L`Autorità europea per la sicurezza alimentare

L’Autorità europea per la sicurezza alimentare:
controllo giurisdizionale da parte delle Corti comunitarie
Simone Gabbi •
1.- Introduzione: il quadro sottostante alla creazione di un’agenzia comunitaria di
regolazione per la sicurezza alimentare
Lo scopo del presente lavoro è di fornire al lettore alcune riflessioni riguardo all’intensità
dei controlli giurisdizionali che esercita la giurisdizione comunitaria sulle attività e sugli
atti dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (d’ora innanzi AESA, in inglese
EFSA) 1 .
In particolare, vorremmo qui concentrarci su alcuni aspetti problematici di sicuro rilievo
giuridico che caratterizzano l’attività di AESA.
Come noto, il legislatore europeo creò l'Autorità europea per la sicurezza alimentare nel
febbraio del 2002 2 . Le ragioni che portarono all’istituzione di AESA sono diverse:
cercheremo pertanto di richiamarle in modo del tutto schematico.
AESA fu costituita come pietra angolare di una complessa risposta 3 alle carenze
identificate nel quadro normativo ed istituzionale vigente a livello comunitario sino alla
fine degli anni ‘90 del XX secolo 4 .
(•) L’autore lavora come giurista nell’unità affari legali dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare. Le opinioni
espresse nel presente lavoro sono esclusivamente personali e non sono riconducibili all’Autorità, né rappresentano la
posizione di alcuna delle sue strutture o di altra Istituzione europea.
(1) Per un approfondimento sull’Autorità europea sia consentito rinviare a Gabbi S., L’Autorità europea per la sicurezza
alimentare. Genesi, aspetti problematici e prospettive di riforma, Milano (in corso di pubblicazione).
(2) Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i
principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e
fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, GUUE 2002 31/1.
(3) Commissione della Comunità Europea, Libro bianco sulla sicurezza alimentare, COM (99) 719.
(4) Questo è uno dei pochi punti sul quale paiono concordare pressoché tutti gli autori che hanno scritto sull’AESA. A
titolo esemplificativo: Benozzo M. 2003, I principi generali della legislazione alimentare e la nuova Autorità
(Regolamento CE n. 178/2002), in Nationalization, or Centralization ?, CIS Working Paper 3-2004; Blanquet M., De
Grove-Valdeyron N. 2005 (Études coordonnées par), La création de l’Autorité européenne de sécurité des aliments.
Enjeux et perspectives, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, Études de l’IREDE, IV; Buonanno
L., Zabloteney S., Keefer R. 2001, Politics versus science in the making of a new regulatory regime for food in Europe,
in EIoP, vol. 5, n. 12; IDAIC 2004 (a cura di), Commentario al Reg. (EC) N. 178/2002, La sicurezza alimentare
nell’Unione europea, Le nuove leggi civili commentate, N. 1-2 2003, 114 ss.; O’Rourke R. 2005, European Food Law,
Sweet & Maxwell, 3Rev Ed edition (23 Nov 2005); Vos E., Wendler F. (a cura di) 2006, Food Safety Regulation in
Europe, a comparative institutional analysis, Oxford. Per una completa rassegna della bibliografia sull’Autorità europea
sia consentito rinviare a Gabbi S., L’Autorità europea per la sicurezza alimentare, cit.
1
In quel periodo le crisi alimentari (ricordiamo per tutte quella della c.d. “mucca pazza”)
turbavano non poco le opinioni pubbliche dei Paesi membri dell’Unione europea, allora
composta ancora di soli 15 membri, tutti appartenenti all’area geopolitica definita come
Europa occidentale. In quel particolare contesto, caratterizzato da un’estrema sensibilità
della pubblica opinione per tutto quanto riguardava la sicurezza alimentare, si ritenne
prioritario riguadagnare la fiducia dei consumatori europei nei confronti dei prodotti che
circolavano nel mercato interno con la creazione di un’istituzione indipendente che si
occupasse della valutazione del rischio in tali campi a prescindere da qualunque
contemperazione di interessi che esulassero dai profili puramente scientifici.
La posta in palio era il funzionamento del mercato interno (e forse la sua stessa
esistenza) a pochi anni dalla sua creazione formale 5 . La prima ragione che ha portato
alla creazione di AESA può dunque essere individuata in una sorta di “marketing
istituzionale”, che dimostrasse la volontà della Comunità europea di occuparsi anche del
consumatore europeo e del corretto funzionamento del mercato interno, e non solamente
del suo conseguimento. Per realizzare tale progetto il legislatore aveva a disposizione
anche altre possibilità, quale un aumento delle risorse dedicate ai comitati scientifici già
operativi all’interno della Commissione Europea 6 , o la creazione di un’agenzia esecutiva.
Tuttavia, sin dall’inizio degli anni ‘90 la Comunità europea aveva iniziato a delegare
alcuni poteri esecutivi e determinate mansioni regolatrici dei mercati a una seconda
ondata di agenzie europee “di regolazione” 7 caratterizzate da poteri ben più incisivi
rispetto alle prime agenzie create negli anni ‘70 e ‘80 8 . Una scelta in tal senso era del
resto confortata dal successo conseguito a livello europeo dall’Agenzia europea per la
(5) In altre parole, la creazione di un’agenzia europea per la sicurezza alimentare era (anche) determinata dalla volontà
di minare la base scientifica delle giustificazioni riguardanti le misure discriminatorie sollevate dai Paesi membri dell’UE
ex art. 30 TCE (e quindi anche degli artt. 95 (4) e (5) TCE): in proposito appaiono particolarmente illuminanti il
considerando n. 34 del Regolamento istitutivo di EFSA. In tal senso v. Everson M., Good governance and European
agencies: the balance, in Geradin D., Munoz R., Petit N. (a cura di) 2005, Regulation through agencies in the EU. A
new paradigm of European governance, 143 e ss.
6
( ) Nella versione introdotta dalla riforma del ‘97, attuata dalla Decisione della Commissione 97/404/EC del 10 Giugno
1997, GUUE 1997 L 169 e dalla Decisione della Commissione 97/579/EC del 23 Luglio 1997, GUUE 1997 L 237/18.
7
( ) Sulle agenzie europee la bibliografia è quanto mai vasta. Senza pretesa alcuna di esaustività si veda Chiti E. 2002,
Decentralised integration as a new model of joint exercise of Community functions: a legal analysis of European
Agencies, in ERLP/REDP, vol. 14, no. 3, 1267 ss.; Chiti E. 2002, Le agenzie europee, unità e decentramento nelle
amministrazioni comunitarie, Padova; Chiti E. 2001, European Agencies: A Legal form for Network Management?, in
George A., Machado P., Ziller J. 2001, Law and Public Management: Network Management, EUI Working Paper Law
No. 13, 23 ss.; Geradin D., Petit N. 2005, The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual
Analysis and Proposals for Reform, in Yearbook of European Law:2004, v. 23, p. 137-197; Gradine D., The
development of European regulatory agencies: what the EU should learn from the American experience, paper; Majone
G. 2002, Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity, in ELJ, 319–339; Majone G. 1997, The new European
Agencies: Regulation by information, in Journal of European Public Policy, 42 ss.; Majone G. 1996, Regulating Europe,
London; Majone G. 1994, The Rise of the Regulatory State in Europe, in West European Politics, 17 (3): 77-101. Per
una rassegna più esaustiva della bibliografia sul punto si veda Gabbi S., L’Autorità europea per la sicurezza alimentar,
cit.
8
( ) Secondo alcuni autori, AESA fa parte della terza ondata di agenzie di regolazione europee.
2
valutazione dei medicinali in un settore non così dissimile da quello alimentare 9 , e a
livello nazionale (per rimanere nel campo alimentare) dalla creazione dell’agenzia
francese per la sicurezza degli alimenti e dalla sua omologa irlandese e britannica.
Contestualmente, occorre ricordare come si moltiplicassero viepiù gli opponenti di nuovi
aumenti dei poteri e delle risorse attribuite all’esecutivo europeo, in ciò confortati dalla
crisi della Commissione Santer e dall’espansione apparentemente senza fine che aveva
caratterizzato tale Istituzione per tutti gli anni ‘80 e la prima metà degli anni ‘90. La strada
dell’agenzia di regolazione era perciò in linea con la riforma posta in atto all’interno della
Commissione per incrementare l’efficacia della governance europea 10 .
Come terza concausa che portò alla decisione di creare un’agenzia indipendente non si
può, infine, ignorare l’esperienza della Comunità europea (e della Commissione)
nell’allora ancora recente caso della carne agli ormoni dinanzi al Panel
dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) 11 . In tale sede la Comunità era
stata “sconfitta” poiché (tra l’altro) non era stata in grado di dimostrare che la decisione
riguardante il divieto di allevare, importare e commercializzare animali o carne sottoposti
a cure ormonali fosse stato assunto in conformità a una valutazione del rischio ai sensi
dell’art. 2.2 Accordo SPS 12 . In seguito a quell’esperienza la Comunità europea si rese
conto della necessità di un’istituzione specializzata nella valutazione del rischio che
potesse contribuire a rafforzare i fondamenti scientifici delle politiche europee del settore.
Per tutte le ragioni sommariamente ricordate la creazione di un’autorità di sicurezza
alimentare sembrò la scelta più opportuna, e possiamo dire pressoché obbligata. Più
discutibile, ovviamente, può apparire la scelta di separare strutturalmente le funzioni di
gestione e di valutazione del rischio effettuata dal regolamento istitutivo di AESA 13 .
Mentre le prime sono attribuite alla Commissione europea, al Consiglio dei Ministri e ai
Paesi membri; le funzioni di valutazione sono assegnate in linea di principio all’AESA.
Secondo alcuni critici, invero, tale separazione, se meritevole di garantire un’assoluta
libertà di pensiero agli scienziati coinvolti nel processo di valutazione, comporta costi
economici e di funzionalità complessiva superiori al precedente sistema dei comitati
interni alla Commissione. Inoltre, è indubbio che la creazione di un’agenzia specializzata
comporti alcune complicazioni sul fronte dell'interazione tra l’AESA e la Commissione.
(9) Per un’analisi del ruolo del modello EMEA per la creazione di AESA sia consentito rinviare a Gabbi S., L’Autorità
europea per la sicurezza alimentare, cit.
10
( ) Commissione europea, La Governance europea, un Libro bianco, COM(2001) 428 def 2 del 5 agosto 2001.
(11) Mi riferisco al caso EC — Hormones: vedi Appellate Body Report, European Communities - Measures concerning
meat and meat products (WT/DS26/AB/R; WT/DS48/AB/R), disponibile sul sito www.wto.org.
(12) Sul punto ex multis Alemanno A. 2004, Judicial enforcement of the WTO “hormones” ruling within the European
Community: towards EC liability for the non implementation of WTO settlement decision?, in Harvard Intern. Law
Journal, v. 45, n. 2, 547 ss. del quale non si condividono tuttavia alcune conclusioni.
(13) Art. 22, reg. (CE) No 178/2002, cit.
3
Come evidenziato da numerosi studi 14 , la separazione istituzionale di gestione e di
valutazione del rischio aumenta invero la possibilità dei disaccordi fra le due “istituzioni”
alle quali sono attribuite le suddette funzioni 15 .
In effetti, come giustamente ricordato da molti studiosi che si sono accinti ad analizzare il
processo di creazione dell’AESA 16 , l’idea iniziale era di creare un’unica agenzia di
regolazione che coprisse il settore “salute pubblica” occupandosi di tutte le competenze
affidate al livello comunitario 17 .
Ciononostante, la c.d. “dottrina Meroni” 18 , nonostante i suoi numerosi critici 19 ,
continuava a costituire il parametro di riferimento 20 per le competenze da attribuire alle
agenzie comunitarie di regolazione.
Secondo la giurisprudenza su cui si basa tale “dottrina”, le istituzioni comunitarie
possono delegare i poteri conferiti loro dal Trattato a un’entità separata quale un’agenzia,
a condizione che tale delega sia limitata a poteri esecutivi chiaramente definiti e limitati, il
cui esercizio possa essere soggetto a un riesame alla luce di criteri oggettivi ben
determinati dal delegante 21 . Ad ogni modo, tale delega non dovrebbe comprendere
poteri di natura discrezionale il cui esercizio richieda la contemperazione di politiche
differenti, poiché ciò potrebbe alterare l’equilibrio istituzionale previsto dal Trattato. Per
AESA il ragionamento di cui sopra è rafforzato dal fatto che la delega di reali poteri di
regolazione dei mercati all’Autorità comporterebbe la fusione delle funzioni di valutazione
e di gestione del rischio che sono state separate solamente nel 2002, con ciò
stravolgendo uno dei principali portati di tale riforma.
(14) Sul punto sia consentito rinviare a Gabbi S. 2007, The interaction between risk assessors and risk managers The
case of the European Commission and of the European Food Safety Authority, in Eur. Food and Feed Law Review, n.
3, 126 e ss. ed alla bibliografia colà citata.
15
( ) AESA non è un’Istituzione europea strictu sensu, dato che non è inclusa nell’elenco di cui all’ art. 7(1), TCE. In
questa sede peraltro utilizzeremo il termine istituzione in senso atecnico.
16
( ) Ex plurimis v. da ultimo Alemanno A. 2007, L’Autorité européenne de sécurité des aliments souffle ses cinq
premières bougies, in Revue du Droit de l’Union Européenne, 3/2007, 585 e ss.
17
( ) Ad eccezione dell'autorizzazione dei medicamenti.
(18) Causa C-9/56 Impresa Meroni and co., Industrie Metallurgiche s.a.s. contro High Authority of the European Coal
and Steel Community, Racc., 1958, 133.
(19) Diversi autori, in effetti, hanno espresso convincenti motivazioni in favore del superamento della dottrina Meroni: a
titolo esemplificativo v. Buonanno L., Zabloteney S., Keefer R. 2001, Politics versus science in the making of a new
regulatory regime for food in Europe, cit.
(20) Il principio in questione è stato richiamato da ultimo nel settore alimentare nella pronuncia Corte di Giustizia,
grande sezione, sentenza 12 luglio 2005, cause riunite C-154/04 e C-155/05, The Queen, ex parte: Alliance for Natural
Health e Nutri-Link Ltd contro Secretary of State for Health (C-154/04) e The Queen, ex parte: National Association of
Health Stores e Health Food Manufacturers Ltd contro Secretary of State for Health e National Assembly for Wales (C155/04), Racc., 2005, I-6451, punto 90.
21
( ) Secondo Majone ai sensi della dottrina Meroni “delegation is subject to strict constraints: delegation can only relate
to powers which the Commission itself possesses; such assignment must relate to the preparation and performance of
executive acts alone; as a consequence of this, independent bodies must not be given any discretionary powers; hence
the Commission must retain oversight over the delegated competence and will be held responsible for the manner in
which it is performed; finally, such a delegation must not disturb the balance of power among Community institutions.”
4
Anche per questo motivo 22 il legislatore europeo propese per l’opzione della separazione
istituzionale della valutazione del rischio dalla gestione dei rischi, mantenendo dunque in
capo alla Commissione i predetti poteri 23 .
2.- Il controllo giurisdizionale
Abbiamo detto di come AESA, in quanto agenzia europea “di regolazione”, non disponga
di poteri di regolazione dei mercati strictu sensu.
Ciononostante, ai sensi dell’art. 46, Reg. (CE) No 178/2002 AESA è dotata di personalità
giuridica, almeno dal punto di vista dell’ordinamento giuridico europeo 24 . Tale
disposizione afferma in capo all’Autorità la più ampia capacità riconosciuta alle persone
giuridiche dagli ordinamenti dei Paesi membri dell’Unione europea, ivi compresa la
legittimazione attiva e passiva dinanzi alle rispettive giurisdizioni 25 . Dal quel punto di vista
le agenzie di regolazione comunitarie si distinguono da altri organi, come l’European
Personnel Selection Office, che non hanno questa caratteristica.
AESA non è un’eccezione alla regola di cui sopra, e invero l’art. 46 contestualmente
afferma la capacità di AESA di stare in giudizio dinanzi ad una Corte europea, acquistare
le proprie sedi ed in generale godere “dei più ampi poteri attribuiti dalla legge alle
persone giuridiche”.
Ne consegue, quindi, che le decisioni e i comportamenti (ed omissioni) di AESA possono
causare la responsabilità contrattuale o extracontrattuale dell’Autorità. Parimenti
riconosciuta è la responsabilità dell’agenzia per gli atti ed i danni causati dai propri
dipendenti nell’esercizio delle loro funzioni.
Un terzo aspetto, indubbiamente più problematico, è invece quello della contestazione
della legittimità degli atti amministrativi di AESA, ed in particolar modo dei suoi pareri
scientifici. Nei prossimi paragrafi cercheremo di analizzare brevemente gli aspetti or ora
(22) La comunicazione della Commissione europea, Libro bianco sulla sicurezza alimentare, COM (99) 719, 17 elenca
tre ragioni per giustificare la decisione di non attribuire le funzioni regolamentari ad AESA: innanzitutto la
preoccupazione che un trasferimento di poteri normativi ad un'Autorità indipendente possa portare ad una diluizione
indebita della responsabilità democratica; secondariamente il fatto che la funzione di controllo deve essere al centro
del processo di gestione del rischio della Commissione se si vuole che essa agisca in modo efficace nell'interesse dei
consumatori; in terzo luogo, poiché un'Autorità con poteri di regolamentazione non potrebbe essere costituita in virtù
dell’equilibrio istituzionale derivante dai Trattati e richiederebbe quindi per lo meno una modifica del Trattato CE.
(23) Come noto, quel genere di separazione non è condiviso da molti sistemi legislativi e certamente non lo era prima
della creazione dell'AESA, con la rilevante eccezione dell’Autorité française de sécurité sanitaire des aliments
(AFSSA): Clergeau C. 1998, Le processus de création de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments,
généalogie, genèse et adoption d’une proposition de loi, rapport d’étape, cit.; Hirsh M. 2001, La fonction de l’AFSSA, in
Études et documents du Conseil d’État, p. 427.
24
( ) Certamente più contestata è invero la personalità giuridica di diritto internazionale delle agenzie di regolazione
comunitarie, sul punto v. Schusterschitz G. 2004, European agencies as subjects of international law, in International
Organisations Law Review 1: 163-188.
(25) Ex art. 46, Reg. (CE) No 178/2002, “L'Autorità è dotata di personalità giuridica. In ciascuno degli Stati membri essa
gode della più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle rispettive legislazioni.”
5
delineati.
2.A.1 La responsabilità contrattuale ed extracontrattuale di AESA
È noto come la responsabilità contrattuale ed extracontrattuale delle Istituzioni europee
sia riconosciuta dal Trattato che istituisce la Comunità europea 26 . È tuttavia altrettanto
risaputo come persino la Corte di Giustizia riesce difficilmente a giustificare l’estensione
per via pretoria dei legittimati passivi previsti dal Trattato riguardo all’esercizio delle
poche azioni dirette colà contemplate.
Al fine di evitare qualunque disquisizione sulla legittimazione passiva delle agenzie di
regolazione per le cause aventi ad oggetto la loro responsabilità, il Legislatore europeo
ha adottato l’encomiabile prassi di prevedere in ogni testo istitutivo di un’agenzia delle
disposizioni ad hoc che enuncino espressamente la soggezione dell’istituzione in parola
ai principi già enucleati nel Trattato, sullo stile degli artt. 46 e 47 del regolamento istitutivo
di AESA.
Più in dettaglio, ai sensi dell’art. 47(1), Reg. (CE) No 178/2002, “La responsabilità
contrattuale dell'Autorità è disciplinata dalla legge applicabile al contratto in questione. La
Corte di giustizia delle Comunità europee è competente a giudicare in virtù di una
clausola compromissoria contenuta nei contratti stipulati dall'Autorità”. Per quanto
riguarda, invece, la responsabilità extracontrattuale, questa è regolata dal secondo
paragrafo, secondo il quale “in materia di responsabilità extracontrattuale, l'Autorità deve
risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni
cagionati dall'Autorità ... La Corte di giustizia è competente a conoscere delle
controversie relative al risarcimento dei danni”.
L’evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria relativa alla responsabilità contrattuale ed
extracontrattuale delle Istituzioni e agenzie europee esula dall’oggetto del presente
articolo. Ci limiteremo piuttosto a evidenziare alcuni casi nei quali tale responsabilità
possa insorgere nel contesto delle attività di AESA.
La responsabilità contrattuale di AESA potrà verificarsi nell’ambito di uno dei numerosi
rapporti di tale natura che l’agenzia intrattiene con liberi professionisti e persone
giuridiche di vario tipo, sovente vincitori di procedure a evidenza pubblica organizzate
dalla stessa Autorità. In tal caso, fatta salva l’introduzione di una clausola che riservi la
giurisdizione ai soli organi giurisdizionali comunitari, il diritto sostanziale e processuale
applicabile è in linea di massima quello italiano.
La responsabilità extracontrattuale di AESA pone invece qualche problema in più,
giacché l’art. 288 TCE ne riserva la giurisdizione alla Corte di Giustizia con un semplice
rinvio ai principi generali degli ordinamenti giuridici dei paesi membri 27 . In questo caso,
(26) Art. 288(1) e (2) TCE.
(27) Rinvio tutto sommato più comprensibile se si pone mente al fatto che i paesi fondatori della Comunità economica
europea erano solamente sei e condividevano gran parte dei principi giuridici fondamentali.
6
dunque, in carenza di norme di diritto positivo che ne stabiliscano i requisiti, i principi da
applicare saranno quelli di diritto pretorio sviluppati nel corso del tempo dalla
giurisdizione comunitaria.
Come per il caso della responsabilità contrattuale, quella extracontrattuale si potrà
verificare in tutta una serie di eventualità in tutto e per tutto simile a quella ipotizzabile per
qualunque pubblica amministrazione di diritto italiano.
Dal punto di vista probatorio secondo la costante giurisprudenza delle Corti comunitarie i
requisiti fondamentali per stabilire la responsabilità della Comunità e delle sue istituzioni
sono i seguenti: (i) l’illegittimità del comportamento o dell’omissione dell’istituzione; (ii)
l’esistenza del danno causato; (iii) il nesso causale tra la violazione ed il danno.
Per quanto riguarda, invece, l’attività caratterizzante l’operato di AESA, ossia la
valutazione del rischio nel settore alimentare latamente inteso, la responsabilità
extracontrattuale dell’agenzia potrebbe essere chiamata in causa in relazione a
comportamenti, atti o omissioni da essa tenuta nell’ambito delle procedure di valutazione
di sostanze e prodotti alimentari o eventualmente posti alla base di misure di gestione del
rischio adottate dalle autorità competenti.
Una tale responsabilità potrebbe verificarsi nel momento in cui (i) la decisione della
competente autorità di gestione del rischio si basi esclusivamente sul contributo
scientifico di AESA e (ii) il parere scientifico di AESA sia colposamente o dolosamente
errato 28 .
In tal senso si è espressa anche la Corte di Giustizia, che nel salvare da una perniciosa
dichiarazione d’illegittimità la Direttiva 2002/46/CE 29 , ha lanciato un indicativo monito ad
AESA, affermando che “benché simili elementi possano, all’occorrenza, essere invocati a
sostegno di un ricorso di annullamento proposto contro una decisione definitiva che
respinga una domanda di modifica del contenuto degli elenchi dei componenti consentiti,
o di un'azione di responsabilità diretta contro l'Autorità europea per la sicurezza
alimentare sulla base dell’art. 47, n. 2, del regolamento n. 178/2002, essi non sono, di
per sé, tali da infirmare la legittimità della procedura di modifica del contenuto degli
elenchi dei componenti consentiti, …” 30 .
I medesimi principi sono stati richiamati fugacemente anche in tre recenti ordinanze del
Tribunale di primo grado, nelle quali la Corte ha dichiarato inammissibili le relative azioni
portate contro AESA 31 .
(28) Così Kànska K. 2004, Wolves in the clothing of sheep? The case of the European Food Safety Authority, 29
E.L.Rev., 725.
29
( ) Auspicata nelle caustiche conclusioni dell’Avvocato generale Geelhoed, del 5 aprile 2005, cause riunite C-154/04 e
C-155/05, The Queen, ex parte: Alliance for Natural Health e Nutri-Link Ltd contro Secretary of State for Health, cit.
(30) Corte di Giustizia, grande sezione, sentenza 12 luglio 2005, cause riunite C-154/04 e C-155/05, The Queen, ex
parte: Alliance for Natural Health e Nutri-Link Ltd contro Secretary of State for Health, cit., punto 88. Il corsivo è di chi
scrive.
(31) Ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado, 17 giugno 2008, T-311/06, FMC Chemical SPRL e Arysta
Lifesciences SAS c. Autorità europea per la sicurezza alimentare; T-312/06, FMC Chemical SPRL c. Autorità europea
per la sicurezza alimentare e T-397/06, Dow AgroSciences Ltd c. Autorità europea per la sicurezza alimentare non
ancora pubblicati e Ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado, 1 marzo 2007, FMC Chemical SPRL, Arysta
7
Anche per assicurare il rispetto dei principi fondamentali che caratterizzano la buona
amministrazione, AESA ha adottato un codice interno di buona condotta 32 . Il documento
in parola specifica in dettaglio i principi che devono essere applicati e rispettati dal
personale di AESA nell’esercizio delle sue funzioni. Ci riferiamo all’obbligo di indicare alle
parti interessate da un dato procedimento il responsabile dello stesso e i tempi entro i
quali l’Autorità dovrebbe fornire una risposta concreta sul merito di quella data questione;
al diritto di ogni persona interessata da un procedimento a inviare le proprie osservazioni
sullo stesso 33 ; all’obbligo di concludere un procedimento entro un lasso di tempo
ragionevole e comunque non superiore a 60 giorni 34 ; al fondamentale obbligo di
motivazione dei provvedimenti 35 ; nonché a quello di notificare all’interessato il contenuto
della decisione o del provvedimento, la sua motivazione e le possibilità di ricorso avverso
la stessa 36 . Un altro importante diritto connesso ai procedimenti interni a essere previsto
dal Codice di condotta è quello di accesso ai documenti amministrativi detenuti da
AESA 37 , che riflette in larga misura quello contemplato nell’ordinamento comunitario dal
Reg. (CE) No 1049 del 2001 38 , al quale è soggetta la stessa AESA ai sensi del novellato
art. 41, Reg. (CE) No 178/2002 39 .
Sempre nell’ottica della correttezza dei procedimenti dell’Autorità è difficile non
evidenziare l’assenza all’interno della struttura organizzativa di AESA di un organo di
ricorso che fornisca un primo rimedio di carattere amministrativo a chi dovesse ritenere di
essere stato inopinatamente o ingiustamente danneggiato da un atto, un comportamento
o un’omissione di AESA. Quanto sopra appare ancor più rilevante se solamente si
Lifesciences SAS e Otsuka Chemical Co. Ltd contro Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), Cause T311/06 R I, T-311/06 R II, T-312/06 R e T-313/06 R, Racc., 2007 pagina II-0002.
32
( ) EFSA Code of Good administrative behaviour, EFSA, MB 16.09.2003.
(33) In realtà tale diritto è addirittura esteso per certi versi a chiunque (si presume residente in uno dei Paesi membri
dell’UE), purché sia individuabile un interesse c.d. diffuso: ex art. 16, cit. “Every member of the public shall have the
right, in cases where a decision affecting his rights or interests has to be taken, to submit written comments and, when
needed, to present oral observations before the decision is taken”.
(34) V. art. 17, EFSA Code of Good administrative behaviour cit., secondo il quale “If a request or a complaint to the
Authority cannot, because of the complexity of the matters which it raises, be decided upon within the above-mentioned
time-limit, the agents or other servants shall inform the author thereof as soon as possible. In that case, a definitive
decision should be notified to the author in the shortest time”.
35
( ) Tale obbligo ai sensi dell’art. 18, EFSA Code of Good administrative behaviour cit. si specifica addirittura al punto
di richiedere che “The agents or other servants shall avoid making decisions which are based on brief or vague
grounds or which do not contain individual reasoning”; e se è vero che “it is not possible, because of the large number
of persons concerned by similar decisions, to communicate in detail the grounds of the decision”, la norma in questione
precisa che “the agents or other servants shall guarantee that he subsequently provides the citizen who expressly
requests it with an individual reasoning”.
36
( ) Mi riferisco agli artt. 19 e 20, EFSA Code of Good administrative behaviour cit.
(37) Sul punto v. anche la decisione di AESA sul diritto di accesso ai documenti amministrativi: EFSA’s Decision
concerning access to documents, MB 16.09.2003 – adopted.
(38) Art. 23, EFSA Code of Good administrative behaviour cit.
(39) Emendato dal reg. (CE) No 1642/2003, GUUE L245/4 del 29.9.2003.
8
considera che questo tipo di organo interno era già previsto all’interno della
Comunicazione della Commissione sulle agenzie di regolazione 40 , dell’accordo
interistituzionale relativo all’inquadramento delle agenzie di regolazione 41 e che esso è
una caratteristica standard in almeno un’altra agenzia di regolazione competente per
prodotti e procedure paragonabili a quelle attribuite ad AESA 42 .
Un tale organo potrebbe diminuire i potenziali casi di contenzioso giurisdizionale
intervenendo in una fase anteriore, con sostanziali economie sia per gli organi
giurisdizionali europei che per la stessa AESA. Occorre peraltro osservare che sempre in
base alla dottrina Meroni la creazione di un tale organo non può avvenire per mezzo di
una decisione interna dell’Autorità, ma esclusivamente in seguito all’approvazione di un
testo legislativo comunitario che attribuisca esplicitamente ad AESA il potere di creare un
organo di risoluzione delle controversie e di applicazione del diritto a casi specifici 43 .
D’altra parte, a quanto sopra si potrebbe fondatamente obiettare che un tale tipo di
approccio non sarebbe efficiente, giacché i costi fissi derivanti dalla creazione e dalla
gestione di una struttura del tipo di quella adottata per ECHA non sarebbero giustificati
dall’esiguo numero di casi potenzialmente rilevanti. Questo sarebbe un argomento
cruciale se solamente si considera che sino alla pubblicazione del presente scritto AESA
era stata portata in giudizio solo sei volte. Questa è anche probabilmente la ragione per
la quale sino ad ora il legislatore europeo ha preferito una soluzione differente, vale a
dire l'inserimento di una “clausola di riesame amministrativo” in diversi testi normativi
adottati dal 2003. Le disposizioni in commento permettono a qualunque parte
direttamente e individualmente interessata da una decisione o omissione di AESA di
richiedere alla Commissione europea di riesaminare un dato atto o omissione. Può
essere interessante notare che la procedura in parola può essere iniziata anche su
domanda di parte o della Commissione. Può darsi che la soluzione di cui sopra, che
vede l’inserimento delle clausole di riesame amministrativo, risulti conforme alla
giurisprudenza della Corte di giustizia, ma a nostro sommesso parere non risulta
particolarmente rispettosa del principio di indipendenza amministrativa che dovrebbe
caratterizzare l’inquadramento istituzionale dell’Agenzia di Parma e quello di tutte le
agenzie comunitarie di regolazione.
(40) Anche se in quella sede la Commissione preventivava un potere assoluto sulla loro regolamentazione: COM (2002)
718, cit., 11 ove si legge che “La disciplina specifica relativa alla composizione di queste commissioni di ricorso e alla
procedura ad esse applicabili dovrebbe essere definita dal legislatore ed eventualmente integrata da misure di
esecuzione adottate dalla Commissione”.
41
( ) COM(2005) 59punto 14.3, pag. 17.
(42) Il riferimento è all’agenzia per la valutazione dei prodotti chimici, istituita con il regolamento (Rettifica del) (CE) n.
1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione,
l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), che istituisce un'Agenzia europea per le sostanze
chimiche, che modifica la direttiva 1999/45/CE e che abroga il regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio e il
regolamento (CE) n. 1488/94 della Commissione, nonché la direttiva 76/769/CEE del Consiglio e le direttive della
Commissione 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE, GUUE L 396 del 30 dicembre 2006.
(43) Vedi Regolamento istitutivo dell’Agenzia europea per I prodotti chimici, Reg. (CE) No 1907/2006, GUUE L 396/1
del 30 dicembre 2006.
9
Considerato quanto sopra non possiamo quindi che concordare con quegli Autori che
hanno evidenziato come la creazione di camere interne specializzate nel riesame
amministrativo sarebbe (per lo meno a livello accademico) preferibile alle c.d. clausole di
riesame 44 .
2.A.2 La responsabilità di AESA per i danni causati dai suoi dipendenti
Abbiamo già detto di come il diritto comunitario riconosca espressamente il principio della
responsabilità delle istituzioni europee per il fatto dei propri dipendenti, purché causato
nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali 45 .
Più in dettaglio, ai sensi dell’art. 288 TCE “In materia di responsabilità extracontrattuale,
la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati
membri, i danni cagionati … dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni”.
Abbiamo già visto che le agenzie comunitarie di regolazione non sono espressamente
menzionate nell’Articolo 288 TCE. Ciononostante, il principio generale di responsabilità
della Comunità per gli atti dei suoi dipendenti cagionati nell'esercizio delle loro funzioni è
applicabile anche ad AESA ai sensi dell’articolo 47 (2) del suo regolamento istitutivo.
La Corte di giustizia ha con il tempo elaborato una specifica giurisprudenza in proposito,
giungendo a tracciare sulla base delle esperienze nazionali un quadro pressoché
completo, che ha contribuito a fugare le incertezze dovute alle generiche indicazioni della
norma primaria sopra richiamata.
Giova peraltro rilevare come rispetto alle discipline presenti in molti Paesi membri i
principi delineati nel tempo dalla Corte di giustizia delle Comunità europee si
caratterizzino per un’interpretazione alquanto rigida del requisito del nesso funzionale
che deve esistere tra il danno cagionato dal dipendente e l’attività istituzionale dello
stesso 46 .
Per dovere di completezza si noti che i funzionari delle Istituzioni comunitarie hanno
l’immunità nei confronti delle giurisdizioni dei Paesi membri per gli atti compiuti
nell’esercizio delle loro funzioni 47 . Tali disposizioni si applicano anche ai dipendenti di
AESA in forza dell’art. 46 (2) del reg. (CE) No 178/2002, a sua volta implementato e
specificato dall’Accordo di sede intercorso tra AESA e la Repubblica Italiana. AESA,
(44) In tali termini si esprimono Geradin D., Petit N., The Development of Agencies at EU and National Levels:
Conceptual Analysis and Proposals for Reform, cit., 188.
45
( ) Articoli 235 e 288 TCE.
(46) Così, ad esempio, è stato ritenuto come non rispondente a tale requisito il caso del funzionario che partendo in
missione con la propria auto personale, pur con l’autorizzazione della sua istituzione, ha causato danni a un terzo
trasportato in occasione di un banale incidente stradale. Questo perché secondo la Corte il funzionario avrebbe potuto
scegliere un mezzo di trasporto diverso dall’automobile, e mancava quindi quel carattere di causalità necessaria
ritenuto indispensabile per ravvisare il nesso funzionale di cui sopra: Corte di Giustizia, Claude Sayag e S.A. Zürich
contro Jean-Pierre Leduc, Denise Thonnon e S.A. La Concorde, Racc. 1969, 329.
(47) Art. 291 TCE e art. 12(a), Protocollo sui Privilegi e sulle Immunità delle Comunità europee; in caso di entrata in
vigore del TFUE art. 11(a), Protocollo sui Privilegi e sulle Immunità dell’Unione europea annesso al nuovo TFUE.
10
come le altre istituzioni e agenzie europee, può rinunciare all’immunità del proprio
personale permettendo all’autorità giudiziaria di intraprendere il procedimento nei
confronti del funzionario interessato. Di conseguenza, nel caso di una causa che volesse
far valere la responsabilità di un dipendente di AESA per un atto compiuto nell’esercizio
delle sue funzioni, l’attore dovrebbe innanzitutto presentare apposita istanza al Direttore
esecutivo di AESA al fine di ottenere la rinuncia all’immunità del dipendente in questione.
Di fatto, dunque, ogniqualvolta AESA non rinuncia all’immunità del proprio dipendente
riconoscerebbe implicitamente che gli atti posti in essere dal funzionario ed al centro
della contesa giuridica sono ascrivibili all’Autorità. Al fine di evitare facili abusi da parte
delle istituzioni europee a tutto svantaggio dei propri dipendenti, la Corte di Giustizia ha
tuttavia evidenziato che la decisione dell’istituzione sull’immunità dei propri dipendenti
non può in ogni caso escludere la sua responsabilità dinanzi alla giurisdizione
comunitaria 48 . La Corte potrà dunque condannare l’istituzione di riferimento per fatto di
un dipendente anche quando l’istituzione abbia preferito rinunciare all’immunità del
dipendente, proprio per evitare tale responsabilità.
2.B La possibilità di impugnare gli atti ed i provvedimenti di AESA
Come noto, l’art. 230 TCE nella versione previgente al Trattato di Lisbona
(corrispondente all’art. 263 TFUE, che tuttavia come vedremo prevede importanti
modifiche rispetto al testo tuttora vigente) contempla la possibilità per i ricorrenti non
privilegiati 49 di contestare la legittimità delle decisioni prese nei loro confronti e delle
decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti
di altre persone, le riguardano direttamente e individualmente purché adottate
congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, o dal Consiglio, dalla
Commissione e dalla BCE e non siano raccomandazioni o pareri, nonché gli atti del
Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi 50 .
La giurisprudenza europea prevede i seguenti requisiti: si deve trattare di un atto
esistente; deve essere un atto adottato da un'Istituzione; e deve trattarsi di un atto che
determini un mutamento sostanziale nella posizione giuridica del ricorrente. Come noto,
inoltre, il ricorrente non privilegiato che contesti una decisione o un regolamento del
quale non è un destinatario deve altresì dimostrare di essere individualmente e
direttamente interessato dal provvedimento in questione.
Ai nostri fini appare particolarmente rilevante la prima serie di requisiti di cui sopra, che
risulta essere anche la più problematica per chiunque abbia intenzione di contestare un
48
( ) Corte di Giustizia, Claude Moïse Sayag e S.A. Zürich contro Jean-Pierre Leduc, Denise Thonnon, in Leduc, e S.A.
La Concorde, Racc. 1968, 402.
49
( ) Ossia qualunque persona fisica o giuridica che sia direttamente e individualmente interessata da una determinata
decisione che modifica la sua posizione giuridica soggettiva.
50
( ) Articolo 230, primo capolinea TCE.
11
atto adottato da AESA.
Abbiamo visto come la disposizione di cui sopra non contempli le agenzie della Comunità
europea nel novero dei soggetti i cui atti possano essere direttamente impugnati dai
terzi 51 .
È quindi palese come la creazione di una trentina di agenzie europee avrebbe
inevitabilmente portato la questione dell’ammissibilità di azioni dirette dinanzi alla
giurisdizione europea. Storicamente, la giurisdizione comunitaria ha sempre visto con
favore un approccio pragmatico alla questione dell’ammissibilità di questo tipo di azioni, e
in particolare alla possibilità di interpretare l’Articolo 230 TCE in un senso favorevole ai
ricorrenti che impugnassero atti adottati da istituzioni non previste in detta disposizione.
Il ragionamento della Corte in casi di questo tipo era semplice e cristallino: in un sistema
giuridico basato sul diritto il ricorso avverso atti adottati dalle istituzioni doveva essere
ammissibile, anche nei confronti di enti non compresi all'interno dell'articolo 230 TCE 52 .
In un caso a tutt'oggi fondamentale, nel quale era stata contestata la legittimità di un atto
del Parlamento europeo, la Corte ritenne che fosse, in effetti, possibile contestare la
legittimità di un’azione dell'assemblea di Strasburgo purché alcune condizioni
fondamentali fossero rispettate. In particolare, la Corte ritenne che “The European
Parliament is not expressly mentioned among the institutions whose measures may be
contested because, in its original version, the EEC Treaty merely granted it powers of
consultations and political control rather than power to adopt measures intended to have
legal effect vis-à-vis third parties” 53 . Dalla massima di cui sopra si può dedurre che una
volta che l'ordinamento giuridico dell’UE prevede una delega che preveda l’adozione da
parte di un organo non menzionato dai Trattati di atti aventi effetto giuridico nei confronti
dei terzi, allora tale delega deve altresì permettere alla giurisdizione europea di
riesaminare tali atti in conformità al brocardo ubi ius, ibi remedium.
Tale approccio non è stato seguito dalla Corte sulle agenzie dell’Unione europea nel
caso Eurojust, anche se occorre precisare che Eurojust era un’agenzia creata “sotto” il
terzo pilastro della CE 54 . AESA per contro rientra nel novero delle agenzie comunitarie e
non in quello delle agenzie UE. In effetti, per quanto riguarda il pilastro comunitario, la
Corte ha sempre dimostrato un approccio più aperto alla possibilità di verificare la
legittimità di “tutte le disposizioni adottate dal Consiglio e destinate a produrre un effetto
giuridico nei confronti dei terzi” 55 .
(51) Il Trattato che stabilisce una Costituzione per l’unione europea all’art. III-365(1) stabiliva espressamente la
possibilità di rivedere la legittimità degli atti delle agenzie e degli altri organi dell’UE; tale disposizione è stata ripresa
dall’art. 269 del TFUE “creato” dal Trattato di Lisbona.
(52) Corte di Giustizia, C-57/95, Repubblica francese c. Commissione (Re Pension Fund Communication), Racc., 1997
I-1627; C-294/83, Parti ecologiste “les Verts” c. Parlamento europeo, Racc., 1986 1339, e Corte di Giustizia, Cause
riunite C-193/87 e 194/87, Maurissen c. Corte dei Conti, Racc., 1989 1045.
(53) Caso Les Verts, supra, punto 24.
(54) Corte di Giustizia, 15 marzo 2005, C-160/03, Regno di Spagna c. Eurojust, Racc., 2005 I-2077.
(55) Corte di giustizia, 27 febbraio 2007, C-354/04 P, Gestoras Pro Amnistia, Olano and Errasti c. Consiglio, Racc.,
2007 I-01579, punto 53.
12
Dalle considerazioni di cui sopra si può dedurre che il principio di diritto enunciato in Les
Verts sia valido anche per le agenzie comunitarie, e quindi anche per AESA 56 . Quanto
qui anticipato è stato confermato dal Tribunale di Prima istanza in una recentissima
sentenza formulata nei confronti dell’agenzia europea per la ricostruzione 57 . Esso dovrà
naturalmente essere confermato dalla Corte di Giustizia, ma a parere di chi scrive una
decisione in tal senso non dovrebbe sorprendere alcuno, in quanto i principi di cui sopra
paiono essere un’altra applicazione di massime appartenenti alla giurisprudenza
tradizionale della giurisdizione comunitaria.
Chiaramente, la possibilità teorica di impugnare un atto di un’agenzia comunitaria dovrà
essere verificata caso per caso, al fine di valutare se anche gli altri requisiti dell’articolo
230 TCE siano ravvisabili. Mi riferisco in particolare al requisito che richiede che l’atto
impugnato abbia modificato la situazione giuridica soggettiva del ricorrente.
Almeno da un punto di vista meramente teorico e fatte salve eventuali novelle legislative,
invero, AESA non è stata delegata a esercitare poteri di regolazione dei mercati aventi
natura decisoria e direttamente incidenti su persone fisiche o giuridiche. In linea di
principio l’Autorità è invero solamente il punto di riferimento per l’analisi del rischio nei
settori della sicurezza alimentare e dei mangimi, latamente intesi. Per tale ragione gli atti
più rilevanti di AESA, ossia i pareri scientifici, e più in generale tutti i suoi output
scientifici, non essendo indirizzati ai privati ma esclusivamente alla Commissione
europea o alle autorità competenti dei Paesi membri, non possono incidere direttamente
sulla sfera di terzi eventualmente interessati da tali atti.
Spetterà esclusivamente ai gestori del rischio di volta in volta competenti (e quindi nella
maggior parte dei casi alla Commissione europea) adottare le misure di gestione del
rischio che si riveleranno più appropriate alla luce del parere scientifico di AESA e
eventualmente di altri fattori legittimi 58 .
La giurisdizione comunitaria ha riconosciuto da qualche tempo l’obbligo della
Commissione di riesaminare e controllare la qualità dei pareri scientifici adottati dai
comitati competenti in relazione ai principi generali di indipendenza, eccellenza
scientifica e valore probatorio 59 .
Ad esempio, la Commissione potrebbe decidere di dare maggior peso alla posizione
scientifica espressa in un parere scientifico di minoranza di un organo di AESA, purché
nel discostarsi dalla posizione ufficiale espressa dal competente comitato scientifico
(56) In conformità ad una risalente giurisprudenza della Corte di Giustizia: v. ad esempio C-15/2000, Commissione
europea c. Banca europea degli investimenti, Racc., 2003 I-07281, punto 75.
57
( ) Tribunale di prima istanza, 8 ottobre 2008, SOGELMA c. Agenzia europea per la ricostruzione, non ancora
pubblicata, 36 e 37, ove si applica espressamente la giurisprudenza Les Verts alle agenzie comunitarie.
58
( ) Sul concetto di “altri fattori legittimi” si rinvia a Bossis G. 2003, Gestion des risques alimentaires et droit
international: la prise en compte de facteurs non-scientifiques, RGDIP -3, 693; Poli S. 2004, Adopting international food
standards: Euro-American conflicts within the Codex Alimentarius Commission, in Snyder F. (ed.), International Food
Security and global legal pluralism – Sécurité alimentaire et pluralisme juridique internationale, Bruxelles; Fisher E.
2007, Risk Regulation and administrative constitutionalism, Oxford.
(59) Tribunale di primo grado, 11 settembre 2002, Pfitzer Animal Health SA c. Consiglio dell’Unione europea, T-13/99,
Racc. 1999, p. II-3305, punti 198 e 199.
13
l’esecutivo europeo motivi scientificamente la propria scelta. È quindi palese come in
conformità a una consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia, gli atti scientifici
adottati da AESA siano solamente documenti preparatori redatti per permettere
all’esecutivo europeo di adottare una decisione vincolante per i terzi coinvolti in piena
cognizione di causa. La conseguenza è che gli atti scientifici adottati da AESA non
possono modificare direttamente la posizione giuridica soggettiva di alcuno.
Quanto sopra tuttavia non impedisce ai soggetti interessati di impugnare la misura di
gestione del rischio adottata dall’organo competente sulla base dell’atto scientifico di
AESA. In pratica questo sarà invero l’unico modo per contestare indirettamente la
legittimità o la qualità di un atto scientifico di AESA 60 .
A ciò si deve aggiungere che la giurisdizione comunitaria ha da sempre riconosciuto
un’ampia discrezionalità alle istituzioni comunitarie che si occupano di valutazioni
complesse come quelle attinenti alla valutazione del rischio nel settore della sicurezza
alimentare e dei mangimi. Un tale approccio evita una situazione che è stata definita
“paralisi come conseguenza dell’analisi”, ove i destinatari di una misura di
regolamentazione del mercato (o ad essa paragonabile) cercano di utilizzare le Corti per
bloccarne l’esecuzione sulla base di lagnanze relative ad asserite mancanze dell’agenzia
di turno nell’analizzare le informazioni fornite. Di fatto, i pareri scientifici di AESA possono
essere contestati solo indirettamente, nel momento in cui la Commissione prende delle
decisioni basate su di essi, ma anche in quel caso il sindacato della Corte si risolve con
un’analisi limitata alla verifica sullo sviamento di potere e sull’errore manifesto 61 . Questo
principio, sebbene affermato dalla giurisprudenza comunitaria riguardo all’EMEA 62 , si
ritiene comunemente applicabile anche ad AESA, in quanto basato su principi generali di
diritto amministrativo europeo non confutati dalla normativa concernente espressamente
l’Autorità.
Dunque, anche, nell’ipotesi in cui sia contestata la legittimità di una decisione della
Commissione basata su un parere scientifico di AESA il sindacato giurisdizionale della
giurisdizione europea in presenza di pareri scientifici adottati da un organo comunitario in
un contesto di elevata complessità (e quindi discrezionalità) quale quello della
valutazione del rischio in ambito alimentare sarà di fatto alquanto limitato, come da ultimo
evidenziato dalla Corte stessa in un’importante decisione relativa agli organismi
geneticamente modificati 63 .
Le condizioni richieste per impugnare una decisione di AESA occorrerebbero dunque
solamente nella casistica tipica di qualunque istituzione europea, come nel caso in
(60) Tribunale di primo grado, 18 dicembre 2003, T-326/99, Nancy Fern Olivieri c. Commissione europea ed EMEA,
Racc., 2003, II-06053, punto 55.
(61) Corte di Giustizia, sentenza della Corte del 9 settembre 2003, C-236/2001, Monsanto Agricoltura Italia SpA e altri
contro Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri, Racc., 2003, I-08105.
(62) Tribunale di primo grado, T-326/99, cit., punto 55.
(63) Corte di Giustizia, Monsanto Agricoltura Italia spa, cit.
14
l’autorità di Parma prenda una decisione definitiva in materia di accesso ai documenti 64 o
di appalti pubblici, o quando essa decide sulla riservatezza di determinati dati.
Ad ogni modo, AESA è tenuta al rispetto dei principi di buona amministrazione di cui
all’art. 41, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea 65 nonché a quelli di cui al
Code of Good Administrative Behaviour del Mediatore europeo anche quando non
emette decisioni giuridicamente vincolanti. Abbiamo visto come ciò sia stato confermato
anche dalla Corte di Giustizia: in tale occasione la Corte ha statuito espressamente che
“un provvedimento che, …, comporta il divieto di commercializzare prodotti …, deve
essere corredato di una procedura …, che sia conforme ai principi generali del diritto
comunitario e, in particolare, ai principi di buon andamento dell'amministrazione e di
certezza del diritto”. 66
In ambito comunitario sarebbe quindi al momento (e fortunatamente) da escludersi un
pericolo di second-guessing dei pareri di AESA da parte delle Corti europee. Chi scrive
propende per un’applicazione particolarmente rigida di tale limite per un motivo semplice
ma al tempo stesso fondamentale: le Corti non saranno mai in grado di decidere in senso
ottimale la correttezza o completezza di atti scientifici che prendono posizione su
argomenti complessi, se non per aspetti formali del tutto marginali rispetto alla questione
principale.
Non si potrebbe del resto comprendere la logica di assegnare ad un organo atecnico
come una corte il compito di valutare la correttezza di un parere redatto dagli esperti
scientifici di AESA. Le Corti si troverebbero nella scomoda posizione di dover chiedere
l’intervento di esperti esterni, divenendo quindi esse stesse ostaggi di quella expertise
scientifica la cui legittimità, coerenza e completezza sarebbero chiamate a valutare. In
più (melius, in meno) gli esperti esterni scelti dalle Corti non beneficerebbero di quelle
garanzie normative che sono state previste nel regolamento istitutivo di AESA proprio al
fine di assicurare la redazione di atti scientifici indipendenti e di alta qualità.
Riteniamo pertanto che anche un “esame” giurisdizionale limitato alla legittimità degli atti
scientifici adottati dalle agenzie comunitarie paragonabili ad AESA dovrebbe essere
molto circospetto. Il rischio sarebbe pertanto di annullare o sospendere atti scientifici
perfettamente rispondenti ai requisiti di eccellenza e indipendenza scientifica per
privilegiare principi giuridici che sovente hanno scarsa rilevanza in ambito scientifico 67 .
Considerate le difficoltà connesse all’impugnazione di atti adottati da AESA nelle sue
attività principali, possiamo concludere che l’azione diretta prevista dall’articolo 230 TCE
(64) Art. 41 del regolamento (CE) No 178/2002, cit.
(65) Pubblicata su GUCE C364/1 del 18.12.2000.
(66) Corte di Giustizia, cause riunite C-154/04 e C-155/05, The Queen, ex parte: Alliance for Natural Health e Nutri-Link
Ltd contro Secretary of State for Health cit., punto 72, cit. Per un’interessante analisi delle problematiche esaminate
dalla predetta sentenza si rimanda a Capelli F., Klaus B. 2006, I problemi ancora aperti dopo la sentenza della Corte di
Giustizia che conferma la validità della direttiva sugli integratori alimentari, Milano.
67
( ) Per un esempio di quello che intendiamo, si rinvia alla recente pronuncia del Tribunale di primo grado, 11 luglio
2007, T-229/04, Regno di Svezia c. Commissione europea, punto 70, ove la Corte valuta la completezza dell’analisi del
rischio effettuata dalle autorità competenti e interpreta alcuni studi.
15
sarà disponibile solamente avverso le decisioni per così dire “ordinarie” adottate da
AESA come da ogni altra Istituzione o agenzia della Comunità (Unione) europea Mi
riferisco in questa sede alle decisioni amministrative adottate da AESA nel contesto del
pubblico accesso ai documenti 68 , di protezione dei dati detenuti dall’Autorità, di
procedure ad evidenza pubblica, et cetera. In tutti questi casi troverà applicazione il solito
quadro normativo e giurisprudenziale applicabile a tutti gli atti comunitari. Per questa
ragione non ci soffermeremo oltre su questo punto.
3.- Osservazioni conclusive
Nei paragrafi precedenti abbiamo cercato di richiamare le ragioni alla base della
creazione di AESA e di ragionare su alcuni aspetti che sono propri di quest’agenzia
comunitaria di regolazione soffermandoci su alcuni rimedi giurisdizionali che sono a
disposizione dei soggetti interessati dalle sue attività.
Sulla base delle considerazioni svolte nei paragrafi precedenti, risulta chiaramente come
il legislatore europeo abbia voluto che AESA si concentrasse esclusivamente sulla
valutazione del rischio o comunque su questioni scientifiche relative al suo mandato. Di
certo non le ha delegato reali poteri di regolazione dei mercati, né pare abbia desiderato
che essa, come altre agenzie che forniscono consulenza scientifica, fosse “tediata” da
questioni secondarie quali azioni dirette avverso i suoi atti scientifici. È chiaro che in
questo senso egli è riuscito nel suo intento, agevolato almeno per il momento
dall’equilibrio istituzionale e dalla consolidata giurisprudenza delle corti comunitarie. È
altrettanto palese che, come si è affermato, l’impossibilità di contestare direttamente (ed
esclusivamente) i pareri scientifici di AESA, prima ancora che questi diventino la base
scientifica di una decisione della Commissione, limita sostanzialmente le opzioni a
disposizione dei privati per difendere i loro interessi 69 . Questo profilo appare ancor più
rilevante se solo si considera che sebbene da un punto di vista squisitamente formale la
Commissione europea non sia obbligata a seguire i pareri scientifici di AESA 70 , di fatto
essa è costretta a farlo dalla mancanza di risorse e spesso di fonti alternative altrettanto
qualificate: i pareri scientifici di AESA sarebbero dunque delle vere e proprie fonti di soft
law 71 .
Ciononostante, possiamo a questo punto citare quanto affermato dalla Corte di giustizia
in relazione ad un’altra (e, in effetti, ben più grave) mancanza che caratterizza
l’ordinamento giuridico dell’Unione europea con un’asserzione che ha chiuso la porta a
(68) Articolo 41 del regolamento (CE) No 178/2002, cit.
(69) Gadbin D. 2004, Les nouvelles articulations entre expertise scientifique et décision politique, in La création de
l’Autorité Européenne de Sécurité des Aliments : Enjeux et Perspectives, Toulouse, 49.
(70) L’esecutivo europeo è di gran lunga il principale destinatario degli output scientifici di AESA.
(71) Wendler F. 2005, The European Food Safety Authority as a source of Soft Law. Towards more effective and
legitimate EU food safety governance?, paper presentato al Seminario CONNEX “Soft Governance and the private
sector: the EU and global experience, Darmstadt 1-3 November 2005”, p. 5.
16
qualunque disquisizione sul punto: “spetta agli Stati membri prevedere un sistema di
rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto ad una
tutela giurisdizionale effettiva” 72 .
Per terminare, vorremmo ricordare che l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona
modificherà in modo sostanziale gli articoli 230, 232 e 234 del TCE (che diventeranno
rispettivamente articoli 263, 265 e 267 TFUE) inter alia inserendo le agenzie dell’Unione
tra le istituzioni legittimate passivamente a subire un’azione diretta.
A parere di chi scrive pare che questa seppur notevole modifica non muterà la situazione
attuale, giacché per quanto qui rileva si dovrebbe limitare a confermare quella corrente
giurisprudenziale e dottrinaria che vuole l’articolo 230 TCE già da ora disponibile per il
riesame degli atti e delle decisioni delle agenzie comunitarie. Tuttavia, il Trattato di
Lisbona non cancellerà quel requisito sviluppato dalla giurisprudenza comunitaria sulla
base dell’articolo 230 TCE secondo il quale un atto è impugnabile solamente se definitivo
e se modifica la posizione giuridica soggettiva di una persona fisica o giuridica. Possiamo
quindi affermare che le conseguenze pratiche per AESA non dovrebbero essere
particolarmente rilevanti, giacché non dovrebbero comportare l’impugnabilità dei suoi atti
scientifici.
ABSTRACT
The purpose of the present work is to provide the reader with some reflections
concerning the intensity of judicial review applied by the European judicature on
operations and outputs of the European Food Safety Authority (EFSA). The paper starts
from an outline of the reasons and rationale behind the creation of EFSA. It then
analyses from the standpoint of a potential claimant the institutional peculiarities
characterizing the category of EC regulatory agencies, highlighting the main hurdles to
be overcome. The article focuses on the possibility of challenging EFSA’s scientific
outputs, and it also touches upon the Authority’s contractual and non-contractual liability.
The work concludes with a short reflection about the institutional balance and possibility
for judicial review of acts adopted by EFSA, in the view of the entry into force of the
Lisbon Treaty.
(72) Corte di giustizia, 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores c Consiglio dell’Unione europea, C-50/00 P,
Racc., 2002 I-6677, punto 41.
17