La valutazione nel processo di piano

XXVI Congresso nazionale INU
"Il nuovo piano"
Ancona, 17-19 aprile 2008
Piano locale
La valutazione nel processo di piano
Roberto Gerundo , [email protected]
Marialuisa Petti, [email protected]
Un Piano urbanistico comunale (Puc) deve garantire l’utilizzo organizzato, economico, attento del
territorio, creando valore dalla differenziazione localizzativa. In questo processo è indispensabile
tener conto delle esigenze sociali della comunità, perché obiettivo generale del piano è il benessere
e lo sviluppo economico della collettività nella salvaguardia ambientale. Da ciò si comprende come
il Puc sia un sistema dinamico, processuale, che deve essere continuamente verificato nei suoi
effetti e nella sua coerenza.
La procedura di formazione di un Puc passa attraverso una serie di fasi interrelate che guidano il
decisore dalla definizione degli obiettivi e delle strategie fino alla fase di approvazione, di
attuazione ed aggiornamento. Ciascuna di queste fasi dovrebbe essere sottoposta a valutazione di
qualità, affinché il prodotto finale sia caratterizzato da giudizi di valore ottimali.
Anche se non esiste una procedura di riferimento, i meccanismi di valutazione sono insiti nel
processo di pianificazione, perché ogni previsione urbanistica è il risultato di scelte finalizzate al
perseguimento degli obiettivi dichiarati. Dalla legge 1150 del 1942 si è assistito a valutazione
esterne del piano, ossia legate a procedure di rispetto della normativa e di conformità a leggi e
regolamenti, più che a una valutazione di qualità degli strumenti urbanistici.
L’attenzione alla valutazione nei processi di piano è cresciuta con l’introduzione dell’obbligo di
accompagnare il Puc con Valutazione ambientale strategica (Vas) e le relative forme di
partecipazione, introdotte dalle politiche europee e sostenuta da molte leggi regionali. È comunque
limitativo ritenere che il piano debba essere valutato solo rispetto alle questioni ambientali, quando
gli aspetti della sostenibilità generale devono perseguire non solo la sostenibilità ambientale ma
anche sociale ed economica.
Fra l’altro, in generale la pianificazione urbanistica comunale, che è il risultato di scelte integrate
sul territorio, determina fondamentalmente variazioni di rendita e quindi plusvalori fondiari più che
disvalori ambientali.
Si propone, dunque, di definire una procedura di valutazione di qualità delle fasi che caratterizzano
il processo di piano, che risulta utile strumento di supporto al processo decisionale oltre che
strumento di autovalutazione e di controllo dell’intero iter procedurale, necessario per correggerne
l’impostazione, qualora vi siano delle carenze, e indirizzarlo verso gli obiettivi indicati, per la
gestione ciclica dell’intero processo.
In particolare, la fase di pianificazione (figura 1), consiste nella definizione del:
- sistema della conoscenza (strutturale ed operativa);
- sistema delle scelte strutturali;
- sistema delle scelte operative.
Il sistema delle scelte strutturali (che fa riferimento al piano strutturale) ha:
- valenza ricognitiva perché attiene alla ricognizione dei vincoli e delle invarianti del
territorio;
- valenza strategica perché attiene alle strategie d’azione sostenibili, condivise, dinamiche e
multidisciplinari.
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Il sistema delle scelte programmatiche (che fa riferimento al piano operativo) comporta la
costruzione del sistema della conoscenza operativa.
Nell’ambito della definizione del sistema della conoscenza, è necessario costruire:
- sistema della conoscenza strutturale: che consente di definire le scelte strutturali e attiene
alla conoscenza ricognitiva degli aspetti quali vincoli e invarianti del territorio, degli
elementi non modificabili e di lungo periodo; inoltre, attiene alla conoscenza strategica che
orienta lo sviluppo di lungo periodo del territorio, in base all’individuazione dei punti di
forza, di debolezza, le opportunità e le minacce per il territorio stesso;
- sistema della conoscenza operativa: che consente di definire le scelte programmatiche e
attiene alla costruzione di un tipo di conoscenza di dettaglio possibile mediante la
costruzione dell’anagrafe del territorio, suoli e reti, le cui unità minime di riferimento sono
gli edifici, i lotti, gli archi, i nodi.
Inoltre, la conoscenza strutturale è la base di riferimento della conoscenza operativa che, a sua volta
opera come controllo ciclico delle scelte strategiche. Essa, infatti, consente la validazione delle
scelte e l’adeguamento delle scelte strategiche stesse.
È possibile considerare tre scenari di riferimento ai fini delle valutazioni:
- scenario di base: relativo all’analisi dello stato di fatto del territorio;
- scenario di riferimento: relativo all’inquadramento normativo;
- scenario di piano: relativo alle fasi di attuazione e gestione del piano.
Per costruire lo scenario di base è necessario innovare i meccanismi di fare conoscenza del
territorio. La struttura delle basi conoscitive deve essere adeguata per sostenere le scelte di
pianificazione, dunque in grado di misurare e quantificare il territorio per esprimere i livelli di
efficienza reali del territorio stesso.
La costruzione dello scenario di riferimento implica la conoscenza di tutti quegli elementi
sovraordinati, collaterali o che attengono alla organizzazione delle scelte previgenti, in corso di
attuazione, programmate o già finanziate, riferite al territorio in esame.
Dunque, lo scenario di riferimento può essere sia non facilmente modificabile qualora siano in
corso l’attuazione di previsioni della precedente azione di pianificazione urbanistica, sia
modificabile qualora si fa riferimento ai cosiddetti residui di piano, ossia le previsioni non ancora
attuate.
Per quanto riguarda lo scenario di piano è necessario costruire un piano di monitoraggio per la
valutazione ex-post dell’attuazione delle previsioni e l’aggiornamento dello scenario di base.
Per ogni scenario vanno costruiti rispettivamente indicatori di base, di riferimento e di piano, che
siano chiari e semplici, economici, verificabili, implementati attraverso l’utilizzo di dati poveri, cioè
già disponibili attraverso i soggetti che intervengono nel monitoraggio del territorio (Istat, Censis,
Camere di commercio, agenzie regionali,…).
La fase di definizione del sistema delle esigenze è trasversale e consiste nel delineare il quadro
degli attori che hanno interesse ad essere coinvolti nel processo di piano e costruire un adeguato
sistema di ascolto e partecipazione.
Secondo le disposizione della Legge regionale Campania 16/2004, come altre leggi regionali, alle
fasi preordinate all’adozione e all’approvazione degli strumenti urbanistici devono essere assicurate
forme di pubblicità, di consultazione e di partecipazione alle scelte di pianificazione, inoltre,
durante il procedimento di formazione del Puc, alla giunta comunale è fatto obbligo la
consultazione delle organizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali ed
ambientaliste. La pubblicazione del piano e la possibilità di presentare osservazioni in ordine alla
proposta di Puc, che eventualmente vengono recepite, possono essere considerate anch’esse
meccanismi di partecipazione.
Queste tradizionali forme di partecipazione, riconosciute a livello istituzionale, subentrano in
momenti specifici del processo di piano, ovvero è possibile distinguere:
- una partecipazione preordinata alla formazione del piano: durante la fase iniziale, precedente
alle scelte localizzative;
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una partecipazione preordinata alla verifica del piano: a valle del processo di pianificazione,
ossia dopo l’adozione, quando il piano è pubblicato ed è possibile presentare le osservazioni.
Inoltre, qualora siano chiari i tempi e le modalità di partecipazione orientate alla Vas del Puc, è
necessario integrare i meccanismi di partecipazione previsti per la formazione del piano e quelli più
specificamente necessarie ai fini della Vas del Puc, che evidentemente saranno più orientate alle
questioni ambientali. Si propone, quindi, la costruzione di una procedura che ricongiunge il
meccanismo partecipativo che si mette in essere col piano a quello previsto nella procedura di Vas,
e l’integrazione dei relativi aspetti che si protraggano fino alla fase attuazione e gestione del piano.
La consultazione e la partecipazione alle scelte, sia relative alle questioni sociali ed economiche,
che ambientali, va garantita soprattutto durante la costruzione degli indirizzi di politica urbanistica
che rispetto alle scelte localizzative di dettaglio.
Da ciò il ruolo fondamentale della componente strutturale del piano, risultato delle scelte strategiche
e orientata:
- all’insieme dei potenziali fruitori del territorio in quanto cittadini-utenti, imprenditori,
rappresentanze organizzate di interessi economici;
- al sistema degli enti locali, quali comuni geograficamente limitrofi o legati da intense
relazioni di interdipendenza funzionale o spaziale, e degli enti sovraordinati, quali provincia,
comunità montana, regione e Stato, nelle sue articolazioni territoriali, e degli enti economici
ad esso collegati.
L’insieme di tali soggetti ha interesse, per vari motivi, a conoscere le determinazioni strutturali di
un ente locale nell’esercizio del governo del territorio, sia in termini di controllo che di
collaborazione al perseguimento di obiettivi comuni. In particolare, possono rappresentare l’avvio
di un confronto anticipativo finalizzato alla richiesta di un esplicito consenso sulle scelte di
pianificazione in via di formulazione, da parte degli organismi istituzionalmente preposti all’esame
degli strumenti urbanistici di competenza comunale.
Figura 1 - Il processo di piano: momenti soggetti a valutazione di qualità
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