.33).
(4) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1997 (punti 3.24-3.34) e
relazione annuale sull’esercizio finanziario 1999 (punti 3.3 e 3.183.22), nonché relazione speciale n. 16/98 relativa all’esecuzione degli
stanziamenti delle azioni strutturali del periodo di programmazione
1994-1999, punto 6.19.
(5) Disposizioni di esecuzione finanziaria applicabili agli interventi. Meccanismi degli impegni e dei pagamenti della Comunità. Allegato standard ai Quadri comunitari di sostegno, documenti unici di programmazione oppure programmi operativi.
C 124/4
Tabella
Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999
(in migliaia di euro)
Piano finanziario iniziale
Programma
URBAN
Prima serie (1)
impegno unico
Numero FESR
Data di
presentazione
Data di
adozione
Tempi di
esecuzione
(in anni)
Spesa pubblica
Costo totale
Totale
Spesa pubblica
Fondi strutturali
Totale
FESR
FSE
Nazionale
Spesa
privata
Costo totale
Totale
Fondi strutturali
Totale
FESR
FSE
Nazionale
Spesa privata
10.7.1995
14.3.1996
24.7.1995
20.11.1995
28.7.1995
9.12.1996
21.12.1995
28.9.1995
27.7.1995
27.11.1995
6.11.1995
6.11.1995
6.11.1996
18.12.1995
12.3.1996
12.3.1996
12.3.1996
12.3.1996
20.5.1996
24.10.1996
12.3.1996
0,55
1,36
0,74
1,05
0,73
2,10
1,13
0,90
0,73
1,06
1,01
1,01
2,01
1,13
1,34
1,34
1,34
1,34
1,53
1,96
1,34
11 326
11 053
15 234
3 042
19 943
5 152
16 016
141 312
17 180
9 611
31 048
16 310
22 574
18 650
20 478
20 897
17 036
22 760
26 616
9 731
17 583
11 326
4 964
14 724
3 042
19 395
5 152
16 016
12 584
17 180
9 611
30 008
15 795
20 458
16 200
14 000
18 048
15 821
20 302
24 003
9 701
17 583
5 663
2 200
2 582
1 521
12 880
2 732
12 000
9 200
12 888
7 200
16 100
8 000
8 001
8 100
7 000
7 000
7 000
8 881
7 000
4 866
7 000
4 241
1 771
2 021
1 341
12 205
2 732
9 884
8 035
12 693
5 940
12 706
6 520
5 618
6 811
5 297
6 043
6 512
7 795
6 432
4 478
3 938
1 422
429
561
180
675
0
2 116
1 165
195
1 260
3 394
1 480
2 383
1 289
1 703
957
488
1 086
568
388
3 062
5 663
2 764
12 142
1 521
6 515
2 420
4 016
3 384
4 292
2 411
13 908
7 795
12 457
8 100
7 000
11 048
8 821
11 421
17 003
4 836
10 583
0
6 089
510
0
548
0
0
128 728
0
0
1 040
515
2 116
2 450
6 478
2 849
1 215
2 458
2 613
30
0
11 772
6 094
17 638
3 131
20 389
5 241
18 015
14 817
17 815
10 049
29 053
16 886
24 755
19 279
19 048
20 897
17 444
25 356
34 583
9 731
14 816
11 772
5 388
17 128
3 131
19 808
5 241
16 946
12 973
17 815
10 049
28 985
16 371
24 599
16 782
15 744
18 048
17 242
22 426
29 956
9 731
14 495
5 886
2 200
3 499
1 562
13 077
2 773
12 432
9 532
13 364
7 459
16 761
8 288
8 288
8 391
7 000
7 000
7 000
9 003
7 762
4 866
7 077
4 306
1 771
2 937
1 226
12 402
2 773
10 071
8 343
13 169
6 199
13 367
6 808
5 905
6 748
5 297
6 043
6 069
7 726
7 421
4 780
4 015
1 580
429
561
336
675
0
2 361
1 189
195
1 260
3 394
1 480
2 383
1 643
1 703
957
931
1 277
341
86
3 062
5 886
3 188
13 629
1 569
6 731
2 468
4 514
3 441
4 451
2 590
12 224
8 083
16 311
8 391
8 744
11 048
10 242
13 423
22 194
4 866
7 418
0
706
510
0
581
0
1 069
1 844
0
0
68
515
156
2 497
3 305
2 849
202
2 930
4 627
0
321
8.11.1994
22.12.1994
31.10.1994
5.12.1994
5.12.1994
17.7.1995
22.11.1995
12.6.1996
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
31.10.1994
23.7.1996
30.7.1996
20.11.1995
18.9.1995
18.9.1995
21.12.1995
30.7.1996
9.12.1996
24.2.1995
30.7.1996
6.11.1996
6.11.1996
30.7.1996
30.7.1996
30.7.1996
30.7.1996
6.11.1996
6.11.1996
1,71
1,61
1,05
0,79
0,79
0,43
0,69
0,49
0,32
1,75
2,02
2,02
1,75
1,75
1,75
1,75
2,02
2,02
17 613
21 091
1 033
19 683
68 229
31 926
5 279
11 920
24 516
35 666
20 637
17 294
17 743
14 890
14 827
32 736
11 732
16 326
17 613
21 091
1 033
18 766
37 497
25 890
5 279
9 940
24 138
31 850
16 072
16 429
16 072
13 839
14 317
28 309
11 498
15 306
7 000
15 817
507
4 650
4 650
9 770
3 958
4 970
16 950
17 296
8 036
8 036
8 036
6 786
6 786
13 648
5 612
7 653
5 416
7 909
429
3 674
4 219
6 838
3 148
3 140
8 117
14 808
6 429
6 429
5 842
5 563
5 089
9 988
4 377
6 122
1 584
7 909
78
977
431
2 932
810
1 830
8 833
2 488
1 607
1 607
2 194
1 223
1 697
3 660
1 235
1 531
10 613
5 274
526
14 116
32 847
16 120
1 321
4 970
7 188
14 554
8 036
8 393
8 036
7 053
7 531
14 661
5 886
7 653
0
0
0
917
30 732
6 036
0
1 980
378
3 816
4 565
865
1 671
1 051
510
4 427
234
1 020
17 500
28 276
865
21 292
27 753
39 302
5 397
12 229
28 383
40 142
20 709
17 366
17 815
14 950
14 887
37 146
13 734
16 396
17 500
28 276
865
20 275
25 383
33 266
5 397
10 228
27 942
36 186
16 144
16 501
16 144
13 899
14 377
32 719
13 460
15 376
7 000
21 207
420
4 804
4 805
12 345
4 048
5 114
19 808
19 496
8 072
8 072
8 072
6 816
6 816
15 610
6 593
7 688
6 101
12 575
307
3 828
4 359
9 413
2 962
3 284
10 707
16 575
6 465
6 465
5 878
5 593
5 119
11 677
5 358
6 157
899
8 632
113
976
446
2 932
1 086
1 830
9 101
2 921
1 607
1 607
2 194
1 223
1 697
3 933
1 235
1 531
10 500
7 069
445
15 471
20 578
20 921
1 349
5 114
8 134
16 690
8 072
8 429
8 072
7 083
7 561
17 109
6 867
7 688
0
0
0
1 017
2 371
6 036
0
2 001
441
3 956
4 565
865
1 671
1 051
510
4 427
274
1 020
URBAN
Seconda serie (2)
impegno unico
971010001
981010001
970210001
970210002
970310001
970310002
970310003
970310004
970310005
960710001
960710002
961310001
971410001
970910001
970910002
970910003
970910004
Mons-La Louvière (B)
Anderlecht (B)
Sassonia (Zwickau) (D)
Schleswig-Holstein (D)
Clichy-Montfermeil (Île-de-France) (F)
Chalon-sur-Saône (Borgogna) (F)
Saint-Etienne (Rhône-Alpes) (F)
Bastia (Corsica) (F)
Mantes-la-Jolie (Île-de-France) (F)
Rotterdam (NL)
Utrecht (NL)
Graz (A)
Helsinki/Vantaa (FIN)
Coventry (UK)
Bristol (UK)
Brighton (UK)
Leeds (UK)
15.1.1997
30.9.1998
9.12.1996
17.12.1996
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
27.8.1996
27.8.1996
15.7.1996
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
10.1.1997
17.3.1998
26.3.1999
26.3.1997
15.4.1997
1.8.1997
4.8.1997
1.8.1997
12.12.1997
8.12.1997
11.4.1997
11.4.1997
24.10.1996
26.5.1997
28.7.1997
28.7.1997
28.7.1997
17.10.1997
1,17
0,48
0,29
0,33
0,56
0,56
0,56
0,92
0,91
0,62
0,62
0,28
0,37
0,55
0,55
0,55
0,77
14 000
1 320
19 684
14 987
18 504
14 008
15 112
6 514
16 371
23 550
25 971
23 410
10 201
9 478
11 478
9 371
9 567
14 000
1 320
19 668
14 263
15 688
13 950
12 738
6 514
15 414
18 374
25 371
11 680
9 054
9 316
9 834
9 261
9 059
7 000
660
9 779
7 110
5 320
5 331
5 320
3 500
5 299
6 500
6 500
3 590
3 933
4 506
4 506
4 506
4 506
5 706
660
8 701
3 657
5 320
3 848
3 936
3 008
4 264
6 500
6 500
2 890
2 547
3 105
3 456
3 386
3 380
1 294
0
1 078
3 453
0
1 483
1 384
492
1 035
0
0
700
1 386
1 401
1 050
1 120
1 126
7 000
660
9 889
7 153
10 368
8 619
7 418
3 014
10 115
11 874
18 871
8 090
5 121
4 810
5 328
4 755
4 553
0
0
16
724
2 816
58
2 374
0
957
5 176
600
11 730
1 147
162
1 644
110
508
14 343
3 884
13 815
17 024
21 267
14 063
6 978
6 562
16 657
26 198
20 281
25 855
10 475
9 478
11 478
9 371
9 567
14 343
3 884
13 799
16 139
18 721
11 053
5 203
6 562
15 782
20 575
20 281
14 125
9 328
9 316
9 834
9 261
9 059
7 172
1 418
10 176
7 480
5 320
5 321
2 576
3 500
5 299
7 048
6 500
4 255
4 044
4 506
4 506
4 506
4 506
5 878
1 418
9 098
3 847
5 320
3 948
2 412
3 008
4 264
7 048
6 500
3 555
2 650
3 105
3 456
3 386
3 380
1 294
0
1 078
3 633
0
1 373
164
492
1 035
0
0
700
1 394
1 401
1 050
1 120
1 126
7 171
2 466
3 623
8 659
13 401
5 732
2 628
3 062
10 483
13 527
13 781
9 870
5 284
4 810
5 328
4 755
4 553
0
0
16
885
2 546
3 010
1 775
0
875
5 623
0
11 730
1 147
162
1 644
110
508
URBAN
Prima serie
impegno per quote
annuali
940810002
941110003
940510001
941210004
Grecia
Spagna
Italia
Lisbona e Porto (P)
7.11.1994
3.11.1994
15.11.1994
28.10.1994
28.3.1995
19.7.1995
30.4.1996
19.7.1995
0,39
0,71
1,46
0,72
67 167
248 684
280 696
62 017
61 841
248 397
267 270
61 267
45 200
162 599
117 652
44 297
34 075
144 937
102 037
35 276
11 125
17 662
15 615
9 021
16 641
85 798
149 618
16 970
5 325
287
13 426
750
64 086
263 437
328 906
70 702
60 323
263 437
317 000
70 556
45 242
171 288
136 684
50 882
34 117
152 284
120 368
44 952
11 125
19 004
16 316
5 930
15 081
92 149
180 316
19 675
3 764
0
11 906
146
URBAN
Seconda serie
impegno per quote
annuali
971110001 Spagna II
9.1.1997
3.3.1998
1,15
121 410
121 410
77 330
67 108
10 222
44 080
0
120 164
120 164
76 085
65 863
10 222
44 079
0
Totale 1 880 192 1 616 541
842 919
694 845
148 073
773 622
263 651 1 815 543 1 717 313
898 319
750 056
148 263
818 993
98 230
(1) In seguito alla Comunicazione della Commissione del luglio 1994.
(2) In seguito alla Comunicazione della Commissione del luglio 1996.
Fonte: Corte dei conti.
25.4.2001
21.12.1994
3.11.1994
28.10.1994
31.10.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
4.11.1994
31.10.1994
8.11.1994
8.11.1994
8.11.1994
8.11.1994
8.11.1994
8.11.1994
8.11.1994
940410001
940610001
940710002
940710009
951310001
951410002
961510002
940910001
940910008
940910009
940910026
940910027
940910028
940910029
940910030
940910031
940910036
Charleroi (B)
Bruxelles (B)
Anversa (B)
Danimarca (DK)
Magdeburgo (D)
Halle/Saale (D)
Rostock (D)
Chemnitz (D)
Erfurt (D)
Brandeburgo (D)
Berlino (D)
Brema (D)
Saarbrücken (D)
Duisburg (D)
Amiens (Picardia) (F)
Mulhouse (Alsazia) (F)
Les Mureaux (Île-de-France) (F)
Aulnay-sous-Bois (Île-de-France) (F)
Est-Lyonnais (Rhône-Alpes) (F)
Valenciennes (Nord-Pas-de-Calais) (F)
Marsiglia (F)
Roubaix-Tourcoing (Nord-Pas-deCalais) (F)
Irlanda
Lussemburgo
Amsterdam (NL)
L’Aja (NL)
Vienna (A)
Joensuu (FIN)
Malmö (S)
Irlanda del Nord (UK)
Merseyside (UK)
Birmingham (UK)
Hackney (Londra) (UK)
Manchester (UK)
Nottingham (UK)
Sheffield (UK)
Scozia (UK)
Swansea (UK)
Park Royal (Londra) (UK)
941010005
941010007
941010008
940110001
940210018
940210019
940210020
940210021
940210022
940210023
940210024
940210048
940210049
940210050
940310042
940310043
940310044
940310045
940310046
940310047
940310048
940310049
Designazione
IT
Tipo di programma
Piano finanziario al 31 dicembre 1999
25.4.2001
IT
C 124/5
Grafico 1
Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999 — Impegni 1994-1999
800 000
700 000
Migliaia di euro
600 000
500 000
FESR
400 000
FSE
300 000
200 000
100 000
0
FESR
FSE
1994
0
0
1995
133 136
27 163
1996
187 938
25 663
1997
88 887
27 680
1998
158 247
23 288
1999
174 562
11 611
Totale
742 771
115 404
Fonte: conti di gestione della Commissione.
Grafico 2
Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999 — Pagamenti 1994-1999
450 000
400 000
Migliaia di euro
350 000
300 000
FESR
250 000
FSE
200 000
150 000
100 000
50 000
0
FESR
FSE
1994
0
0
1995
63 911
13 372
Fonte: conti di gestione della Commissione.
1996
100 161
12 220
1997
40 923
11 297
1998
129 306
10 694
1999
72 032
15 961
Totale
406 333
63 543
C 124/6
IT
25.4.2001
Grafico 3
Confronto fra i piani finanziari iniziali e finali (al 31 dicembre 1999) relativi agli otto programmi URBAN unici per l’insieme
delle zone beneficiarie di uno Stato membro (in %)
80,0
70,0
60,0
50,0
Piani iniziali
40,0
Piani finali
30,0
20,0
10,0
0,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fonte: Decisioni di concessione di aiuti relative agli otto programmi nazionali URBAN (numeri FESR 940110001, 940810002, 941110003, 940410001,
940510001, 940610001, 941210004 e 961510002) adottati in seguito alla comunicazione della Commissione del luglio 1994. Questi programmi rappresentano circa la metà dei finanziamenti concessi da URBAN. Occorre rilevare che tra l’importo dei piani finanziari iniziali e quello dei piani finanziari
finali vi è una differenza del 10 % circa dovuta all’indicizzazione e all’aumento delle dotazioni di taluni di questi programmi.
LA SELEZIONE DELLE ZONE URBANE AMMISSIBILI
11. La Commissione non ha definito criteri precisi per la determinazione delle zone urbane ammissibili. In linea di principio,
sono ammissibili le zone urbane che si trovano in città ed agglomerati urbani con oltre 100 000 abitanti: «Come zone bersaglio
verrebbero scelti dei quartieri territorialmente delimitati, oppure
unità amministrative costituite (borgo, comune, frazione), situate
in zone densamente popolate e caratterizzate da un numero
minimo di abitanti, alto tasso di disoccupazione, tessuto urbano
disgregato, precarietà di alloggi e mancanza di servizi sociali. Si
potrebbero eccezionalmente finanziare, in casi debitamente giustificati, anche interventi in città medio-piccole affette da una crisi
economica generale» (1).
12. Nella motivazione della prima comunicazione relativa ad
URBAN (2), si prevedeva che la selezione finale dei programmi si
sarebbe basata sul parere di un gruppo di esperti indipendenti
designati dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri, il quale avrebbe applicato dei criteri stabiliti in precedenza.
Questa procedura non è stata però adottata dalla Commissione.
La ripartizione delle responsabilità fra la Commissione e gli Stati
membri non è stata chiaramente stabilita. La Commissione, che
(2) COM(94) 61 def./2 del 20 aprile 1994 «Iniziativa comunitaria concernente le zone urbane (URBAN)».
adotta le decisioni relative alla concessione degli aiuti, è intervenuta attraverso trattative informali, in un quadro poco trasparente, per ridurre il numero troppo elevato di zone urbane beneficiarie presentato dagli Stati membri, senza peraltro riuscire a
scendere al numero stabilito, ossia 70 (cfr. il punto 7).
13. L’esempio seguente consente di illustrare le difficoltà legate
alla procedura di selezione. Le autorità italiane avevano invitato
24 città a presentare dei progetti. Nove città non invitate, che
sono venute a conoscenza dell’avvio di URBAN, hanno anch’esse
presentato dei progetti, di propria iniziativa e al di fuori della procedura stabilita dalle autorità nazionali. Di fronte a questa situazione, lo Stato membro ha inviato tutte le proposte, decisamente
eterogenee, alla Commissione, affinché prendesse una decisione.
La selezione è stata infine negoziata tra la Commissione e lo Stato
membro in quanto, nonostante gli sforzi compiuti, era risultato
impossibile per la Commissione, in assenza di una metodologia e
di informazioni appropriate, valutare in maniera obiettiva le proposte presentate.
14. Gli Stati membri hanno dovuto adottare rapidamente dei
meccanismi di selezione ad hoc che, in pratica, consistevano nella
preselezione, in un primo tempo, delle città, per poi lasciare la
scelta delle zone urbane beneficiarie alle autorità locali corrispondenti. In parecchi casi, la scelta delle città e delle zone beneficiarie
è stata effettuata senza una procedura formale di preselezione e
senza che le relative autorità siano state in grado di fornire pezze
d’appoggio o documenti atti a giustificare la scelta. Quando gli
Stati membri hanno cercato di selezionare città e zone in maniera
obiettiva, il risultato finale è stato alterato per realizzare riequilibri
territoriali, al fine di dare la priorità ad alcune città, le capitali in
25.4.2001
IT
particolare, oppure di offrire una compensazione a zone non
contemplate nell’ambito di altri interventi dei Fondi strutturali. In
pratica, la selezione non è stata realizzata sulla base di una comparazione di elementi oggettivi fissati in precedenza e suscettibili
di essere quantificati, bensì sulla base di criteri variabili a seconda
degli Stati membri e difficilmente comparabili, cosa che ha portato, del resto, alla dispersione degli obiettivi stabiliti.
15. L’assenza di dati statistici e di indicatori pertinenti che consentano di valutare e confrontare la situazione delle 350 o 400
città con oltre 100 000 abitanti, nonché delle altre città che si trovano ad affrontare una crisi economica generale, rende impossibile una valutazione della fondatezza della selezione. Lo stesso
dicasi per quanto concerne la selezione delle zone urbane beneficiarie all’interno delle città. Le comunicazioni della Commissione riportano alcuni indicatori socioeconomici che consentono
di identificare le zone maggiormente svantaggiate (1). Tuttavia,
questi indicatori sono talmente diversi che quasi tutte le zone
delle città europee di medie e grandi dimensioni si trovano, relativamente ad uno o più di questi indicatori, in una situazione più
sfavorevole rispetto al dato medio della città. Inoltre, questi indicatori sono a volte disponibili a livello di città, ma quasi mai a
livello di zone. D’altra parte, le zone selezionate non corrispondono sempre ad unità geografiche, statistiche o amministrative e,
in taluni casi, coprono parti non adiacenti di una città.
16. Data la mancanza di trasparenza del processo di selezione,
le autorità nazionali interessate hanno difficilmente potuto giustificare l’esclusione di numerose zone che si erano candidate. A
seguito di contestazioni, numerose città interessate hanno ricevuto una compensazione, consistente nell’inclusione nei nuovi
programmi URBAN oppure in altri interventi comunitari o nazionali.
LA PROGRAMMAZIONE
L’approccio integrato
17. Una strategia che si basi sull’approccio integrato, quale quella
prevista dalla Commissione (cfr. il punto 2), è molto ambiziosa e
presuppone l’esistenza di piani di sviluppo urbano integrati a
lungo termine, cui partecipino le amministrazioni pubbliche, i
partner locali e le parti sociali. Tuttavia, questa situazione è molto
rara e dipende dalle caratteristiche di funzionamento istituzionale
degli Stati membri. Possono anche esistere dei piani municipali,
ma questi ultimi vertono in generale su campi che per tradizione
sono di pertinenza dei comuni (per esempio dei piani urbanistici)
oppure su un determinato settore di attività (piani per il miglioramento dei trasporti, infrastrutture stradali, traffico ecc.).
(1) Punto 5 delle comunicazioni della Commissione. Gli indicatori sono:
il tasso di disoccupazione, il livello d’istruzione, l’indice di criminalità,
la qualità degli alloggi, la percentuale di beneficiari dell’assistenza
pubblica, la composizione etnico-sociale, il degrado ambientale, il disservizio dei trasporti pubblici, la penuria di servizi locali ecc.
C 124/7
18. Anche se «i Fondi strutturali potrebbero finanziare l’elaborazione di strategie urbane globali su richiesta degli Stati membri
o delle competenti autorità regionali o locali» (2), non è stata presentata nessuna domanda in tal senso. URBAN non ha potuto
contribuire a migliorare gli strumenti di pianificazione della città
nel suo insieme. Comunque, per numerose autorità locali, URBAN
ha permesso, per la prima volta, di programmare e di realizzare
in maniera coordinata svariate azioni in una zona della città.
La selezione delle misure
19. I problemi delle zone selezionate sono molto diversi: elevata
disoccupazione, traffico eccessivo, degrado del centro storico, criminalità, droga, prostituzione, crisi economica, alloggi scadenti
ecc. Tuttavia le misure incluse nei programmi sono identiche o
molto simili. Alcune autorità nazionali hanno ravvisato nelle
misure proposte nelle comunicazioni della Commissione il contenuto di un programma tipo, per cui nelle loro proposte hanno
seguito alla lettera questa struttura. Mentre i programmi avrebbero dovuto essere focalizzati sul problema che ha giustificato la
selezione della città o della zona, essi sono, in generale, composti
da numerose azioni di diversa natura, sulla falsariga degli interventi regionali dei Fondi strutturali.
20. Ne deriva una frammentazione dei finanziamenti comunitari, molto difficile da gestire e da sorvegliare, considerati il numero
e la varietà dei progetti, nonché l’importo relativamente modesto
dei finanziamenti comunitari (in media, 7,61 milioni di euro per
zona). Gli Stati membri e la Commissione non sono riusciti, nell’ambito del partenariato, a concentrare meglio gli interventi sui
problemi essenziali delle zone urbane interessate. I colloqui con i
responsabili della gestione in loco hanno confermato che essi
avrebbero preferito, in generale, programmi più semplici e composti da un limitato numero di azioni. Avrebbero preferito anche
dei programmi facenti capo ad un unico fondo (FESR oppure
FSE), per evitare la complessità della gestione simultanea di due
Fondi strutturali (cfr. il punto 2) con norme e procedure di attuazione diverse. D’altra parte, la partecipazione del FSE è troppo
modesta per avere un impatto significativo. Va rilevato che URBAN
II (2000-2006) sarà finanziato soltanto dal FESR.
L’approvazione dei programmi
21. Mentre i tempi di preparazione dei programmi previsti nelle
comunicazioni della Commissione (quattro mesi nella prima e sei
mesi nella seconda) (3) erano molto brevi, la maggioranza dei programmi è stata approvata dalla Commissione con ritardi considerevoli (4) che, in taluni casi, hanno raggiunto i due anni dalla
data di presentazione. I programmi URBAN facenti capo alla
(4) Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento di coordinamento, la Commissione decide il contributo entro un termine di sei
mesi, di norma a decorrere dal ricevimento della domanda, purché le
condizioni poste siano soddisfatte.
C 124/8
IT
prima comunicazione sono stati adottati in media 15 mesi dopo,
ridottisi a 7 per i programmi presentati a seguito dell’estensione
di URBAN nel 1996. Una parte dei ritardi è riconducibile alla
scarsa qualità dei programmi presentati nonché alle lunghe discussioni legate alla selezione definitiva delle zone beneficiarie, alla
quantificazione delle singole dotazioni finanziarie e alla rielaborazione dei programmi. In effetti, il numero delle zone beneficiarie e la dotazione finanziaria concessa a ciascuna zona sono stati
determinati solo dopo la presentazione dei programmi. Altri
ritardi si spiegano con la pesantezza delle procedure interne della
Commissione per l’adozione delle decisioni, in cui sono coinvolti
una ventina di servizi. La tabella riporta le date di presentazione e
le date di adozione dei programmi.
22. Per quanto le disposizioni normative e la comunicazione
della Commissione prevedano che le proposte di programma debbano comportare una valutazione ex-ante della situazione con gli
obiettivi da conseguire, le proposte di programma che sono state
presentate, tranne alcune eccezioni, si sono limitate ad una descrizione della zona interessata e delle sue caratteristiche socioeconomiche, con la ripetizione degli obiettivi indicati nella comunicazione. La mancanza di obiettivi precisi, nonché di adeguati
indicatori fisici e di impatto, si riscontra in quasi tutti i programmi
esaminati. Nel caso di alcuni programmi, sono stati compiuti degli
sforzi in fase di attuazione per migliorare la situazione, ma queste
iniziative tardive non possono produrre risultati soddisfacenti.
23. La mancanza di valutazioni appropriate ex ante si spiega con
i tempi molto ristretti previsti per l’elaborazione dei programmi,
che non hanno consentito di svolgere analisi approfondite, con
l’assenza di informazioni affidabili di tipo statistico o socioeconomico sulle zone in questione, nonché con la carenza di conoscenze globali in merito alla situazione delle azioni e dei finanziamenti comunitari, nazionali, regionali e locali, contemplati o
già in corso. Nella maggior parte dei casi, l’obiettivo delle valutazioni effettuate ex ante è stato quello di giustificare le scelte già
effettuate. Va rilevato che sono stati constatati dei miglioramenti
nei programmi presentati a partire dal 1996.
24. In fase di istruzione dei programmi, la Commissione ha
seguito approcci diversi. Per alcuni Stati membri, è stato approvato un programma per ogni singola zona, mentre per altri Stati
membri è stato scelto un solo programma per l’insieme delle zone,
a volte anche quando gli Stati membri avevano proposto il contrario. Il perché di tali scelte non emerge chiaramente dai fascicoli.
Le modifiche dei programmi, necessarie a seguito dell’adozione di
un approccio piuttosto che di un altro, hanno comportato ritardi
ingiustificati nell’adozione degli stessi.
25. Le conseguenze della scelta di una formula piuttosto che di
un’altra hanno un’incidenza particolarmente rilevante. Nel caso in
cui il programma interessi una sola città, tenuto conto anche del
suo modesto importo, l’impegno di tutta la dotazione finanziaria
prevista può aver luogo nel momento in cui la decisione viene
adottata. I beneficiari hanno anche il diritto di ottenere anticipi
che possono arrivare fino al 50 % della somma complessiva. Nei
programmi unici, il versamento degli anticipi comunitari segue
un altro ritmo, in funzione delle dichiarazioni di spesa presentate
per l’insieme delle zone urbane interessate. Basta che una città sia
in ritardo perché tutte le altre ne risentano, dal momento che
25.4.2001
viene presentata un’unica dichiarazione di spesa globale. L’esigenza di coordinare tutti i partecipanti rende più difficili le trattative per l’adozione dei programmi, nonché l’elaborazione delle
dichiarazioni di spesa e delle relazioni annuali. Per contro, i programmi unici consentono un miglior coordinamento degli interventi, nonché un miglior scambio di informazioni utili.
IL COLLEGAMENTO CON LE ALTRE POLITICHE
COMUNITARIE
26. Nell’ambito delle principali politiche comunitarie, sono in
corso numerosi interventi in materia di sviluppo urbano. L’esistenza di un gran numero di azioni, dirette o indirette, destinate
alle città ed al loro sviluppo, nei settori, fra l’altro, della competitività e dell’occupazione, della coesione economica e sociale, dello
sviluppo sostenibile, della ricerca e dello sviluppo tecnologico,
dello schema di sviluppo dello spazio comunitario, dell’istruzione,
della formazione e dei giovani, della cultura, del trasporto o della
società dell’informazione, richiede uno sforzo notevole di coordinamento per poter garantire la coerenza degli approcci adottati
e un’efficacia ottimale.
27. Nel 1997 (1), la Commissione si è allora impegnata a studiare
come poter adattare la sua organizzazione interna, in modo da
stabilire dei meccanismi incentrati su una maggiore integrazione
degli approcci in materia di problematiche urbane. Nel 1998, per
la prima volta, ha elaborato un «quadro d’azione per uno sviluppo
urbano sostenibile nell’Unione europea» (2), inteso a coordinare e
ad orientare meglio le azioni comunitarie in ambito urbano. Sono
così previste diverse iniziative per rafforzare il coordinamento e
l’integrazione, visto che una delle sfide fondamentali menzionate
in questo documento, per tutti i livelli di autorità interessati, è
quella di evitare che i diversi organismi coinvolti operino in ordine
sparso nell’affrontare i problemi urbani. Poche iniziative concrete
sono state tuttavia attuate.
28. La Commissione prevede (3) che «ove possibile e opportuno,
gli interventi finanziati nell’ambito di questa iniziativa dovrebbero
essere pianificati e realizzati tenendo conto di altre azioni sovvenzionate dai Fondi strutturali o da altri programmi comunitari
(quali Poverty IV e Leonardo), oppure sostenute dal Fondo di coesione, dall’EFTA o da prestiti della BEI».
29. Tuttavia, alle condizioni attuali, è illusorio pensare di pianificare e di attuare le operazioni alla luce delle altre azioni comunitarie. In effetti, la gestione delle azioni comunitarie resta contrassegnata dalla loro compartimentazione, sia a livello
(1) COM(97) 197 def. del 6 maggio 1997. Comunicazione della Commissione «La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo».
(2) COM(98) 605 def. del 28 ottobre 1998. Comunicazione della Commissione: «Quadro d’azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell’Unione europea».
25.4.2001
IT
comunitario che nazionale, regionale o locale, nonché dall’assenza di informazioni aggiornate, complete ed affidabili sull’esecuzione, per non dire sull’esistenza, di azioni che spesso si inscrivono nell’ambito di programmi quadro. Inventariare le azioni
comunitarie che si esplicano in un comune o in una zona, come
per esempio quelle di URBAN, è un’attività che non è stata ancora
intrapresa. Un censimento di questo tipo esigerebbe la collaborazione di tutti i responsabili della gestione e di tutti i potenziali
beneficiari, un’impresa eccessivamente ambiziosa. Le implicazioni
di tale situazione, in termini di sorveglianza e di controllo, non
sono trascurabili.
30. Per quanto concerne, più in particolare, il FESR, la Commissione ha compiuto un esame (1) della sua incidenza finanziaria
sulle città, definite come zone urbane aventi almeno 100 000 abitanti. Ne risulta che il 40 % circa del bilancio complessivo del
FESR per gli obiettivi n. 1 (1994-1999) e n. 2 (1994-1996) è dedicato allo sviluppo urbano (circa 21 miliardi di euro). A parte questa valutazione sommaria relativa all’incidenza puramente finanziaria, e malgrado il volume dei finanziamenti accordati allo
sviluppo urbano, non è stata effettuata alcuna valutazione in
merito alla loro incidenza in termini di sviluppo.
C 124/9
interventi già esistenti, avrebbero potuto essere realizzate in tale
ambito, in maniera più integrata e più efficace, evitando il ricorso
a lunghe e costose procedure di elaborazione, istruzione e gestione.
La partecipazione delle autorità locali agli interventi regionali dei
Fondi strutturali finalizzati allo sviluppo locale è, nella maggior
parte dei paesi, poco significativa. URBAN ha facilitato l’accesso
delle autorità locali al cofinanziamento comunitario.
33. D’altronde, accade di frequente che esistano, negli Stati membri, programmi nazionali miranti al sostegno di azioni simili a
quelle previste nell’ambito di URBAN. Il grado di coordinamento
e di integrazione tra questi programmi e URBAN è molto variabile. In parecchi casi, anziché basarsi sulle azioni nazionali di
riqualificazione urbana già esistenti e in considerazione di alcune
differenze, in termini di scadenzario e di approccio, tra queste e
la comunicazione URBAN, sono state create e poste in atto nuove
azioni. Ne consegue che gli interventi aventi obiettivi analoghi si
sono moltiplicati ed i costi di gestione sono aumentati (5).
LE STRUTTURE PREPOSTE ALLA GESTIONE ED ALLA
SORVEGLIANZA
31. Nel caso particolare delle città rientranti nell’obiettivo n. 1,
laddove le azioni nell’ambito di URBAN spesso non rappresentano che una frazione molto modesta degli interventi comunitari
effettuati, in particolare tramite i Fondi strutturali, non ha molto
senso analizzare le azioni URBAN al di fuori del contesto generale
dei quadri comunitari di sostegno (QCS) o dei documenti unici di
programmazione (DOCUP) (2). Il contributo dei Fondi strutturali
per i soli QCS relativi all’obiettivo n. 1 e per il periodo 1994-1999
è superiore a 1 000 euro (3) per abitante, mentre il contributo
concesso nell’ambito di URBAN non supera i 280 euro per abitante.
32. D’altro canto, i progetti pilota urbani e numerosi interventi
dei Fondi strutturali riguardano specificamente la questione urbana (4). Poiché le azioni previste da URBAN sono simili a quelle di
(1) Valutazione dell’impatto finanziario del Fondo europeo di sviluppo
regionale e del Fondo di coesione sulle città — allegato III del COM(97)
197 def. del 6 maggio 1997.
(2) Il QCS è il documento approvato dalla Commissione di concerto con
lo Stato membro interessato, previa valutazione del piano presentato
dallo Stato membro, contenente la strategia e le priorità dell’azione
dei Fondi strutturali e dello Stato membro, gli obiettivi specifici, la
partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie.
Il programma operativo è il documento approvato dalla Commissione al fine di attuare un QCS.
Il DOCUP è un documento unico, approvato dalla Commissione, che
raggruppa gli elementi contenuti in un QCS ed in un programma
operativo.
(3) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1995 — Tabella 5.3 —
Aiuto comunitario, popolazione e PIL per regione dell’obiettivo n. 1.
(4) A titolo di esempio, il PO «Ambiente e rinnovamento urbano (P)»,
adottato prima che fosse stata concepita l’Iniziativa URBAN, prevedeva già dei sottoprogrammi miranti alla riqualificazione dei quartieri
più poveri e socialmente degradati negli agglomerati di Lisbona e
Porto. La medesima situazione si presenta in Irlanda nell’ambito del
PO «Local Urban and Rural Development» (Sviluppo urbano e rurale
locale).
A livello decisionale
34. Il trattato non prevede l’attuazione di una politica comunitaria in materia urbana; pertanto, è il principio della sussidiarietà (6) che deve ispirare l’azione comunitaria. Sebbene sia stato
incorporato nel testo delle comunicazioni della Commissione,
avrebbe dovuto essere definito con maggior chiarezza affinché
non venga confuso con il principio della compartecipazione:
«Conformemente al principio della sussidiarietà, le misure da
includere nei programmi integrati saranno messe a punto in sede
di compartecipazione locale, tenendo conto della varietà di problemi che si presentano nelle diverse città» (7). L’applicazione pratica del principio della sussidiarietà nell’ambito di URBAN ha presentato numerose difficoltà, come quelle menzionate qui di seguito.
35. All’interno della Commissione, coesistono differenze sostanziali di approccio. Per taluni programmi (per esempio nel Regno
Unito) e tenuto conto della sua interpretazione del principio di
sussidiarietà, la Commissione ha ritenuto di non dover intervenire
nella procedura di selezione dei progetti; di conseguenza, nei programmi non si fa alcun riferimento ai singoli progetti. Riguardo
ad altri programmi, invece, la Commissione ha partecipato intensamente alla definizione ed alla selezione dei progetti, dando
(5) È il caso, in Italia, del programma nazionale di riqualificazione urbana
e, nel Regno Unito, di programmi quale il «Single Regeneration Budget» (SRB) ed il «City Challenge». In Francia o nei Paesi Bassi, invece,
alcuni programmi URBAN ricalcano, rispettivamente, i «contrats de
ville» (piani d’azione) ed i grandi progetti urbani nazionali o la «Grote
Stedenbeleid» («Politica delle grandi città»).
(6) Articolo 5 (ex articolo 3 B) del trattato che istituisce la Comunità
europea e protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità.
C 124/10
IT
luogo a discussioni su aspetti talvolta marginali dell’uno o dell’altro progetto ed a programmi molto dettagliati. In Grecia, per
esempio, le procedure di attuazione dei progetti si mettono in
moto soltanto quando i servizi corrispondenti della Commissione
hanno autorizzato i singoli progetti.
36. Le comunicazioni della Commissione privilegiano il partenariato locale, come strumento di decisione e di gestione delle
azioni da porre in atto. Questa concezione si è scontrata con l’assenza di strutture giuridiche su cui basarsi, strutture che è stato
necessario concepire e creare. Nel Regno Unito, un cambiamento
integrale dell’approccio inizialmente proposto ha portato alla
creazione di nuove strutture di partenariato locale, nell’improvvisazione e senza un quadro giuridico adeguato, il che ha comportato spesso discussioni che hanno inciso in maniera significativa sull’attuazione dei programmi. In generale, i programmi sono
stati elaborati e posti in atto da amministrazioni pubbliche (centrali, regionali o locali) e l’intervento delle parti sociali nella fase
di definizione dei programmi è stato modesto, se non inesistente.
Le parti hanno comunque potuto accompagnare l’attuazione di
un certo numero di azioni.
A livello dell’attuazione e della sorveglianza
37. All’interno della Commissione, l’attuazione dell’Iniziativa
URBAN è stata realizzata da un servizio orizzontale responsabile
delle questioni urbane in seno alla DG Politica regionale, che ha
concepito le linee direttrici dell’Iniziativa, nonché da servizi incaricati dell’istruzione e della gestione dei programmi, sia presso la
DG Politica regionale che presso la DG Occupazione. Sarebbe
stato necessario un miglior coordinamento tra i servizi gestionali
ed il servizio orizzontale, per garantire che venissero compiuti i
medesimi sforzi per tutti i programmi, alla ricerca di soluzioni
atte a conseguire gli obiettivi previsti ed allo scopo di evitare
approcci troppo diversificati in fase di sorveglianza dell’Iniziativa.
Inoltre, la gestione di programmi multifondo (cfr. il punto 2), specie se di dimensioni modeste, è molto pesante ed il coordinamento dei vari servizi, comunitari e nazionali, considerate le
risorse umane disponibili e le priorità degli uni e degli altri, è difficile. Così, alla DG Occupazione, che si concentra soprattutto
sulle procedure decisionali e di bilancio, la partecipazione alla
gestione ed all’istruzione dei programmi URBAN è piuttosto formale.
38. Sarebbe stato necessario attivare dei circuiti di scambio delle
informazioni rapidi ed efficaci, visto che i termini della comunicazione erano vaghi e che i servizi coinvolti, oltre ad essere numerosi sia all’interno della Commissione che presso gli Stati membri
(amministrazioni centrali, regionali, comunali ecc.), non sempre
sono abituati ad operare con le norme comunitarie. La diffusione
delle informazioni e la risoluzione dei numerosi problemi che si
sono presentati in fase di attuazione di programmi comunitari
molto complessi sono dipese in gran parte dai contatti informali
25.4.2001
esistenti tra i vari livelli gestionali, nei quali ha influito la personalità dei gestori.
39. I comitati di sorveglianza (1), data la loro composizione e la
frequenza delle riunioni, non sono sempre la sede più adatta per
affrontare i problemi tecnici relativi, in particolare, all’attuazione
delle azioni ed all’ammissibilità delle spese; tali comitati si concentrano su argomenti di carattere più generale e sulla formalizzazione delle modifiche ai programmi (2). Inoltre, in ragione del
loro grande numero, l’approvazione di piccoli programmi per ciascuna zona rende difficile la partecipazione della Commissione
alle riunioni dei comitati di sorveglianza. Dal canto suo, l’elevata
rotazione del personale, sia a livello della Commissione che a
livello degli Stati membri, in una situazione in cui molte discussioni hanno avuto luogo, ai vari livelli amministrativi, in via informale, ha ostacolato la gestione.
40. Le azioni poste in atto dipendono fortemente dalle competenze dei beneficiari. In effetti, la maggioranza dei programmi
non è stata concepita partendo dalle strategie di sviluppo urbano,
bensì partendo dai beneficiari. Una volta identificato il beneficiario che, nella maggior parte dei casi, è soltanto il comune, le
azioni vengono incentrate sul suo campo di intervento. Parecchi
comuni hanno cercato di attuare delle azioni in settori che non
erano abituati a gestire, per esempio gli aiuti di Stato oppure la
formazione professionale. Ciò ha ridotto, talvolta, l’efficacia degli
interventi e generato doppioni, in quanto i comuni hanno dovuto
creare nuovi dispositivi di attuazione che si sono aggiunti a quelli
già esistenti.
41. I campi di intervento del FESR e del FSE e le misure ammissibili sono definiti in funzione dei vari obiettivi dei Fondi strutturali. Questo significa che, anche all’interno di un unico programma, le azioni potenzialmente ammissibili sono diverse a
seconda della localizzazione delle zone urbane interessate. In
totale, 66 zone si trovano in regioni rientranti negli obiettivi n. 1
o n. 6, 33 in zone rientranti nell’obiettivo n. 2 ed una ventina si
trovano in zone non contemplate dagli obiettivi n. 1, n. 2 o n. 6.
Gli investimenti in infrastrutture previsti dal regolamento del
FESR (3) sono diversi a seconda degli obiettivi, mentre gli investimenti nei settori dell’istruzione e della sanità sono riservati alle
regioni dell’obiettivo n. 1. Tuttavia, nell’ambito di URBAN, sono
stati cofinanziati investimenti in questi settori anche in regioni
che non rientrano nell’obiettivo n. 1. D’altro canto, le disposizioni
di attuazione (in particolare valutazione, sorveglianza, competenze dei comitati di sorveglianza, nonché esecuzione finanziaria)
dei QCS e dei DOCUP non sono esattamente le stesse per tutti gli
obiettivi e, evidentemente, non ne esistono per le zone fuori
obiettivo. Ne deriva che le disposizioni che disciplinano gli interventi avrebbero dovuto essere chiaramente definite per evitare
(1) Come previsto dall’articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88,
così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20).
(2) Relazione speciale n. 16/98 relativa all’esecuzione degli stanziamenti
delle azioni strutturali del periodo di programmazione 1994-1999,
punti 6.12-6.13.
(3) Regolamento (CEE) n. 4254/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/93 recante disposizioni di applicazione del
regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo
di sviluppo regionale (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 34).
25.4.2001
IT
lacune ed incertezze, nonché per facilitare il compito dei responsabili della gestione, che non sempre sono abituati a lavorare in
base alle norme comunitarie (1).
42. Le relazioni annuali di esecuzione sono degli strumenti di
sorveglianza privilegiati dal regolamento concernente il coordinamento dei Fondi strutturali (2). Tuttavia, la Commissione non
richiede relazioni annuali se non quando procede alla chiusura di
un impegno. Così, le relazioni annuali diventano in realtà delle
relazioni di chiusura di quote annue e dunque, quando l’impegno
è unico (in tutti i casi, tranne in Italia, Grecia, Spagna e Portogallo), le relazioni annuali coincidono con la relazione finale. In
alcuni di questi casi, i testi che contengono le decisioni prevedono
l’obbligo di elaborare una relazione ogni anno, ma questa disposizione non sempre è stata rispettata. Al 31 dicembre 1999, per
numerosi programmi ad impegno unico, non era stata redatta
alcuna relazione annuale. Nel caso dei programmi ad impegno
per quote, alcune relazioni di esecuzione sono state redatte in
ritardo. Per esempio, le prime relazioni annuale del PO Grecia
sono state presentate soltanto nel novembre 1999.
A livello dell’assistenza tecnica
43. L’esame dei piani di finanziamento dei programmi URBAN
rivela che le spese che riguardano l’assistenza tecnica, ivi compresa la gestione, la sorveglianza, la valutazione ed il controllo,
sono nettamente più elevate di quelle previste in genere nei QCS
o nei DOCUP (nell’ordine del 2 %). Benché le caratteristiche dei
programmi attuati nell’ambito dell’Iniziativa comunitaria possano
giustificare un bisogno supplementare di assistenza tecnica, in
alcuni casi queste spese superano il 10 % della dotazione finanziaria dei programmi.
44. Nell’ambito dell’assistenza tecnica, si è potuto constatare a
più riprese che, soltanto per le esigenze di URBAN, sono stati
creati nuovi uffici, se non addirittura nuove società di sviluppo.
La tipologia delle azioni poste in atto e le dimensioni dei programmi non giustificano la creazione di nuove strutture di gestione.
45. La creazione di queste nuove strutture è stata giustificata
dagli Stati membri in ragione della complessità e della pesantezza
delle procedure comunitarie di gestione e della necessità di coordinare i diversi responsabili della gestione coinvolti, nonché dell’inadeguatezza dei servizi comunali. Le spese sostenute per l’assistenza tecnica avrebbero tuttavia potuto avere effetti più duraturi
se queste dotazioni fossero state utilizzate per rafforzare e migliorare le strutture esistenti, visto che le strutture create ex novo
sono destinate a scomparire una volta terminato il programma.
(1) Si è riscontrata comunque un po’ di confusione. Per quanto riguarda
il primo programma URBAN spagnolo, l’articolo 8 della decisione
rimanda alle disposizioni di applicazione allegate al testo del programma, che sono molto sommarie. Nel contempo, tale decisione
riporta in allegato le disposizioni normalizzate di attuazione, con la
conseguenza, ad esempio, che due diverse modalità di funzionamento
regolano i comitati di sorveglianza e le relative competenze. Per il
secondo programma spagnolo, esistono soltanto le disposizioni incluse
nel testo del PO, mentre mancano le disposizioni normalizzate, il che
significa che importanti aspetti relativi all’attuazione del programma
non sono coperti, segnatamente l’esecuzione finanziaria.
(2) Articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88, così come modificato
dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993
(GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20).
C 124/11
46. In alcuni casi, per composizione od installazione, le strutture
così create erano sproporzionate. In altri casi, la gestione dei programmi è stata affidata a società di diritto privato, il che può comportare conflitti di interessi. In effetti, in Grecia, una delle società
che gestiva il programma ne era anche beneficiaria. Inoltre, il
costo dei servizi di consulenza che tale società forniva a piccole e
medie imprese (PMI) beneficiarie del programma URBAN veniva
parimenti posto a carico di questo programma. In parecchi casi
(E, EL), contrariamente a quanto previsto dalle direttive comunitarie applicabili in materia di IVA, alcune società di gestione sono
state considerate come enti pubblici e non come soggetti di imposta, cosa che ha comportato l’assenza di fatturazione per i lavori
svolti e i servizi forniti da tali società. In Portogallo, la creazione
di una Fondazione incaricata di gestire un programma ha avuto
come conseguenza un aumento considerevole del costo delle
infrastrutture realizzate, poiché l’IVA applicabile ad opere di infrastruttura il cui committente sia un ente locale è inferiore a quella
applicabile per i medesimi lavori commissionati da un’altra persona giuridica, quale ad esempio una Fondazione (il 5 % anziché
il 17 %).
47. Nonostante le notevoli dotazioni finanziarie destinate all’assistenza tecnica, i programmi URBAN presentano il medesimo
tipo di carenze, più volte constatate dalla Corte (3), degli altri programmi cofinanziati dai Fondi strutturali, per quanto concerne la
gestione finanziaria (contabilità delle spese o dichiarazione di queste ultime), la sorveglianza e la valutazione ex post. D’altro canto,
sono state svolte poche azioni concrete per favorire lo scambio di
esperienze tra città beneficiarie, per quanto tale obiettivo (4) sia
servito come giustificazione per aumentare le dotazioni finanziarie previste per l’assistenza tecnica.
48. La stessa Commissione si è fatta assistere da un consulente.
Nonostante la denominazione dei compiti che il consulente selezionato avrebbe dovuto svolgere («Coordination and reporting on
Urban Community Initiative», coordinamento e stesura di relazioni sull’Iniziativa comunitaria URBAN), i risultati sono modesti:
creazione di un sito Internet, elaborazione di schede «riassunto dei
programmi» e preparazione di studi di casi concernenti una ventina di quartieri URBAN. Ciò è dovuto in particolare ad una
descrizione imprecisa dei compiti affidati al consulente. D’altro
canto, il sito Internet, puramente descrittivo dell’Iniziativa URBAN
e dei programmi, non è stato più aggiornato dal mese di novembre 1999.
L’ESECUZIONE DEI PROGRAMMI
La gestione finanziaria
49. La data limite per gli impegni giuridici e finanziari a livello
nazionale è stata fissata al 31 dicembre 1999, senza che ulteriori
(3) L’ultima volta nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 1999:
valutazione specifica nel quadro della dichiarazione di affidabilità
(punti 3.38-3.81) e gestione finanziaria delle azioni strutturali (punti
3.100-3.127).
C 124/12
IT
proroghe siano state accordate dalla Commissione. Il termine
ultimo per i pagamenti, salvo eventuale proroga, è stato fissato al
31 dicembre 2001. Visto il lento avanzamento dei PO (cfr. i punti 8 e 9), alcuni dei quali sono stati avviati, di fatto, solo nel 1999,
i relativi gestori sono stati indotti a ricercare tecniche atte a facilitare l’impegno rapido delle azioni, onde evitare la sottoesecuzione dei PO e il disimpegno dei fondi comunitari corrispondenti.
50. I comitati di sorveglianza avevano tempo fino al 31 dicembre 1999 per proporre o per effettuare delle modifiche all’interno
dei programmi, nel quadro delle loro competenze. Questa facoltà
è stata ampiamente utilizzata. Il contenuto dei programmi è stato
dunque adattato affinché essi si potessero accordare con quanto
era stato realizzato, mettendo così in discussione la qualità della
programmazione. Le successive modifiche dei programmi, effettuate negli ultimi mesi del 1999, hanno provocato incertezza tra
i responsabili della gestione ed i beneficiari, i quali hanno spesso
dovuto lavorare sulla base di tre testi e tre piani finanziari diversi:
quello in vigore, quello in corso di istruzione da parte della Commissione e quello che sarebbe stato probabilmente adottato dal
comitato di sorveglianza nell’ultima riunione dell’anno.
51. Per facilitare l’impegno degli interventi, sono state utilizzate
alcune tecniche discutibili, ma non necessariamente irregolari:
a) la sostituzione delle azioni e delle misure inizialmente previste
con altre, realizzabili più rapidamente o già terminate. Le
azioni da condurre in cooperazione con il settore privato e le
misure innovatrici, la cui attuazione è più difficile, sono state
sostituite con misure più classiche (cfr. il punto 8);
b) l’aumento del tasso di cofinanziamento dei Fondi strutturali,
per portare a termine il programma più rapidamente, pur
avendo effettuato il medesimo importo di spesa. In alcuni casi,
l’analisi dei piani finanziari dei programmi fa emergere una
contrazione sostanziale delle contropartite nazionali (cfr. la tabella 1);
c) la firma di convenzioni per l’esecuzione delle azioni tra l’ente
incaricato dell’attuazione del PO ed altri enti o società pubbliche o parastatali, volti a far apparire come beneficiario
finale colui che in definitiva non è altro che il responsabile
della gestione;
d) la commissione di beni o di prestazioni di servizi con molto
anticipo rispetto alla data in cui avrebbe normalmente avuto
luogo. Si è potuto constatare in parecchi casi che i beneficiari
hanno acquistato delle attrezzature, oppure concluso contratti
di servizio inquadrabili in attività che dovrebbero svolgersi in
edifici in corso di costruzione o perfino allo stadio progettuale;
e) la creazione di Fondi che dovrebbero farsi carico dell’attuazione di talune misure. Le autorità competenti considerano la
semplice costituzione del Fondo come un impegno giuridico
e finanziario. Questa prassi, che consente di chiudere delle
25.4.2001
misure in termini di impegno anche se le azioni od i progetti
non sono stati avviati, non è conforme alle disposizioni di esecuzione.
52. D’altro canto, le modifiche apportate alla fine del periodo ai
piani finanziari dei programmi ed al contenuto concreto degli
interventi, avrebbero dovuto essere accompagnate da variazioni
negli obiettivi, negli indicatori e nelle conclusioni delle valutazioni
ex ante, ma questo non è avvenuto.
53. I ritardi nell’avanzamento dei programmi hanno fatto sì che
le procedure di stipulazione dei contratti pubblici si concentrassero negli ultimi mesi del 1999. Del resto, numerosi progetti infrastrutturali non saranno terminati se non dopo la fine dei periodi
di impegno e di pagamento. La prestazione dei servizi o la realizzazione delle attività previste all’interno di queste infrastrutture,
le ragioni principali che ne hanno giustificato il finanziamento,
non potranno dunque essere realizzate nell’ambito di URBAN.
Occorre adottare delle misure volte a garantire che gli investimenti effettuati siano destinati effettivamente alla realizzazione
degli obiettivi previsti. In effetti, URBAN II (2000-2006) si indirizza principalmente a zone nuove e, se non viene dato il giusto
seguito, il rischio di abbandono delle attività previste è reale.
54. Altre misure sono state realizzate in un lasso di tempo ridottissimo, quando invece avrebbero dovuto coprire tutto l’arco di
vita dei PO. In parecchi casi si è constatato che dei corsi di formazione, inizialmente previsti per cinque o sei anni, si sono conclusi nell’arco di alcuni mesi. Inoltre, alcuni regimi di aiuto alle
PMI hanno potuto essere avviati soltanto alla fine del periodo,
data la difficoltà di definire un quadro giuridico per una popolazione numericamente ridotta.
La scelta e la realizzazione delle azioni
55. In fase di programmazione della maggior parte degli interventi, sono stati definiti il beneficiario, il tipo di azioni e spesso,
esplicitamente o implicitamente, anche i singoli progetti. Era dunque raro che si svolgessero procedure di selezione per progetti
individuali.
56. Nella maggior parte dei programmi controllati, è stato
ammesso il finanziamento di spese di funzionamento di taluni
servizi pubblici, in particolare sociali (1). Del resto, i medesimi servizi sono finanziati in certi programmi URBAN dal FESR e, in
(1) Asili nido e centri per l’infanzia; centri di lotta contro la droga (anche
le siringhe ed il metadone sono stati cofinanziati); uffici di consulenza
per famiglie con problemi o per persone anziane; biblio-piscine; attività sportive e culturali; corsi di danza, di pesca sportiva; punti di
ristoro; centro per l’integrazione delle minoranze etniche; docce pubbliche; azioni di sostegno alla scolarizzazione dei bambini; centri
sanitari; autobus gratuiti; partite di calcio per offrire una valvola di
sfogo ai bambini del quartiere.
25.4.2001
IT
altri, dal FSE. Tuttavia, né il regolamento del FESR, né quello del
FSE (1), consentono il finanziamento di questi servizi.
57. Gli organismi di gestione hanno giustificato l’introduzione
nei programmi URBAN di questo tipo di azioni con l’ambiguità
della comunicazione — la quale avrebbe lasciato intendere che
l’Iniziativa voleva privilegiare le azioni di integrazione sociale nelle
città (2) — e lo sviluppo del potenziale endogeno dei quartieri.
Tuttavia, la comunicazione non è altro che un documento che stabilisce alcuni orientamenti della Commissione e non può mai
derogare ai regolamenti comunitari.
58. La zona ammissibile dovrebbe essere una parte territorialmente definita e delimitata di una città. A questo proposito, i controlli effettuati dalla Corte hanno rilevato alcuni casi problematici:
a) in parecchi programmi, la zona ammissibile non è stata definita con precisione, cosa che ha dato luogo a discussioni e ad
incertezze che, nel caso dei Paesi Bassi (L’Aia), sono state
risolte soltanto nel 1998 a seguito di una nuova delimitazione
del quartiere;
b) parecchie zone sono state ridefinite in corso d’opera, allo
scopo di rendere ammissibile l’uno o l’altro progetto individuale; è accaduto perfino che una zona sia stata sostituita con
un’altra (Madrid);
c) in altri casi, i gestori dei programmi hanno creduto di capire
che gli interventi in zone diverse da quella ammissibile non
fossero esclusi, purché la maggior parte delle azioni fosse concentrata nella zona in questione (EL);
d) si è constatato che alcuni progetti sono stati realizzati al di
fuori della zona ammissibile: per esempio, un ponte situato in
un altro quartiere del comune interessato (E-Léon), oppure un
centro di lotta contro la droga situato in un altro comune (EL).
59. È più frequente il caso in cui progetti di costruzione o di
ristrutturazione di edifici volti ad ospitare dei servizi sociali,
oppure destinati alle PMI, siano situati fisicamente in quartieri
ammissibili, ma i beneficiari potenziali risiedano in tutto il territorio comunale o perfino nella regione. Per esempio, a Peristeri
(EL, 140 000 abitanti), la zona ammissibile, con una popolazione
di circa 5 000 abitanti, è un quartiere industriale ove saranno collocate delle infrastrutture che andranno a vantaggio di tutto il
comune. Dato che gli investimenti sono considerevoli, limitare
l’accesso a questi servizi ai soli abitanti del quartiere rappresenterebbe uno spreco di risorse. Azioni di questo tipo avrebbero
dovuto collocarsi nell’ambito di altri interventi di più vasta portata.
1
( ) Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4254/88, così come modificato
dal regolamento (CEE) n. 2083/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo
europeo di sviluppo regionale (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 34).
Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4255/88, così come modificato
dal regolamento (CEE) n. 2084/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo
sociale europeo (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 39).
C 124/13
60. Anche altre azioni hanno comportato dei problemi:
a) le azioni a favore delle PMI riguardano principalmente la
costruzione di nuove infrastrutture di sostegno alle PMI, ma
non sempre sono state effettuate preventivamente analisi
appropriate per accertarne la rispondenza alle esigenze reali;
b) visto che tutto il territorio comunitario può beneficiare dell’obiettivo n. 1 oppure degli obiettivi n. 3 e n. 4, e che esiste
già un’offerta considerevole di corsi di formazione professionale, l’organizzazione di nuove azioni di formazione, che talvolta si sovrappongono a quelle già esistenti a livello regionale
o comunale, è difficilmente giustificabile. Del resto, le azioni
di formazione non sono state sempre limitate ai residenti del
quartiere ammissibile: a volte le zone urbane sono state ridefinite allo scopo di aumentare la popolazione ammissibile. Se
nel quartiere selezionato ci fosse stata un’esigenza effettiva ed
identificata, l’azione avrebbe potuto rivolgersi ai soli residenti.
Per contro, se l’azione riveste un carattere generale, essa
dovrebbe essere realizzata nell’ambito di interventi comunali
o regionali di più vasta portata;
c) il settore degli alloggi è escluso dal finanziamento tramite
URBAN (3), sebbene la cattiva qualità degli alloggi fosse uno
dei criteri di selezione dei quartieri previsto dalla comunicazione. A Utrecht, le autorità locali avevano inteso che, nell’ambito della misura principale del programma «qualità della
vita», fossero ammissibili azioni nel settore abitativo, per cui
hanno varato i primi progetti. Quando si sono rese conto che
queste azioni non erano ammissibili, il programma ha dovuto
essere rivisto completamente per ridurre sensibilmente la dotazione finanziaria della misura in questione (dal 78 % al 40 %
del PO). Infine, alcuni progetti in questo settore sono stati
cofinanziati in maniera indiretta, per esempio il rifacimento di
facciate (E), l’ammodernamento delle abitazioni in vista dell’eventuale locazione di camere ai turisti (I) oppure il cofinanziamento delle parti comuni e dei locali commerciali di nuovi
alloggi sociali, in proporzione alla superficie abitabile (P).
La valutazione
61. Le carenze constatate in fase di valutazione ex ante (cfr.
i punti 22-23) si ripercuotono a livello di sorveglianza e di valutazioni intermedie. La mancanza di indicatori fisici e di impatto
pertinenti, nonché l’assenza di obiettivi precisi e quantificabili,
limitano la validità e la comparabilità delle successive valutazioni
ex post.
62. Poche valutazioni intermedie sono state effettuate in tempo
utile perché i risultati potessero essere tenuti in considerazione
quando, entro la scadenza prevista per effettuare gli impegni
(31 dicembre 1999), sono state apportate le ultime modifiche ai
programmi. Pur presentando degli elementi interessanti, le poche
valutazioni realizzate hanno il limite di non disporre di un punto
C 124/14
IT
di partenza che consenta di effettuare dei confronti. In parecchi
casi, possono essere considerate come valutazioni ex ante; esse
hanno avuto almeno il merito di stabilire dei sistemi di indicatori,
per quanto di valore assai limitato essendo gli interventi già in
uno stadio avanzato. In alcuni paesi, non è prevista nessuna valutazione intermedia: nella maggioranza dei casi, quest’ultima sarà
effettuata per rispettare formalmente le disposizioni normative,
piuttosto che per ottenere dei risultati utili. In effetti, le valutazioni
intermedie effettuate dopo il termine del periodo degli impegni,
non possono incidere sui programmi in corso e hanno luogo
troppo presto per poterne misurare l’impatto. Del resto, rischiano
di costituire un doppione rispetto alle valutazioni ex post.
63. Le comunicazioni della Commissione comprendono, a titolo
illustrativo ed indicativo, un elenco delle misure (1) che potrebbe
eventualmente figurare nei programmi integrati. Tuttavia, la Corte
ha già constatato (2) a più riprese che la Commissione non dispone
ancora di sistemi di dati completi ed affidabili tali da consentire
l’individuazione delle azioni in corso per categorie omogenee di
misure, nonché del loro impatto atteso ed avvenuto. Ciò è di ostacolo ad una valutazione adeguata degli effetti globali dei finanziamenti comunitari.
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
64. L’Iniziativa comunitaria URBAN ha contribuito all’attuazione di numerosi progetti per lo sviluppo urbano in 118 zone
dell’Unione europea e ha facilitato l’accesso delle autorità locali al
cofinanziamento comunitario. Tuttavia, la Corte ritiene che questi
progetti avrebbero potuto essere realizzati anche nell’ambito degli
interventi comunitari già esistenti, evitando la creazione di nuove
procedure e di costose strutture di gestione. In futuro, per garantire che si determini un autentico valore aggiunto, i nuovi interventi comunitari dovrebbero essere preceduti da un’analisi approfondita delle esigenze, tenendo conto delle osservazioni della
Corte e delle esperienze precedenti.
65. Le comunicazioni della Commissione che hanno fissato gli
orientamenti dell’Iniziativa URBAN perseguivano obiettivi numerosi ed ambiziosi, ma poco concreti. I programmi adottati sono
privi anch’essi di obiettivi precisi e specifici. Ne deriva una frammentazione delle azioni che rende difficile la valutazione dell’impatto dei programmi e dell’insieme dell’Iniziativa. La nuova comunicazione della Commissione (3) fissa anch’essa degli obiettivi
ambiziosi per il periodo 2000-2006. Affinché le valutazioni ex
ante, la sorveglianza e le valutazioni ex post possano influenzare
(1) Si tratta, in particolare, di misure aventi come oggetto l’avvio di nuove
attività economiche, l’occupazione a livello locale, il miglioramento
delle strutture esistenti nell’ambito sociale, della salute e della sicurezza, oppure il miglioramento delle infrastrutture e dell’ambiente.
(2) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1999, punti 3.23-3.28.
3
( ) Comunicazione della Commissione agli Stati membri del 28 aprile
2000 recante gli orientamenti relativi all’iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone
adiacenti in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile
(GU C 141 del 19.5.2000, pag. 8).
25.4.2001
realmente la concezione e l’attuazione degli interventi, è necessario che agli interventi vengano preventivamente assegnati obiettivi precisi.
66. L’assenza di una metodologia precisa per la determinazione
delle zone urbane ammissibili, che si basi sul confronto di elementi oggettivi stabiliti in precedenza, ha comportato una selezione di zone discutibile. Il numero delle zone beneficiarie (118)
è superiore al numero previsto (70) e le zone beneficiarie sono
spesso troppo ampie perché i finanziamenti accordati possano
avere un impatto significativo (cfr. i punti 7 e 11-16). Sono state
precisate, per il nuovo periodo, le competenze in materia di selezione delle zone ammissibili. Spetta ormai agli Stati membri procedere all’identificazione delle zone ed alla suddivisione del finanziamento tra le varie zone, tenendo conto di alcuni criteri
menzionati nella nuova comunicazione (4). È opportuno che la
Commissione vigili affinché gli Stati membri stabiliscano criteri
precisi e procedure di selezione concorrenziali e trasparenti, nel
rispetto delle norme nazionali di assegnazione delle sovvenzioni
pubbliche.
67. La ripartizione delle risorse comunitarie tra Stati membri,
regioni, città e zone urbane, è apparsa poco chiara; le decisioni
definitive in merito al numero delle zone beneficiarie ed alle
rispettive dotazioni finanziarie sono state adottate solo dopo l’elaborazione e la presentazione dei programmi, provocando ritardi
e la difficile rielaborazione interna dei programmi (cfr. i punti 6 e
21). Il processo di assegnazione delle risorse dovrebbe essere
quanto mai precoce, per evitare la persistenza di troppe incertezze in merito alla conoscenza dei mezzi finanziari di cui i vari
interventi potrebbero beneficiare.
68. Nonostante la tipologia dei problemi delle zone urbane fosse
molto diversa, le misure proposte nei PO per cercare di porvi
rimedio sono molto simili. Dato l’importo modesto dei programmi, questa strategia ha portato ad una frammentazione dei
finanziamenti estremamente pesante da gestire (cfr. i punti 1920). I nuovi interventi, finanziati oramai solo dal FESR, dovrebbero essere più semplici e maggiormente focalizzati sui problemi
principali delle zone interessate.
69. L’attuazione di URBAN è stata caratterizzata da ritardi considerevoli, che hanno fatto sì che le operazioni si siano concentrate a fine periodo. Questa è la conseguenza di una valutazione
ex ante poco approfondita, se non inesistente, di una programmazione poco realistica e di una scarsa sorveglianza. Del resto,
per consentire l’impegno degli interventi entro la scadenza del
31 dicembre 1999, sono state utilizzate tecniche discutibili (cfr.
i punti 49-54). Il rafforzamento degli strumenti di programmazione e di valutazione ex ante è essenziale per migliorare la sorveglianza e la valutazione ex post degli interventi. D’altronde, i
piani di finanziamento non dovrebbero limitarsi a riprodurre la
ripartizione annuale prevista dalle prospettive finanziarie, ma
dovrebbero essere accompagnati da previsioni realistiche circa
l’avanzamento delle azioni.
(4) Punto 16 della nuova comunicazione della Commissione.
25.4.2001
IT
70. I programmi URBAN sono stati condotti indipendentemente
dagli altri interventi, comunitari e nazionali, posti in atto simultaneamente nelle zone interessate. L’assenza di sistemi di dati affidabili ed aggiornati presso la Commissione non consente di sapere
in concreto quali sono le azioni che, in ambito urbano, sono cofinanziate dai Fondi strutturali. Si dovrebbero prendere iniziative
concrete per garantire la conoscenza degli interventi effettuati in
zone urbane, la loro coerenza ed integrazione (cfr. i punti 26-33).
Inoltre, il rafforzamento delle azioni a favore dello sviluppo urbano
preconizzato dalla Commissione (1) per gli interventi dei Fondi
strutturali del periodo 2000-2006, dovrebbe comportare la riduzione degli strumenti specifici di sostegno alle città già interessate
dagli obiettivi prioritari dei Fondi strutturali.
71. Le carenze degli indicatori, in particolare quelli di impatto,
nonché i ritardi, quando non l’assenza, delle relazioni annuali di
esecuzione, mettono in evidenza la scarsa sorveglianza degli interventi, nonostante l’entità dei cofinanziamenti concessi a titolo dell’assistenza tecnica (cfr. i punti 22-23, 42 e 61). È necessario
migliorare i dati statistici a livello locale e gli sforzi già avviati,
come ad esempio nell’ambito dell’audit urbano (2), dovrebbero
C 124/15
essere proseguiti. Nell’ambito del partenariato, la Commissione
dovrebbe peraltro stabilire dei circuiti di scambio delle informazioni operative, onde evitare ritardi nell’istruzione dei fascicoli e
incertezze nel trattamento dei problemi tecnici connessi all’attuazione (cfr. i punti 37-41). Dalle misure volte a promuovere scambi
di esperienze sono stati ottenuti pochi risultati concreti, il che
dovrebbe indurre la Commissione a riflettere sul modo efficace di
promuovere la diffusione di una buona prassi in ambito urbano,
senza limitarsi alle azioni cofinanziate da URBAN.
72. Le principali constatazioni della Corte per quanto concerne
l’attuazione di URBAN sono simili a quelle già formulate nelle
indagini precedenti, che avevano come oggetto taluni interventi
dei Fondi strutturali e, in particolare, delle Iniziative comunitarie.
Le nuove disposizioni normative e l’avvio del periodo di programmazione 2000-2006 rappresentano una nuova opportunità per
la Commissione e gli Stati membri di attuare rapidamente iniziative concrete volte a semplificare e a migliorare la programmazione, la gestione, la sorveglianza e la valutazione delle azioni
strutturali.
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 21 e 22 febbraio
2001.
Per la Corte dei conti
Jan O. KARLSSON
Presidente
(1) Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione. Linee
direttrici per i programmi del periodo 2000-2006 [COM(1999) 344
def. del 1° luglio 1999].
(2) «L’audit urbano» è un progetto pilota finanziato dal FESR, inteso a
tracciare un quadro della situazione delle città dell’Unione europea.
I risultati della prima fase coprono 58 delle principali città dei vari
Stati membri e sono stati pubblicati nel 2000.
(Rif.: Vol. 1 — ISBN 92-828-9242-5 e Vol. 2 — ISBN 92-828-92441).
Va rilevato che, tenuto conto delle nuove priorità di URBAN II (20002006), poche tra le città analizzate dall’audit urbano beneficeranno di
finanziamenti nell’ambito di URBAN.
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IT
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ALLEGATO
PROCESSO DI ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE DELL’INIZIATIVA COMUNITARIA URBAN
1. L’assegnazione iniziale di 600 milioni di euro (400 milioni di euro per le regioni rientranti nell’obiettivo n. 1 e 200 milioni di euro per le altre) ha dato il seguente risultato:
C(94) 1818 del 5 luglio 1994
Milioni di euro (prezzi 1994)
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
P
UK
Totale
10,5
1,5
96,8
45,2
130,4
55
15,5
115,3
0,5
9,9
43,7
75,6
600
2. Il criterio principale per l’assegnazione di queste risorse era, secondo la Commissione, la popolazione interessata dagli
obiettivi n. 1, n. 2 e n. 5b, ma sono stati operati degli adeguamenti (aumenti a favore della Spagna e del Regno Unito,
riduzioni per la Francia, la Germania e l’Italia).
3. Successivamente alla ripartizione dei 600 milioni di euro, sono stati effettuati ulteriori adeguamenti, riguardanti la Spagna (+ 30 milioni di euro), il Regno Unito (+ 21,6 milioni di euro) ed i Paesi Bassi (– 0,7 milioni di euro). Dopo il trasferimento del programma tessile — Portogallo alla rubrica 3 delle prospettive finanziarie, è stata effettuata un’ulteriore rettifica
a favore della Spagna, pari a 50 milioni di euro.
4. La prima ripartizione delle Iniziative comunitarie tra i nuovi Stati membri ha prodotto il seguente risultato:
COM(95) 123 def. del 4 aprile 1995
Austria
Finlandia
Svezia
Totale
9,77
3,89
3,37
17,03
5. Successivamente all’assegnazione della riserva delle Iniziative comunitarie ed alla seconda comunicazione URBAN, si
sono resi disponibili 157 milioni di euro supplementari, di cui 61 milioni di euro per le regioni dell’obiettivo n. 1 e 96 milioni
di euro per le altre regioni. Il risultato dell’attribuzione delle risorse ai vari Stati membri, senza la definizione di alcun criterio
oggettivo, è il seguente:
SEC(96) 851
B
DK
8,43
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
16,89 5,31 26,93 24,77 4,82 18,21
P
UK
A
13,00 5,12 24,75 3,50
FIN
S
Totale
3,77
1,50
157
6. L’insieme di queste ripartizioni e di questi adeguamenti, ai prezzi del 1995, ha prodotto la seguente suddivisione:
B
19,07
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
P
UK
A
FIN
1,52 115,02 51,13 240,22 80,53 20,53 135,10 0,51 22,33 49,42 123,29 13,27 7,66
S
Totale
4,87
884
25.4.2001
IT
C 124/17
7. A seguito della sesta riunione del comitato di gestione delle Iniziative comunitarie, tenutasi il 22 settembre 1998, la
Commissione ha approvato il 16 dicembre 1998 una modifica delle assegnazioni concernenti le diverse Iniziative comunitarie. Per quanto concerne URBAN, gli adeguamenti decisi ammontano a – 18,7 milioni di euro (– 2,6 per la Francia; – 7,4
per la Grecia; – 3,2 per l’Italia; – 0,2 per il Lussemburgo e – 5,3 per il Regno Unito). Trattandosi di risorse già programmate,
in particolare per i PO nazionali, le nuove assegnazioni non potrebbero essere riprogrammate nella loro totalità, se non nella
misura in cui gli Stati membri interessati confermino il loro accordo circa la riduzione delle risorse, cosa che è ben lungi
dall’essere acquisita. D’altronde, la tabella delle somme da assegnare ai vari Stati membri ed alle varie iniziative, che è stata
oggetto di questa decisione della Commissione, è espressa in milioni di euro e dunque con arrotondamento.
8. Il 29 marzo 1999 la Repubblica italiana ha presentato ricorso (C 107/99) contro la Commissione, chiedendo l’annullamento della decisione del 16 dicembre 1998 in materia di assegnazione delle risorse. La richiesta di sospensione dell’esecuzione di tale decisione ha formato oggetto di un procedimento urgente da parte del Presidente della Corte di giustizia in
data 29 giugno 1999. Alcuni degli elementi addotti in tale provvedimento e la necessità di attendere la sentenza della Corte
alimentano nuove incertezze circa la ripartizione definitiva delle risorse delle Iniziative comunitarie.
9. Ai prezzi del 1999, dopo i vari adeguamenti sopra riportati, il risultato finale è il seguente:
B
Obiettivi 1/6
13
Diverso da obiettivi1/6
6
DK
2
D
EL
E
F
IRL
I
86
45
194
9
21
107
53
72
32
29
L
0
NL
23
P
UK
51
39
86
A
FIN
S
4
14
4
Totale
570
5
Totale generale
327
897
10. Per decisione della Commissione, negli ultimi mesi, per non dire ultime settimane, del 1999, vi sono state diversi
riadattamenti tra le Iniziative comunitarie. URBAN ha beneficiato di trasferimenti provenienti da altre Iniziative e, nel
contempo, ha subito una riduzione di determinati fondi ad essa assegnati, a favore di altri programmi.
C 124/18
IT
25.4.2001
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
INTRODUZIONE
3. La Commissione ritiene che la portata e gli obiettivi dell’iniziativa comunitaria (IC) URBAN I fossero definiti nelle sue Linee
direttrici (1).
Lo scopo dell’iniziativa consisteva nel sostenere un certo numero
di azioni esemplari per dimostrare che anche nei quartieri considerati normalmente in crisi c’è modo di rilanciare la speranza
degli abitanti e la ripresa economica.
Questa iniziativa non poteva sperare di risolvere interamente ciò
che in realtà è un problema grave della società contemporanea.
Essa intendeva apportare alle autorità competenti un contributo
ai loro sforzi volti a creare le attrezzature necessarie per richiamare le attività economiche e costruire un clima di fiducia e di
sicurezza per gli abitanti delle regioni interessate, integrandoli al
contempo nella vita economica e sociale normale.
URBAN I si iscrive quindi completamente nell’ambito della sussidiarietà e della coesione.
L’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E LA SITUAZIONE
FINANZIARIA
6. La ripartizione delle risorse dei Fondi strutturali tra i vari
obiettivi, iniziative comunitarie e Stati membri ha costituito una
operazione tecnica e politica di ampio respiro che la Commissione ritiene di avere efficacemente condotto a buon fine, nel
rispetto dei regolamenti in materia. Tale ripartizione era basata su
criteri oggettivi, con un adeguamento negoziato con gli Stati
membri.
7. L’attuazione dell’IC era caratterizzata da una forte domanda
delle popolazioni bersaglio e da un marcato sostegno del Parlamento europeo.
In termini globali, l’IC URBAN ha significato circa 1 800 milioni
di euro di investimenti, per 3,2 milioni di abitanti (560 euro per
abitante, rapporto prossimo a quello degli interventi per i programmi dell’obiettivo n. 2).
9. Le modifiche dei piani di finanziamento dei programmi vengono operati in conformità delle modalità di esecuzione finanziaria allegate ai programmi dei Fondi strutturali che prevedono, al
punto 18, che in caso di modifica del piano finanziario che oltre(1) Cfr. punti da 3 a 8 delle Linee direttrici.
passi i limiti dei poteri delegati ai comitati di sorveglianza, gli
importi iscritti nel piano finanziario riveduto a titolo degli anni
passati devono corrispondere alle spese effettivamente sostenute
in detti anni, quali presentate o da presentare nelle certificazioni
e nelle relazioni annuali di esecuzione. Per quanto riguarda gli
anni successivi a quello della modifica, il piano finanziario è previsionale e la sua esecuzione deve iscriversi entro determinati
limiti di tempo.
Per quanto concerne i programmi impegnati per quote annuali, la
Commissione ha modificato effettivamente, conformemente alle
norme e procedure d’applicazione, le decisioni sui programmi
allo scopo di adeguarli alla situazione reale dell’esecuzione e di
garantire così l’attuazione della totalità delle risorse attribuite per
le finalità previste.
10. La Commissione aveva fornito indicazioni agli Stati membri
volte ad evitare, per quanto possibile, i trasferimenti di stanziamenti tra Fondi implicanti operazioni correttive nella contabilità
comunitaria e che, se necessario, queste dovevano essere notificate opportunamente per tempo (non oltre il 31.7.1999) per consentire alla Commissione di dar loro esecuzione nella propria
contabilità prima della fine dell’anno. In tali indicazioni, era stato
espressamente precisato che le proposte di modifica che comportassero riduzioni degli importi impegnati e pagati dovevano essere
rifiutate.
Tuttavia, in casi eccezionali e per motivi del tutto particolari sono
state ammesse deroghe a questa regola: ad esempio, per i programmi in cui l’ultima quota (1999) era stata impegnata nel 1998
o per alcuni programmi ad impegno unico.
La Commissione intende segnalare che le differenze nella contabilità alla fine dell’esercizio 1999 indicate dalla Corte rappresentano soltanto situazioni transitorie che possono presentarsi in
qualsiasi momento nel corso dell’esercizio di bilancio e che sono
rettificate con operazioni di regolarizzazione appena le procedure
di modificazione dei programmi sono concluse. Pertanto, alcune
operazioni di regolarizzazione, di disimpegno o di ricupero, derivanti dall’adattamento di alcuni programmi per la riduzione del
contributo comunitario di uno dei Fondi partecipanti, sono state
effettuate nel 2000 a causa delle decisioni adottate verso la fine
del 1999.
LA SELEZIONE DELLE ZONE URBANE AMMISSIBILI
11-16. La selezione delle zone ammissibili è stata effettuata conformemente al dispositivo previsto dalle Linee direttrici dell’iniziativa e, più in generale, dai regolamenti relativi ai Fondi strutturali.
Tale dispositivo prevedeva la presentazione di proposte di programmi operativi da parte degli Stati membri in cooperazione
con le autorità locali, secondo le modalità appropriate a ciascuno
di loro.
25.4.2001
IT
Spettava infatti agli Stati membri indicare le zone prescelte prioritariamente per l’iniziativa URBAN, tenendo conto sia dei criteri
suggeriti dalla Commissione (tasso di disoccupazione elevato, tessuto urbano disgregato, precarietà di alloggi, mancanza di servizi
sociali) (1) sia della situazione esistente in ciascun paese riguardo,
in particolare, agli altri programmi nazionali in materia di riqualificazione urbana.
Per gli stessi motivi, l’eventualità di ricorrere al parere di un gruppo
di esperti per la selezione finale cui fa riferimento la Corte al
punto 12 del progetto di relazione era stata accantonata e non
inclusa nelle Linee direttrici finali di URBAN adottate dalla Commissione il 15 giugno 1994.
In base all’esperienza acquisita con URBAN I, la nuova iniziativa
URBAN II ha rivolto particolare attenzione e impegno per migliorare il processo di selezione delle zone ammissibili, definendo
segnatamente nove indicatori comuni. Ogni zona selezionata
dovrà essere conforme ad almeno tre di questi indicatori comuni.
Per evitare che la discussione sul numero delle zone prescelte
possa appesantire e ritardare la fase di negoziazione dei programmi, la procedura di selezione prevista per la nuova iniziativa
URBAN II comporta ora:
— la conferma del numero delle zone consentite ad ogni Stato
membro, con precedente approvazione, qualora quest’ultimo
lo richieda, di un aumento delle zone,
— l’identificazione delle zone e la ripartizione del finanziamento
per ogni zona, tenendo conto dei criteri indicati dalla Commissione al punto 11 delle nuove Linee direttrici.
Per quanto riguarda l’assenza di dati statistici cui accenna la Corte
al punto 15, ciò rappresenta un fatto incontestabile non risolvibile
a breve termine che impone di tener conto, di concerto con lo
Stato membro, della realtà esistente nelle zone in questione basandosi eventualmente anche su elementi qualitativi e/o su indicatori
complementari.
LA PROGRAMMAZIONE
C 124/19
La Commissione ritiene che ciò sia dovuto alla complessità dei
sistemi istituzionali e legislativi in materia di pianificazione urbana
e che, nel quadro della sussidiarietà, convenga rispettare la volontà
degli Stati membri di non dar seguito incondizionatamente a
qualsiasi azione di accompagnamento possibile.
Tuttavia, la Corte riconosce che per diverse autorità locali URBAN
ha permesso per la prima volta di programmare e di realizzare in
maniera coordinata svariate azioni in una zona della città.
Per quanto concerne la presentazione dei nuovi programmi di
pertinenza di URBAN II, la Commissione incoraggerà le città a
seguire, per quanto possibile, una stessa struttura.
La selezione delle misure
19. La Commissione non ritiene che i programmi avrebbero
dovuto limitarsi ai problemi dominanti.
Infatti, pur ammettendo che i problemi si presentano con livelli
di gravità differenti a seconda delle località, ve ne sono comunque
alcuni che producono generalmente effetti socioeconomici abbastanza simili: stagnazione economica, deterioramento dei trasporti e dell’ambiente, insicurezza degli abitanti, ecc.
Il «valore aggiunto» di URBAN consiste specificamente nell’approccio integrato che privilegia l’importanza che si attribuisce a
questa problematica plurisettoriale e che di conseguenza non
affronta soltanto i sintomi ma cerca invece di debellare le cause
dello stato di bisogno degli abitanti.
20. La Corte indica che i responsabili della gestione in loco
avrebbero preferito dei programmi più semplici ed anche programmi facenti capo ad un unico Fondo (FESR o FSE).
Pur concordando sull’ultimo punto, peraltro inglobato in URBAN
II che sarà d’ora in poi finanziato esclusivamente dal FESR, nonché sull’opportunità di introdurre alcune misure di semplificazione gestionale, la Commissione ritiene tuttavia che la semplificazione di URBAN non dovrebbe operarsi a scapito del suo valore
aggiunto come illustrato qui di seguito e nelle osservazioni relative ai punti 31 e 32.
L’approccio integrato
18. La possibilità di affiancare ad interventi nelle zone urbane
prescelte l’elaborazione di strategie globali più ambiziose miranti
l’insieme del contesto urbano interessato non ha effettivamente
formato oggetto di alcuna richiesta da parte degli Stati membri.
(1) Cfr. punto 10 delle Linee direttrici.
Occorre rammentare che sulle 118 città interessate da URBAN,
soltanto una ventina erano «fuori obiettivo» mentre tutte le altre
rientravano negli obiettivi n. 1, n. 2 o n. 6. Il valore aggiunto di
URBAN consiste in particolare nel suo approccio integrato poiché
diversi programmi «più semplici» venivano realizzati usualmente
nel quadro degli interventi tradizionali dei Fondi strutturali, già
nel quadro della programmazione 1994-1999 e lo saranno più
particolarmente nella programmazione 2000-2006 in cui la problematica «urbana» è stata inglobata all’interno dell’obiettivo n. 2.
C 124/20
IT
L’approvazione dei programmi
21. Si può condividere il parere della Corte secondo cui una
parte dei ritardi accusati nell’adozione dei programmi presentati
nel 1994 si spiega con la pesantezza del processo di selezione
delle zone beneficiarie e con il carattere sostanziale e approfondito della negoziazione tra Commissione e Stati membri. Questi
ritardi stanno anche a testimoniare il fatto che dato che URBAN
costituisce sovente il primo caso in cui le autorità locali dovevano
svolgere un ruolo essenziale nella preparazione dei programmi,
questi ultimi hanno dovuto in molti casi essere riveduti e modificati in modo abbastanza considerevole per poter giungere ad un
livello di qualità soddisfacente.
Questa funzione di apprendimento delle strutture locali ha dato i
suoi frutti poiché già i programmi presentati nel 1996 sono stati
adottati mediamente in un lasso di tempo inferiore alla metà di
quello impiegato per i programmi del 1994.
Ad ogni modo, gli inconvenienti dovuti alla selezione delle zone
beneficiarie vengono ora risolti a monte della presentazione dei
programmi (cfr. osservazioni precedenti relative ai punti da 11 a
16) e non si ripresenteranno più per URBAN II.
25.4.2001
I servizi della Commissione hanno ritenuto opportuno, in certi
casi, adeguarsi alle procedure gestionali dei Fondi strutturali, abitualmente applicate in ogni Stato membro.
25. La Corte ritiene che la coesistenza di due approcci (programma nazionale o per singola città) abbia causato talvolta ritardi nell’adozione dei programmi stessi ed una gestione inefficace. A tal
riguardo, la Corte cita l’esempio dei programmi nazionali in cui
basta che una città sia in ritardo perché tutte le altre ne soffrano,
dal momento che viene presentata un’unica dichiarazione di spesa
globale. In base all’esperienza acquisita con URBAN I, la Commissione condivide tale opinione e si è adoperata al fine di evitare che
questo problema si ripresenti con URBAN II, le cui Linee direttrici
precisano che ogni programma riguarda una zona urbana e deve
essere elaborato dalle autorità locali della zona in questione.
Per contro, sin dalla fase di negoziazione la Commissione cercherà di cogliere tutte le possibilità di semplificazione e di maggior efficacia possibili traendo vantaggio «da un migliore coordinamento degli interventi e da un migliore scambio di informazioni
utili» come sembra piuttosto risultare dai programmi nazionali.
Ad esempio — e in ogni caso nella misura del possibile — verranno raggruppati i comitati di sorveglianza affinché svolgano i
loro lavori contemporaneamente, verrà definita una stessa autorità di pagamento e verrà armonizzato il sistema di controllo.
22. (Cfr. punto 61).
23. La Commissione concorda sul fatto che il termine di quattro
mesi per la preparazione della prima generazione dei programmi
URBAN nel 1994 si è rivelato limitato, in alcuni casi. La Commissione condivide l’opinione della Corte secondo cui la situazione è
andata migliorando con i programmi avviati a partire dal 1996. Il
periodo di tempo previsto per la presentazione dei programmi
URBAN 2000-2006 è stato esteso sino a sei mesi.
Tra le cause indicate dalla Corte, bisogna riconoscere che un problema essenziale consiste nella mancanza di informazioni affidabili di tipo statistico o socio-economico sulle zone in questione.
Questo problema non potrà essere risolto in modo soddisfacente
a breve termine. Tuttavia, la Commissione accoglie con favore il
suggerimento della Corte (punto 71 del progetto di relazione) di
proseguire gli sforzi avviati nell’ambito dell’audit urbano allo
scopo di migliorare le conoscenze e i dati statistici a livello locale.
Inoltre, la Commissione inviterà i responsabili della preparazione
dei programmi URBAN II a definire, per quanto possibile, un
insieme comune di assi prioritari che faciliterebbe un sistema di
sorveglianza coerente, comprendente anche un numero limitato
di indicatori comuni che possano risultare particolarmente utili
per una valutazione coerente e omogenea dei programmi.
24. Spetta agli Stati membri proporre programmi operativi (1),
in quanto è di loro pertinenza la scelta tra programmi separati per
ciascuna zona oppure un programma «mononazionale».
(1) Cfr. punto 20 delle Linee direttrici.
IL COLLEGAMENTO CON LE ALTRE POLITICHE
COMUNITARIE
27. Occorre precisare che sebbene talune iniziative previste dal
Quadro d’azione — quali il Gruppo interservizi e il Gruppo di
esperti — non abbiano ancora potuto essere poste in atto, i servizi della Commissione si sono peraltro incentrati su altre azioni
prioritarie indicate nel Quadro d’azione. A tal riguardo, le azioni
1 (2), 8 (3), 18 (4) hanno formato oggetto di particolare attenzione
quando la Commissione ha adottato le sue nuove Linee direttrici
per la programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 20002006 [COM(1999) 344 def. del 1° luglio1999].
(2) L’Azione 1 «Programmazione urbana esplicita per la concessione dei
contributi dei Fondi strutturali» si incentra sul ruolo capitale delle
città nello sviluppo regionale. Essa suggerisce caldamente che nei
piani regionali e nei programmi operativi vengano citati esplicitamente i problemi, le possibilità e gli obiettivi specifici delle principali
zone urbane della regione per quanto concerne lo sviluppo. I piani e
programmi dovrebbero presentare esplicitamente un dispositivo delle
misure riguardanti le zone urbane interessate.
(3) L’Azione 8 «Aiuto dei Fondi strutturali per azioni territoriali di riabilitazione urbana» riguarda la riabilitazione economica e sociale delle
zone in cui esistono difficoltà strutturali, in particolare nell’ambiente
urbano. A complemento delle zone di questa natura rientranti nell’obiettivo n. 1 e nell’obiettivo n. 2 a titolo di zone industrializzate, il
regolamento generale sui Fondi strutturali n. 1260/1999 consente di
identificare delle zone urbane svantaggiate per le quali è particolarmente pertinente un approccio territoriare integrato simile a quello
di URBAN.
(4) L’Azione 18 «Aiuto dei Fondi strutturali dell’UE volto a proteggere e a
migliorare l’ambiente urbano» raccomanda l’importanza della sostenibilità ambientale rispetto a qualsiasi iniziativa di sviluppo urbano.
25.4.2001
IT
L’audit urbano, come sottolineato dalla Corte al punto 71 e come
preannunciato nell’azione 23 del Quadro d’azione, costituisce un
esempio degli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare
la qualità dell’informazione comparativa sulla situazione delle
zone urbane e verrà proseguito in cooperazione con Eurostat.
Per quanto riguarda un altro argomento importante del Quadro
d’azione (Azione 20: Sensibilizzazione, scambi di esperienze e
potenziamento delle capacità in materia di sviluppo urbano), la
Commissione prospetta di attribuirgli una priorità particolare
grazie alle opportunità previste dalla nuova iniziativa URBAN II,
che ha destinato 15 milioni di euro per lo scambio di esperienze
nel periodo 2000-2006.
29. La difficoltà del problema sollevato dalla Corte è reale e
riguarda l’insieme delle azioni comunitarie che si svolgono in un
contesto geografico determinato.
La Commissione è cosciente di tale difficoltà ed ha pertanto
disposto che nel quadro dei nuovi programmi dei Fondi strutturali (e quindi anche della nuova iniziativa URBAN II) il sistema di
codifica delle spese consenta di individuare quelle pertinenti nel
campo della riqualificazione urbana e cioè i trasporti urbani e gli
investimenti volti alla riabilitazione delle zone urbane.
30. La Commissione, conformemente alle disposizioni del regolamento, intende effettuare valutazioni dei programmi relativi agli
obiettivi n. 1 e n. 2 per esaminare l’incidenza a lungo termine
degli interventi dei Fondi strutturali. Ciò significa che le valutazioni non saranno ultimate prima della fine del 2003. Esse conterranno, come propone la Corte, una valutazione dell’incidenza
del programma sugli aspetti URBAN.
31. Per quanto riguarda la pertinenza finanziaria degli interventi
di URBAN, occorre tener presente che:
— URBAN I ha svolto effettivamente il ruolo auspicato di catalizzatore dal momento che ha mobilizzato risorse considerevoli per le zone bersaglio; l’investimento globale ammonta
infatti mediamente a 560 euro/persona (il che significa che il
cofinanziamento nazionale e privato è stato dello stesso livello
del contributo comunitario).
— Pur ammettendo che i 280 euro/abitante attribuiti mediamente da URBAN rappresentano un complemento modesto
rispetto ai 1 000 euro concessi per le 66 città dell’obiettivo
n. 1, occorre riconoscere che per le 33 città dell’obiettivo n. 2
tale importo è dello stesso ordine di quello concesso tramite i
QCS/DOCUP e che per le città al di fuori degli obiettivi n. 1 e
n. 2 ciò rappresentava l’unico intervento dei Fondi strutturali
incentrato su un quartiere povero.
32. Occorre segnalare che l’obiettivo primordiale di URBAN non
si limita ad aggiungere una massa finanziaria complementare alle
attribuzioni operate dalla programmazione dei Fondi strutturali
secondo gli obiettivi n. 1 e n. 2. Il suo vero valore aggiunto con-
C 124/21
siste nel fare del partenariato di prossimità e della partecipazione
degli abitanti il fulcro di un’azione attorno alla quale è possibile
rilanciare la rigenerazione delle zone bersaglio. Pur ammettendo
che tale metodo non è escluso dalle regole generali degli interventi
dei Fondi strutturali, la Corte riconosce che «...la partecipazione
delle autorità locali agli interventi regionali dei Fondi strutturali
indirizzati allo sviluppo locale è, nella maggior parte dei paesi,
poco significativa. URBAN ha facilitato alle autorità locali l’accesso al cofinanziamento comunitario».
33. La Commissione ritiene che tutti i programmi adottati nel
quadro di URBAN tengano conto degli altri meccanismi esistenti
in materia di riqualificazione urbana su scala nazionale.
Ciò non può implicare tuttavia che il grado di integrazione tra
questi programmi sia uniforme in tutti gli Stati membri, poiché,
in ossequio al principio della sussidiarietà, la relativa scelta spetta
a ciascuno di essi.
Italia: la scelta delle città partecipanti e degli interventi da realizzare, nel quadro del PIC URBAN Italia, è stata fatta in collaborazione con le autorità nazionali competenti in materia quali il
Dipartimento per le aree urbane, i Ministeri dell’Ambiente, dell’Industria, degli Interni, dei Lavori pubblici ecc. e certamente con
la partecipazione delle amministrazioni comunali e regionali.
Quest’approccio ha consentito l’elaborazione di una strategia sul
piano urbano a livello nazionale.
Regno Unito: si è riscontrata effettivamente una sovrapposizione
del programma URBAN con alcuni programmi nazionali (SRB o
City Challenge). Ciò è dovuto alla scelta dei programmi da parte
delle autorità britanniche e al fatto che il SRB funge da fondo di
cofinanziamento dei programmi URBAN. Tuttavia, si sono riscontrate alcune differenze tra i programmi britannici e URBAN, in
termini di portata e di criteri di selezione.
LE STRUTTURE PREPOSTE ALLA GESTIONE ED ALLA
SORVEGLIANZA
A livello decisionale
34. La Commissione ritiene che la sussidiarietà sia stata un principio fondamentale dell’iniziativa URBAN, riguardo sia alla preparazione dei programmi che alla loro attuazione.
35. Il modo di partecipare in seno ai comitati di sorveglianza
può essere differente, ma la responsabilità di selezionare i progetti
spetta comunque sempre agli Stati membri.
Riguardo alla partecipazione della Commissione (in Spagna), sebbene essa non sia intervenuta nella procedura di selezione dei
progetti, essa ha successivamente partecipato intensamente alla
definizione del contenuto dei progetti.
C 124/22
IT
È vero che in Grecia tutti i progetti inclusi nel programma per
essere cofinanziati sono stati esaminati e approvati dal relativo
comitato di sorveglianza. Questa disposizione ha prevalso durante
il periodo 1994-1999 non soltanto per i PIC ma anche per tutti i
programmi del QCS II in Grecia. La Commissione ha quindi esaminato ed autorizzato questi progetti in qualità di membro del
comitato di sorveglianza del programma. Tale esame si prefiggeva
di garantire che soltanto i progetti giunti ad uno stadio di «maturità» sufficiente sarebbero stati inclusi nel programma. Ciò garantiva in ampia misura che tali progetti venissero realizzati e diventassero operativi nei tempi previsti e che potessero così contribuire
pienamente a conseguire gli obiettivi stabiliti per il programma.
25.4.2001
Si può considerare che le carenze constatate in generale per quanto
riguarda la presentazione delle relazioni annuali non si produrranno più per URBAN II, poiché ogni domanda di pagamento
intermedio sarà soggetta all’obbligo di trasmissione alla Commissione dell’ultima relazione annuale prevista [articolo 32, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CE) n. 1260/1999]. Tale relazione sarà inoltre necessaria per il dialogo annuale della
Commissione con l’autorità di gestione prevista all’articolo 34,
paragrafo 2, dello stesso regolamento.
A livello dell’assistenza tecnica
36. La Commissione ritiene che il partenariato rappresenti una
caratteristica specifica di URBAN e che la partecipazione delle
parti sociali, e anche degli abitanti stessi, sia stata generalmente
soddisfacente per quanto riguarda l’attuazione delle azioni. Si può
tuttavia riconoscere che tale partecipazione non si sia potuta realizzare ad un livello altrettanto intenso nella fase di preparazione
dei programmi, a causa soprattutto della mancanza di strutture
adeguate.
A livello dell’attuazione e della sorveglianza
37. Il coordinamento dei programmi ha sempre formato oggetto
di un impegno in seno alla Commissione, attraverso consultazioni interservizi nelle fasi di decisione e di gestione.
La nuova iniziativa URBAN II sarà d’ora in poi «monofondo»
(FESR).
38 a 40. Alcune difficoltà dovute al fatto che le autorità responsabili, segnatamente a livello locale, non sempre avevano consuetudine con le norme comunitarie erano inerenti alla specificità di
URBAN che implica, tra l’altro, una forte partecipazione di queste
autorità nell’attuazione dell’iniziativa.
Pur riconoscendo che ciò abbia potuto provocare, in certi casi,
qualche ritardo o inefficacia, occorre peraltro sottolineare che
questo inconveniente è stato ampiamente compensato dall’apprendimento maturato, grazie a URBAN, da queste stesse autorità
che potranno d’ora innanzi trarne profitto in modo da essere
maggiormente coinvolte nell’insieme degli interventi dei Fondi
strutturali nella loro regione.
Riguardo al numero eccessivo di partecipanti a livello comunitario, la Commissione ritiene di avere ora creato le condizioni
opportune affinché questi problemi non si ripresentino, dato che
d’ora innanzi all’interno della DG REGIO una sola unità amministrativa si occuperà dell’istruzione e della gestione di tutti i programmi di URBAN II.
42. La Commissione ritiene che nonostante queste lacune la sorveglianza sui programmi non ne abbia sofferto e si sia svolta in
termini corretti.
43. È evidente che le spese per l’assistenza tecnica sono proporzionalmente più elevate nei programmi di Iniziative comunitarie,
tra cui URBAN, che nei programmi derivanti dai QCS o nei
DOCUP.
Nel caso di URBAN, ciò è dovuto in parte al carattere innovativo
dell’approccio integrato promosso dai suoi programmi e in parte
al fatto che le autorità responsabili sovente non avevano molta
esperienza in materia di gestione dei Fondi strutturali (cfr. punti
20 e da 38 a 40).
Questa problematica viene peraltro riconosciuta anche nel nuovo
regolamento (CE) n. 1685/2000 riguardante l’ammissibilità delle
spese nel quadro dei programmi dei Fondi strutturali per il periodo
2000-2006 e, in particolare, nella sua norma n. 11 che, nel fissare
dei limiti per le misure di assistenza tecnica, aumenta tale limite
sino al 5 % nel caso delle iniziative comunitarie, limite che però
rimane sensibilmente inferiore nel caso dei QCS e dei DOCUP.
A tal riguardo occorre precisare che l’asse «assistenza tecnica» prevede, oltre alle attività classiche di assistenza tecnica (la gestione,
la sorveglianza, la valutazione e il controllo che saranno limitati
al 5 % come indicato più sopra), azioni connesse con la pubblicità
e la divulgazione dei progetti nonché con il sostegno delle reti di
cooperazione e di scambi di informazioni.
46. Per quanto riguarda una delle società di gestione del programma in Grecia, si tratta effettivamente di una situazione che
occorrerà evitare in futuro. Tuttavia, la Commissione sta esaminando il problema specifico allo scopo di prendere le opportune
disposizioni.
Inoltre, per quanto riguarda l’IVA occorre tener presente che le
infrastrutture in questione sono di proprietà del comune e quindi
di un ente pubblico che non è soggetto all’IVA. Qualora una parte
di queste infrastrutture venisse in futuro gestita, amministrativamente o anche commercialmente, da una società commerciale
gestionaria che fattura i propri servizi a terzi applicando l’IVA, si
potrebbe effettivamente pensare che la parte dell’IVA relativa al
progetto e imputata al programma possa essere stornata. Tale ipotesi è tuttavia difficile da verificare. Inoltre gli importi in questione
fanno sì che il rapporto costi/benefici dell’operazione non sia
necessariamente positivo.
25.4.2001
IT
In Portogallo, il fatto che l’IVA applicabile ad opere di infrastruttura il cui committente è un ente locale sia inferiore a quella applicabile nel caso degli stessi lavori commissionati da un’altra persona giuridica (una fondazione, nella fattispecie), è conseguenza
di una legge nazionale.
In Spagna, occorre tener conto che l’assoggettamento all’IVA è
stabilito dalla legislazione nazionale. In ogni caso, i servizi della
Commissione esamineranno le constatazioni della Corte e prenderanno le opportune disposizioni.
47. Bisogna precisare che l’assistenza tecnica prevede, oltre alle
attività classiche di assistenza tecnica (gestione, sorveglianza, valutazione e controllo), le azioni connesse con la pubblicità e la
divulgazione dei progetti nonché con il sostegno delle reti di cooperazione e di scambio di informazioni.
Tenuto conto degli argomenti oggettivi e specifici precisati al precedente punto 43, la Commissione ritiene che le spese di assistenza tecnica siano state contenute entro limiti generalmente
accettabili: in Spagna, ad esempio, esse rappresentano il 5 % dell’attribuzione totale.
Per quanto riguarda le scarse azioni concrete a favore dello scambio di esperienze, occorre osservare che tra le città beneficiarie
sono effettivamente avvenuti scambi di esperienze significativi.
Tuttavia, essi sono stati limitati, nella maggior parte dei casi, ad
iniziative di portata nazionale che non sempre rivestivano una
vera e propria dimensione comunitaria.
Tale inconveniente è dovuto all’assenza di una determinata cifra
destinata agli scambi di esperienze transnazionali, ma la Commissione ritiene di aver ormai creato le condizioni opportune affinché ciò non si verifichi più nel quadro di URBAN II, nel cui ambito
saranno destinati 15 milioni di euro per questo obiettivo (cfr.
anche precedente punto 27).
48. Occorre precisare che i compiti cui è fatta allusione si riferiscono ad una clausola aggiuntiva di un contratto più vasto (ERDF
96/00/29/010) riguardante l’assistenza tecnica in materia di progetti pilota urbani.
Le parti riguardanti l’iniziativa URBAN sono specificate ai punti
2 e 4.1 dell’allegato II della clausola aggiuntiva succitata. I rispettivi importi finanziari per queste prestazioni specificate nel quadro finanziario della clausola aggiuntiva erano di 125 775 euro
per la parte 2 e di 8 700 euro per la parte 4.1.
Il lavoro del consulente è consistito, tra l’altro, nella revisione di
uno schedario elettronico di informazioni sulle 118 città URBAN,
nella preparazione di un opuscolo sintetico in 5 lingue e nella
produzione di una pubblicazione di 30 pagine in 2 lingue, in cui
viene spiegato un certo numero di buone pratiche individuate
grazie a visite e a studi specifici svolti in una ventina di città
URBAN. La parte del sito Internet riguardante lo schedario URBAN
di cui si è occupato il consulente in questione non ha più formato
oggetto di alcun intervento da parte di quest’ultimo poiché il contratto di assistenza tecnica è scaduto il 31 dicembre 1999.
La Commissione ritiene che questa assistenza tecnica si sia rivelata soddisfacente e adeguata ai termini previsti dal contratto.
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L’ESECUZIONE DEI PROGRAMMI
La gestione finanziaria
49-51. Nel quadro della gestione e del controllo dei progetti dell’iniziativa comunitaria URBAN, la Commissione avrà cura di far
rispettare tutti i dispositivi di legge applicabili ai Fondi strutturali.
In tale ottica essa esaminerà quanto constatato dalla Corte e prenderà le opportune disposizioni al riguardo.
53. Tutte le condizioni legali dei Fondi strutturali sono applicabili all’IC URBAN nonché tutti i dispositivi di controllo della corretta applicazione.
I ritardi rilevati nell’esecuzione dei programmi si sono verificati
per vari motivi come, ad esempio, la presenza di diverse città in
uno stesso programma (cfr. punti 24-25) o l’esistenza di troppi
organismi o enti impegnati nella gestione dei programmi (cfr.
punti 38-39). Queste situazioni non dovrebbero ripresentarsi con
URBAN II. Al contempo, il Vademecum pubblicato nel mese di
settembre 2000 sull’IC URBAN ha definito un quadro migliore
delle condizione per l’elaborazione delle proposte di programma.
Le spese inerenti ai progetti infrastrutturali sono state portate a
termine nel periodo di ammissibilità (prima della scadenza del
periodo di pagamento). In casi debitamente giustificati questo
periodo potrebbe essere prolungato.
I benefici dei progetti infrastrutturali devono concretizzarsi necessariamente entro il periodo di programmazione, ma in ogni caso
devono rendersi palesi successivamente.
Infine, per quanto concerne l’abbandono delle attività, i programmi dell’iniziativa comunitaria erano progettati per un periodo
limitato d’intervento. D’altro canto, è possibile che i programmi
da adottare nell’ambito della nuova IC URBAN II presentino
ancora investimenti nelle zone precedenti, purché siano conformi
a tutte le condizioni previste e che siano approvati, per quanto
riguarda il finanziamento, dal FESR.
La scelta e la realizzazione delle azioni
56-57. Il rinnovo e l’adeguamento delle attrezzature sociali costituiscono un elemento fondamentale per garantire l’approccio
integrato dei progetti URBAN.
Ciò premesso, la Commissione si adopererà, nel quadro della
gestione e del controllo dei progetti URBAN, a far rispettare tutti
i dispositivi legali applicabili ai Fondi strutturali. In tale ottica essa
esaminerà quanto constatato dalla corte e prenderà le opportune
disposizioni al riguardo.
58. La zona ammissibile di ciascun progetto è stata definita sin
dalla presentazione del programma. Tuttavia, in alcuni casi sono
state apportate modifiche molto marginali per poter correggere
certi errori individuati o per poter attuare correttamente le azioni
previste.
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IT
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Per quanto concerne il progetto di Madrid, il problema è stato di
natura diversa. A causa del cambiamento della normativa sul riassetto del territorio del comune di Madrid, il progetto inizialmente
approvato non poteva essere attuato e le autorità spagnole hanno
proposto di ritirarlo e di sostituirlo con un altro progetto riguardante un altro quartiere della città.
interferenza con le valutazioni ex post, anche se gli obiettivi di
queste valutazioni sono differenti. Tenendo conto dell’esperienza
del periodo 1994-1999, il regolamento (CE) n. 1260/1999 fissa al
31 dicembre 2003 la scadenza ultima per la presentazione della
valutazione intermedia per il periodo di programmazione 20002006.
Effettivamente nel progetto di León un ponte è stato costruito al
di fuori della zona ammissibile. A tal proposito occorre precisare
che lo scopo del suddetto progetto era l’integrazione di un quartiere separato dalla città da binari ferroviari. La localizzazione del
ponte di accesso al quartiere è stata condizionata dalla regolamentazione dell’assetto del territorio, dal costo e dall’impatto
ambientale dei lavori.
63. A seguito di una proposta della Commissione, l’articolo 36,
paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio sui
Fondi strutturali prevede una ripartizione in categorie delle aree
di intervento per il nuovo periodo di programmazione
2000–2006. La Commissione presenta una proposta al riguardo
nel suo documento di lavoro metodologico «Indicatori e loro
quantificazione» e in un allegato del progetto di regolamento
attuativo riguardante l’articolo 38 del regolamento (CE) n. 1260/
1999. Gli Stati membri applicheranno tale metodo nei loro documenti di programmazione.
59. Sarebbe effettivamente un peccato limitare l’uso di un’infrastruttura cofinanziata soltanto agli abitanti della zona ammissibile
quando anche altri abitanti della città possono beneficiarne. Ciò
costituirebbe uno spreco di risorse.
60. La Commissione esaminerà quanto constatato dalla Corte e
prenderà le disposizioni opportune.
Nel quadro del PO URBAN Spagna non è stata cofinanziata alcuna
azione riguardante il settore abitativo. È soltanto nelle azioni integrali di recupero ambientale delle zone in degrado che è stato
incluso, in alcuni casi, il ripristino delle facciate come uno degli
aspetti necessari per lo sviluppo corretto dell’azione.
Più in generale, è del tutto corretto che il settore degli alloggi sia
escluso dal finanziamento tramite URBAN. Tuttavia, la Commissione ritiene che non sia contraddittorio utilizzare la cattiva qualità delle abitazioni come uno dei criteri oggettivi e indicativi, tra
altri, nel quadro della selezione dei quartieri bersaglio (cfr. anche
le osservazioni relative ai punti da 11 a 16).
La valutazione
61. La Corte sottolinea a giusto titolo che la definizione di obiettivi quantificabili è stata alquanto carente nello scorso periodo di
programmazione. Ciò ha provocato qualche intralcio nelle valutazioni. Le prime bozze di programma per il periodo 2000-2006
basate sui nuovi regolamenti e su linee direttrici metodologiche
della Commissione più articolate autorizzano a sperare in miglioramenti significativi in tal campo.
62. La Commissione condivide il parere della Corte secondo cui
diverse valutazioni intermedie hanno prodotto utili risultati per
quanto riguarda il miglioramento (e in parte la fissazione) di
sistemi di indicatori. I risultati di queste valutazioni possono essere
utilizzati anche per il nuovo periodo di valutazione.
Se le valutazioni intermedie vengono effettuate con relativo ritardo
si potrebbe verificare — come sottolinea la Corte — una certa
Da questa ripartizione in categorie e dalle valutazioni ex ante la
Commissione si attende di poter trarre elementi conoscitivi più
particolareggiati sull’utilizzazione e sugli effetti dei Fondi strutturali.
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
64. Il vero valore aggiunto di URBAN consiste nel fare del partenariato di prossimità e della partecipazione degli abitanti l’elemento fulcro attorno al quale sia possibile rilanciare la riqualificazione delle zone bersaglio. Se è vero che tale metodo non è
escluso dalle norme generali degli interventi dei Fondi strutturali,
la Corte riconosce che l’iniziativa comunitaria URBAN ha reso
più facile alle autorità locali l’accesso al cofinanziamento comunitario.
Gli aspetti positivi di questo partenariato locale sono alcuni dei
fattori che, segnatamente in seno al Parlamento europeo, hanno
motivato la volontà di mantenere un programma di iniziativa
comunitaria URBAN nel periodo 2000-2006.
65. Questa iniziativa non poteva ragionevolmente sperare di
risolvere interamente ciò che rappresenta effettivamente un problema grave della società contemporanea e cioè quello dei quartieri in crisi che talvolta costituiscono veri e propri ghetti in diverse
città europee.
Scopo dell’iniziativa era quello di sostenere un certo numero di
azioni esemplari per evidenziare che anche in quartieri di questo
tipo esiste la possibilità di rilanciare la speranza degli abitanti e la
ripresa economica.
Per quanto riguarda una migliore definizione degli obiettivi al
momento dell’adozione dei programmi di URBAN II, la Commissione promuoverà, tra le altre misure di efficacia e di semplificazione, il ricorso ad una base comune di assi prioritari e ad un
numero limitato di indicatori comuni.
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IT
66. La selezione delle zone ammissibili è stata effettuata conformemente al dispositivo previsto dalle linee direttrici dell’iniziativa
e, più in generale, dai regolamenti sui Fondi strutturali che prevedevano che gli Stati membri, in cooperazione con le autorità
locali e secondo adeguate modalità nazionali specifiche, proponessero dei programmi operativi.
Spettava effettivamente agli Stati membri indicare le zone prioritariamente prescelte per l’iniziativa URBAN tenendo conto sia dei
criteri suggeriti dalla Commissione (elevato tasso di disoccupazione, tessuto urbano dissestato, cattive condizioni abitative, mancanza di attrezzature sociali) sia della situazione esistente in ogni
paese riguardo, in particolare, ad altri programmi nazionali in
materia di riqualificazione urbana.
Per quanto concerne la nuova iniziativa URBAN II, la Corte stessa
riconosce che «sono state precisate, per il nuovo periodo, le competenze in materia di selezione delle zone ammissibili».
In base all’esperienza acquisita con URBAN I, la nuova iniziativa
URBAN II ha effettivamente dato prova di un impegno particolare
per migliorare il processo di selezione delle zone ammissibili fissando segnatamente nuove indicatori comuni. La selezione di
ogni zona ammissibile dovrà essere motivata sulla base di almeno
tre di questi indicatori comuni.
67. La ripartizione delle risorse dei Fondi strutturali tra obiettivi,
iniziative comunitarie e Stati membri ha rappresentato un’operazione tecnica e politica di considerevole impegno ed estensione
che la Commissione ritiene di aver efficacemente portato a termine, nel rispetto dei regolamenti.
I ritardi accusati nell’adozione dei programmi presentati nel 1994
sono dovuti alla pesantezza del processo di selezione delle zone
beneficiarie e al carattere sostanziale e approfondito della negoziazione tra Commissione e Stati membri. Un’altra causa risiede
anche nel fatto che poiché URBAN rappresentava sovente il primo
caso in cui le autorità locali venivano chiamate a svolgere un
ruolo essenziale nella preparazione dei programmi, questi ultimi
hanno dovuto in vari casi essere riveduti e modificati in modo
non marginale per poter pervenire ad un livello qualitativo soddisfacente.
Per evitare che la discussione sul numero delle zone prescelte vada
ad appesantire e a ritardare la fase di negoziazione dei programmi,
la procedura di selezione prospettata per la nuova iniziativa
URBAN II prevede ora
— la conferma del numero delle zone consentite ad ogni Stato
membro, con precedente approvazione, qualora quest’ultimo
lo richieda, di un aumento delle zone,
— l’identificazione delle zone e la ripartizione del finanziamento
per ogni zona, tenendo conto dei criteri indicati dalla Commissione al punto 11 delle nuove Linee direttrici.
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68. Pur riconoscendo che i problemi si presentano con differenti
livelli di gravità a seconda dei luoghi, ve ne sono però alcuni che
producono generalmente effetti socio-economici abbastanza
simili: stagnazione economica, deterioramento dei trasporti e dell’ambiente, insicurezza degli abitanti, eccetera.
Il valore aggiunto di URBAN consiste segnatamente nell’approccio integrato che privilegia l’importanza di questa problematica
plurisettoriale e in tal modo non cerca soltanto di curare i sintomi, bensì di attaccare le cause dello stato di indigenza degli abitanti.
Questo aspetto introduce ovviamente un elemento di difficoltà
particolare, aspetto che però è giustificato per il fatto che i programmi per così dire «più semplici» venivano già attuati usualmente nel quadro degli interventi tradizionali dei Fondi strutturali
nella programmazione 1994-1999 e lo saranno ancor più particolarmente in quella del periodo 2000-2006, in cui la problematica urbana è stata inserita all’interno dell’obiettivo n. 2.
La Commissione condivide il suggerimento della Corte di introdurre nella nuova iniziativa URBAN II ogni possibile elemento di
semplificazione, purché ciò non vada a discapito del suo approccio integrato che ne costituisce il carattere distintivo.
Il finanziamento unico a carico ora del solo FESR rappresenta, a
tal proposito, un progresso considerevole.
69. Occorre sottolineare che una difficoltà relativa all’iniziativa
URBAN era dovuta al ruolo essenziale che le autorità locali,
sovente per la prima volta, dovevano svolgere sia nella preparazione dei programmi che nella loro attuazione.
Se è vero che in alcuni casi ciò ha potuto provocare qualche ritardo
o inefficacia, è a maggior ragione ancor più vero che questo
inconveniente è stato ampiamente compensato dall’apprendimento acquisito, grazie ad URBAN, da queste autorità che potranno
d’ora innanzi beneficiarne ed essere così maggiormente implicate
nei vari interventi dei Fondi strutturali nelle loro rispettive regioni.
Questa funzione di apprendimento da parte delle strutture locali
non ha peraltro mancato di portare i suoi frutti poiché già i programmi presentati nel 1996 sono stati adottati in un lasso di
tempo mediamente ridotto a meno della metà di quelli del 1994.
L’utilizzazione di queste tecniche non implica direttamente l’esistenza di irregolarità. La Commissione, nel quadro della gestione
e del controllo dei progetti dell’iniziativa comunitaria URBAN,
veglierà a far rispettare tutti i dispositivi legali applicabili ai Fondi
strutturali.
Per quanto riguarda la mancanza di una valutazione ex ante e di
indicatori comuni che agevolino la sorveglianza e la valutazione,
la Commissione intende compiere uno sforzo di semplificazione
e di efficacia per URBAN II ed incoraggerà, in particolare, le
seguenti misure:
C 124/26
IT
— stessa struttura per i nuovi programmi,
— base comune di assi prioritari e numero limitato di indicatori
comuni,
— valutazioni coerenti ed omogenee.
La Commissione ha disposto inoltre di concentrare l’istruzione e
la gestione dei nuovi programmi in un solo servizio all’interno
della Direzione generale REGIO.
70. La Commissione ritiene che i programmi adottati nell’ambito di URBAN tengano conto degli altri interventi comunitari,
segnatamente quelli cofinanziati nel quadro dei Fondi strutturali,
nonché degli altri meccanismi esistenti in materia di riqualificazione urbana su scala nazionale.
La difficoltà di seguire tutte le azioni cofinanziate dai Fondi strutturali in ambiente urbano è effettivamente reale e riguarda l’insieme delle azioni comunitarie che vengono attuate in un contesto geografico determinato.
Tuttavia, la Corte riconosce che per diverse autorità locali URBAN
ha permesso per la prima volta di programmare e di attuare in
modo coordinato azioni differenti in una zona della città (punto 18).
In ogni caso la Commissione è cosciente di tale difficoltà e, di
conseguenza, ha fatto in modo che nel quadro dei nuovi programmi dei Fondi strutturali (nuova iniziativa URBAN II compresa) il sistema di codifica delle spese consenta di individuare
quelle relative alla riqualificazione urbana e cioè le spese per i trasporti urbani e gli investimenti volti alla riqualificazione delle
zone urbane.
La Commissione sottolinea anche che l’abbandono dei progetti
pilota urbani nel quadro delle azioni innovative per il periodo
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2000-2006 è conforme alla raccomandazione della Corte di
ridurre gli strumenti specifici di sostegno alle città interessate
dagli obiettivi prioritari dei Fondi strutturali.
71. La Commissione riconosce alcune carenze constatate nella
sorveglianza dei programmi URBAN. Ad esse dovrebbe d’ora
innanzi essere ovviato nell’ambito delle misure prese dalla nuova
iniziativa URBAN II (cfr. punto 69). La Commissione ritiene che
nonostante queste lacune la sorveglianza dei programmi non ne
abbia sofferto e si sia svolta in modo corretto.
L’audit urbano, come sottolineato dalla Corte, costituisce un esempio dell’impegno posto in atto dalla Commissione per migliorare
la qualità dell’informazione comparativa sulla situazione delle
zone urbane, esperienza questa che sarà proseguita in cooperazione con Eurostat.
Per quanto riguarda le poche azioni concrete a favore dello scambio di esperienze, occorre ricordare che si sono svolti scambi di
esperienze significativi tra le città beneficiarie, seppur limitati,
nella maggior parte dei casi, ad iniziative di portata nazionale che
non sempre rivestivano una vera e propria dimensione comunitaria. Questo inconveniente è dovuto all’assenza di una cifra determinata destinata agli scambi di esperienze trasnazionali: la Commissione ritiene che siano state create ormai le condizioni perché
ciò non si riproduca più per URBAN II, in cui verranno destinati
per questo obiettivo 15 milioni di euro.
72. Tenuto conto delle osservazioni esposte più sopra, la Commissione ritiene che sussistano le condizioni affinché la nuova iniziativa URBAN II produca appieno il suo valore aggiunto, prefiggendosi al contempo maggior efficacia e semplificazione.
La Commissione condivide l’opinione della Corte per quanto concerne gli obiettivi di semplificazione e di miglioramento della
gestione, della sorveglianza e della valutazione oggetto delle nuove
disposizioni normative per il periodo 2000-2006. Essa condivide
anche il parere della Corte in merito alla necessità e all’opportunità attuale di porre in atto questi dispositivi.

Corte dei conti - Comune di Taranto

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