Voci di Salario Accessorio

St a m pa l 'a r t icol o
Ch iu di
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Integra condotta antisindacale la
determinazione unilaterale delle voci di
salario accessorio
di Paola Cosmai
Il Tribunale partenopeo ha chiarito l'attuale vigenza dell'obbligo per la PA di
preventiva informativa sindacale in ordine alla quantificazione del fondo destinato alla
contrattazione collettiva decentrata integrativa per la remunerazione delle diverse voci
di salario accessorio da corrispondersi al personale del Servizio sanitario nazionale,
anche le modifiche apportate dal Dlgs 150/2009, c.d. riforma Brunetta, al sistema delle
relazioni sindacali già delineato dal Dlgs 165/2001, c.d. Tupi, e dalla contrattazione
collettiva nazionale di lavoro
L'ordinanza
Tribunale di Napoli, sez. Lavoro, 21 agosto 2013
La massima
Pubblico impiego - Comparto Sanità - Ccdi - Determinazione del fondo incentivante
delle voci di salario accessorio destinato al personale sanitario - Obbligo di preventiva
informativa e concertazione sindacale - Sussiste - Mancanza - Condotta antisindacale
Anche dopo la modifica degli istituti di relazione sindacale introdotta nel Dlgs 30 marzo
2001, n. 165 dal Dlgs 29 ottobre 2009, n. 150, laddove previsto dai contratti collettivi
nazionali di lavoro la parte datoriale pubblica è tenuta a dare preventiva informazione
sindacale, ai fini della concertazione dei criteri di riparto del fondo destinato alla
produttività del personale (nella specie, sanitario) ed alle diverse voci di salario
accessorio, tra cui quella inerente l'indennità di reperibilità. Viceversa, dovendo
ritenersi il novellato art. 5, comma 2, del Dlgs n. 165/2001, di immediata applicazione,
tale incombenza non è dovuta per la riorganizzazione del personale. Ne consegue che il
provvedimento con il quale, unilateralmente, il datore di lavoro pubblico fissa le nuove
linee organizzative e, al contempo, dispone l'utilizzo della parte variabile del fondo per
la contrattazione decentrata integrativa, senza darne preventiva informazione alle
organizzazioni sindacali firmatarie, integra gli estremi della condotta antisindacale solo
con riferimento a tale ultimo aspetto di natura economica, ma non pure al primo
riguardante l'assetto.
L'ordinanza del Tribunale partenopeo merita di essere segnalata per aver chiarito
l'attuale vigenza dell'obbligo per la PA, nella specie regionale, di preventiva informativa
sindacale in ordine alla quantificazione del fondo destinato alla contrattazione
collettiva decentrata integrativa (di qui in poi Ccdi) per la remunerazione delle diverse
voci di salario accessorio da corrispondersi al personale del Servizio sanitario nazionale
(di qui in poi Ssn), pur dopo le modifiche apportate dal Dlgs 15 ottobre 2009, n. 150,
c.d. riforma Brunetta, al sistema delle relazioni sindacali già delineato dal Dlgs 30 marzo
2001, n. 165, c.d. Tupi, e dalla contrattazione collettiva nazionale di lavoro.
Questione che, si anticipa, è strettamente correlata anche alle più recenti novelle
introdotte ab origine dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 che, all'art. 9, aveva disposto il
blocco dei rinnovi contrattuali per il triennio 2010–2012, poi prorogati di anno in anno
dalle diverse leggi di stabilità, da ultimo, con quella approvata dal Governo lo scorso 15
ottobre 2013, fino al 2014.
Il caso deciso dal Tribunale campano
Il caso deciso dal Tribunale partenopeo con la pronuncia in esame muove dal ricorso
proposto ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300 del 30 marzo 1970 da una sigla sindacale
del Ssn, nel quale la medesima lamentava che con proprio decreto il presidente della
Regione aveva fissato le linee di indirizzo per la determinazione dei fondi contrattuali
dell'anno 2013 senza effettuare le informative preventive prescritte dall'art. 7 del Ccnl
del comparto Sanità e senza il previo confronto sindacale di cui all'art. 9 del Ccnl
dell'area Dirigenza sanitaria.
Pertanto, chiedeva dichiararsi l'antisindacalità della condotta serbata dalla parte
datoriale pubblica, obbligandola alla previa informativa per l'esame congiunto della
piattaforma di provvedimento, mediante relativa affissione nelle bacheche aziendali.
Il Giudice, premesso che l'art. 5, comma 2, del Tupi, come novellato dall'art. 34, del
Dlgs n. 150/2009, prevede che "Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all'articolo 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure
inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi
preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la
sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all'articolo 9. Rientrano,
in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle
risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione,
l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici", osserva che sotto il profilo
temporale ne è opinabile la vigenza in parte qua, atteso che essa risulta varata dopo la
sottoscrizione nell'anno 2004 del Ccnl delle cui clausole il sindacato lamenta la
violazione da parte datoriale.
Dubbio che, peraltro, trae vigore dal tenore letterale dell'art. 65 della riforma Brunetta
secondo cui "Le disposizioni relative alla contrattazione collettiva nazionale di cui al
presente decreto legislativo si applicano dalla tornata successiva a quella in corso".
Norma, quest'ultima, oggetto di interpretazione autentica con il Dlgs 1° agosto 2011, n.
141, il cui art. 5, comma 2, ha chiarito che "L'articolo 65, comma 5, del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, si interpreta nel senso che le disposizioni che si
applicano dalla tornata contrattuale successiva a quella in corso al momento
dell'entrata in vigore dello stesso decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono
esclusivamente quelle relative al procedimento negoziale di approvazione dei contratti
collettivi nazionale e, in particolare, quelle contenute negli articoli 41, commi da 1 a 4,
46, commi da 3 a 7, e 47 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificati
rispettivamente dagli articoli 56, 58, 59, comma 1, del citato decreto legislativo n. 150
del 2009, nonché quella dell'articolo 66, comma 3, del decreto legislativo n.
150/2009".
E tuttavia, alla stregua dell'interpretazione sistematica delle menzionate disposizioni,
l'art. 34 del Dlgs n. 150/2009, per la parte in cui innova all'art. 5, comma 2, del Tupi,
affermando il potere della PA di organizzare gli uffici dandone mera informazione al
sindacato solo se previsto dalla norma contrattuale, si profila di immediata applicazione
non risultando compreso tra quelli soggetti al termine dilatorio di efficacia della
successiva tornata contrattuale.
Nella specie, poi, nel mentre l'invocato art. 7 del Ccnl del personale del comparto Sanità
sancisce che "Fermo rimanendo l'autonomia contrattuale delle aziende ed enti nel
rispetto dell'art. 40 D.Lgs. n. 165/2001, le regioni possano emanare le linee di indirizzo
per lo svolgimento della contrattazione integrativa previa informazione preventiva alle
organizzazioni sindacali firmatarie del presente contratto nelle seguenti materie relative
all'utilizzo delle risorse aggiuntive regionali di cui all'art. 33 ed in particolare a quelle
destinate all'istituto della produttività…", il pur richiamato art. 9 del Ccnl dell'area
Dirigenza per il biennio 2002–2003 dispone che le Regioni, previo confronto con le
organizzazioni sindacali firmatarie, possano emanare le linee generali di indirizzo nelle
materie relative, tra l'altro, all'utilizzo delle risorse destinate al trattamento economico
accessorio ex art. 57.
Di contro, quanto alla fattispecie che ne occupa, stigmatizza il Giudice, la parte
datoriale, ancorché ispirata dalla necessità di rispettare il piano di rientro dal deficit
finanziario accertato nel settore, disponeva, unilateralmente e in assenza di
informativa, che le Asl dovessero: 1) rispettare il limite di 6 ore mensili per l'erogazione
delle indennità di pronta disponibilità del personale dei livelli e di 10 turni mensili per
quello dirigente; 2) disporre in casi eccezionali l'utilizzo di prestazioni aggiuntive o in
convenzione e solo dopo aver completato l'orario di servizio e lo straordinario
massimo; 3) remunerare nei limiti di contratto le attività di docenza e tutoraggio; 4)
rilevare la presenza in servizio e regolare il lavoro straordinario, l'intervallo di pausa, il
passaggio di consegne tra personale in cambio di turno; 5) non utilizzare l'eventuale
ammontare del fondo residuo per il triennio 2011-2013 per incrementare il fondo di
produttività.
A giudizio del Tribunale, pertanto, il provvedimento gravato non si presta a censure
sotto il profilo della lamentata antisindacalità per la parte in cui riorganizza
l'articolazione del lavoro, posto che tale prerogativa, per un verso, è propria della parte
datoriale pubblica, alla stregua del novellato art. 5 del Tupi.
Viceversa, è antisindacale nel disporre unilateralmente la destinazione del fondo,
escludendone l'impiego per la produttività e per talune voci del trattamento economico
accessorio, quale l'indennità di pronta disponibilità, oggetto di previa consultazione
sindacale sia ex art. 9 del Ccnl citato, sia ex artt. 57 e 7 del Ccnl Dirigenza e dei livelli.
Iter non rispettato in ipotesi, indicendo il Giudice a condannare la parte pubblica ad
intraprenderlo, nei limiti delle violazioni riscontrate sulla destinazione dei fondi di
produttività e sull'erogazione dell'indennità di pronta disponibilità.
Il fut urist ico sist ema delle relazioni sindacali. Conclusioni
Non moltissime le pronunce giurisprudenziali intervenute sulla questione, soprattutto
dopo l'intervento di interpretazione autentica sulla corretta entrata in vigore della
riforma Brunetta in punto di relazioni sindacali, fortemente contratte e finora tutelate
da una giurisprudenza incline a stigmatizzare come illegittimo il comportamento
datoriale prescindendo dalla volontà della pretermissione, considerandola in re ipsa.
Diritti di partecipazione, tuttavia, ormai minimi dopo la ricordata riforma, segno della
scarsa presenza e dell'indebolimento della voce sindacale nell'attuale panorama sociopolitico ed economico, improntato ad un individualismo e ad una sfiducia tali da
ampliare lo scollamento tra la base e quello che dovrebbe essere il vertice esponenziale
dei suoi interessi, anche nel settore pubblico.
Questa, probabilmente, la concausa di una riforma così invasiva e limitante da impedire
un controllo sindacale sugli aspetti organizzativi dell'apparato amministrativo che,
soprattutto in ambito locale, dove più pressante è l'interesse politico, avrebbe la
naturale funzione di arginarne i tentativi di appiattimento o inglobamento a sé della
dirigenza più incline all'assenso, soprattutto considerando che il riassetto costituisce
ancora l'unico motivo previsto dall'art. 9, comma 32, della legge n. 122 citata, per il
quale, prescindendo dalla valutazione del suo operato, il dirigente può essere destinato
ad altro incarico, senza motivazione alcuna, se non quella riorganizzativa stessa (non
sindacabile, nel merito, innanzi al Giudice amministrativo, salvo trasmodi nell'arbitrio o
irragionevolezza).
Invero, nella primavera del 2012, probabilmente alla ricerca di un consenso sociale
ormai restio dopo interventi politici improntati al rigore più estremo (non a caso
definiti dalla cronache del periodo di "lacrime e sangue"), il Governo ha tentato la
strada del ritorno alla condivisione delle scelte nel settore pubblico, dopo un arresto
forzato, per le leggi di stabilizzazione finanziaria che, di fatto, hanno determinato il
blocco dei rinnovi contrattuali per oltre il triennio originariamente previsto dal Dl 31
maggio 2010, n. 78, cui ha fatto seguito la recrudescenza degli scioperi generali, in ogni
settore, per osteggiare etero riforme, peraltro tuttora prorogate nel 2014 con la legge di
stabilità.
Condivisione che si è tradotta nel Protocollo d'intesa siglato il 7 maggio 2012 a Palazzo
Vidoni tra sindacati e Governo, Regioni, Province e Comuni, in cui si riafferma la
partecipazione delle forze sindacali alle scelte organizzative e gestionali di maggior
rilievo nella PA pur evitando l'impiego della locuzione "concertazione", ormai espunta
dal Dlgs n. 150, dai modelli di relazioni sindacali, sostituendola, con una vaghezza ed
un'arte tutta italiana, con l'"esame congiunto".
Il Protocollo d'intesa, secondo le intenzioni (disattese) avrebbe dovuto tradursi,
nell'arco di pochi mesi, in appositi disegni di legge, già approntati secondo l'intervista
rilasciata dall'allora ministro per la Funzione pubblica all'indomani dello stesso.
I sindacati, poi, se per un verso hanno evidenziato il positivo ritorno al confronto con il
Governo e, più in generale, con l'apertura ad un sistema di contrattazione meno rigido e
più articolato e forte verso il basso, per l'altro, hanno rimarcato la necessità di tradurlo
in disposizioni di legge coerenti ed accompagnate dallo stanziamento di risorse
necessarie alla ripresa delle trattative per i rinnovi contrattuali, nonché dal "varo di
mirate innovazioni normative per migliorare i servizi pubblici, valorizzare il lavoro
pubblico, nonché recuperare il coinvolgimento responsabile delle Parti Sociali, nella
distinzione dei ruoli istituzionali".
L'esordio del Protocollo, di cui si auspica la ripresa pur essendo mutato l'assetto
politico-istituzionale, è il congiunto riconoscimento che la PA è stata oggetto negli
ultimi anni non solo di una serie di interventi di drastico contenimento della spesa,
mediante tagli lineari, ma anche di una profonda riorganizzazione, che, non foriera però
degli auspicati miglioramenti, talché si impone un monitoraggio costante dei servizi resi
alla comunità, sotto il profilo quali-quantitativo, cui correlare premi e responsabilità.
Tra gli strumenti funzionali al progetto, proprio i nuovi modelli di relazione sindacale,
atti a correggere la vigente dialettica ormai oscillante tra i due poli opposti della
contrattazione e della mera informativa, con l'assenza della cruciale fase della
concertazione, che sfocia in maniera timida e sfumata nell'introduzione dell'esame
congiunto, che non sembra spingersi fino alla concertazione e che, salvo verificarne la
traduzione legislativa, sembra favorire dispute dottrinali e pretorie sulla valenza del
diniego opposto dalla parte sindacale, all'esito della disamina.
Il Protocollo, mirando a "favorire la partecipazione consapevole dei lavoratori ai
processi di razionalizzazione, innovazione e riorganizzazione delle pubbliche
amministrazioni", prima dell'agognata riapertura delle trattative per i rinnovi
contrattuali, mira ad attuarlo tramite specifici interventi legislativi "per offrire alle
parti, ad entrambi i livelli di contrattazione, strumenti e criteri per raggiungere questi
obiettivi, coerenti con le autonomie costituzionalmente riconosciute".
In particolare, il Patto individua tra i punti salienti dell'emananda legge: il
riconoscimento del Ccnl come la fonte deputata alla determinazione della retribuzione e
alla valorizzazione dei dipendenti, nel rispetto reciproco dei ruoli e fermo restando
quanto previsto all'art. 2, comma 3, del Tupi; il coinvolgimento delle organizzazioni
sindacali nei processi di mobilità e di qualificazione e formazione professionale dei
lavoratori pubblici a presidio della qualità del lavoro; la predisposizione di vincoli e
procedure per garantire trasparenza totale sugli andamenti gestionali e finanziari degli
enti per valutarne le ricadute in termini occupazionali e retributivi; la partecipazione
dei sindacati ai processi di razionalizzazione della PA e delle società partecipate, nel
rispetto delle autonomie; il coinvolgimento dei sindacati nei processi di innovazione e
di incentivazione a livello decentrato, anche tenendo conto delle norme già vigenti in
materia di risparmi derivanti da processi di riorganizzazione; la definizione di criteri
trasparenti e il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali in tutte le fasi dei processi
di mobilità collettiva; il pieno riconoscimento del ruolo negoziale e delle prerogative
delle Rsu nei luoghi di lavoro nelle materie previste dal Ccnl; l'individuazione,
nell'ambito delle materie di informazione sindacale, anche di ipotesi di esame congiunto
tra PA e sindacati.
Da ultimo, il Protocollo impegna il Governo ad individuare un numero di comparti ed
aree di contrattazione che tenga conto delle competenze delle Regioni e degli enti locali
(fermi restando per questi ultimi i distinti comparti ed aree ed i relativi comitati di
settore) e di settori specifici, ferma restando la riduzione del numero dei comparti e
delle aree di contrattazione prevista dalla legge 4 marzo 2009 n. 15 e fatta salva la
competenza della contrattazione collettiva per l'individuazione della relativa
composizione.
La qual cosa sembra un'improbabile quadratura del cerchio, sia tenuto conto
dell'imminente riassetto delle autonomie locali, con la probabile contrazione o
accorpamento delle Province, sia considerando che il tentativo di contrattazioni
separate che tengano conto di particolari settori e specifiche funzioni risale alla lontana,
prima tornata contrattuale post-privatizzazione del 1998 e non si è mai tradotta in
termini concreti, fatta eccezione, in minima parte, per la Polizia locale.
Non di meno, il Protocollo ha il merito di aver affrontato in maniera radicale il sistema
delle relazioni sindacali, definendone limiti, modalità e termini, dopo un riordino, quale
quello della riforma Brunetta, che l'esperienza ha accertato non aver apportato nulla di
realmente positivo, né innescato il proclamato circolo virtuoso nella compagine
pubblica.
È auspicabile, pertanto, la ripresa del programma ivi delineato con la riproposizione
anche dei disegni di legge consequenziali all'attuale Parlamento, inserendoli nel più
ampio quadro delle riforme istituzionali.
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