legge di bilancio

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legge di bilancio

conoscere per governare
Luigi Einaudi
e .....
per decidere
per valutare
per controllare
per appartenere
per ............
davide barberis - seminario enti locali 06.05.2014
1
agenda
Argomenti
• integrazione europea
• riforma costituzionale
• federalismo fiscale
• armonizzazione sistemi
contabili
• pareggio di bilancio
Determinanti:
• difficoltà
• complessità
• vastità
• eterogeneità
• specializzazione
• nomenclatura
• ricerca
• deduzione, induzione,
abduzione
• rappresentazione di sintesi
• spunti di riflessione
• spazio agli approfondimenti
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Considerazioni introduttive
Ruolo della finanza pubblica
Da mero strumento dell’azione amministrativa
a cardine della politica europea
Tempi di pagamento della PA
Direttiva 35/2000 - d.lgs 231/2002
Direttiva 2011/7/UE – d.lgs 192/2012
Trasparenza
Economicità
Procedimento amministrativo
Processo giuscontabile
Armonizzazione e
coordinamento
Endiade
Sentenza corte Costituzionale n. 88/2014
Ruolo dello Stato
Patto di stabilità
Evoluzione e autonomia degli enti locali
Riforma della Costituzione
Istituzionalizzazione del federalismo
Trasformazione del bilancio
dello stato
evoluzione
Bilancio consolidato
Settore pubblico allargato
3/30
Unione Europea
cardini dell’integrazione europea
• azione monetaria
–euro
–banca centrale europea
• azione economica
–patto di stabilità e crescita
• ambito fiscale
• ambito finanziario pareggio di bilancio
• ambito dell'armonizzazione contabile
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Politica economica
Patto stabilità e crescita (1997)
• Condizioni iniziali
– limite al deficit entro un massimale del 3% e alla percentuale
di indebitamento sul PIL, entro il 60% (condizione non
vincolante)
• difficoltà
– efficacia ex post
– crisi del sistema sanzionatorio (colpito nel 2003 dalle violazioni
del deficit eccessivo di Francia e Germania)
• rimedi
– Semestre europeo (2011)
– Six-Pack (9 dicembre 2011)
– Fiscal compact (2012)
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Semestre europeo
• Prevede un preciso calendario in base a cui gli Stati membri
ricevono consulenza a livello UE («orientamenti») e presentano
successivamente i loro programmi (programmi di stabilità o
convergenza) per una valutazione a livello UE
• Garantisce una più forte governance economica e un migliore
coordinamento delle politiche degli stati membri al fine di
razionalizzare il processo, allineare gli obiettivi nonché estendere la
sorveglianza e il coordinamento a politiche macroeconomiche più
ampie
• Si articola su tre nuclei di coordinamento della politica economica
– riforme strutturali (promozione della crescita e
dell’occupazione in linea con la strategia Europa 2020)
– politiche di bilancio (patto stabilità e crescita)
– prevenzione degli squilibri macroeconomici eccessivi
6
Semestre europeo
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Six-pack (sei provvedimenti)
• Provvedimenti di politica fiscale
– Consolida la prevenzione sugli equilibri di bilancio (rapporto Wortmann
Kool)
– Inserisce più trasparenza e indipendenza per gli istituti nazionali di
statistica (rapporto Vicky Ford)
– Regola la prevenzione degli squilibri macroeconomici tra i 28 paesi UE
(rapporto Elisa Ferreira)
– Introduce il controllo sul debito: gli stati che hanno un rapporto
debito/PIL superiore al 60% devono ridurre del 5% annuo la parte
eccedente (rapporto Diogo Feio)
• Provvedimenti per squilibri macroeconomici
– Definisce le sanzioni per gli squilibri macroeconomici – 0,2% del PIL
(rapporto Haglund)
– Definisce le sanzioni per la fase correttiva delle politiche di bilancio 0,2% del PIL (rapporto Goulard)
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Patto di bilancio europeo
(fiscal compact)
• Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nella UE è un
accordo approvato con un trattato internazionale il 02.03.2012 da
25 su 27 stati membri della UE entrato in vigore il 01.01.2013
• Regole d’oro:
– obbligo del perseguimento del pareggio di bilancio
– obbligo di non superare la soglia di deficit strutturale superiore allo 0,5% del pil
– obbligo di mantenere il deficit pubblico sempre al di sotto del 3% (psc)
– significativa riduzione del rapporto tra debito pubblico e pil al ritmo di un
ventesimo (5%) all’anno, fino al rapporto del 60% sul pil nell’arco di 20 anni
– impegno a coordinare i piano di emissione del debito con il Consiglio dell’Unione
e con la Commissione Europea
– l’impegno a inserire le nuove regole in norme di tipo costituzionale o comunque
nella legislazione nazionale
– l’impegno a tenere almeno due vertici annuali dei 18 paesi che adottano l’euro
• L’accordo non fa parte del corpus normativo della UE
• Critiche
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Premesse all’armonizzazione
COFOG - classificazione internazionale
della spesa pubblica per funzione secondo
il sistema dei conti europei SEC95
• La Cofog (Classification of the Functions of Government) è una
classificazione delle funzioni di governo, articolata su tre livelli
gerarchici (rispettivamente denominati Divisioni, Gruppi e Classi),
per consentire, tra l'altro, una valutazione omogenea delle attività
delle Pubbliche Amministrazioni svolte dai diversi Paesi europei.
• Le divisioni rappresentano gli obiettivi generali della spesa (servizi
generali della pa, difesa, ordine pubblico e sicurezza, affari
economici, protezione dell’ambiente, abitazione e assetto
territoriale, sanità, attività ricreative, culturali e di culto,
istruzione, protezione sociale
• Dall'integrazione fra la Cofog e le risultanze della ricognizione delle
attività della Pubblica Amministrazione italiana, disposta con la circ.
n. 65/97, è nata la classificazione funzionale per funzioni obiettivo
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Premesse all’armonizzazione
Sistema Sec 95
• per i paesi dell’Unione Europea, il sistema Europeo dei conti
Economici Integrati (SEC 95) è la base metodologica su cui
sono costruiti i conti nazionali
• funzioni:
– analizzare la struttura del sistema nel suo complesso
– analizzare lo sviluppo del sistema nel tempo
– eseguire confronti fra le diverse economie nazionali
– il rispetto dei criteri di convergenza per l’Unione
monetaria europea
– l’erogazione di aiuti finanziari
11/30
Debito pubblico
Manuale del Sec 95 sul disavanzo e sul Debito Pubblico dell’Istituto
Statistico delle Comunità Europee
Debito pubblico: per debito si intende il debito lordo al valore
nominale in essere alla fine dell’esercizio e consolidato tra e nei
settori della pubblica amministrazione (protocollo allegato al
trattato sull’Unione Europea Maastricht 1992)
Il regolamento (CE) n. 3605/93 del Consiglio specifica le
componenti del debito pubblico con riferimento alle passività
finanziaria contenute nel SEC95 e stabilisce che il valore nominale è
considerato equivalente al valore facciale delle passività
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Principi contabili per il settore pubblico
Sul sito EPSAS.Eu si legge...
Gentile visitatore, l’attuale crisi
finanziaria pubblica in Europa
rileva la necessità di sistemi di
budgeting e di contabilità del
settore pubblico riformati e
armonizzati nell’Unione
europea.
I sistemi contabili (per cassa)
non trasparenti e altamente
eterogenei applicati da molti
Stati membri non sono più
adatti......
I principi contabili:
• Cosa sono e cosa servono
• Standardizzazione e armonizzazione
• Metodo induttivo vs deduttivo
(framework)
• Analitici (rule based) vs generici
(principal based)
A livello internazionale
• Per le imprese IASB -> IFRS – IASC -> IAS
• Per il settore pubblico IFAC -> IPSASB ->
IPSAS -> 32 principi accrual basis e 1
cash basis
• La Commissione Europea sta elaborando
gli EPSAS
In Italia
• Chi li fa (OIC vs Osservatorio)?
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Evoluzione normativa italiana in materia di bilancio
Lo Stato
R.D. 48 novembre 1923, n. 2440
Legge 1 marzo 1964, n. 62
Legge 5 agosto 1978, n. 468. Riforma Stammati.
Legge 23 agosto 1988, n. 362. Riforma Amato
Legge 3 aprile 1997, n. 94 (integrata dalla l. 25.06.1999 n.
208) Riforma Ciampi
– consentire una partecipazione attiva del Parlamento alla
formazione e alla gestione del bilancio pubblico
– razionalizzare l’intervento dello Stato, evitando un’espansione
incontrollata della spesa pubblica e promuovendo il suo
efficace utilizzo ai fini della programmazione economica
– ridurre la rigidità del bilancio, per poterlo impiegare in modo
razionale ai fini della politica di bilancio
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Evoluzione normativa italiana in materia di bilancio
Le regioni/provincie autonome
• legge 335/ 1976 - principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni
• legge 76/2000 - principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni
Enti locali
DPR 421/ 1979 – coordinamento delle disposizioni regolanti la
contabilità delle province e dei comuni con le disposizioni di cui alla
legge 5.08.1978 n. 468
L.142/90 - Ordinamento delle autonomie locali
d.Lgs 77/1995 – ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
d.p.r. 194/1996 – regolamento per l’approvazione dei modelli di
bilancio e schemi contabili
d.Lgs 267/2000 – testo unico sull’ordinamento degli enti locali
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Federalismo amministrativo
• Con i decreti legislativi n.112/98, n.143/97, n.422/97 e n.469/97, emanati
dal Governo in virtù della delega di cui alla legge n. 59 del 1997, è stato
avviato il processo di decentramento amministrativo (c.d. Federalismo
amministrativo), disponendo il conferimento alle regioni ed agli enti locali
delle funzioni e dei compiti amministrativi svolti in precedenza dallo Stato
• Specifici provvedimenti, emanati dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ai sensi dell'art.7 della predetta legge n.59 del 1997, hanno poi
individuato e ripartito i beni, le risorse umane e finanziarie da
trasferire alle autonomie regionali e locali per l'esercizio delle funzioni,
• Con il decreto legislativo n.56/2000, emanato dal Governo in virtù della
delega di cui all'art.10 della L. n.133/99, è stato avviato il processo per
l'abolizione dei trasferimenti dal bilancio dello Stato in favore delle
regioni, con la corrispondente previsione di un aumento delle aliquote di
compartecipazione di alcuni tributi erariali (addizionale regionale all'IRPEF,
accisa sulla benzina, IVA)
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Federalismo fiscale
In Italia il federalismo fiscale, che non era espresso nella Costituzione
del 1948, è oggi previsto a seguito della riforma del titolo V operata con
la legge Cost. n. 3/2001, dall’art. 119 della Costituzione, che ne contiene i
princìpi, ed è entrato in funzione a seguito dell'approvazione della Legge
42/2009.
Vengono modificati:
•articolo 114, il quale afferma che: <<La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province,
dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i
princìpi fissati dalla Costituzione (...)>>, ponendo quindi sullo stesso piano
(equiordinazione) regione e Stato (entrambi con potere a legiferare)
•articolo 117, in cui, tra l'altro, si ripartisce la potestà legislativa equiparata tra Stato e
regioni (potestà esclusiva, concorrente e residuale) nel rispetto della Costituzione nonché
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;
•articolo 118, che attribuisce le funzioni amministrative ai comuni, province, città
metropolitane, regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza;
•articolo 119, che definisce per gli enti locali l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa. 17
Federalismo fiscale
Nodi del titolo V della Costituzione
• Il coordinamento della finanza pubblica
• L’armonizzazione dei bilanci pubblici
• L’individuazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti sociali
• La definizione delle funzioni fondamentali
degli enti locali
• La configurazione del sistema di perequazione
delle risorse regionali e locali
• La definizione del sistema tributario locale
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Il federalismo fiscale è la riforma virtuosa sotto
il profilo finanziario che, nel riconoscere
potere, responsabilità ed autonomia agli enti
territoriali, chiede loro di incrementare
l’efficacia, l’efficienza e la razionalità della
spesa pubblica
On. Giancarlo Giorgetti - Presidente della Commissione bilancio
della Camera
"I temi del federalismo fiscale « Atti del convegno, organizzato
dal Seminario di formazione permanente presso la Corte dei
Conti
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strutture
• Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale:
accompagna l’attività di redazione dei decreti legislativi anche
fornendo consulenza al Governo
• Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica: è la sede per la condivisione delle basi informative
finanziarie, economiche e tributarie
• Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo
fiscale (COPAFF):
– promuove la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per
soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi;
– svolge attività consultiva per il riordino dell’ordinamento finanziario di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e delle relazioni finanziarie
intergovernative;
– trasmette informazioni e dati alle Camere, ai Consigli regionali e delle
province autonome, su richiesta di ciascuno di essi.
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l.
42/2009
Delega al Governo in materia di federalismo fiscale,
in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione
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Aggiornamento della L. 42/2009
ai sensi della L. 196/2009
Art. 2 c. 1 Il Governo è delegato ad adottare, entro ((trenta mesi))
dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piu'
decreti legislativi aventi ad oggetto l'attuazione dell'articolo 119
della Costituzione, al fine di assicurare, attraverso la definizione
dei principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario e la definizione della
perequazione, l'autonomia finanziaria di comuni, province, città
metropolitane e regioni nonchè al fine di armonizzare i sistemi
contabili e gli schemi di bilancio dei medesimi enti e i relativi
termini di presentazione e approvazione, in funzione delle
esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della
finanza pubblica
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Aggiornamento della L. 42/2009
ai sensi della L. 196/2009
Art. 2 c2 lett h) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti
integrato; adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi
coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi
regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite;
adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi
controllati, secondo uno schema comune; affrancamento, a fini conoscitivi, al
sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economicopatrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione; raccordabilità dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito
europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; definizione di una
tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le
amministrazioni pubbliche di cui alla presente legge tenute al regime di contabilità
civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; definizione di un
sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del
bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; al
fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13, individuazione del termine entro il quale
regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e
consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell'articolo 17, comma
1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine;
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Attuazione della l. 42/2009
un percorso che continua ma ......
D. lgs. 28 05 2010, n. 85, Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un
proprio patrimonio (c.d. federalismo demaniale)
- D. lgs. 17 09 2010, n. 156, Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge 5
maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale
- D. lgs. 26 11 2010, n. 216, Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei
fabbisogni standard di Comuni, Citta' metropolitane e Province
- D. lgs. 14 03 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale
- D. lgs. 6 05 2011, n. 68, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard del settore sanitario
- D. lgs. 31 05 2011, n. 88, Disposizioni in materia di risorse aggiuntive e di interventi speciali
per la rimozione degli squilibri economici e sociali, a norma dell’articolo 16 della legge 5
maggio 2009, n. 42
- D. lgs. 23 06 2011, n. 118, Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42
- D. lgs. 6 09 2011, n. 149, meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni
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Legge 31 dicembre 2009, n. 196 "Legge di
contabilità e finanza pubblica"
La legge 31 dicembre 2009 n. 196, entrata in vigore il 1
gennaio 2011, e successivamente modificata dalla legge
7 aprile 2011 n. 39, reca una articolata riforma della
contabilità e della finanza pubblica, che persegue
molteplici finalità. Da una parte, definisce strumenti più
funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio
derivanti dall’ordinamento comunitario, disciplinando
al contempo le attività di programmazione,
monitoraggio e controllo della spesa.
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• Destinatari
• La nuova legge è destinata ai soggetti che compongono l'aggregato delle
amministrazioni pubbliche, definito, secondo le regole di contabilità nazionale,
dall'Istat
• governo unitario della finanza pubblica
• delega per l'armonizzazione degli schemi di bilancio e dei sistemi contabili delle
amministrazioni pubbliche e l'istituzione di una banca dati unitaria
• nuovo ciclo della programmazione e procedure di definizione di strumenti di
coinvolgimento di tutti i livelli di governo nella individuazione delle politiche di
bilancio e più articolato raccordo tra queste e gli obiettivi assunti in sede
comunitaria
• programmazione finanziaria e di bilancio è orientata al medio termine,
attraverso una effettiva programmazione triennale
• controllo della finanza pubblica e la qualità della spesa
• istituzionalizzata la prassi fino ad oggi adottata della copertura di ciascuna
nuova iniziativa legislativa sui tre saldi (saldo netto da finanziare del bilancio
dello Stato, saldo di cassa e indebitamento netto delle pubbliche
amministrazioni), rendendo coerente l'attuazione dell'obbligo costituzionale di
copertura con i criteri e i parametri adottati in sede comunitaria
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• controllo della finanza pubblica e la qualità della spesa
• rafforzarti i meccanismi e gli strumenti per il controllo quantitativo e
qualitativo della spesa. Un maggior orientamento alla misurazione e alla
valutazione dei risultati viene perseguito attraverso la previsione, per le
amministrazioni centrali dello Stato, di un programma di analisi e valutazione
della spesa da realizzarsi anche attraverso la costituzione di appositi nuclei di
analisi e valutazione
• migliorata la programmazione finanziaria ai fini dell'efficiente gestione del
debito e delle disponibilità liquide presso la Tesoreria
• trasparenza
• migliorati i contenuti informativi dei documenti programmatici di finanza
pubblica attraverso previsioni di entrata e di spesa articolate per sottosettori,
redazione di note esplicative delle metodologie di costruzione dei tendenziali,
redazione di allegati informativi sull'efficacia delle manovre di finanza pubblica e
sul monitoraggio in corso d'anno delle entrate, delle spese e del fabbisogno del
settore statale
• istituzionalizzata, per il bilancio dello Stato, la classificazione per missioni e
programmi. Questi ultimi diventano le nuove unità di voto parlamentare.
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• Le deleghe
Riguardano l'armonizzazione dei bilanci pubblici, il
potenziamento dei sistemi di controllo e delle attività di analisi
e valutazione della spesa, la razionalizzazione delle procedure
di spesa relative al finanziamento delle spese in conto capitale,
il completamento della riforma del bilancio dello Stato. E'
prevista anche l'adozione di un testo unico, innovativo, in
materia di contabilità di Stato e di tesoreria
29
•
•
•
•
•
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «L'armonizzazione dei sistemi contabili
delle amministrazioni pubbliche»
Uno dei punti fondamentali della riforma di contabilità e finanza pubblica è la
previsione di una delega al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche (articolo 2)
I sistemi e gli schemi di bilancio devono essere raccordabili con quelli adottati in
ambito europeo ai fini della procedura per disavanzi eccessivi e coerenti con la
classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti
comunitari (COFOG).
Per rafforzare la valutazione economica dell'operato dell'amministrazione
pubblica è previsto l'affiancamento alla contabilità finanziaria di un sistema di
contabilità economico-patrimoniale, nonché la definizione di un apposito sistema
di indicatori di risultato.
Completa il quadro informativo l'adozione di un bilancio consolidato delle
amministrazioni pubbliche con le proprie aziende e società controllate. Per le
amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica si dovrà
definire una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio ai
fini del raccordo con quanto previsto per gli altri enti.
La legge n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale viene infatti novellata
nella parte concernente l'armonizzazione dei bilanci al fine di garantirne la
coerenza con le disposizioni introdotte dalla legge di riforma di contabilità per
tutte le altre amministrazioni pubbliche. Per gli enti territoriali le procedure da
seguire saranno quelle stabilite dalla citata legge n. 42.
30
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «L'armonizzazione dei sistemi contabili
delle amministrazioni pubbliche»
• Viene istituito un Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche
diverse dagli enti territoriali che ha il compito di predisporre i decreti legislativi di
armonizzazione. Il Comitato opererà in reciproco raccordo con la Commissione
tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale di cui alla legge n. 42 del
2009, in modo da garantire il necessario coordinamento con il processo di
armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali (costituito IL 04.05.2010)
• Viene istituita una banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (articolo
13). La banca dati consentirà un più agevole consolidamento e monitoraggio dei
dati di finanza pubblica, l'acquisizione di informazioni per dare attuazione al
federalismo fiscale, nonché la predisposizione di una base informativa di
riferimento per l'attività di analisi e valutazione della spesa. Essa, istituita presso il
Ministero dell'economia e delle finanze, dovrà raccogliere tutte le informazioni
concernenti i dati contabili previsivi, consuntivi e gestionali delle amministrazioni
pubbliche, nonché qualsiasi altra informazione utile all'attuazione della riforma
contabile e del federalismo fiscale (protocollo siglato tra il MEF e AVCP il
13.08.2013).
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Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «Il bilancio dello Stato»
Si tratta di un bilancio:
•“annuale”: perché il periodo di tempo cui si riferisce è di dodici mesi
e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31
dicembre);
•“di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima
dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che
si presume verranno effettuate.
32
Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito:
da un unico stato di previsione dell’entrata;
dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate
appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;
dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio.
Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:
a) la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle
entrate e alle spese.
Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte
e tasse. Per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi correlati a
ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle
risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi
riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i
criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con riguardo particolare alla
tipologia di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti
stanziamenti del bilancio triennale;
b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione
dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di
spesa.
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La riforma istituzionalizza la classificazione funzionale delle spese per
missioni e programmi, introdotta a partire dal 2008. In coerenza con il
nuovo schema e al fine di rendere più trasparente e significativo il
collegamento tra il ruolo di indirizzo del Parlamento e la funzione
allocativa del bilancio è previsto che l'unità di voto sia fissata, per la
spesa, a livello dei programmi. Al fine di aumentare la responsabilità delle
strutture amministrative e di consentire un più efficace coordinamento
delle attività dirette a realizzare il programma stesso, si stabilisce inoltre
che la realizzazione di ciascun programma sia affidata ad un unico centro di
responsabilità amministrativa.
Maggiore evidenza è data anche al raccordo tra la rappresentazione per
missioni e programmi e la classificazione funzionale COFOG adottata in
ambito internazionale. Per ciascun programma sarà indicata la
corrispondente classificazione COFOG di secondo livello (gruppi),
indicando, nei casi in cui detta corrispondenza non possa realizzarsi, la
relativa percentuale di attribuzione ai diversi gruppi.
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La presentazione alle Camere del Rendiconto generale dello Stato è confermata per il 30 di
giugno. Il relativo disegno di legge è costituito dal conto del bilancio e dal conto generale
del patrimonio. In coerenza con quanto previsto per il bilancio di previsione, anche il
Rendiconto è corredato da una nota integrativa per ciascuna amministrazione, che espone
i risultati e il grado di realizzazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma e le relative
risorse utilizzate, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto con il
bilancio di previsione. Con riferimento ai programmi sono illustrati i risultati finanziari ed
evidenziati gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali e i risultati a consuntivo. Inoltre,
in maniera speculare rispetto alle previsioni, nella Rilevazione dei costi sostenuti, allegata al
Rendiconto generale dello Stato, sono presentate le risultanze economiche di ciascuna
amministrazione riconciliate con i dati della gestione finanziaria.
Sono ampliatele informazioni rese a consuntivo e una maggiore attenzione verso le
risultanze della gestione. L'obiettivo è quello di fornire informazioni utili alla valutazione
dell'operato delle amministrazioni centrali dello Stato, nonché alla definizione del
successivo bilancio di previsione, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di
valutazione della congruitàvdegli stanziamenti assegnati a ciascun programma e agli
obiettivi ad esso associati.
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Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «Il monitoraggio dei conti
pubblici e la copertura finanziaria delle leggi»
Utilizzo delle informazioni contenute nella banca dati unitaria (articolo 13)
Il monitoraggio sarà effettuato anche per la verifica dell'efficacia delle misure adottate con le manovre di
finanza pubblica.
Specifiche attività poste in essere dal Ministero dell'economia e delle finanze (articolo 14). In particolare,
verifiche sulla regolarità amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle
regioni e province autonome di Trento e di Bolzano. In ogni caso, per gli enti territoriali, sono previste
verifiche volte a rilevare eventuali scostamenti dell'andamento dei conti rispetto agli obiettivi di finanza
pubblica.
In materia di copertura finanziaria delle leggi viene istituzionalizzata - attraverso apposita disposizione
normativa (articolo 17) - la copertura degli oneri recati da ciascuna iniziativa legislativa su tutti i saldi di
finanza pubblica. Per ciascuna disposizione che comporta maggiori spese o minori entrate la relazione
tecnica deve evidenziare gli effetti sui tendenziali di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, fabbisogno e
indebitamento netto della PA) ed ogni nuova legge sarà corredata da un prospetto riepilogativo degli effetti
derivanti da ciascuna disposizione sui predetti saldi. Tali effetti dovranno essere compensati nell'ambito
della copertura finanziaria indicata nella legge stessa.
Altre disposizioni di rilievo in materia di definizione della copertura finanziaria delle leggi prevedono: una
diversa disciplina della clausola di salvaguardia, volta ad assicurarne l'effettività e automaticità nel caso in
cui la quantificazione degli oneri derivi da una valutazione e non da una autorizzazione di spesa; la maggiore
attenzione ai saldi strutturali attraverso la preclusione all'utilizzo di entrate in conto capitale per la
copertura di nuovi o maggiori oneri correnti; la copertura degli oneri recati dalle leggi delega qualora non
sia stato possibile quantificarli in sede di conferimento della delega stessa. Detti oneri dovranno essere
coperti esclusivamente con altri provvedimenti legislativi che dovranno entrare in vigore antecedentemente
all'adozione dei decreti legislativi di attuazione della delega e non più nell'ambito dei decreti stessi. 37
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «Il completamento della
revisione della struttura del bilancio dello Stato»
A seguito dell'approvazione della legge di attuazione del
principio del pareggio di bilancio, i contenuti della legge di
bilancio sono stati rivistati, in conformità a quanto disposto dal
nuovo testo dell’articolo 81 della Costituzione, prevedendo,
sostanzialmente, l’unificazione in un unico documento (la
legge di bilancio), degli attuali contenuti della legge di stabilità
e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge di
contabilità nazionale n. 196 del 2009. Tale nuovo assetto della
legge di bilancio si applicherà a decorrere dal 1°
° gennaio
2016.
38
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «L'attività di analisi e
valutazione della spesa e il potenziamento del sistema dei
controlli di ragioneria»
L’articolo 39 prevede la istituzionalizzazione del processo di analisi
e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali.
Tale attività, da realizzarsi in collaborazione tra il Ministero
dell'economia e delle finanze e le amministrazioni centrali dello
Stato, trova attuazione nell'ambito di appositi nuclei di analisi e
valutazione della spesa ed è finalizzata alla verifica dei risultati
conseguiti dalle amministrazioni rispetto agli obiettivi di finanza
pubblica stabiliti dalla Decisione di finanza pubblica, nonché al
monitoraggio dell'efficacia e dell'efficienza della gestione.
Sulla base delle attività svolte dai nuclei, il Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato
elabora, con cadenza triennale, un Rapporto sulla spesa delle
amministrazioni dello Stato (articolo 41), che illustra la
composizione e l'evoluzione della spesa e i risultati conseguiti.
39
Principali novità apportate dalla legge n. 39/2011 per adeguarsi alle disposizioni
del semestre europeo
1) È stato inserito il principio di coerenza della programmazione finanziaria della
Pubblica amministrazione con i criteri europei («Le amministrazioni pubbliche
concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea e
ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali
obiettivi si realizza secondo i princìpi fondamentali dell’armonizzazione dei
bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica»).
2)Il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati
al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile e
comunque nei termini e con le modalità previsti dal Codice di condotta
sull’attuazione del patto di stabilità e crescita.
40
3)Gli strumenti della programmazione sono:
A. il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro
il 10 aprile di ogni anno;
B. la Nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 20
settembre di ogni anno;
C. il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre
di ogni anno;
D. il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro
il 15 ottobre di ogni anno;
E. il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30
giugno di ogni anno;
F. gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da
presentare alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno;
G. gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche
diverse dallo Stato.
41
4)Il Documento di economia e finanza (DEF), che riunifica la Relazione
sull’economia e la finanza pubblica e la Decisione di finanza pubblica, è composto
da tre sezioni e contiene tra l’altro gli obiettivi di politica economica e il quadro
delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio
successivo, l’aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso, evidenziando gli
eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità.
42
Cicli di programmazione a confronto
L. 468/1978
Relazione Unificata
sull’Economia e la Finanza
Pubblica
(28 febbraio)
L. 196/2009
L. 39/2011
Relazione sull’Economia e la
Finanza Pubblica
(15 aprile)
Soppressa
Non previste
Linee Guida DFP
(15 luglio)
Soppressa
Documento di
programmazione economica e
finanziaria (DPEF)
(30 giugno)
Decisione di finanza pubblica
(DPF)
(15 settembre)
Documento di economia
e finanza (DEF)*
(10 aprile)
Rendiconto generale dello
Stato**
(30 giugno)
DDL di Assestamento**
(30 giugno)
Aggiornamento del
programma di stabilità
(calendario europeo)
Rendiconto generale dello
Stato**
(30 giugno)
(30 giugno)
Non previsto
Non previsto
Nota di Aggiornamento al
DPEF
(eventuale – 30 settembre)
Relazione previsionale e
programmatica
(30 settembre)
DDL finanziaria DDL di
bilancio
(30 settembre)
Nota di Aggiornamento della
DFP
(eventuale)
Aggiornamento del
programma di stabilità
(30 aprile)
Rendiconto generale
dello Stato**
(30 giugno)
(30 giugno)
Linee Guida
articolazione obiettivi
DEF
(eventuali - 10
settembre)
Nota di Aggiornamento
del DEF
(20 settembre)
Soppressa
Soppressa
DDL di stabilità DDL di
bilancio
(15 ottobre)
DDL collegati alla manovra di
finanza pubblica
(15 novembre)
DDL collegati alla manovra di
finanza pubblica
(28 febbraio)
DDL di stabilità DDL di
bilancio
(15 ottobre)
DDL collegati alla
manovra di finanza
pubblica
(entro gennaio)
Non previsto
43/30
Legge 31 dicembre 2009, n. 196
DECISIONE DI FINANZA PUBBLICA
Il ciclo della programmazione prende avvio con la Decisione di finanza pubblica (DFP), che
sostituisce il Documento di programmazione economica e finanziaria (articolo 10). Essa,
ampliando il precedente quadro informativo, espone, almeno per il triennio successivo: gli
obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica;
le previsioni tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica
amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sia complessivi che articolati per i
sottosettori istituzionali; gli obiettivi programmatici dei saldi e del debito, per il complesso
delle amministrazioni pubbliche e per i suoi sottosettori, al netto e al lordo degli interessi e
delle misure una tantum, espressi in percentuale del Pil.
Indica la manovra necessaria a conseguire per ciascun anno del triennio gli obiettivi
prefissati e indica gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica da
presentare alle Camere entro il successivo mese di gennaio. In coerenza con gli obiettivi di
finanza pubblica e con il contenuto del Patto di convergenza, di cui all'articolo 18 della legge
n. 42 del 2009, essa indica il contenuto del Patto di stabilità interno e delle sanzioni per gli
enti territoriali in caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto di stabilità
medesimo.
La definizione del documento di programmazione inizia il 15 luglio con l'invio alla Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica e alle Camere delle linee guida per
la ripartizione degli obiettivi di bilancio. Acquisito il parere della suddetta Conferenza entro il
10 settembre, lo schema di Decisione di finanza pubblica è dunque inviato al Parlamento (15
44
settembre) per le conseguenti deliberazioni parlamentari.davide barberis - seminario enti locali 06.05.2014
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 «Il ciclo e gli strumenti della
programmazione economico-finanziaria e di bilancio»
MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA
Sulla base delle previsioni tendenziali e degli obiettivi indicati nella
DFP, entro il 15 ottobre sono presentati al Parlamento il disegno di
legge di stabilità - che sostituisce la Legge finanziaria - e il disegno di
legge del bilancio dello Stato (DLB).
Legge di stabilità
La legge di stabilità (articolo 11) contiene le misure necessarie a
realizzare, per il triennio di riferimento, gli obiettivi programmatici
indicati nella DFP
AGGIORNAMENTO DEL PROGRAMMA DI STABILITÀ
RELAZIONE SULL'ECONOMIA E LA FINANZA PUBBLICA
NOTA DI AGGIORNAMENTO DELLA DECISIONE DI FINANZA PUBBLICA
45
d.lgs. 31.05.2011 n. 91, recante l’attuazione della delega – prevista dalla legge
nazionale 196/2009 art. 2 c. 1 – sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche diverse dagli enti territoriali
Dall’ambito d’applicazione sono esclusi le regioni, gli enti locali e gli enti
del SSN che rientrano nell’ambito dell’analoga delega per
l’armonizzazione contabile prevista dall’art. 2 della legge 42/2009
attuata con il d.lgs 118/2011
Finalità :
• Garantire uniformità delle procedure e dei sistemi contabili
• Assicurare il coordinamento dei principi contabili generali
• Permettere la verifica della rispondenza dei conti pubblici alle
condizioni previste dalla normativa comunitaria in materia di
disavanzi pubblici eccessivi nell’ottica di una maggiore trasparenza e
affidabilità dei dati della finanza pubblica
• Consentire di poter ottenere il necessario grado di conoscenza e
controllo della spesa pubblica
46
Innovazioni alla disciplina contabile
Obbligo per le pubbliche amministrazioni di conformare i propri ordinamenti
finanziari e contabili ai principi generali descritti nell’allegato 1 e definiti come
«regole fondamentali di carattere generale»
Introduzione del piano dei conti integrato, per gli enti che adottano un regime
di contabilità finanziaria, costituito da conti che rilevano contestualmente,
entrate e spese, sia in termini di contabilità finanziaria sia in termini di
contabilità generale
E’ garantito il coordinamento con il sistema SIOPE di rilevazione degli incassi e
pagamenti.
Per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica è
prevista la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati
contabili e di bilancio volti a consentire la trasformazione dei dati economicopatrimoniali in dati di natura finanziaria.
47
Innovazioni alla disciplina contabile
Si prescrive il generale obbligo per le amministrazioni pubbliche di
adottare una rappresentazione di bilancio che evidenzi le finalità
della spese per missioni e programmi. I programmi sono coordinati
con la classificazione funzionale COFOG adottata in ambito europeo.
Si prevede la definizione di un sistema di indicatori di risultato
semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio, secondo criteri
e metodologie comuni nelle diverse amministrazioni. Si introduce il
piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio in coerenza con
quanto stabilito dalla legge 15/2009.
Viene previsto un periodo di sperimentazione della durata di due
esercizi per l’attuazione del principio di competenza finanziaria
potenziata.
48
Legge Costituzionale 1/2012
Testo applicabile a decorrere dall’esercizio
finanziario relativo all’anno 2014
Art. 81:
c.1. lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,
tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
c.2 Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti
del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza
assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
c.6 Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti
ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità
del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con
legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.
Comma eliminato: con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire
nuovi tributi e nuove spese.
49
Legge Costituzionale 1/2012
Testo applicabile a decorrere dall’esercizio finanziario relativo
all’anno 2014
Art. 97:
c.1 le pubbliche amministrazioni, in coerenza con ordinamento dell’Unione
Europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico
Art. 117
c. 2 lett. e ...... armonizzazione dei bilanci pubblici,
Art.119
c.1 I Comuni, le Province, la Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilancio e
concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
c.6 I Comuni, le Province, la Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio
patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento, con la
contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il
complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. E’
esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
50
La legge di cui all’articolo 5 della
Legge costituzionale 1/2012
Disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni:
•le verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza pubblica;
•l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni,
distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico,
all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali
•il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati - di cui alla lettera
b) - corretti per il ciclo economico rispetto al PIL, al superamento del quale
occorre intervenire con misure di correzione
•la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie
e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali ai sensi dell’articolo
81, secondo comma Cost., al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso
all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo e il
superamento del limite massimo degli scostamenti negativi cumulati, sulla
base di un piano di rientro
51
Disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni:
•l’introduzione di regole sulla spesa a salvaguardia degli equilibri di
bilancio e per assicurare la riduzione del rapporto tra debito pubblico
e prodotto interno lordo nel lungo periodo
•l'istituzione presso le Camere, nel rispetto dell’autonomia
costituzionale, di un organismo indipendente, al quale attribuire
compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di
valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio
•le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo
economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga
all'articolo 119 Cost., concorre ad assicurare il finanziamento, da parte
degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali
52
L’articolo prevede, inoltre, che legge rinforzata debba
disciplinare:
•il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
•la facoltà degli enti territoriali (Comuni, Province, Città
metropolitane, Regioni e Province autonome di Trento e di
Bolzano) di ricorrere all'indebitamento;
•le modalità attraverso le quali i citati enti territoriali
concorrono alla sostenibilità del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni.
53
legge 24 dicembre 2012, n. 243
Disposizioni per l’attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81,
sesto comma, della Costituzione
- introduce disposizioni volte a dare attuazione al principio
dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio delle pubbliche
amministrazioni e della sostenibilità del debito pubblico (Capi II-V,
articoli 3-13)
- disciplina i contenuti della legge di bilancio (Capo VI, articoli 14-15)
- istituisce l’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente
per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per
l’osservanza delle regole di bilancio (Capo VII, articoli 16-19)
- reca norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti
sui bilanci delle amministrazioni pubbliche,
- immette disposizioni finali di coordinamento con la legge di
contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII, artt. 20 e 21)
54
Incipit del 118/2011
Visti gli articoli 76, 87, 117 e 119 della Costituzione;
Vista la legge 5 maggio 2009, n. 42, recante delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, e in particolare l'articolo 2, comma 1
e comma 2, lettera h);
Vista la legge 31 dicembre 2009, n. 196, recante la legge di contabilità e finanza pubblica e, in
particolare, l'articolo 1, comma 4, e l'articolo 2, comma 6;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 17
dicembre 2010;
Vista l'intesa sancita in Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, nella riunione del 3 marzo 2011;
Visti il parere della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale di cui
all'articolo 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42 e i pareri delle Commissioni parlamentari
competenti per le conseguenze di carattere finanziario della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 9 giugno 2011;
Sulla proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, del Ministro per le riforme per il
federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa e del Ministro per i rapporti con le
regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i Ministri dell'interno, della salute e per
la pubblica amministrazione e l'innovazione;
55
Documento di economia e finanza
pubblica 2014
Allegato:
Rapporto sullo stato di attuazione della
riforma della contabilità e finanza
pubblica
www.rgs.mef.gov.it
Armonia,
quale armonia?
56/30

legge di bilancio

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