Giovanni Santarcangelo L`evoluzione della normativa e il quadro di

Giovanni Santarcangelo
L’evoluzione della normativa e il quadro di sintesi delle
sanzioni
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OGGETTO
Oggetto dell’intervento è di esaminare sommariamente l’evoluzione della normativa
urbanistica ed edilizia, allo scopo di individuare i titoli che legittimano le costruzioni, gli abusi per
la loro inosservanza e le relative sanzioni
1.1. L’evoluzione normativa
La legislazione urbanistica, a partire dal dopoguerra, ha subito una costante e continua
evoluzione, che è possibile inquadrare nelle seguenti tappe fondamentali.
1.1.1. Prima della legge urbanistica
L’attività di costruzione era libera. L’art. 220 del T.U. delle leggi sanitarie (R.D. 27 luglio
1934, n. 1265) stabiliva che per l’edificazione di ogni casa di abitazione occorreva l’autorizzazione
del Sindaco che la concedeva, sentita la Commissione Edilizia e l’ufficiale sanitario. Si trattava,
però, piuttosto di un controllo igienico che non di un controllo dell’incidenza urbanistica
dell’edificio.
1.1.2. La legge urbanistica
La legge 17 agosto 1942, n. 1150, o legge urbanistica, entrata in vigore il 31 ottobre 1942,
= impose ai Comuni l’obbligo di pianificare il proprio territorio mediante l’adozione di piani
regolatori e l’obbligo di controllare l’attività edilizia mediante il rilascio di un’apposita licenza di
costruzione;
= tale licenza fu prescritta per «eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero per ampliare
quelle esistenti o modificarne la struttura e l’aspetto».
= la pianificazione e il controllo erano limitati ai centri abitati e alle zone di espansione;
1.1.3. La legge ponte
La legge 6 agosto 1967, n. 765:
= estese l’obbligo della pianificazione a tutto l’ambito del territorio comunale, così che la
licenza edilizia fu richiesta anche per effettuare costruzioni nelle zone agricole;
= prescrisse l’obbligo di dotazioni minime di spazi pubblici per le varie zone del territorio
comunale (c.d. standard urbanistici);
= introdusse il concetto di lottizzazione abusiva dei terreni
1.1.4. La legge Bucalossi (§ 1.1.4)
La legge 28 gennaio 1977, n. 10, entrata in vigore il 30 gennaio 1977:
= cambiò il nome del titolo edilizio, da “licenza di costruzione” a “concessione edilizia”,
= subordinò il rilascio della concessione al pagamento di determinati contributi (onerosità
della concessione)
= ampliò le attività edilizie per le quali doveva essere rilasciata la concessione; questa era
richiesta per "ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio
comunale" che non fosse espressamente realizzabile senza titolo.
1.1.5. Dopo la legge Bucalossi
Dopo la legge Bucalossi si invertì la tendenza, nel senso di una più ampia liberalizzazione
dell’attività edilizia.
Furono progressivamente sottratti alla necessità della concessione, sottoponendoli ad
autorizzazione alcuni interventi edilizi ritenuti di minore incidenza urbanistica (come gli interventi
di manutenzione straordinaria (art. 48, legge 5 agosto 1978, n. 457) e successivamente (artt. 6 e 7 l.
94/1982) gli interventi di restauro e risanamento conservativo, la realizzazione di pertinenze e di
impianti tecnologici a servizio di edifici già esistenti, le occupazioni di suolo mediante deposito di
materiali o esposizione di merci a cielo libero, le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi).
All’epoca avevamo due titoli abilitativi:
= la concessione ad edificare (per gli interventi ritenuti di maggior incidenza);
= il permesso di costruire (per gli interventi ritenuti di minore incidenza).
1.1.6. La legge sul condono edilizio
La legge 28 febbraio 1985, n. 47:
= ha regolamentato il diritto di costruire, proseguendo sulla via delle liberalizzazioni (e
assoggettando a controlli più affievoliti le opere interne, le varianti in corso d’opera e il mutamento
di destinazione senza opere);
= ha disciplinato i vari tipi di costruzioni, i relativi titoli abilitativi e le sanzioni;
= ha concesso una sanatoria per gli abusi passati (condono edilizio).
1.1.7. L’introduzione della DIA
Dal 6 ottobre 1993 (con l’art. 4, comma 7, del D.L. 5.10.1993 n. 398) venne esteso al settore
edilizio l’istituto della denuncia di inizio di attività, quale provvedimento alternativo rispetto
all’autorizzazione, all’epoca richiesta per le opere di minore incidenza.
Da questo momento il titolo edilizio non era più costituito da un provvedimento del
Comune, ma da un’autodichiarazione della parte.
1.1.8. Il testo unico sull’edilizia (§ 1.1.8)
Il testo unico dell’edilizia del 6 giugno 2001, n. 380, entrato in vigore il 30 giugno 2003:
= ha sostituito la “concessione edilizia” con il “permesso di costruire”
= ha ridotto a due i titoli abilitativi: il permesso di costruire e la denuncia di inizio attività;
= in applicazione dei principi contenuti nella Legge Lunardi (legge 21 dicembre 2001, n.
443), ha introdotto la Super DIA, in alternativa al permesso di costruire, per la realizzazione di
quegli interventi per i quali manchi ogni discrezionalità del Comune nel valutare i presupposti per il
rilascio del permesso.
1.1.1. L’ampliamento delle attività libere
Di recente l’art. 5 del D.L. 40/2010, in vigore dal 26 marzo 2010, (sostituito dall’art. 1, l.
73/2010 in sede di conversione), ha sostituito l’art. 6 del Testo Unico, ampliando la gamma degli
interventi soggetti ad attività libera, e distinguendo tra “attività totalmente libere” e “attività
soggette a preventiva comunicazione di inizio lavori”.
1.1.2. La SCIA
L’art. 49, comma 4-bis, d.l. 78/2010 (aggiunto dall'art. 1 L. 122/2010 in sede di
conversione), con effetto dal 15 agosto 2010 ha introdotto la “Segnalazione certificata di inizio
attività”, in sostituzione della DIA, ampliando l’ambito di applicazione dell’autocertificazione da
parte del cittadino.
1.2. L’attività edilizia
Oggi possiamo distinguere (1)
= un’attività edilizia totalmente libera: si tratta degli interventi edilizi per i quali non è
richiesto alcun titolo abilitativo né è prevista alcuna specifica comunicazione (art. 6, comma 1,
D.P.R. 380/2001);
- un’attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori: si tratta degli interventi
edilizi eseguibili senza alcun titolo abilitativo ma previa comunicazione al Comune dell’inizio
lavori (art. 6, commi 2 e ss., T.U. D.P.R. 380/2001);
- un’attività edilizia soggetta a permesso di costruire: si tratta degli interventi di nuova
costruzione, di ristrutturazione urbanistica e di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari,
modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici o, limitatamente alle zone A,
mutamento di destinazione d’uso (art. 10 T.U. D.P.R. 380/2001);
- un’attività edilizia soggetta a super-D.I.A.: si tratta degli interventi edilizi per i quali, in
base alla normativa statale o regionale, si può ricorrere alla D.I.A. in via alternativa o sostitutiva
rispetto al permesso di costruire (artt. 22 e 23 del T.U. D.P.R. 380/2001 nonché art. 5, comma 2, lett
c, D.L. 70/2011);
- un’attività edilizia soggetta a S.C.I.A.: si tratta di tutti i restanti interventi edilizi non
rientranti tra quelli di attività edilizia totalmente libera, di attività edilizia libera previa
comunicazione inizio lavori, di attività edilizia soggetta a permesso di costruire, di attività edilizia
soggetta a super-D.I.A. (artt. 22 e 23 del T.U. D.P.R. 380/2001 nonché art. 5, comma 2, lett. b e lett
c, D.L. 70/2011);
1.3. Titoli abilitativi
Possiamo così distinguere tra titoli abilitativi primari e secondari, oppure (se si preferisce)
“pesanti” o “leggeri”.
1
) L’esemplificazione è tratta dalla mirabile sintesi di RIZZI, La disciplina dell’attività edilizia dopo il decreto sullo
sviluppo 2011, C.N.N., Studio n. 325-2011/C dell’8/6/2011, in CNN, Studi e materiali, Quaderni trimestrali, 3/2011, pag. 761 ss.
1.3.1. Titoli abilitativi primari
I titoli abilitativi primari sono gli strumenti amministrativi di controllo preventivo che il
legislatore ha richiesto per le più rilevanti attività edilizie ed urbanistiche e la cui mancanza dà
luogo a un abuso primario, che rende incommerciabile il bene.
Vi rientrano: la licenza di costruzione, la concessione edilizia, il permesso di costruire, il
permesso di costruire in sanatoria, la concessione straordinaria in sanatoria (usualmente detto
“condono edilizio”).
1.3.2. Titoli abilitativi secondari
I titoli abilitativi secondari (o “leggeri”) sono gli strumenti amministrativi di controllo
preventivo che il legislatore ha richiesto per le attività edilizie ed urbanistiche ritenute di minore
incidenza sul territo, la cui mancanza dà luogo a un abuso secondario (lieve difformità), che non
rende incommerciabile il bene.
Vi rientrano: la cessata autorizzazione gratuita, la comunicazione al Sindaco per
straordinaria manutenzione, la cessata DIA (leggera) e ora la SCIA, la cessata DIA in sanatoria ed
ora SCIA in sanatoria.
1.4. Sanzioni per inosservanza titoli primari
L’inosservanza dei titoli primari (e cioè la costruzione in assenza di titolo o in totale
difformità):
= comporta sanzioni amministrative (demolizione);
= comporta sanzioni penali;
= rende incommerciabile il bene.
1.5. Sanzioni per inosservanza titoli secondari
L’inosservanza dei titoli secondari (e cioè la parziale difformità, la mancanza o la difformità
rispetto alla DIA leggera o alla SCIA):
= comporta sanzioni amministrative (remissione in pristino, sanzione pecuniaria);
= non determina alcun riflesso penale;
= non si ripercuote sulla commerciabilità dell’edificio, ma solo sulla “qualità del bene”.